服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制問題研究
——基于WTO談判模式的視角

張 艷 楊宏旭 唐宜紅

（1.中央財經(jīng)大學，北京 100082；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029）

一、引言

自多哈回合以來，服務(wù)貿(mào)易相關(guān)議題談判在世界貿(mào)易組織（WTO）多邊體制下幾度陷入僵局，服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制（以下簡稱“國內(nèi)規(guī)制”）談判艱難推進，《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）在諸邊框架下尋求新路徑的嘗試也未取得實質(zhì)性進展。為了穩(wěn)固多邊貿(mào)易體系成果、促進國際服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，2017年12月和2019年5月，中國與歐盟、澳大利亞等59個WTO成員先后兩次發(fā)表聯(lián)合聲明（JSIs），JSIs倡議在WTO多邊框架下重啟國內(nèi)規(guī)制議題談判。截至2021年7月，JSIs倡議的64個成員國已舉行3次會議。2021年12月2日，67個WTO成員共同發(fā)表《關(guān)于完成服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判的宣言》，國內(nèi)規(guī)制議題成為WTO以開放式諸邊談判模式實現(xiàn)重大突破的議題。

WTO把“國內(nèi)規(guī)制”界定為不屬于服務(wù)貿(mào)易市場準入和國民待遇范疇的有關(guān)資質(zhì)要求、資質(zhì)程序、許可要求、許可程序和技術(shù)標準的法律法規(guī)和部門規(guī)章等，屬于一國的邊境后措施。①WTO.Service Domestic Regulation—Rational,Potential Economic Benefits,Practice in Regional Trade Agreements[EB/OL].https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/jssdr_20jul21_e.htm.[2021-07-23](2021-07-23).不合理的國內(nèi)規(guī)制實質(zhì)上構(gòu)成服務(wù)貿(mào)易壁壘，阻礙服務(wù)貿(mào)易發(fā)展（Mattoo and Mishra，2009；Crozet et al，2012）,限制國際投資和市場準入（Nicoletti et al，2005；Kox and Nord?s，2007），影響服務(wù)業(yè)的改革和發(fā)展（Barono and Cingano, 2011；趙瑾，2015）。同時，國內(nèi)規(guī)制對維護服務(wù)業(yè)公平的競爭環(huán)境、正常的市場運轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)運營以及健全社會保障體系起到重要作用（陳志陽和安佰生，2014）。數(shù)字經(jīng)濟和新興服務(wù)業(yè)發(fā)展也對服務(wù)業(yè)國內(nèi)規(guī)制提出新的標準和要求（高媛和王濤，2018）。因此，各國學者一致認為應(yīng)盡快建立國際合作并發(fā)起國內(nèi)規(guī)制談判。然而，由于服務(wù)的異質(zhì)性、服務(wù)貿(mào)易的特殊性以及國內(nèi)規(guī)制的“邊境后”特征，如何在國際層面規(guī)范國內(nèi)規(guī)制，在WTO多邊框架下尋求行之有效的談判模式是推進國內(nèi)規(guī)制談判的突破口。

二、服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判的發(fā)展歷程

在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GTAS）生效后，WTO成員為規(guī)范有關(guān)服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制議題的法律法規(guī)，在國內(nèi)規(guī)制談判方面進行了諸多嘗試，既包括WTO框架下的多邊談判，也包括諸邊談判。

（一）WTO框架內(nèi)的多邊談判

雖然國內(nèi)規(guī)制議題在WTO多邊體制下不斷推進，但多哈回合談判中參與談判的發(fā)達國家和發(fā)展中國家對服務(wù)貿(mào)易的利益訴求難以統(tǒng)一，以美歐為首的發(fā)達國家希望在技術(shù)密集型和知識密集型服務(wù)產(chǎn)品上提高貿(mào)易自由化程度，力主建議制定較高的服務(wù)貿(mào)易技術(shù)標準，客觀上阻礙發(fā)展中國家服務(wù)貿(mào)易的市場準入，而發(fā)展中國家則希望通過多邊談判使發(fā)達國家在自然人流動、服務(wù)貿(mào)易評估、發(fā)展中國家差別待遇等問題上做出實質(zhì)性承諾。同時，在WTO“一攬子協(xié)定”的單軌制多邊談判模式下，服務(wù)貿(mào)易議題容易受到其他敏感議題的影響。多哈回合談判失敗表明各成員國很難在多邊貿(mào)易框架內(nèi)就服務(wù)貿(mào)易和國內(nèi)規(guī)制議題達成一致。

（二）WTO框架外的諸邊談判

2011年，美國、澳大利亞、歐盟等23個WTO成員組建“服務(wù)業(yè)摯友”集團，嘗試脫離WTO框架開展服務(wù)貿(mào)易議題的諸邊談判，即服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）談判。TISA談判包含國內(nèi)規(guī)制談判。雖然美國、歐盟和新西蘭等經(jīng)濟體分別提交了議案，但各方立場難以統(tǒng)一。TISA談判自2013年以來便沒有取得實質(zhì)性進展，2016年中止了后續(xù)談判。

TISA是一個較典型的WTO框架外諸邊談判，Deverakonda（2013）、謝珵（2019）等認為TISA談判是一次失敗的嘗試。其一，TISA違反了多邊主義立場而不被廣泛認可，新加坡因此率先退出TISA談判，金磚國家（巴西、俄羅斯、印度、中國、南非）也在啟動時就表達了對TISA談判脫離WTO框架的異議（李伍榮和周艷，2014）。其二，TISA談判具有封閉性和不透明性（李伍榮和馮源，2013），并被質(zhì)疑采用“密室會議”形式。因為美國主導(dǎo)的談判僅以非官方和非公開的形式進行，缺乏透明性和必要的監(jiān)督，中國曾提出參加TISA談判，但受到美國等部分原始成員國阻撓而未能加入。其三，TISA難以被納入WTO多邊框架（周艷和李伍榮，2016）。Arrowsmith（2002）指出，目前被納入WTO附件4中的諸邊協(xié)議都具備共同的“議題導(dǎo)向”特點，WTO框架內(nèi)的諸邊協(xié)議必須要為非協(xié)議簽約成員提供加入通道，但TISA協(xié)議是封閉的。

三、諸邊談判模式的比較與選擇

為了推動國內(nèi)規(guī)制議題談判，部分WTO成員在2017年部長級會議后計劃在國內(nèi)規(guī)制等4個領(lǐng)域制定聯(lián)合諸邊計劃，希望借助WTO諸邊談判模式推進談判。

（一）諸邊談判模式比較

諸邊談判是指在WTO框架下，有限數(shù)量的WTO成員先就特定問題通過談判達成一致，然后更廣泛地推進到多邊體制下，將協(xié)議成果納入WTO協(xié)議框架內(nèi)。諸邊談判以各方是否基于最惠國待遇原則進行談判為標準，可分為封閉式諸邊協(xié)定談判（PTAs）和開放式諸邊協(xié)定談判（OPAs）（Adlung and Mamdouh，2017；龔柏華，2019）。封閉式諸邊協(xié)定是指對某項議題感興趣的部分WTO成員先相互談判并簽署協(xié)定，簽署成員只對簽署該協(xié)定的部分成員開放市場準入和承擔義務(wù)，對未簽署該協(xié)定的成員不需要承擔任何權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是一種封閉性、排他性的諸邊協(xié)定。開放式諸邊協(xié)定，或稱“關(guān)鍵多數(shù)協(xié)定”（CMAs），是指對某項議題感興趣的部分WTO成員先相互談判并簽署協(xié)定，協(xié)定成果必須在滿足最惠國待遇的基礎(chǔ)上包含全部WTO成員，該協(xié)定無需適用“協(xié)商一致”原則，但需以“關(guān)鍵多數(shù)”原則為基礎(chǔ)，具體是指在特定談判議題上參與談判的各成員市場份額占世界市場總份額應(yīng)足夠大，通常認為占80%以上（鐘英通，2017）。

封閉式諸邊談判與開放式諸邊談判主要有以下區(qū)別：第一，Hoekman和Sabel（2019）提出，開放式諸邊談判對任何滿足資格條件的成員都開放，而封閉式諸邊談判一般不允許新成員參與。第二，開放式諸邊談判由于議題涉及范圍較廣泛，一般不存在Bhagwati（1988）提出的第一種差異互惠，即只要解決了各個成員國相互間的監(jiān)管異質(zhì)性所帶來的額外貿(mào)易成本，談判方就不再適合對其他議題進行讓步交換；而封閉式諸邊談判議題相對狹窄，如就民用航空器、國際奶制品等提出封閉式諸邊談判的目標通常是為了在特定問題上制定規(guī)則（龔柏華，2019），所以，封閉式諸邊談判可能出現(xiàn)差異互惠的問題。第三，封閉式諸邊談判的承諾范圍更嚴格，而開放式諸邊談判的承諾范圍相對有限，只要協(xié)定成員相互間達成同等績效，就允許成員國通過自己的監(jiān)管制度和機構(gòu)執(zhí)行來達成目標。此外，“關(guān)鍵多數(shù)”的市場份額是開放式諸邊協(xié)定有效實施的重要保障（Winslett，2018）。

（二）國內(nèi)規(guī)制議題開放式諸邊談判模式的適用性分析

國內(nèi)規(guī)制談判模式主要包括WTO框架內(nèi)的多邊談判模式和諸邊談判模式，表1列出了國內(nèi)規(guī)制議題所有可能的談判模式。筆者認為開放式諸邊談判更適合國內(nèi)規(guī)制議題談判。第一，國內(nèi)規(guī)制議題涉及面較大，要求的許可標準涉及諸多服務(wù)行業(yè)，特定議題的封閉式諸邊談判模式無法就服務(wù)貿(mào)易的范圍限制形成約束。第二，國內(nèi)規(guī)制問題涉及政府監(jiān)管，發(fā)展中國家和發(fā)達國家都不可回避，如果采用封閉式諸邊談判，在最初將一些成員國排除在外，那么，因監(jiān)管的雙重標準很可能出現(xiàn)一些成員國因未加入?yún)f(xié)定而在產(chǎn)生國際爭端時無據(jù)可依，開放式諸邊協(xié)定適用的最惠國待遇原則會避免這種矛盾。第三，國內(nèi)規(guī)制談判以外部形式約束成員國的內(nèi)部監(jiān)管，目的是減少因服務(wù)監(jiān)管政策的異質(zhì)性而帶來的額外成本，開放式諸邊談判的非差異互惠特征和承諾范圍的要求更符合國內(nèi)規(guī)制議題談判。

表1 國內(nèi)規(guī)制議題談判模式及特征

選取開放式諸邊談判模式時還需注意“關(guān)鍵多數(shù)”的標準。據(jù)統(tǒng)計顯示，目前參與國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合諸邊計劃的成員已達到67個（包含中國、美國、歐盟等國家和地區(qū)），總市場份額超過世界服務(wù)貿(mào)易市場份額的90%，已達到“關(guān)鍵多數(shù)”的標準。都亳（2019）提出，TISA談判中以美國為首的一部分發(fā)達國家反對協(xié)定多邊化是出于防止未參與談判的成員通過適用最惠國待遇而產(chǎn)生“搭便車”問題，防止其他國家直接享受談判成員開放市場的優(yōu)惠政策，相比而言，開放式諸邊談判可以利用“關(guān)鍵多數(shù)”的優(yōu)勢保障協(xié)定實施的有效性和影響力，在談判后實現(xiàn)成員的福利增長，緩解“搭便車”問題以解決貿(mào)易福利的效率問題。①WTO.Revitalization Multilateral Governance at the World Trade Organization[R].Report of the High-level Board of Exports on the Future of Global Trade Governance,2018:52.

精確稱取5.000 g OSA淀粉，置于250 mL燒杯中，用約5 mL異丙醇潤濕。加入鹽酸-異丙醇溶液25 mL淋洗燒杯壁上的試樣，磁力攪拌30 min。再加入100 mL 90%異丙醇溶液，攪拌10 min，經(jīng)布氏漏斗過濾試樣，用90%異丙醇溶液淋洗至洗出液無氯離子（用0.1 mol/L硝酸銀溶液檢驗）。將濾液移入500 mL燒杯，用90%異丙醇溶液仔細淋洗布氏漏斗，洗液并入燒杯，加水至300 mL，置于沸水浴中加熱攪拌10 min，趁熱用0.1 mol/L氫氧化鈉溶液滴定至酚酞終點原藜麥淀粉為空白對照。

四、服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判的主要議題

WPDR羅列了國內(nèi)規(guī)制談判的主要議題。但由于成員國就各項議題談判難以達成一致，橫向規(guī)則的制定進展緩慢。本文聚焦4個重要議題，分析這些議題的焦點和主要分歧點，并就推進國內(nèi)規(guī)制談判提出建議。

（一）基于GATS第6條“國內(nèi)規(guī)制”的相關(guān)法律解釋

很多學者認為GATS的國內(nèi)規(guī)制條款不夠合理、客觀和公正，因為GATS對國內(nèi)規(guī)制的界定和適用范圍嚴重缺失，存在兩大問題，需要國際談判來立法解決。②Panel Report on Canada-Administration of the Foreign Investment Review Act[R].L/5504,Adopted on 7 Feb.1984,BISD 30S/140.第一，GATS第6條“國內(nèi)規(guī)制”的第4款和第5款是一個較為籠統(tǒng)的臨時性國際條款，內(nèi)容上未賦予成員國具體承諾義務(wù)，存在被濫用的可能。如果WTO制定的國內(nèi)規(guī)制紀律條款過多，成員國就有可能宣稱國際條款過多干涉政府國內(nèi)監(jiān)管立法權(quán)；如果規(guī)制較少，則可能滋生更多的貿(mào)易保護。依據(jù)GATS第6條第4款規(guī)定，GATS下的國內(nèi)規(guī)制是指“為保證資格要求和程序、技術(shù)標準和許可要求不致構(gòu)成不必要的壁壘”，但GATS并未明確“資格要求”“程序”“技術(shù)標準”和“許可要求”等4項內(nèi)容的定義，這可能會出現(xiàn)具體承諾部門在實踐過程中因GATS未明確某一項內(nèi)容或范圍而選擇拒絕執(zhí)行。例如，國外公司的資格認定是按照資格要求還是按照許可要求？若當事人申請許可證，審核標準是按照許可要求認定還是技術(shù)標準認定？除了強制性政府標準，技術(shù)標準是否還應(yīng)包括任意性政府標準？這些問題都沒有明確的界定（王衡和柯楊，2012）。WPDR也曾多次催促開展國內(nèi)規(guī)制談判并要求談判對這4項內(nèi)容予以細分。③Working Party on Domestic Regulation,Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS[R].Article VI:4,Second Revision,Informal Note by the Chairman,20 March 2009,para.5,7,9.GATS第6條第5款指出，在統(tǒng)一規(guī)定制定出來前，判斷成員國措施是否符合第4款的相關(guān)規(guī)定可依照國際標準，但相關(guān)國際標準非常靈活，針對成員實際采用的引起爭議的措施，各成員可以分別援引不同的標準予以衡量，所以現(xiàn)實中無法達成第5款的合理預(yù)期（Krajewski，2003）。因此，加速國內(nèi)規(guī)制談判和制定國內(nèi)規(guī)制的具體承諾措施非常有必要。

第二，GATS第6條“國內(nèi)規(guī)制”與第16條“市場準入”和第17條“國民待遇”存在相互排斥的問題，可能在同一問題上對國外服務(wù)供應(yīng)商出現(xiàn)雙重評價標準。在“安提瓜—美國博彩案”（Antigua-US Gambling Case）中，WTO專家組認為國內(nèi)規(guī)制和市場準入這兩項規(guī)定相互排斥，市場準入限制應(yīng)當優(yōu)先適用，但考慮到GATS沒有規(guī)定受第6條支配的“資歷要求和程序、技術(shù)標準和許可要求”可以被第16條禁止的市場準入限制所覆蓋，而第6條第1款“所有影響服務(wù)貿(mào)易的普遍適用的措施”似乎應(yīng)涵蓋第16條“普遍適用的市場準入限制”，國內(nèi)規(guī)制條款和市場準入條款既會相互重復(fù)，也會相互排斥（石靜霞和胡榮國，2005）。所以，由于GATS忽略了規(guī)定第6條和第16條的適用范圍，以及專家組忽略了市場準入限制和國內(nèi)監(jiān)管措施之間的敏感關(guān)系，第6條和第16條之間才會產(chǎn)生雙重標準而引發(fā)成員國間的貿(mào)易爭端（韓龍，2006）。GATS第17條“國民待遇”旨在排除形式上和事實上的歧視，國內(nèi)規(guī)制的目標是限制“不合理的非歧視措施”，但如果出現(xiàn)爭端時，一方抗辯稱是根據(jù)第6條第4款所指的“嚴格的非歧視措施”而獲得許可和資格要求，則另一方和爭端解決專家組還需要澄清如何劃分貿(mào)易爭端是屬于第17條“事實上的歧視”還是第6條“嚴格的非歧視措施”。盡管研究提出“國內(nèi)規(guī)制”條款在法理上屬于適用于所有服務(wù)部門的一般義務(wù)，“市場準入”條款主要是針對具體承諾部門的特殊義務(wù)，第6條和第16條分別關(guān)注質(zhì)量限制和數(shù)量限制而有所區(qū)別（王衡和柯楊，2012），但出于貿(mào)易自由化的長遠目標和監(jiān)管成本考慮，筆者認為，國內(nèi)規(guī)制國際談判中有必要建立區(qū)分GATS第6條和第16條、第17條的明確的一般準則，以確定成員國政府對服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管的立法和執(zhí)行。

（二）基于國內(nèi)規(guī)制的必要性測試

必要性測試（Necessity Test）是WTO規(guī)則協(xié)調(diào)國家主權(quán)與自由貿(mào)易沖突的核心議題，是國內(nèi)規(guī)制談判爭議性最大的問題。對必要性測試的理解，一般可認為WTO需要通過一個必要的標準來審查成員國在特定領(lǐng)域采取的措施是否侵犯到其他成員國利益，判斷成員國行為是否符合WTO規(guī)則，考察措施是否構(gòu)成必要并對爭議措施的貢獻、公共利益、進出口貿(mào)易限制等一系列因素進行衡量（Delimatsis，2008）。例如，WTO框架下《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》的必要性測試，就是為了防止農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)標準和法規(guī)在不同國家的差異而形成技術(shù)性貿(mào)易壁壘。WTO不僅規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)標準，也規(guī)定了成員國制定的技術(shù)標準需要通過必要性測試。在國內(nèi)規(guī)制議題上，澳大利亞第一個主張參照《衛(wèi)生與植物檢疫措施》等必要性測試條款予以規(guī)定，日本主張參照已有的WPPS《會計服務(wù)業(yè)國內(nèi)規(guī)制準則》實行必要性測試，欠發(fā)達國家主張在不損害國內(nèi)規(guī)制自主權(quán)的情況下有條件地構(gòu)建必要性測試，歐盟強調(diào)引入經(jīng)合組織成員國采用的規(guī)制影響分析制度（Regulatory Impact Analysis，RIA）對擬定的管制措施進行系統(tǒng)評估分析，實現(xiàn)“理性監(jiān)督”的目標。中國學者提出應(yīng)當構(gòu)建契合全球貿(mào)易需求的必要性測試（王衡和郭慧，2013；安佰生，2015）。但是，美國等部分發(fā)達國家反對在統(tǒng)一國內(nèi)規(guī)制紀律中設(shè)定具有可實際操作性的必要性測試條款，強調(diào)透明度問題欠缺，而印度等發(fā)展中國家堅持認為必要性測試影響其國內(nèi)監(jiān)管自主權(quán)，拒絕規(guī)定必要性測試。

必要性測試議題在國內(nèi)規(guī)制談判中一直沒有達成一致，部分成員國持反對意見的主要原因是必要性測試可能威脅到主權(quán)國家行使其國內(nèi)監(jiān)管權(quán)的靈活性。①WPDR(a).Report on the Meeting Held on 23 March 2011[R].Note by the Secretariat,S/WPDR/M/49,11 April 2011,para.13;WPDR(b).Communication from the ACP Group. Pro Development Principles for GATS[R].Article VI:4 Negotiations, Revision,JOB(06)/136/Rev.1,19 June 2006,para.11.由于國內(nèi)規(guī)制是不屬于國內(nèi)法體系但在執(zhí)行過程中又受國內(nèi)法約束的問題，在國際法范圍內(nèi)制定國內(nèi)規(guī)制必要性測試會因涉及主權(quán)問題而產(chǎn)生爭議，進而侵害成員國的自由管轄權(quán)。但Poccioto（2003）提出，WTO任何規(guī)則都不會完全與成員國的管制主權(quán)脫鉤，即使必要性測試有“侵蝕主權(quán)”的可能，但在目前的WTO爭端解決機制中，除了必要性測試，沒有其他程序能夠?qū)彶槌蓡T國制定的國內(nèi)規(guī)制措施是否合理而不損害其他成員國利益。Delimatsis（2008）認為，在國內(nèi)監(jiān)管自主權(quán)方面，必要性測試是實現(xiàn)各國國內(nèi)規(guī)制自主權(quán)的保障，也是識別合理調(diào)控和濫用調(diào)控界限的工具。如果沒有必要性測試，GATS第6條第4款下的資格要求、許可、技術(shù)標準都將失去現(xiàn)實意義。

對于必要性測試的談判，筆者認為，各成員國應(yīng)制訂必要性測試統(tǒng)一紀律，結(jié)合必要性測試議題談判進展。第一，各方可將必要性測試議題理解為一個探討“度”的問題。GATS第6條第4款規(guī)定“不致構(gòu)成不必要的壁壘”，對于該條款的必要性測試，并非是限制貿(mào)易或技術(shù)標準的程度，而是規(guī)定不必要負擔的程度，討論必要性測試實際上只需探討一國制定的國內(nèi)規(guī)制措施對成員國造成負擔的承受能力。第二，安佰生（2015）提出，由于國內(nèi)規(guī)制問題涉及經(jīng)濟效率和行政效率的價值判斷，臨時甄別貿(mào)易負擔和管制收益有一定困難，所以建議各方制定一套可執(zhí)行的方案，商榷建立具體的WTO職權(quán)機構(gòu)行使必要性測試的權(quán)利，就特定的國內(nèi)規(guī)制措施予以事前判斷。當然，該方案需要溯及各成員國行政法淵源并統(tǒng)一執(zhí)行意見，如歐盟行政法在實踐中已將“必要性測試”適用比例原則（Proportionality），并納入其法律原則（Desmedt，2001）；美國行政法則更加重視行政部門的效益，將“必要性測試”發(fā)展成“成本—收益原則”（Cost-benefit Analysis）。第三，考慮到美國等發(fā)達國家反對在國內(nèi)規(guī)制紀律中規(guī)定詳細的必要性測試，筆者建議，談判成員國考慮分部門制定國內(nèi)規(guī)制紀律。WPDR與國際律師協(xié)會、國際建筑師協(xié)會等專業(yè)部門協(xié)會共同商議修改《會計服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制準則》，②WTO Council for Trade in Services,Legal Services,Background Note,S/C/W/43,p19.這些嘗試也可作為參考。

（三）基于規(guī)制透明度和監(jiān)管一致性

GATS第3條規(guī)定了透明度原則應(yīng)當適用于國際服務(wù)貿(mào)易，WPDR的《會計服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制準則》和《國內(nèi)監(jiān)管紀律草案》（2011年版）也都設(shè)立透明度條款。堅持透明度原則不僅有利于減少不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘，避免成員國采取潛在的貿(mào)易保護主義措施，而且有利于減少不必要的管理程序，提高政府治理的經(jīng)濟效率。但在透明度議題上，國內(nèi)規(guī)制談判各方立場和訴求各異，導(dǎo)致談判遲遲沒有進展。美國一直強調(diào)監(jiān)管透明度的重要性，在TISA草案中曾提出成員必須要提前公布規(guī)制和其他措施的“事先評價”；歐盟認為透明度原則應(yīng)該適用于所有服務(wù)行業(yè)；一些發(fā)展中國家認為透明度原則可能干涉國內(nèi)立法和司法程序；還有一些國家認為透明度原則會在司法實踐中影響中央和地方的優(yōu)先權(quán)等相關(guān)問題（Mattoo and Sauvé，2003）。筆者認為，開展國內(nèi)規(guī)制議題開放式諸邊談判時，各方需議定透明度原則適用的程序范圍，明確國內(nèi)規(guī)制問題的司法轄區(qū)和量化尺度，對發(fā)展中國家容許一定的差異性和發(fā)展權(quán)，致力于推進國內(nèi)規(guī)制的透明度問題達成一致。

在國內(nèi)規(guī)制問題上，學者呼吁各成員國努力通過實現(xiàn)監(jiān)管一致性合作而加快國內(nèi)規(guī)制紀律制定。監(jiān)管一致性最早由APEC提出，①APEC.Leaders’Declaration,APEC Principles to Enhance Competition and Regulation Reform[EB/OL].http:/www.apec.org/Meeting-Papers/Leaders-Declarations/1999/1999_aelm/attachment_apec.aspx.旨在通過加強各國間信息交流對各國規(guī)則制定進行經(jīng)濟法律分析，不同國家在雙邊、多邊層面為促進規(guī)則設(shè)計、監(jiān)管、實行與事后管理進行合作，最終實現(xiàn)跨境規(guī)則一致性，減少各國間規(guī)則差異所導(dǎo)致的貿(mào)易壁壘（曲如曉和曾燕萍，2014）。監(jiān)管一致性在WTO成員中被廣泛認可，監(jiān)管一致性主張和強調(diào)的政府間協(xié)商和交流有利于各成員的貿(mào)易政策和審議機制實現(xiàn)趨同性發(fā)展。國內(nèi)規(guī)制議題談判的矛盾實質(zhì)是政府間監(jiān)管機制不一致的表現(xiàn)。劉迪玲和張磊（2016）提出，APEC的監(jiān)管一致性可以作為一種橫向工作參與到國內(nèi)規(guī)制問題中，可采取橫向規(guī)則與具體議題相結(jié)合的模式，將部分國內(nèi)規(guī)制具體承諾部門配合監(jiān)管一致性談判同時進行。如果各成員國能夠在監(jiān)管一致性合作基礎(chǔ)上實現(xiàn)程序性紀律與實質(zhì)性規(guī)則相結(jié)合，那么國內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管范圍將擴大到具體服務(wù)部門。目前各國實現(xiàn)監(jiān)管一致性合作仍存在兩個主要問題：（1）各國司法實踐不盡相同，不同的司法管轄區(qū)在相同問題上可能采取不同的執(zhí)行方案，不同轄區(qū)間存在歧視性監(jiān)管問題；（2）考慮到發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的政府治理能力差異，各成員國仍需相互包容理解。

（四）基于發(fā)展中國家利益強調(diào)國內(nèi)規(guī)制的國際標準

印度、南非等7個發(fā)展中國家對WTO成員國發(fā)起的第二次國內(nèi)規(guī)制談判聯(lián)合聲明提出一些反對意見，認為一些成員國試圖建立對等的平行競爭機制而忽略發(fā)展中國家發(fā)展。發(fā)展中國家成員主要以政府監(jiān)管尚不成熟或保護幼稚產(chǎn)業(yè)為由，拒絕接受國內(nèi)規(guī)制的國際紀律。國內(nèi)規(guī)制談判在該議題上的問題是如何說服廣大發(fā)展中國家參與談判，如何保障發(fā)展中國家權(quán)益。

由于服務(wù)貿(mào)易的技術(shù)標準具有很強的隱蔽性，在國際協(xié)議制定過程中，發(fā)展中國家由于缺乏對國際標準問題的話語權(quán)，國際標準的制定一般由發(fā)達國家主導(dǎo)。WTO通過GATS第4條提出了最不發(fā)達國家優(yōu)先條款和發(fā)展中國家應(yīng)更多參與的倡議。WPDR《國內(nèi)規(guī)制紀律草案》（2011年版）第4條專門介紹發(fā)展中國家在實施國內(nèi)監(jiān)管中可能遇到的困難，并在第10條“發(fā)展”中著重討論了滿足發(fā)展中國家參與國內(nèi)規(guī)制談判的要求。第10條“發(fā)展”專門歸納出3條對發(fā)展中國家國內(nèi)規(guī)制的特殊和差別待遇措施：（1）發(fā)展中國家在《國內(nèi)規(guī)制紀律草案》生效后可以有過渡期安排；（2）要求發(fā)達國家對發(fā)展中國家予以技術(shù)援助；（3）鼓勵最不發(fā)達國家應(yīng)用國內(nèi)規(guī)制紀律。這些考慮也廣泛受到認可（Hoekman and Mavroidis，2015）。

在WTO國內(nèi)規(guī)制談判時，各方應(yīng)尊重發(fā)展中國家意愿，盡可能支持和努力爭取發(fā)展中國家特殊和差別待遇，為發(fā)展中國家爭取過渡期安排。WTO對于成員分階段履行承諾是允許和支持的，成員可以承諾在未來的不同時期對承諾的服務(wù)業(yè)部門逐漸放開監(jiān)管尺度以達到協(xié)定的標準。

五、中國參與服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制談判的策略

“入世”以后，中國積極參與WTO各項事務(wù)，遵守和履行WTO的各項規(guī)定和義務(wù)。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，積極修訂法律法規(guī)，轉(zhuǎn)變政府職能，取得了豐碩的成果；在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，在WTO多邊體制中積極參與電子商務(wù)、國內(nèi)規(guī)制等議題的談判。盡管中國近年對服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展和談判十分重視，但中國服務(wù)貿(mào)易競爭力較弱，國內(nèi)規(guī)制水平有限，談判的“硬籌碼”仍不充分。根據(jù)《世界貿(mào)易報告2019》顯示，中國服務(wù)貿(mào)易占GDP比重僅為6%，遠遠低于世界平均水平13%，服務(wù)貿(mào)易一直是中國外貿(mào)逆差的主要來源，且逆差規(guī)模不斷擴大。在政府監(jiān)管領(lǐng)域，中國在服務(wù)監(jiān)管的公平性、透明度、高效性和包容性等方面與發(fā)達國家仍有很大的差距，對外資企業(yè)和中小企業(yè)仍存在一定歧視性待遇，投資監(jiān)管審批效率較低，新業(yè)態(tài)的支持力度不夠。

首先，考慮到中國服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，中國應(yīng)當在WTO國內(nèi)規(guī)制諸邊談判中，制定以“跟隨致勝”（Following to Win）戰(zhàn)略為主的談判策略。中國服務(wù)貿(mào)易正處于起步和發(fā)展階段，政府、企業(yè)、個人等各個主體對服務(wù)貿(mào)易的理解大多都停留在理論或嘗試階段，服務(wù)貿(mào)易的“引進來”多于“走出去”。因此，中國的國內(nèi)規(guī)制談判應(yīng)堅持“跟隨致勝”，學習和研究發(fā)達經(jīng)濟體在國內(nèi)規(guī)制方面制定的法律法規(guī)和簽署的雙邊、多邊條款，總結(jié)WPDR、TISA談判中國內(nèi)規(guī)制相關(guān)議題的經(jīng)驗和教訓，對需要探討的議題提前做好準備工作，根據(jù)中國國情做出預(yù)判。由于中國的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和國內(nèi)規(guī)制體系相對于發(fā)達國家都較為落后，中國應(yīng)盡最大努力在談判中爭取發(fā)展中國家特殊和差別待遇，既謀求自身服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，也主動爭取國際服務(wù)貿(mào)易國際規(guī)則制定的話語權(quán)。

其次，中國應(yīng)當積極參與談判，充分表達中國立場，提出中國議案。中國是最大的發(fā)展中國家和新興大國，與廣大發(fā)展中成員利益休戚與共，在國際治理框架下承擔特有的責任與使命，中國對國內(nèi)規(guī)制議題應(yīng)有更多維度和更為全面的思考。具體而言，（1）中國提案應(yīng)維持多邊談判框架，以WTO現(xiàn)有框架和協(xié)議為主，推行開放式諸邊談判模式；（2）中國議案應(yīng)考慮發(fā)展中國家的利益訴求，從發(fā)展中國家的立場出發(fā)，充分維護發(fā)展中國家利益；（3）中國要在重要議題上積極提出建議。在規(guī)制條款法律解釋上，中國應(yīng)積極分享《外商投資法》經(jīng)驗，堅持內(nèi)外資一致原則，推動國內(nèi)規(guī)制條款制定朝合作共贏的方向發(fā)展；在必要性測試問題上，中國需基于國情的事前判斷，根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)狀提前認定在必要性測試方面所能承受的負擔程度，在不適用中國國情的具體問題上持保留態(tài)度，積極爭取更多的執(zhí)行空間；在透明度和監(jiān)管一致性方面，中國可重點參考APEC的“良好規(guī)制實踐”，積極提倡各方明確國內(nèi)規(guī)制問題的司法轄區(qū)和量化尺度，盡可能與其他成員求同存異，致力于國內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管標準達成一致；在發(fā)展中國家利益方面，中國應(yīng)努力為自身和其他廣大發(fā)展中國家爭取差別和特殊待遇，在特定部門中爭取過渡期安排。

最后，中國要以開放促改革，加快國內(nèi)對于JSIs談判成果的核準，按時提交具體承諾減讓表，并不斷調(diào)整和優(yōu)化國內(nèi)監(jiān)管程序，加強政府監(jiān)管能力，提升國內(nèi)規(guī)制的“硬條件”和“軟實力”。在國內(nèi)規(guī)制具體措施上，中國可以通過WTO談判，在可承受的范圍內(nèi)借鑒和學習國際經(jīng)驗，努力實現(xiàn)內(nèi)外資統(tǒng)一，支持中小企業(yè)發(fā)展，落實競爭中立原則，建立數(shù)據(jù)信息審核系統(tǒng)等，促進政府監(jiān)管的公平公正、透明高效，提高政府監(jiān)管能力和服務(wù)水平。

服務(wù)貿(mào)易國內(nèi)規(guī)制聯(lián)合聲明倡議在日內(nèi)瓦完成談判并正式簽署開放式諸邊協(xié)議，有助于扭轉(zhuǎn)WTO在談判等改革議程上乏善可陳的不利局面，為下一步改革工作提供動力。在國內(nèi)規(guī)制議題上，中國應(yīng)積極參與，秉持“跟隨致勝”的談判理念，既持有中國立場，也要發(fā)展中國實力，堅定不移地維護WTO多邊主義框架，實現(xiàn)世界服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的互利共贏。