粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的法治進(jìn)路

周國平

粵港澳大灣區(qū)法治建構(gòu)是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展亟待解決的重大理論和實踐難題。當(dāng)前，灣區(qū)教育合作發(fā)展具備一定的法治基礎(chǔ)，但在法律治理上仍存在法律依據(jù)不足、配套政策滯后、行政監(jiān)管乏力、法治文化迥異等問題?；谶@些背景考慮，本文以區(qū)域法治發(fā)展的視角研究粵港澳大灣區(qū)高等教育領(lǐng)域的合作辦學(xué)的法治建構(gòu)問題，既可直接回應(yīng)粵港澳大灣區(qū)教育合作發(fā)展中的當(dāng)前熱點問題，也可為區(qū)域法治建設(shè)中經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個領(lǐng)域的相關(guān)探索提供經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，對促進(jìn)區(qū)域法治理論發(fā)展與探索解決合作辦學(xué)的現(xiàn)實問題具有積極的借鑒作用。

一、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的規(guī)范基礎(chǔ)

按照現(xiàn)行政策法規(guī)，內(nèi)地與港澳辦學(xué)合作辦學(xué)在法律概念上是指內(nèi)地教育機(jī)構(gòu)與香港、澳門教育機(jī)構(gòu)依法以設(shè)立教育機(jī)構(gòu)或舉辦項目的方式主要招收中國公民，在內(nèi)地合作開展的教育教學(xué)活動，它不同于中外合作辦學(xué)，但仍屬于中外合作辦學(xué)法律體系的適用范圍。改革開放以來，我國推動建立了包含港澳法律體系在內(nèi)的國家教育法治體系，為我國跨境合作辦學(xué)規(guī)范化進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)。目前，我國形成了內(nèi)地與港澳法規(guī)并存、軟硬法結(jié)合的復(fù)合型法律規(guī)則體系，構(gòu)建起大灣區(qū)合作辦學(xué)的規(guī)制基礎(chǔ)。

(一)內(nèi)地中外合作辦學(xué)的法律體系

目前我國內(nèi)地中外合作辦學(xué)的法律體系已基本成形，自上而下形成了法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的多層次規(guī)制結(jié)構(gòu)。

1.國家憲法、教育法律及其它相關(guān)法律。由下表所示。

法律部門法律名稱(簡稱)施行及修正時間在合作辦學(xué)法律體系中地位、作用憲法《憲法》1982年12月施行,2018年3月第五次修正中外合作辦學(xué)的最高法律依據(jù)《立法法》2000年10月1日施行,2015年3月修正合作辦學(xué)的立法依據(jù)行政法《行政許可法》2004年7月1日起施行,2019年4月修正對合作辦學(xué)的行政審批和運(yùn)營進(jìn)行規(guī)制《行政復(fù)議法》1999年10月1日施行,2017年9月第二次修正合作辦學(xué)屬行政復(fù)議事項《行政處罰法》1996年10月1日施行,2021年1月第三次修訂合作辦學(xué)屬行政處罰事項教育法(特別行政法)《教育法》1995年10月1日施行,2021年4月第三次修正《職業(yè)教育法》1996年9月1日施行(2021年6月職業(yè)教育法修訂草案首次提請全國人大常委會審議)《高等教育法》1998年1月1日施行,2018年12月第二次修正《民辦教育促進(jìn)法》2003年9月1日施行,2016年11月第二次修正前列法律是現(xiàn)行《中外合作辦學(xué)條例》及其實施辦學(xué)的上位法和立法依據(jù),對于中外合作辦學(xué)行為具有直接的宏觀上的法律指導(dǎo)意義民商法《民法典》2021年1月1日施行規(guī)定了涉外民事關(guān)系的法律適用,規(guī)范合作辦學(xué)協(xié)議及合作辦學(xué)涉及的各類主體《公司法》2006年1月1日施行,2018年10月第四次修正規(guī)范有關(guān)合作辦學(xué)主體,并對完善高校法人治理結(jié)構(gòu)具有借鑒作用

2.中央層面的教育法律文件。伴隨著中國教育法制發(fā)展和行政審批制度的全面落實，中外合作辦學(xué)的法治化程度也在不斷提升。2003年，我國出臺首個專門規(guī)制中外合作辦學(xué)的法律文件——《中外合作辦學(xué)條例》，該文件至今仍是調(diào)整中外合作辦學(xué)的最高層級的專門立法性文件。次年公布的《中外合作辦學(xué)條例實施辦法》，仍是現(xiàn)今開展中外合作辦學(xué)活動的直接準(zhǔn)則。值得注意的是，文件專門指出內(nèi)地與港澳臺合作辦學(xué)項目參照規(guī)定執(zhí)行，為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)提供了操作指引。伴隨《條例》及其實施辦法的出臺和施行，我國初步構(gòu)建起中外合作辦學(xué)的規(guī)制體系。教育部也陸續(xù)頒發(fā)關(guān)于中外合作辦學(xué)的一系列規(guī)范性文件，進(jìn)一步推動法規(guī)設(shè)計和規(guī)范管理，當(dāng)下已經(jīng)形成了從項目籌備申報、行政審批與管理到辦學(xué)質(zhì)量保障、依法合規(guī)辦學(xué)再到有序退出的一攬子規(guī)定，推動中外合作辦學(xué)事業(yè)在法治化軌道上有序發(fā)展。

3.地方性教育規(guī)范性文件。在遵循上位法精神和國務(wù)院法規(guī)規(guī)章的基礎(chǔ)上，廣東省結(jié)合中外合作辦學(xué)快速發(fā)展的實際，相繼出臺了地方性教育規(guī)范性文件。2013年，廣東省教育廳在《關(guān)于引進(jìn)世界知名大學(xué)來粵合作舉辦獨立設(shè)置高等學(xué)校意見》中正式提出，大力引進(jìn)3-5所知名大學(xué)來粵舉辦獨立法人高校。2014年，省財政廳、省教育廳聯(lián)合印發(fā)《引進(jìn)世界知名大學(xué)來粵合作舉辦獨立設(shè)置高等學(xué)校專項資金管理辦法》，明確由省級財政安排專項資金予以扶持辦學(xué)，并規(guī)定了省級專項資金申辦條件和審批程序。2016年，廣東省教育廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)高校涉外辦學(xué)項目規(guī)范管理的意見》，提出嚴(yán)格論證涉外合作辦學(xué)可行性，加強(qiáng)境外合作院校遴選，積極爭取高水平大學(xué)開展合作，依法加強(qiáng)規(guī)范管理，保證辦學(xué)質(zhì)量。為了進(jìn)一步深化與港澳的合作辦學(xué)活動，2021年，廣東出臺《關(guān)于開展廣東省高等學(xué)校設(shè)置“十四五”規(guī)劃編制工作的通知》，將重點推進(jìn)港澳高校在廣東開展合作辦學(xué)。除此之外，還有《關(guān)于外籍高層次人才、外籍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員、境外高校外籍學(xué)生等辦理外國人簽證證件有關(guān)問題》《關(guān)于高等教育中外合作辦學(xué)收費(fèi)管理的辦法》等地方規(guī)范性文件?；诒臼∞k學(xué)實際的規(guī)范性文件和行政命令，對于擴(kuò)大粵港澳高等教育合作、促進(jìn)大灣區(qū)合作辦學(xué)發(fā)揮著實際指引的規(guī)范作用。

(二)港澳教育政策法規(guī)

內(nèi)地與港澳分屬不同的三個法域，內(nèi)地為具有濃厚大陸法色彩的社會主義法系，香港為普通法系，澳門屬于大陸法系。港澳單獨法域與內(nèi)地統(tǒng)一法域共同構(gòu)成了以憲法為核心的中國法律體系，因此必須對港澳教育政策法規(guī)進(jìn)行梳理，形塑內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的規(guī)范認(rèn)知。作為特別行政區(qū)，港澳政府擁有為港澳基本法所確認(rèn)的教育自治權(quán)，能夠自行制定教育政策法規(guī)。具言之，《香港基本法》《澳門基本法》均用一定的篇幅對兩地的教育制度和自主權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)，使“一國兩制”“高度自治”的政治承諾轉(zhuǎn)化為教育領(lǐng)域的法律保障。

香港地區(qū)，在香港基本法設(shè)定的框架下，沿襲港英教育制度特色的《教育條例》《專上學(xué)院條例》《非本地高等級專業(yè)教育(規(guī)管)條例》《非本地高等及專業(yè)教育(上述委員會)規(guī)則》《非本地高等級專業(yè)教育(規(guī)管)規(guī)則》以及香港各大學(xué)賴以成立的各專門條例等教育法規(guī)構(gòu)成了香港教育法制體系。其中，1996年制定的《非本地高等及專業(yè)教育(規(guī)管)條例》，包含七大部分和兩個附屬法例，對非本地高等及專業(yè)教育課程在香港開辦進(jìn)行了規(guī)制，以防止未達(dá)香港地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的教育資源流入，損害教育者權(quán)益。

澳門地區(qū)，在基本法規(guī)制下，澳門教育的法律體系包括《高等教育法》(2018年新修訂)《高等教育規(guī)章》《高等教育制度》(2017年重新修訂)《高等教育素質(zhì)評價制度》《非高等教育制度綱要法》《私立教育機(jī)構(gòu)通則》以及澳門有關(guān)大學(xué)的專門條例，構(gòu)成有別于粵、港的教育法制環(huán)境。其中，《高等教育制度》設(shè)專章“非本地高等教育課程》”，對境外高等院校在澳門特別行政區(qū)從事的高等教育活動進(jìn)行規(guī)制。

(三)粵港澳教育合作行政協(xié)議

粵港澳三地政府基于教育合作發(fā)展而簽訂的框架協(xié)議，在粵港澳三地產(chǎn)生“軟法”約束力，共同構(gòu)筑了大灣區(qū)合作辦學(xué)的規(guī)范基礎(chǔ)。“軟法”的載體形態(tài)具有多樣性，經(jīng)常冠以諸如宣言、綱要、協(xié)議、倡議、章程、紀(jì)要、促進(jìn)法等多種稱謂，其治理效力與粵港澳區(qū)域政府間合作具有高度契合性，是解決大灣區(qū)法律沖突、實現(xiàn)教育融合發(fā)展的重要手段。自港澳回歸以來，以廣東省為主的內(nèi)地政府通過簽訂框架協(xié)議、合作文件的形式與港澳建立多領(lǐng)域的合作機(jī)制。這些框架協(xié)議、合作文件大多經(jīng)過國務(wù)院、粵港澳三地政府審議并發(fā)布，為粵港澳開展全方位的合作創(chuàng)設(shè)制度性安排。實際上，區(qū)際協(xié)議對粵港澳合作辦學(xué)早有安排。2010年4月，廣東省與香港在北京簽署《粵港合作框架協(xié)議》，在教育領(lǐng)域提出，探索多樣化的合作辦學(xué)模式和運(yùn)作方式，構(gòu)建香港來粵辦學(xué)的新模式、新途徑。同樣地，2011年簽署的《粵澳合作框架協(xié)議》雖未明確提出粵澳合作辦學(xué)，但也傳達(dá)出雙方深化高等教育領(lǐng)域合作的意蘊(yùn)?；谝陨蟽蓚€具有較大影響力的粵港澳合作框架，三地在高等教育領(lǐng)域共同推動落實一系列協(xié)議安排。

廣東與澳門、香港教育部門先后簽訂《關(guān)于加強(qiáng)粵澳高等教育交流合作備忘錄》(2014年)，《關(guān)于加強(qiáng)粵港高等教育交流合作備忘錄》(2017年)，為粵港澳教育合作確定了方向、提供了依據(jù)。為加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，暢通三地高等教育溝通渠道，政府層面的的粵港、粵澳教育專責(zé)小組會議機(jī)制與粵港澳高校交流事務(wù)負(fù)責(zé)人會議、高校聯(lián)盟、高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟等工作平臺相繼搭建。2019年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，為打造內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)示范高地提供國家政策依據(jù)。2020年，在征求港澳地區(qū)意見基礎(chǔ)上，教育部與廣東省政府聯(lián)合印發(fā)《推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展規(guī)劃》，提出更具針對性、可操作性和實效性的多項措施。

二、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的法治難題

基于對規(guī)范文本和辦學(xué)實踐的考察不難發(fā)現(xiàn)，中外合作辦學(xué)領(lǐng)域的法律依據(jù)不足、配套政策滯后難以為合作辦學(xué)提供良好的法治環(huán)境；“一國兩制三法系”的制度之異和跨境合作辦學(xué)的現(xiàn)實情境，三地天然形成了不同的法治文化，更是增加了教育行政的監(jiān)管成本和協(xié)調(diào)難度。

(一)法律依據(jù)不足

從上文對規(guī)范基礎(chǔ)的展開不難發(fā)現(xiàn)，盡管我國已經(jīng)在高等教育法治領(lǐng)域建立了一定的規(guī)范基礎(chǔ)，但目前教育法治建設(shè)、規(guī)劃及實施仍嫌不足。內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)面臨法律依據(jù)不足的窘境，具體可從硬法與軟法兩方面展開。

從“硬法”的角度來看，內(nèi)地與港澳對境外合作辦學(xué)均缺乏詳細(xì)規(guī)定，合作辦學(xué)各領(lǐng)域法律依據(jù)有所不足。首先，站在內(nèi)地法律視角，國務(wù)院2003年出臺的《中外合作辦學(xué)條例》仍是現(xiàn)行的最高層級規(guī)范，但其制定的歷史背景與新時代，尤其是與大灣區(qū)的現(xiàn)實差異較大，難以滿足大灣區(qū)合作辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提升的迫切需要。深以觀之，現(xiàn)行針對中外合作辦學(xué)的教育規(guī)范，在主體性質(zhì)、審查批準(zhǔn)、稅收、質(zhì)量監(jiān)管、外方產(chǎn)權(quán)、外匯管理等方面規(guī)定模糊不清，缺乏可操作性，條文表述上也存在回避和不明確等問題，甚至與我國其他法律法規(guī)產(chǎn)生矛盾。比如，以二級學(xué)院的非獨立設(shè)置進(jìn)行合作辦學(xué)的機(jī)構(gòu)，表面上看是一個相對獨立的辦學(xué)實體，但實際上其法律地位并不明確，辦學(xué)活動極大受制于母體高?；驒C(jī)構(gòu)的制約和管理，沒有獨立的招生代碼也缺乏獨立對外承擔(dān)民事責(zé)任的能力，這使得此類中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的發(fā)展十分受限。又比如，我國堅持中外合作辦學(xué)的公益性原則，將中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一定性為民辦非企業(yè)單位，但這一規(guī)定并不十分合理，一定程度忽視了涉外辦學(xué)作為一種教育服務(wù)貿(mào)易手段的投資回報問題，與世界貿(mào)易組織要求及GATS規(guī)則存在明顯沖突，總體上沒能正確處理好營利限制和合理回報之間的內(nèi)在張力。站在港澳法律視角，港澳特別行政區(qū)效力最高的《基本法》對開展與內(nèi)地教育交流合作均沒有明文規(guī)定，未曾從法律上授予特區(qū)政府與內(nèi)地開展合作辦學(xué)的權(quán)力，更未曾提及開展與內(nèi)地高等教育合作時應(yīng)當(dāng)遵守的法定程序。以香港《非本地高等及專業(yè)教育(規(guī)管)條例》和澳門《高等教育制度》為代表的港澳教育法規(guī)中，雖對境外高等院校在香港、澳門從事高校教育活動進(jìn)行規(guī)制，但僅停留在“引進(jìn)來”的規(guī)制層面，并未明確港澳高校前往內(nèi)地開展合作辦學(xué)應(yīng)當(dāng)遵循的形式、程序和內(nèi)容。

在“硬法”依據(jù)缺失導(dǎo)致缺乏法律強(qiáng)制力情況下，粵港澳三地通過平等協(xié)商形成合作辦學(xué)的教育行政協(xié)議，進(jìn)而以“軟法”效力進(jìn)行高校教育治理就不得已成為次優(yōu)選擇。但同樣地，大灣區(qū)合作辦學(xué)的軟法治理規(guī)制模式也存在缺陷：(1)區(qū)域協(xié)議的合法性問題。香港、澳門享有高度自治權(quán)，可以自行處置本行政區(qū)的教育領(lǐng)域事務(wù)。即兩地政府合作辦學(xué)權(quán)限在法律上是相對明晰的，能夠自行簽署中外合作辦學(xué)協(xié)議。而廣東省作為普通省級行政區(qū)，高等教育對外合作權(quán)限在法律上相對模糊、十分有限。廣東省在以本行政區(qū)為名義，對外與港澳地區(qū)簽訂粵港、粵澳合作辦學(xué)協(xié)議時可能逾越了地方的權(quán)限范疇，涉及中央事權(quán)。比如《粵港合作框架協(xié)議》中關(guān)于金融合作的相關(guān)規(guī)定，雖然此協(xié)議在國家副主席見證下簽訂，但從法律上剖析應(yīng)當(dāng)屬于法律相對保留事項，也并未得到中央授權(quán)或批準(zhǔn)，造成“良性違法”的尷尬局面。再者，即使所簽訂的協(xié)議涉及內(nèi)容均屬于廣東省權(quán)限范疇內(nèi)的事項，簽訂涉港澳特別行政區(qū)的行政協(xié)議在法理上也應(yīng)屬于地方重大事務(wù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)廣東省人大常委會批準(zhǔn)，但實踐中不經(jīng)同級人大常委會討論和決定的并不少見。(2)合作辦學(xué)協(xié)議內(nèi)容過于寬泛，可操作性不強(qiáng)。從已有的協(xié)議來看，粵港澳雖就大灣區(qū)高等教育集群化、互補(bǔ)化融合發(fā)展形成了初步共識，簽訂了相關(guān)的框架協(xié)議，但其中對內(nèi)地與港澳教育合作發(fā)展的規(guī)定內(nèi)容過于原則、宏觀，所達(dá)成的共識更多是努力方向和未來采取措施，現(xiàn)行缺乏對港澳高校前往內(nèi)地開展合作辦學(xué)的專門規(guī)制，加之沒有建立起常態(tài)化的溝通協(xié)商、糾紛解決和責(zé)任追究機(jī)制，這必然使得協(xié)議作用受到嚴(yán)重限制。

(二)配套政策滯后

伴隨著40多年的沉淀發(fā)展和教育國際化的進(jìn)程加快，我國中外合作辦學(xué)事業(yè)已成為與公立、民辦教育并重，拉動我國高等教育發(fā)展的“三駕馬車”之一。截至2021年10月底，經(jīng)教育部批準(zhǔn)或備案的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目達(dá)到2447個，其中超過一半為本科以上機(jī)構(gòu)或項目，合作對象涉及39個國家和地區(qū)800多所境外高校和700多所中方高校。與躍升發(fā)展的實踐形成對比的是，中外合作辦學(xué)配套政策法規(guī)嚴(yán)重滯后，現(xiàn)實需要與法律規(guī)制之間日漸凸顯的張力，制約內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)事業(yè)的推進(jìn)。

《條例》及其實施辦法至今已施行超過18年，其立法技術(shù)與實質(zhì)內(nèi)容早已不適應(yīng)當(dāng)前開展高水平合作辦學(xué)的現(xiàn)實需要。從涉及到中外合作辦學(xué)的一系列法律規(guī)范來看，過于宏觀、原則不健全、不簡便的制度缺陷明顯，缺乏有約束力、可落實的配套實施細(xì)則，還存在“重管理輕服務(wù)”“重審批輕監(jiān)管”“重中央輕地方”的立法傾向。比如審批程序方面，由國家和省級相關(guān)部門雙重審批和備案的復(fù)雜設(shè)計加重了國家行政部門的負(fù)擔(dān)，實踐中多部門共同管理的現(xiàn)象更是延緩了合作推進(jìn)的進(jìn)程。再如外方資產(chǎn)比例問題，《條例》規(guī)定了可以使用除資金以外的其他財產(chǎn)作為辦學(xué)投入，且沒有對最低出資比例作出規(guī)定，這導(dǎo)致在國有資產(chǎn)評估并不健全的當(dāng)下存在流失風(fēng)險，且實力不強(qiáng)的國外高校利用優(yōu)惠政策，投入較少資金掙取高額教育利潤，違背教育事業(yè)初衷。

盡管國家教育主管部門陸續(xù)推出補(bǔ)充性文件，但部門規(guī)章和規(guī)范性文件分散且效力不足，不足以替代上位法進(jìn)行總體規(guī)制，還存在不同的規(guī)范文件內(nèi)容不一致等現(xiàn)象。且在涉及到國家教育事業(yè)的原則、理念時，絕非一紙“通知”或“意見”所能輕易解決?！稐l例》在解決中外合作辦學(xué)相關(guān)問題依然居于主導(dǎo)地位，但其中許多規(guī)定已經(jīng)不足以解決實踐問題。只有正視《條例》存在的法律缺陷乃至法律空白并對其進(jìn)行完善，使之適應(yīng)當(dāng)下發(fā)展趨勢和不斷涌現(xiàn)的新問題，才能讓中外合作辦學(xué)事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

(三)行政監(jiān)管乏力

從《條例》第33、35條規(guī)定不難看出，政府是中外合作辦學(xué)的核心監(jiān)管力量，特別是在我國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府對規(guī)范社會事業(yè)發(fā)展具有明顯主導(dǎo)作用。而當(dāng)下，教育部門行政監(jiān)管“錯位”“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，與駛?cè)搿翱燔嚨馈钡闹型夂献鬓k學(xué)實踐產(chǎn)生明顯的差距。加之，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)是基于“一國兩制”框架下的大灣區(qū)高等教育深度融合，“國內(nèi)境外”的辦學(xué)模式與其他中外合作辦學(xué)具有一般與特殊、共性與個性的關(guān)系。這也意味著在中外合作辦學(xué)監(jiān)管體系本就尚不健全的情況下，大灣區(qū)合作辦學(xué)的行政監(jiān)管將面臨更高難度的挑戰(zhàn)。

展開來看，中外合作辦學(xué)發(fā)展歷程中不時出現(xiàn)虛假宣傳、違法招生、未獲審批、違規(guī)收費(fèi)、濫發(fā)文憑等一系列問題，折射出政府主管機(jī)關(guān)對合作辦學(xué)事業(yè)的行政監(jiān)管有待加強(qiáng)。而這主要歸因于，我國教育行政管理體制無法跟上快速發(fā)展的中外合作辦學(xué)形勢，粗放式的行政監(jiān)管模式已經(jīng)不足以應(yīng)對教育全面開放下涉外高等教育治理的復(fù)雜狀況，以至于出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性的監(jiān)督監(jiān)管問題。比如，因教育行政部門對教學(xué)內(nèi)容的合理性、適當(dāng)性沒有能力做到全面監(jiān)管，對中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目的質(zhì)量評估更多依賴于自評或第三方評估，而辦學(xué)單位自我約束、自我規(guī)范的意識和能力不強(qiáng)，國內(nèi)第三方質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)的數(shù)量和權(quán)威性也不夠。

申言之，區(qū)別于普通中外合作辦學(xué)，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)橫跨兩岸三地，涉及的是粵港澳兩種社會制度、三個地方政府，背后對應(yīng)的是三套行政規(guī)則體系、三種法律司法制度，乃至不同的辦學(xué)規(guī)制理念、合作法律依據(jù)。在行政權(quán)力結(jié)構(gòu)、行政等級結(jié)構(gòu)、自主決策職能、宏觀調(diào)控程度等方面的顯著差異，導(dǎo)致內(nèi)地與港澳在合作辦學(xué)過程中行政監(jiān)管存在難點。再者，我國內(nèi)地和港澳特區(qū)均為世界貿(mào)易組織的獨立成員，作為教育貿(mào)易服務(wù)的合作辦學(xué)，其法治協(xié)調(diào)工作還受到WTO規(guī)則的制約。梳理現(xiàn)行內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)事項，既有一些共同遵循的區(qū)際制度性安排，也有各自為政的法律、法規(guī)和規(guī)則，行政監(jiān)管權(quán)力和程序均有所不同。粵港澳三地政府行政部門尚未有效建立合作辦學(xué)的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，大灣區(qū)內(nèi)各城市之間的辦學(xué)資源、師生交流、學(xué)歷學(xué)分互認(rèn)等教育要素的跨境流動和對接難以通暢。現(xiàn)階段，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的聯(lián)合行政監(jiān)管處于摸索階段，其穩(wěn)定性和可預(yù)見性還需要繼續(xù)完善，是未來大灣區(qū)合作辦學(xué)監(jiān)管亟需破解的一項意義深遠(yuǎn)而重大的課題。

(四)法治文化迥異

法治文化是人類文明形成的文化類型之一，表現(xiàn)為建構(gòu)法治社會過程中所形成的先進(jìn)、優(yōu)秀的價值理念和制度構(gòu)造?；浉郯拇鬄硡^(qū)高等教育協(xié)同發(fā)展，離不開教育法治文化共融互通所注入的持久內(nèi)生動力。但現(xiàn)實是，粵港澳三地分屬不同的法域和法系，在教育法治領(lǐng)域的重大制度差異催生出截然不同的教育法治文化，成為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的掣肘因素。申言之，形態(tài)迥異的教育法治文化，使得大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展上難以形成法治認(rèn)同與價值共識，在內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)中產(chǎn)生法律模糊與分歧，增大了合作辦學(xué)的難度。

深以觀之，法治文化存在于特定環(huán)境并因社會化而積淀于某一地區(qū)，融注在人們思想觀念與行為方式之中。內(nèi)地現(xiàn)代法制建設(shè)起步較晚，法治建設(shè)時間較短，直至改革開放后才逐漸走上規(guī)模化、體系化的法制建設(shè)道路，法治底蘊(yùn)較為薄弱。加之高等教育更是長期面臨“人治”思維定勢、“無法可依”制度盲區(qū)、“重生輕師”功能失衡、“法治信仰”長期缺失等法治文化培育困境，法治意識仍需強(qiáng)化。反觀港澳，近代社會歷史嬗變下法制建設(shè)起步較早，形成深厚法治底蘊(yùn)和較高法治水平，建基于權(quán)利義務(wù)的理性文化色彩之上法律規(guī)制手段更被社會大眾所認(rèn)可與接受。細(xì)化到教育法治領(lǐng)域，即港澳高等教育在法律條文保障及法治精神指引之下較為完善的法治環(huán)境之中，對法治觀念接受早、適應(yīng)快，法治教育相對更加成熟。教育法治文化的顯著差異，通過三地法治水平的對比也能得到清晰反映。根據(jù)2017年4月廣東省法學(xué)會重點法治基地“華南理工大學(xué)法治評價與研究中心”國內(nèi)首個發(fā)布的粵港澳大灣區(qū)城市群法治指標(biāo)體系和法治評價結(jié)果，香港、澳門、深圳、廣州總得分依次位居粵港澳大灣區(qū)城市群前四，港澳為深度法治城市、深廣為中度法治城市、其他7市為淺度法治城市。此次粵港澳大灣區(qū)城市群法治指標(biāo)體系，共包含4個一級指標(biāo)(立法質(zhì)量、法治政府、司法公正和法治文化)、20個二級指標(biāo)和100個三級指標(biāo)。最終的評價結(jié)果顯示，粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)平均為72.38分。從總分(百分制)排名來看，香港以89.13分占據(jù)榜首，第二名澳門85.41分，第三名深圳76.75分，第四名廣州75.95分。

教育法治文化對內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)造成的掣肘，主要表現(xiàn)在：(1)港澳方對內(nèi)地零散的合作辦學(xué)規(guī)范體系難以產(chǎn)生法治認(rèn)同。港澳高校視法治為核心價值，對完善的教育法律制度高度依賴和認(rèn)同。但當(dāng)下，我國尚未建立起針對中外合作辦學(xué)的專門規(guī)范體系，較為零散的制度現(xiàn)狀更難提尊重內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的特殊規(guī)律。因此港澳高校在開展合作辦學(xué)時更傾向于主導(dǎo)辦學(xué)流程，在管理架構(gòu)、教學(xué)控制、質(zhì)量保障等方面，內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的不對等性，造成失衡失范；(2)合作辦學(xué)理念和規(guī)范管理能力的差異造成治理困局。前文述及，內(nèi)地高校教育法治文化培育長期面臨難題，內(nèi)地高校在依法治校、依法辦學(xué)理念和能力上的缺失，致使作為合作一方、責(zé)任主體的作用發(fā)揮不夠，與港澳方在合作辦學(xué)溝通協(xié)商上不暢，進(jìn)而陷入治理僵局?；浉郯娜貞?yīng)彼此尊重、互相了解的基礎(chǔ)上努力將“制度壁壘”轉(zhuǎn)化為“中介效應(yīng)”，逐步培育大灣區(qū)合作辦學(xué)法治文化。

三、內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的法治進(jìn)路

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)，既要遵守國家教育法治體系的統(tǒng)一規(guī)范，又要符合自身跨境、跨制度的辦學(xué)現(xiàn)實，建立有別并優(yōu)于一般中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法治機(jī)制，推動有所突破、有所創(chuàng)新，為中國合作辦學(xué)事業(yè)提供示范發(fā)展樣板?；诖?，可通過健全硬法體系、完善區(qū)域行政協(xié)議、加強(qiáng)教育溝通協(xié)作，為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)提供強(qiáng)有力法治保障。

(一)健全中外合作辦學(xué)的專門規(guī)范體系

伴隨中外合作辦學(xué)的深入推進(jìn)，在已有基礎(chǔ)上把發(fā)展高質(zhì)量中外合作辦學(xué)的各項工作納入規(guī)范化軌道有序運(yùn)行已是大勢所趨。區(qū)別于普通高等教育，中外合作辦學(xué)從行政審批、登記管理到教育教學(xué)、辦學(xué)評估上都存在顯著差異，針對中外合作辦學(xué)規(guī)律健全規(guī)范體系，實現(xiàn)制度規(guī)范與辦學(xué)模式協(xié)調(diào)一致成為歷史必然。

《條例》作為現(xiàn)行最高層級的中外合作辦學(xué)規(guī)范，其局限性越來越明顯，已經(jīng)難以為新時代教育實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題提供有效解決方案?；诖耍?dāng)前的最重要任務(wù)無疑是加快修訂《條例》及其實施辦法。事實上，《條例》滯后性問題早已引發(fā)關(guān)注和重視。2013、2019年，國務(wù)院就曾兩次對《條例》進(jìn)行修訂和完善，但遺憾的是都并未觸及實質(zhì)問題。2015年底，教育部就宣布將對《條例》進(jìn)行修訂，并明確列入立法計劃，目前仍在持續(xù)推進(jìn)中?？梢灶A(yù)見，《條例》及其實施辦法的修訂和出臺已是板上釘釘。而針對修訂的細(xì)節(jié)，值得注意的點有：(1)在加快和擴(kuò)大教育對外開放的趨勢下，中外合作辦學(xué)的步伐只會越來越快，這就意味著《條例》及其實施辦法在修訂時必須增強(qiáng)法律條文適用性與前瞻性，充分發(fā)揮指引、評價和規(guī)范功能。通過建立政府、高校、社會多方溝通機(jī)制，吸收借鑒最新研究成果和辦學(xué)實踐經(jīng)驗，預(yù)測合作辦學(xué)的發(fā)展趨勢，避免遺留法律監(jiān)管的真空。(2)針對一般條款，要以“細(xì)化、精簡、規(guī)范、提高”為指導(dǎo)思想進(jìn)一步調(diào)整，對辦學(xué)主體范圍、合作審批流程、辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)督等全過程進(jìn)行完善。(3)針對內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的特別條款，規(guī)定大灣區(qū)合作辦學(xué)可根據(jù)實際需求設(shè)置專門條款，這就要求修改原《條例》第59、61條，明確內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)可不參照該規(guī)定執(zhí)行。

健全內(nèi)地中外合作辦學(xué)的專門法律體系，還必須制定和修訂中外合作辦學(xué)配套法律。相關(guān)領(lǐng)域的政策法規(guī)主要有：需要盡快制定的《境外辦學(xué)管理辦法》，規(guī)范中國教育機(jī)構(gòu)的域外辦學(xué)；健全合作辦學(xué)教育質(zhì)量保障立法建設(shè)，提高相關(guān)文件的效力等級；借鑒外商投資企業(yè)法的成功經(jīng)驗，出臺中外合作辦學(xué)專門稅收條例或管理規(guī)定；基于WTO和GATS的相關(guān)規(guī)定，盡快研制中外合作辦學(xué)的外匯管理辦法；與外方高校所在國家簽訂高校學(xué)歷互認(rèn)協(xié)定，締結(jié)或加入高等教育資源跨境流動的國際條約，并適時將國際條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。

(二)完善大灣區(qū)合作辦學(xué)的區(qū)域立法

內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)具有自身特殊規(guī)律，不能完全套用國家關(guān)于中外合作辦學(xué)的一般法律規(guī)定?；凇耙粐鴥芍迫ㄏ等ㄓ颉钡默F(xiàn)實情境，以區(qū)域立法加大法律供給，是解決內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)法律依據(jù)不足、減少教育一體化發(fā)展制度阻礙的可行之策，成為粵港澳大灣區(qū)教育一體化發(fā)展最可靠、最長效的制度選擇。

首先，報請制定實施《粵港澳大灣區(qū)合作辦學(xué)管理辦法》?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)合作辦學(xué)特殊性，推動專門區(qū)域立法十分必要?！督逃ā芬?guī)定，國務(wù)院規(guī)定中國境內(nèi)合作辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法。為此，廣東省、相關(guān)市政府可會同港澳特區(qū)政府，吁請教育部報請國務(wù)院同意制訂頒布《粵港澳大灣區(qū)合作辦學(xué)管理辦法》，以此行政法規(guī)作為大灣區(qū)合作辦學(xué)的直接法律依據(jù)。其中的立法要點有：(1)明確港澳教育服務(wù)提供者享有同等國民待遇，可不參照《中外合作辦學(xué)條例》及其實施辦法執(zhí)行。(2)規(guī)定粵港澳大灣區(qū)教育合作辦學(xué)的特別實施條款，如參照海南創(chuàng)建國際創(chuàng)新島的舉措，允許港澳工科大學(xué)、職業(yè)院校和高水平企業(yè)在大灣區(qū)內(nèi)獨立辦學(xué)；鼓勵港澳高校優(yōu)勢院所與內(nèi)地高校合辦二級特色學(xué)院，并將其定性為“非法人組織”。(3)對港澳辦學(xué)主體關(guān)心的問題提供明確的指引，包括審批標(biāo)準(zhǔn)和程序、辦學(xué)資源管理、機(jī)構(gòu)終止程序和財產(chǎn)清算規(guī)定。同時建立多元糾紛解決機(jī)制，考慮到教育爭議的特殊性，有關(guān)主體宜首選協(xié)商途徑并做好仲裁與訴訟的對接。(4)建立專門質(zhì)量評估機(jī)制?？梢园ǎ恨k學(xué)方自我評估，已基本建立；社會評估，主要是第三方機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會出具評估報告；官方評估，可參照普通高校的“本科教學(xué)評估”模式，組織專家開展評估。

其次，廣東可與港澳協(xié)商，出臺政策法規(guī)和規(guī)劃并爭取中央支持。(1)由粵港澳政府共同協(xié)商制訂《粵港澳大灣區(qū)合作辦學(xué)規(guī)劃》。在政策目標(biāo)上，建議到“十四五”期間，爭取與港澳各主要大學(xué)舉辦高質(zhì)量、多形式的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項目，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)并突出地方特色。(2)廣東省可聯(lián)合港澳，向國家部委爭取優(yōu)惠政策。一是爭取放開港澳高校在廣東合作辦學(xué)、開設(shè)分校(校區(qū))的相關(guān)限制，由廣東省政府負(fù)責(zé)審批設(shè)立港澳合作辦學(xué)項目與二級學(xué)院，對國家目錄外專業(yè)的審批權(quán)可由灣區(qū)高校或委托廣東省審批并報教育部備案；二是遵循“國家指定范圍、部委設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)省地協(xié)調(diào)、等質(zhì)等效、分類分批試行”原則，實現(xiàn)高等教育學(xué)分、學(xué)歷互認(rèn)。

(三)構(gòu)建粵港澳教育協(xié)商和糾紛解決機(jī)制

粵港澳“同級行政”下，三地基于不同的法治理念、文化和行政機(jī)制，在開展合作辦學(xué)過程中必然存在不少教育行政糾紛，需要及時溝通協(xié)商以解決矛盾和糾紛。申言之，在建立與完善粵港澳大灣區(qū)多層級、多類型的教育法律法規(guī)之上，以現(xiàn)代法治理念為支撐，以司法保障機(jī)制為后盾，通過制度頂層設(shè)計和機(jī)制整合與銜接，逐步構(gòu)建契合大灣區(qū)合作辦學(xué)規(guī)律和發(fā)展需要的官方溝通協(xié)商和多元糾紛解決制度，為內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的順利運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展鋪平道路。

基于內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)的跨境、跨法域性和廣東省教育權(quán)限的模糊性、有限性，由中央政府這一共同上級進(jìn)行協(xié)調(diào)具有必要性，參照粵港澳大灣區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，可設(shè)立專門的教育行政協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，對大灣區(qū)教育合作的行政執(zhí)行問題進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。具體而言，建立由國家教育部牽頭、粵港澳三地政府主導(dǎo)、由相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人、高校領(lǐng)導(dǎo)、教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等參與的粵港澳高等教育合作協(xié)調(diào)小組。協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)對接粵港澳三地教育行政部門，建立粵港澳教育聯(lián)席會議機(jī)制，增設(shè)粵港澳教育合作聯(lián)絡(luò)職責(zé)，粵方設(shè)在廣東省教育廳，港方設(shè)在香港教育局，澳方設(shè)在澳門教育及青年局，負(fù)責(zé)跟進(jìn)落實高等教育合作發(fā)展法律及協(xié)議安排有關(guān)事項，加強(qiáng)對重要事項落實情況的督促檢查，協(xié)調(diào)解決合作爭端，建立中外合作辦學(xué)執(zhí)法和處罰機(jī)制。建立公共信息平臺，定期發(fā)表本協(xié)議落實情況報告。

考量到粵港澳三地法律合作進(jìn)展緩慢的現(xiàn)實情況，可仿照粵港澳跨境商事案件解決機(jī)制，可探索建立大灣區(qū)教育服務(wù)政策法規(guī)咨詢委員會。設(shè)立調(diào)解、和解、仲裁、商事慣例、談判等多元化手段，努力為三地教育機(jī)構(gòu)提供權(quán)威、全面的法律服務(wù)，解決內(nèi)地與港澳合作辦學(xué)過程中的復(fù)雜糾紛和矛盾。值得說明的是，基于跨境教育糾紛的特殊性，調(diào)解應(yīng)為首選的糾紛解決途徑。調(diào)解具有靈活性強(qiáng)、成本低的優(yōu)點，可作為化解合作辦學(xué)教育糾紛的第一道防線，必要時可規(guī)定為后續(xù)糾紛解決手段的前置程序。此外，還需完善比較完備的仲裁機(jī)制。仲裁具有權(quán)威、簡便的比較優(yōu)勢，高校合作辦學(xué)可以充分利用粵港澳大灣區(qū)國際仲裁中心，在解決糾紛的條款中，明確選擇在大灣區(qū)深圳、廣州、香港等地的國際仲裁平臺上進(jìn)行仲裁，而一旦仲裁，三地就要承認(rèn)仲裁的法律效力。