城發(fā)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)成因及其防范對(duì)策

陳璐

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種各樣的融資方式也在不斷迭代更新，城發(fā)企業(yè)債券作為一種新的政府融資模式，對(duì)于解決政府資金短缺問題，加快建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施，具有極其重要的意義。但是目前由于我國城發(fā)企業(yè)債券的大規(guī)模發(fā)行，其風(fēng)險(xiǎn)也引起了相關(guān)社會(huì)人士的注意，為此本文將以我國新時(shí)期城發(fā)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)的原因進(jìn)行深層次地分析，其主要是由于信用體制不完善，城投類企業(yè)公司的治理不規(guī)范、企業(yè)的發(fā)行與監(jiān)管缺位、部分城發(fā)債券發(fā)行規(guī)模較大、發(fā)行主體下移，整體資產(chǎn)評(píng)估過高、持續(xù)盈利能力不強(qiáng)等原因，并針對(duì)我國新時(shí)期城發(fā)企業(yè)債券存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)的防范對(duì)策，以進(jìn)一步完善和促進(jìn)我國城發(fā)企業(yè)債市場的發(fā)展。

一、引言

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國的各個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在不斷地進(jìn)行修整和完善。而在這個(gè)過程中，我國的城投企業(yè)債券為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了重要的作用，但是城投企業(yè)債券在快速發(fā)展的同時(shí)也暴露出了較多的問題，尤其是在風(fēng)險(xiǎn)方面，存在信用體制不完善，公司治理不夠規(guī)范，企業(yè)發(fā)行監(jiān)管缺位等。針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)問題，相關(guān)部門應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)并提出相應(yīng)的解決措施，在做好風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善城投企業(yè)債券的發(fā)展。

二、城投企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

（一）信用體制不完善

信用體制不完善是導(dǎo)致城投類企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。其主要存在以下幾個(gè)方面：一是由于地方政府的信用缺失問題較為嚴(yán)重。部分地方政府官員為了自身的利益，過分強(qiáng)調(diào)提升本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中出現(xiàn)政務(wù)不公開，決策也不夠民主的現(xiàn)象，在進(jìn)行投資的過程中非常市場化，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券募資基金的運(yùn)行效率較低。其次由于相關(guān)部門缺乏有效的市場監(jiān)督，僅僅是流于表面形式，進(jìn)一步導(dǎo)致部分地方政府的信用缺失問題更加嚴(yán)重。二是增信方式較為單一，就目前階段我國城投企業(yè)為公司發(fā)行債券的過程中，其增信方式較為單一，主要有兩種第三方擔(dān)保和土地使用擔(dān)保。我國的征信方式單一，進(jìn)一步導(dǎo)致了我國的城投企業(yè)類公司在發(fā)行債券的過程中有較大的信用風(fēng)險(xiǎn)。

（二）城投類企業(yè)公司治理缺乏規(guī)范性

目前我國城投類企業(yè)存在治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范的現(xiàn)象。主要分為企業(yè)人員治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，和公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范兩個(gè)方面。一是人員治理結(jié)構(gòu)的不規(guī)范，主要是由于城投公司大部分對(duì)接的是政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要承擔(dān)較大的社會(huì)責(zé)任，因此企業(yè)內(nèi)部的大多數(shù)重要職位都是由地方政府官員來任職的，企業(yè)的其他重要職位都是虛職，因此會(huì)存在公司的高管人員管不住其下面職員的情況。二是公司治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。按照我國現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定，城投類企業(yè)也要建立完整的治理機(jī)構(gòu)，并按照相關(guān)的規(guī)定規(guī)范運(yùn)作，城投類企業(yè)公司需要設(shè)置董事會(huì)、監(jiān)理會(huì)、經(jīng)理層等，公司以全部法人的財(cái)產(chǎn)自主運(yùn)營，享有民事權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，但是就目前我國大多數(shù)城發(fā)企業(yè)類公司發(fā)展管理現(xiàn)狀而言，一般公司沒有管理規(guī)范大企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，公司中的各個(gè)治理結(jié)構(gòu)的成員也大多是由其他部門或公司重組來的，缺乏一定的配合。

（三）發(fā)行與監(jiān)管缺位

在城發(fā)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)測中，發(fā)行與監(jiān)管缺位也是城投企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因之一，主要存在以下幾個(gè)方面：一是沒有相應(yīng)的債券相關(guān)的法律規(guī)范債券市場的合理運(yùn)行。目前我國的城投類企業(yè)債券市場的發(fā)展僅僅是依靠部分證券法律來開展相關(guān)的項(xiàng)目工程，這就間接造成了城投類企業(yè)債券運(yùn)行的極大不規(guī)范性。在城投類企業(yè)公司運(yùn)行的過程當(dāng)中，沒有具體的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)其進(jìn)行約束也沒有充分的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。因此在遇到問題時(shí)，并沒有可靠的方法可以解決問題，對(duì)整個(gè)企業(yè)后續(xù)的運(yùn)行發(fā)展造成較大的風(fēng)險(xiǎn)。二是資金的管理、使用不規(guī)范、不正確。城投類公司企業(yè)的透明度相較于一般企業(yè)而言較低，主要是由于城發(fā)類企業(yè)公司對(duì)其公司內(nèi)部的財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)狀況，不能夠及時(shí)進(jìn)行披露，甚至打擦邊球，因此相關(guān)的政府部門難以對(duì)其總體的債務(wù)水平進(jìn)行監(jiān)督。

（四）整體資產(chǎn)評(píng)估過高、持續(xù)盈利能力不強(qiáng)

對(duì)于城發(fā)企業(yè)債務(wù)來說，真正能夠?qū)Τ峭豆緜鶛?quán)人權(quán)益形成保障的是政府的可支配財(cái)力，政府對(duì)城投公司的支持力度，以及資產(chǎn)市場價(jià)值的流動(dòng)性對(duì)債權(quán)本息的保障程度。但是在當(dāng)前的市場情況下，個(gè)別地方政府對(duì)城投企業(yè)公司注入較大的無形資產(chǎn)，再加上其評(píng)估值原本有較大的伸縮性，容易造成虛假評(píng)估價(jià)值。甚至有的城投公司不能給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益，不能對(duì)債權(quán)人的權(quán)益進(jìn)行保障。而有些承諾公司的資產(chǎn)雖然能帶來經(jīng)濟(jì)效益，但是其不以盈利為主要目的，雖然有現(xiàn)金流，但是其盈利能力不強(qiáng)，也無法對(duì)城投企業(yè)債權(quán)人權(quán)益形成保障。其次由于城投企業(yè)公司的性質(zhì)導(dǎo)致其主業(yè)主營業(yè)務(wù)不突出，城投債券的融資造成相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。這是我國目前大部分城投企業(yè)公司所面臨的主要問題，同時(shí)這也是地方政府想要進(jìn)一步擴(kuò)大融資平臺(tái)發(fā)行債券的一個(gè)重要阻礙。

三、債券風(fēng)險(xiǎn)的防范策略

（一）加快信用體制建設(shè)

面對(duì)新時(shí)期城投企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)問題，相關(guān)部門應(yīng)該加快信用體系建設(shè)，主要可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：一是加快信用債券市場的發(fā)展。要想加快經(jīng)營債券市場的發(fā)展，適當(dāng)?shù)胤潘晒苤剖墙?jīng)營債券市場快速發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，目前我國的城投企業(yè)債券市場不斷發(fā)展，各方面已日趨成熟，而目前我國信用債券的發(fā)行依舊實(shí)行較為嚴(yán)格的審批制度，由此我國在債券市場方面也可以逐步放松管制，以實(shí)現(xiàn)我國債券市場真正的自由化并逐漸發(fā)展壯大。二是要建立規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)。首先要建立倡導(dǎo)企業(yè)債券信用評(píng)級(jí)機(jī)制。秉著公開、公正、公平的原則，對(duì)各個(gè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于能力不行，在項(xiàng)目開展的過程中投機(jī)倒把、貪圖利益的中介機(jī)構(gòu)要追究相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失和法律責(zé)任。其次要進(jìn)一步確認(rèn)承銷商的合法性，確保其在項(xiàng)目開展的過程中的規(guī)范性，從而間接起到規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的目的。三是要進(jìn)一步豐富增信方式。在增信方式的選擇上，第三方擔(dān)保，除了可以選擇當(dāng)?shù)卮笮偷膬?yōu)勢(shì)企業(yè)外，還可以盡可能地選取專業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步確保在一定程度上減少企業(yè)債券的信用風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)投資者的利益。另外對(duì)于一些信用級(jí)別較低的地方，政府應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)采用多種信用中介方式進(jìn)行實(shí)證債券，充分發(fā)揮信用增進(jìn)機(jī)制，對(duì)市場正確發(fā)展的支持作用。

（二）加強(qiáng)對(duì)公司的治理

做好新時(shí)期城投類企業(yè)公司風(fēng)險(xiǎn)防范的工作，首先要加強(qiáng)對(duì)公司治理、提高公司的可持續(xù)發(fā)展能力。一是要規(guī)范公司的法人治理機(jī)構(gòu)，建立健全的公司法人治理機(jī)制，并完善公司治理的各項(xiàng)規(guī)章制度，統(tǒng)一建立公司、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、監(jiān)理經(jīng)理層，并要求相關(guān)部門、相關(guān)管理人員承擔(dān)起各自的責(zé)任，明確其自身的職責(zé)，充分行使各項(xiàng)權(quán)利。在經(jīng)營的過程當(dāng)中實(shí)施投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，出現(xiàn)問題時(shí)責(zé)任追究到個(gè)人，減少盲目投資者帶來的風(fēng)險(xiǎn)。其次要加強(qiáng)以產(chǎn)權(quán)為紐帶的企業(yè)經(jīng)營管理。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)制度的要求，建立以產(chǎn)權(quán)為紐帶的母子公司投資關(guān)系，最終按市場的規(guī)則規(guī)范完善公司的治理，加強(qiáng)對(duì)其的管理控制，促進(jìn)相關(guān)企業(yè)提高核心競爭能力。二是要明確城投類企業(yè)公司主營業(yè)務(wù)方向、明確其收入模式，做好城投類企業(yè)公司的收入規(guī)劃，未來城投企業(yè)城投類企業(yè)公司，可以將未來的業(yè)務(wù)發(fā)展定位城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障房開發(fā)建設(shè)和公共事業(yè)運(yùn)營等幾個(gè)主要方向，并以市場化運(yùn)營為主，逐步形成集團(tuán)化的管控公司架構(gòu)，財(cái)政支持維護(hù)的金融收入模式。明確其收入模式及相應(yīng)的計(jì)劃安排，為后續(xù)的融資、投資奠定基礎(chǔ)。

（三）完善城投企業(yè)債券的發(fā)行和監(jiān)管制度

隨著債券市場的不斷發(fā)展，我國相關(guān)政府部門應(yīng)該盡早完善城投企業(yè)債券的發(fā)行與監(jiān)管制度，主要存在以下幾個(gè)方面。一是健全與城投企業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，就目前我國的法律制度而言，我國債券債市方面的法律法規(guī)相對(duì)于落后，并沒有專門的關(guān)于債券方面的法律法規(guī)，難以對(duì)整個(gè)債券市場進(jìn)行正確的引導(dǎo)和規(guī)范。鑒于城投企業(yè)在目前的發(fā)展規(guī)模以及未來發(fā)展趨勢(shì)對(duì)中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，相關(guān)部門應(yīng)該抓緊建立并完善關(guān)于債券方面的法律法規(guī)，并根據(jù)債券市場的大環(huán)境變化，對(duì)原有的法律進(jìn)行實(shí)時(shí)的調(diào)整和修改，使得我國的城投類企業(yè)在市場能夠得到系統(tǒng)的規(guī)范和監(jiān)督。除此之外，也要建立嚴(yán)格的披露制度，嚴(yán)格的信息披露制度是我國城投企業(yè)債券發(fā)展的必要條件，也是整個(gè)城投類企業(yè)債券發(fā)展的基石，相關(guān)的監(jiān)管部門應(yīng)該從維護(hù)投資人的正當(dāng)權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)建立城投企業(yè)債券的各項(xiàng)信息披露規(guī)則，對(duì)信息披露作出詳細(xì)具體的規(guī)定。對(duì)于有披露虛假信息或者隱瞞等重大信息的，依法對(duì)其做出相應(yīng)的懲處。此外要加強(qiáng)對(duì)募集資金的管理和流向的監(jiān)督。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將城投企業(yè)債券募集資金納入地方的財(cái)政預(yù)算管理當(dāng)中，增加其社會(huì)透明度，尤其是對(duì)于較為重要的民生項(xiàng)目要民主化，保證人民的公共利益。與此同時(shí)，相關(guān)的政府部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)債券募集資金使用的監(jiān)督和檢查，防止企業(yè)債券募集資被有心之人挪用、盜用、甚至不知流向現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）根據(jù)地方財(cái)力實(shí)際狀況確定發(fā)展規(guī)模

目前，就我國城投類企業(yè)公司發(fā)展?fàn)顩r來說，城投公司發(fā)展?fàn)顩r各不相同，質(zhì)量參差不齊，而隨著我國大部分地區(qū)的首次城投債的發(fā)行結(jié)束，也即將迎來我國第二次城投債券的發(fā)行。因此，為了規(guī)范城投債的市場發(fā)展，我們?cè)诎l(fā)行的過程當(dāng)中應(yīng)該對(duì)城投類公司企業(yè)進(jìn)行分類管理，對(duì)不同地區(qū)以及不同級(jí)別的創(chuàng)投公司進(jìn)行相應(yīng)的分類區(qū)分。一是要對(duì)不同地區(qū)的城投公司進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。雖然目前我國地方政府的城投債券規(guī)模不斷擴(kuò)大，其所需要面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不斷地增加，但是城投企業(yè)債相較于銀行借貸等方式還是有一定的優(yōu)勢(shì)，其有利于改善政府的債權(quán)管理，增加政府的信息透明度。因此，就我國目前的發(fā)展?fàn)顩r而言，可以允許一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府加入發(fā)行主體的范圍。由于經(jīng)濟(jì)財(cái)政增長能力強(qiáng)，負(fù)債率較低，可以允許其發(fā)行第二期城投債。不僅如此，城投債券的發(fā)行更進(jìn)一步促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)投資環(huán)境，其周邊土地的增值，增加地方財(cái)政收入，是一個(gè)反復(fù)的循環(huán)的積極的良性作用。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)財(cái)力狀況相對(duì)弱一些的地區(qū)，我們?cè)诳紤]其財(cái)政收入以及財(cái)政預(yù)算收入的情況下，可以鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)模的第二次債券融資，并督促相關(guān)政府部門加大對(duì)這些地區(qū)的第二次城投債的審批。而對(duì)于一些實(shí)力確實(shí)弱，負(fù)債比較高的貧困地區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)其嚴(yán)格限制，并加大對(duì)其轉(zhuǎn)移支付的力度。二是對(duì)不同行政級(jí)別的城投公司進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。首先對(duì)于省級(jí)、市級(jí)的城投公司，由于其地方的財(cái)政能力較強(qiáng)，可以鼓勵(lì)其進(jìn)行債券融資，使其成為創(chuàng)投債市場的中流砥柱，進(jìn)一步促進(jìn)和完善我國城投類企業(yè)債券的市場發(fā)展。而對(duì)于一些縣級(jí)的創(chuàng)投公司，可以選擇財(cái)力較為突出的公司加入到城投債的發(fā)行主體當(dāng)中去，并加大其債券發(fā)行在審批當(dāng)中的審查力度，根據(jù)企業(yè)發(fā)展財(cái)力來控制其發(fā)展規(guī)模，對(duì)于缺乏相應(yīng)財(cái)政實(shí)力而進(jìn)行債券融資的要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的管控。而對(duì)于后續(xù)的第二期城投債的發(fā)行更應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的審查并設(shè)置一定的條件限制。

（五）進(jìn)一步完善分稅制

城投債券是在我國分稅制改革的背景下產(chǎn)生的，因此若想使得城投企業(yè)債能夠得到較大的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國的分稅制改革，主要有以下幾個(gè)方面。一是要明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央政府劃分責(zé)任，明確各級(jí)政府的職責(zé)，避免遇到問題時(shí)不必要的相互推卸責(zé)任。并在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)的法律法規(guī)，以法律法規(guī)的形式，明確各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，防止地方政府過度舉債，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)城投債券的法治化管理。二是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善和改革地方稅制。由于部分地方政府財(cái)政能力較弱，其并不能滿足地方政府支出的需要，因此為了保證其正常和規(guī)范的收入來源和正常的支出，需要增加地方財(cái)政的收入，落實(shí)好地方的稅收體系，并給予當(dāng)?shù)卣欢ǖ亩愂展芾頇?quán)限，擴(kuò)大資源稅收的范圍，加大地方稅收的收入。三是要加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。雖然我國部分貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)自身的增長能力不強(qiáng)、財(cái)政收入較低，但是其擁有豐富的礦產(chǎn)資源、自然資源等，因此相關(guān)政府部門可以通過政策資金的引導(dǎo)吸引更多的社會(huì)資金，從而在本質(zhì)上改善當(dāng)?shù)卣耐顿Y環(huán)境，對(duì)地方財(cái)政狀況的增長和轉(zhuǎn)變具有積極重要的作用。

結(jié) 語

目前我國的城發(fā)類企業(yè)債券得到了較為穩(wěn)定的發(fā)展，不僅提高政府債務(wù)的管理能力，還能夠保持企業(yè)的持續(xù)融資的能力，推動(dòng)本地的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。但是由于我國相關(guān)的債券制度并不完善，各方面風(fēng)險(xiǎn)問題還有待解決，因此我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合已有的經(jīng)驗(yàn)，不斷總結(jié)相關(guān)的問題以最大程度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政府部門也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善城發(fā)類企業(yè)的債券法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上不斷完善并促進(jìn)我國城投類企業(yè)債券取得進(jìn)一步發(fā)展。

（作者單位：青島市北城市發(fā)展集團(tuán)有限公司）