城鎮(zhèn)單位老舊小區(qū)的管理困境及應(yīng)對(duì)策略研究

陳代弟

[摘要]城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的形成與傳統(tǒng)單位制的城市生產(chǎn)體制和基層管理模式有著密切關(guān)系。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)管理所面臨的“雙重失靈”困境，其癥結(jié)在于單位制的消解，原有的社會(huì)聯(lián)結(jié)失靈，新型的社區(qū)自管文化還沒有形成。文章以廣西南寧市在老舊小區(qū)改造過程中推行“老友議事會(huì)”的創(chuàng)新實(shí)踐為例，探索建立以協(xié)商為主要溝通方式、以居民自管文化為主要抓手、以和諧善治為主要目標(biāo)的適應(yīng)新時(shí)代人民群眾美好需求的治理共同體。

[關(guān)鍵詞]老舊小區(qū) 后單位時(shí)代 社會(huì)聯(lián)結(jié) 自管文化

[中圖分類號(hào)]C916? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1009-4245（2022）01-0054-07

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2022.01.010

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是新時(shí)代城市基層社會(huì)治理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出，要加快老舊小區(qū)改造;不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。然而從以往各地老舊小區(qū)整治情況來看，由于缺乏長(zhǎng)效管理機(jī)制，改造更新效果保持時(shí)間不長(zhǎng)，個(gè)別小區(qū)又回到了臟亂差的狀態(tài)。在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作全面開展的背景下，如何實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)的長(zhǎng)效治理成為一個(gè)不可回避的問題。本文試將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)治理置于社會(huì)轉(zhuǎn)型背景之下，通過梳理城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的“前世今生”來分析當(dāng)前城鎮(zhèn)老舊小區(qū)管理困境的癥結(jié)所在，并提出相應(yīng)的解決之道。

一、老舊小區(qū)的基本特點(diǎn)

老舊小區(qū)的形成與我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的福利分房制度有關(guān)，長(zhǎng)期以來由政府或單位主導(dǎo)住房分配，決定了絕大部分城鎮(zhèn)老舊小區(qū)都是單位房或直管房，私有住宅或商品房所占的比重較小。新中國(guó)成立以來，加快工業(yè)化進(jìn)程成了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的中心任務(wù)，在“先生產(chǎn)后生活”的影響之下，對(duì)單位職工的生活安排同樣要服從于生產(chǎn)優(yōu)先的邏輯，由此，單位職工的生活領(lǐng)域?qū)嶋H上已成為生產(chǎn)過程的延伸，承擔(dān)著勞動(dòng)力再生產(chǎn)的重要功能，個(gè)體及家庭的日常生活深度卷入單位的生產(chǎn)活動(dòng)之中。單位職工生活區(qū)即今天大部分的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)在居住功能、地理位置、空間形態(tài)、管理方式等方面都呈現(xiàn)出與生產(chǎn)活動(dòng)相適應(yīng)的特點(diǎn)。

（一）僅能滿足基本居住需求

伴隨城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，20世紀(jì)80年代到90年代，城鎮(zhèn)各企事業(yè)單位大量興建職工宿舍。與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時(shí)也是為了能夠集中資源和力量進(jìn)行生產(chǎn)，單位能夠提供給職工的居住條件和環(huán)境都比較有限，職工宿舍區(qū)的生活功能被盡可能地簡(jiǎn)化或壓縮。住宅單位除了具備起居、儲(chǔ)藏、就寢、飲食等基本的居住功能之外，更多的生活功能和需求如文化娛樂、人際交往、親子關(guān)系建立、個(gè)體素質(zhì)提升等或者被抑制，或者以過集體主義生活的方式予以一定程度的滿足。二室一廳的住宅是較為常見的戶型，僅能滿足核心家庭的居住需要。與房屋住宅略顯逼仄的空間相對(duì)應(yīng)，職工生活區(qū)的公共空間也頗為有限，相當(dāng)數(shù)量的單位老舊住宅區(qū)除了必要的生活設(shè)施以外，可供職工活動(dòng)和交往的公共場(chǎng)所明顯不足。作為早期企事業(yè)單位住房分配制度緊張的產(chǎn)物，老舊小區(qū)普遍存在建筑標(biāo)準(zhǔn)較低，居住面積較小，缺乏電梯等適老設(shè)備，住宅樓格局分布緊湊，公共服務(wù)設(shè)施配備不足，機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車停車位緊張，公共活動(dòng)空間匱乏等特點(diǎn)。

隨著單位制的消解，職工生活區(qū)難以得到有效的修繕和維護(hù)，加速了小區(qū)的整體破敗。單位住宅小區(qū)內(nèi)的房屋建筑普遍已使用超過20年，成了真正意義上的“老舊小區(qū)”。由于房屋建筑建成時(shí)間較長(zhǎng)，居住功能退化，公共設(shè)施老化缺失，大部分老舊小區(qū)環(huán)境臟亂差的問題都比較突出，具體表現(xiàn)為房屋主體破損嚴(yán)重，外墻斑駁剝落，綠化率較低，公共道路和樓道照明不足，小區(qū)內(nèi)道路破損，小區(qū)排水管網(wǎng)存在設(shè)計(jì)缺陷或老化問題，導(dǎo)致下雨過后小區(qū)內(nèi)污水橫溢，以及小區(qū)電線老化，用電高峰期頻繁停電，公共停車棚、物管用房等設(shè)施普遍陳舊，存在違章搭建等諸多問題。顯然，長(zhǎng)期以來對(duì)于社區(qū)生活功能的抑制和忽視，使得老舊小區(qū)已不能滿足現(xiàn)代生活發(fā)展的需要。

（二）生產(chǎn)空間和生活空間疊合

為了方便職工的生產(chǎn)和生活，保障單位生產(chǎn)活動(dòng)快速、有效地開展，單位職工宿舍區(qū)多建于單位生產(chǎn)區(qū)域附近，與后者連成一體。并且受蘇聯(lián)城市建設(shè)模式的影響，早期城市規(guī)劃多以工業(yè)布局為重心，工廠企業(yè)區(qū)域通常集中在一處，而職工的集中安置方式為圍繞工廠企業(yè)分布，形成了人口的聚集區(qū)。即使在單位制已經(jīng)衰落的今天，原本的城市布局仍然基本保留，相當(dāng)數(shù)量的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)位于老城區(qū)內(nèi)或鄰近傳統(tǒng)的工業(yè)商業(yè)區(qū)，人口密度較大。

部分規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)的工業(yè)企業(yè)，其職工數(shù)量龐大，涉及人口眾多。為了維持職工家庭生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證單位職工能夠安心工作，通過“單位辦社會(huì)”的方式，由單位組織起大量的社會(huì)資源，在單位職工生活區(qū)域內(nèi)構(gòu)建包括托幼、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、商貿(mào)、文娛、休閑、交通等方面綜合一體的生活體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)單位職工全生命周期和全生活過程的覆蓋。同時(shí)，為了支持重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，城市建設(shè)也會(huì)有計(jì)劃地將基本公共服務(wù)資源向工業(yè)企業(yè)聚集區(qū)進(jìn)行傾斜，于是在大型的工業(yè)企業(yè)集聚區(qū)附近，還形成了生活服務(wù)設(shè)施一應(yīng)俱全的“小社會(huì)”“小城鎮(zhèn)”。由此，老舊小區(qū)通常社區(qū)成熟度也較高，在交通出行、配套設(shè)施、商貿(mào)環(huán)境、教育醫(yī)療資源的公共供給等方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。也正因?yàn)槿绱?，即使在原單位已?jīng)破產(chǎn)或搬遷，小區(qū)所依托的生產(chǎn)空間不復(fù)存在的情況下，部分老舊小區(qū)的業(yè)主因?yàn)槟軌蛳硎艿降乩砦恢煤椭苓叚h(huán)境帶來的生活便利，仍傾向于對(duì)小區(qū)進(jìn)行更新改造，而非整體拆遷。

（三）社區(qū)內(nèi)部具有較高的同質(zhì)性

生產(chǎn)空間和生活空間的疊合，不僅建立了生產(chǎn)單位和居民個(gè)體在地理空間上的廣泛聯(lián)系，而且強(qiáng)化了兩者在心理認(rèn)同上的深度聯(lián)結(jié)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，單位社會(huì)的人員流動(dòng)性是比較弱的，進(jìn)入單位工作即意味著捧起了“鐵飯碗”，職業(yè)或單位作為個(gè)體的終身選擇是很常見的現(xiàn)象。在推行住房市場(chǎng)化改革之前，住房市場(chǎng)供給長(zhǎng)時(shí)期處于受抑制的狀態(tài)，職工住房需求的解決主要依靠政府或單位解決，而單位職工住房的產(chǎn)權(quán)歸屬于集體。而且依照福利分房制度，職工住房是作為單位福利的組成部分，其分配標(biāo)準(zhǔn)與職工在單位的生產(chǎn)活動(dòng)和工作業(yè)績(jī)緊密相關(guān)。單位職工在住房問題上與所在單位形成了直接綁定的關(guān)系，在這樣的情形下，人們更換單位或住宅的制度成本較高，因此社區(qū)內(nèi)的居民構(gòu)成也是相對(duì)穩(wěn)定的。C8A7637E-FD39-4B0D-ADD5-4B01AB3AD302

正如“單位大院”這一具有典型時(shí)代特征的概念的形成，其所呈現(xiàn)出的不僅是以出入口、圍墻柵欄、門衛(wèi)崗?fù)そM成的封閉空間，而且還暗含著“大院”內(nèi)部的身份認(rèn)同以及與院外社會(huì)環(huán)境的隔離。通過封閉化的管理方式，單位小區(qū)維護(hù)了社區(qū)內(nèi)部共同體的團(tuán)結(jié)和社區(qū)成員對(duì)社區(qū)內(nèi)部資源的共享，同時(shí)也拒阻了非本單位成員的參與和融入。單位職工的低流動(dòng)性和單位社區(qū)的封閉化管理，構(gòu)成的是結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定、內(nèi)部同質(zhì)性較高、具有強(qiáng)集體歸屬感的居民群體。因而單位制的消解，帶來的是以單位為核心的共同體的分崩離析，單位社區(qū)的人員流動(dòng)性大大增強(qiáng)。

隨著市場(chǎng)化改革，特別是住房的商品化，由于房屋狀況、居住環(huán)境和管理服務(wù)等方面不能滿足需求，部分經(jīng)濟(jì)條件較好的業(yè)主已搬離小區(qū)，或?qū)⒆杂凶》砍鲎?，選擇留在老舊小區(qū)內(nèi)居住的業(yè)主主要是退休職工或低收入人群，還有相當(dāng)部分人群是獨(dú)居老人。與此同時(shí)，老舊小區(qū)即原單位職工宿舍區(qū)因?yàn)榻煌ū憷?，生活配套較全，周邊工商企業(yè)集中，租金比較低廉，吸引了大量外來租戶?？梢哉f，從單位社區(qū)到老舊小區(qū)，社區(qū)的同質(zhì)性從職業(yè)身份和生產(chǎn)關(guān)系為主的同質(zhì)體，已發(fā)展成為以消費(fèi)能力和生活需求為主的同質(zhì)體。

（四）小區(qū)管理狀況與單位經(jīng)營(yíng)狀況密切相關(guān)

在單位制背景下，單位對(duì)職工生活區(qū)的管理通常是以單位后勤保障部門為依托，在基層社會(huì)形成“國(guó)家—單位—個(gè)人”的縱向管理體制，行政管理色彩濃厚。在開展社區(qū)活動(dòng)、建設(shè)社區(qū)環(huán)境、提供社區(qū)服務(wù)、解決社區(qū)矛盾的過程中，單位能夠通過行政手段或集體動(dòng)員的方式，對(duì)有關(guān)人員或相關(guān)事務(wù)進(jìn)行有效的控制和管理。與此同時(shí)，由于單位職工社區(qū)內(nèi)部具有較高的同質(zhì)性，單位制社區(qū)呈現(xiàn)出典型的熟人社會(huì)特征，在生產(chǎn)生活中形成的人際關(guān)系，對(duì)基層社區(qū)的管理也具有重要影響，如在屬于單位住宅區(qū)的老舊小區(qū)中，單位原先的領(lǐng)導(dǎo)干部和生產(chǎn)骨干、勞動(dòng)模范，仍然在社區(qū)居民中具有相當(dāng)高的威望和影響力，是新時(shí)期社區(qū)管理中的領(lǐng)導(dǎo)人物或精英分子。

在單位制背景下，單位對(duì)包括住房在內(nèi)的社會(huì)資源分配具有主導(dǎo)性的作用，而其資源整合和管理功能的實(shí)現(xiàn)，也是以單位生產(chǎn)生活區(qū)域?yàn)槲锢砜臻g邊界的。不同的單位由于行業(yè)類別、生產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)狀況等方面的差異，所占有的社會(huì)資源也有著顯著的差別，并通過內(nèi)部利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制影響職工宿舍區(qū)的建設(shè)和管理。因此，老舊小區(qū)管理狀況的好壞很大程度上取決于原主管單位的發(fā)展現(xiàn)狀，如隸屬高校的老舊小區(qū)依托于校園環(huán)境，高校所能提供的后勤服務(wù)、運(yùn)動(dòng)設(shè)施、居住環(huán)境和活動(dòng)空間都比較完善，小區(qū)的整體面貌也相對(duì)較好。相較之下，企事業(yè)單位所屬的老舊小區(qū)管理狀況則由于原單位的經(jīng)營(yíng)情況不同而有顯著差異。隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，相當(dāng)數(shù)量的企事業(yè)單位經(jīng)歷了改制或破產(chǎn)，這部分單位老舊小區(qū)的居民經(jīng)濟(jì)能力較弱，小區(qū)管理狀況也相對(duì)較差，小區(qū)大多處于無物業(yè)管理也無業(yè)主自治組織的狀況，只能由社區(qū)居委會(huì)代管。

近年來，城市發(fā)展速度加快，人民生活水平日益提高，市民維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)于社區(qū)管理和服務(wù)的要求也在逐步提高。然而由于單位制時(shí)期社區(qū)的生活功能長(zhǎng)期得不到重視，老舊小區(qū)現(xiàn)有的生活環(huán)境和生活條件，已不能適應(yīng)現(xiàn)代生活發(fā)展的需要，影響到了社區(qū)居民生活質(zhì)量的提高。在新的時(shí)代條件下，亟須推動(dòng)老舊小區(qū)功能從以生產(chǎn)為主向以生活為主轉(zhuǎn)變，從滿足人民的美好生活需要出發(fā)，修復(fù)和重建老舊小區(qū)生活功能，使社區(qū)真正成為城鎮(zhèn)居民過上更方便、更舒心、更美好生活的主要場(chǎng)所。

二、雙重失靈：老舊小區(qū)的管理困境

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始推行住房市場(chǎng)化改革，住房貨幣化政策逐漸取代了住房實(shí)物分配方式，這也意味著城市居民住房問題的解決主體從單位或政府轉(zhuǎn)為市場(chǎng)，管理方式從行政統(tǒng)管轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化管理。由于原先的城鎮(zhèn)居民住房制度帶有單位福利性質(zhì)，單位在住房的分配和管理方面承擔(dān)較多，隨著單位制社會(huì)的逐步瓦解，原先由單位負(fù)責(zé)的大量管理事項(xiàng)和服務(wù)功能被推向市場(chǎng)，或轉(zhuǎn)由所在地的社區(qū)居委會(huì)承接。然而從老舊小區(qū)現(xiàn)階段管理狀況來看，管理缺位的情況普遍存在，給基層社會(huì)治理帶來巨大挑戰(zhàn)。

（一）老舊小區(qū)“社會(huì)失靈”現(xiàn)象

老舊小區(qū)的社會(huì)失靈是指在缺乏外在公共權(quán)威的情況下，單純依靠老舊小區(qū)的社會(huì)共識(shí)，老舊小區(qū)自我運(yùn)行無法維持良好的秩序和狀態(tài)。在單位制社會(huì)中，國(guó)家通過單位對(duì)城鎮(zhèn)居民進(jìn)行組織化管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)的整合和控制。在單位制全能主義的輻射之下，街居制管理方式作為補(bǔ)充，主要是管理游離于單位制以外，占城鎮(zhèn)居民人口少數(shù)的無就業(yè)人員，因此街居制在社會(huì)管理體系中長(zhǎng)期居于次要地位。單位制的衰落，使得原有的“國(guó)家—單位—個(gè)人”的縱向社會(huì)管理體制難以發(fā)揮功用，亟須建立起“國(guó)家—社會(huì)—個(gè)人”的新的社會(huì)聯(lián)結(jié)，使國(guó)家的管理職能和公共服務(wù)能夠傳遞至基層社會(huì)，以應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)重的社會(huì)原子化趨勢(shì)[1]。正是在這樣的背景下，社區(qū)逐漸取代單位成為國(guó)家城市治理的基本單元，社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理問題成為國(guó)家政治生活的重要主題。

推行市場(chǎng)化改革以來，社區(qū)承接了由單位釋放出的大量管理職能，并且單位除了保留主要的經(jīng)濟(jì)職能以外，原先亦由單位承擔(dān)的諸多社會(huì)功能、文化功能、政治功能等，也需要?dú)w還社區(qū)。與此同時(shí)，政府推行一系列簡(jiǎn)政放權(quán)的改革措施，管理權(quán)力下放，大量的管理職能和服務(wù)事項(xiàng)從市職能部門、街道辦下放至社區(qū)，由此在城市管理過程中出現(xiàn)的諸多新問題和新矛盾也都集中至社區(qū)，給社區(qū)的服務(wù)和管理帶來極大挑戰(zhàn)。而由于單位制時(shí)期社區(qū)管理功能長(zhǎng)期被弱化和邊緣化，在應(yīng)對(duì)基層社會(huì)管理的問題上，社區(qū)在管理資源、管理能力、管理手段、管理體制等方面仍存在較大的局限性。隨著后單位制時(shí)代的來臨，以及社區(qū)建設(shè)理念的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式已經(jīng)很難適應(yīng)城市生活發(fā)展的需要。

近年來，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理方式在全國(guó)范圍內(nèi)推行。網(wǎng)格化管理即將社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，以單元網(wǎng)格作為治理單位，推動(dòng)相關(guān)治理資源下沉至網(wǎng)格，使政府治理資源和力量能夠延伸至基層，有效彌補(bǔ)單位制衰落后出現(xiàn)的社區(qū)管理真空。然而從具體實(shí)踐來看，網(wǎng)格化管理雖然能對(duì)社區(qū)內(nèi)的“物”進(jìn)行快速的組織和管理，但對(duì)于原子化的居民個(gè)體的組織效果卻十分有限。并且個(gè)別社區(qū)網(wǎng)格化管理方式在實(shí)施過程中，主要將重心放在維穩(wěn)、計(jì)生、環(huán)境整治等方面，更多的是凸顯社區(qū)的管理功能而非服務(wù)功能，實(shí)際上是強(qiáng)化了社區(qū)居民對(duì)政府管理的依賴，在一定程度上也擠占了社區(qū)公共性的發(fā)展空間。C8A7637E-FD39-4B0D-ADD5-4B01AB3AD302

隨著城市社區(qū)建設(shè)的迅速開展，老舊小區(qū)自我管理、自我服務(wù)能力不足的問題也暴露了出來。老舊小區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)普遍性地漠視，實(shí)際上反映的是社區(qū)公共文化的整體衰落。

由于單位制時(shí)期城市治理的“父愛主義”回應(yīng)性政治的長(zhǎng)期存在[2]，使得社區(qū)居民對(duì)管理主體的認(rèn)知存在單向性，即將社區(qū)問題的解決全然寄托于單位之上。而當(dāng)單位退居社會(huì)管理領(lǐng)域次要地位后，失去單位制庇護(hù)的社區(qū)居民，又將對(duì)單位包干管理的歷史記憶，以及對(duì)單位的依附關(guān)系，轉(zhuǎn)移到替代單位成為家長(zhǎng)角色的政府及其派出機(jī)構(gòu)上。這種心理在一定程度上有利于社區(qū)工作人員開展工作，但也助長(zhǎng)了社區(qū)居民的依賴心理。X城區(qū)L社區(qū)工作人員反映：“基本上我們說的居民都能聽得進(jìn)去，可能是覺得我們代表了政府，比較信任我們吧。但也因?yàn)檫@樣，居民一有什么事，就都來找我們。我們每天都要處理很多事情，其中絕大部分都是物業(yè)管理方面的問題和糾紛?！鄙鐓^(qū)居民自治能力的不足，不僅加重了社區(qū)工作人員的負(fù)擔(dān)，而且使得政府的社區(qū)建設(shè)成為單方面的推動(dòng)，難以形成長(zhǎng)效機(jī)制，影響了社區(qū)建設(shè)的成效。

（二）老舊小區(qū)“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象

老舊小區(qū)的市場(chǎng)失靈是指通過市場(chǎng)配置資源不能實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)資源的最優(yōu)配置。隨著物業(yè)管理行業(yè)的興起，推行市場(chǎng)化、專業(yè)化的物業(yè)管理模式，成為拉動(dòng)小區(qū)治理的“三駕馬車”[3]之一。然而正如有學(xué)者指出的，老舊小區(qū)居民由于收入較低，以及受長(zhǎng)期單位制居住經(jīng)驗(yàn)影響，通過市場(chǎng)機(jī)制解決物業(yè)服務(wù)管理問題的能力不足，導(dǎo)致社區(qū)逐漸走向衰敗[4]。相較于新建商品房小區(qū)而言，物業(yè)管理企業(yè)在進(jìn)駐老舊小區(qū)時(shí)往往會(huì)遇到更大的阻力。X城區(qū)一位工作人員說：“社區(qū)的工作人員反映，小區(qū)物業(yè)費(fèi)根本收不上來。物業(yè)費(fèi)收不上來，物業(yè)公司也沒辦法干下去。之前我們也在城區(qū)內(nèi)部分老舊小區(qū)嘗試引進(jìn)物業(yè)公司進(jìn)行管理，但有好幾個(gè)都因?yàn)槭詹簧衔飿I(yè)費(fèi)，沒辦法，就又退出了，小區(qū)現(xiàn)在還是沒人管的情況。”

為了推動(dòng)現(xiàn)代物業(yè)管理進(jìn)入老舊小區(qū)，各地政府做了多種嘗試。如X城區(qū)除了在部分老舊小區(qū)引入物業(yè)服務(wù)企業(yè)以外，從2015年開始在無物業(yè)管理小區(qū)實(shí)施“2毛錢工程”（即每戶每天出0.2元，每月合計(jì)共6元的管理費(fèi)用），以應(yīng)對(duì)老舊小區(qū)缺少管理資金的難題，引導(dǎo)老舊小區(qū)居民形成生活服務(wù)消費(fèi)的習(xí)慣，持續(xù)推動(dòng)小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制形成。然而即使只是收取極低的費(fèi)用，卻由于居民的繳費(fèi)積極性低，物業(yè)費(fèi)的收繳比例僅為1/3，導(dǎo)致已進(jìn)駐的物業(yè)服務(wù)企業(yè)無法維持運(yùn)營(yíng)，只能退出，或者僅能提供如垃圾清運(yùn)、門口守衛(wèi)等低水平的服務(wù)項(xiàng)目。缺少物業(yè)管理的老舊小區(qū)管理狀況持續(xù)惡化。

單位制解體以后，社區(qū)生活功能處于恢復(fù)和重建過程中，對(duì)社區(qū)管理服務(wù)的需求提高，然而老舊小區(qū)的居民普遍未建立起與住房市場(chǎng)化改革相適應(yīng)的生活服務(wù)消費(fèi)觀念。這是因?yàn)槔吓f小區(qū)居民大多經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其從事職業(yè)的行政屬性較強(qiáng)，個(gè)人住房問題的解決也主要是通過行政權(quán)力集中安排，因此居民對(duì)行政治理規(guī)則的認(rèn)同度較高。住房市場(chǎng)化改革實(shí)施以來，通過出售公房的方式，使得相當(dāng)部分原先由國(guó)家或集體所有的住房轉(zhuǎn)而歸屬個(gè)人，也就是說，這部分小區(qū)居民實(shí)際上已成為房屋的產(chǎn)權(quán)人以及小區(qū)內(nèi)公共部位的共有產(chǎn)權(quán)人，是住宅區(qū)公共事務(wù)管理的責(zé)任主體。隨著住房市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，行政力量在居民住宅事務(wù)中所起的作用逐漸弱化，然而在原有治理規(guī)則下形成的思維模式，使得社區(qū)居民在遇到矛盾和問題時(shí)，出于在傳統(tǒng)單位制下形成的路徑依賴，仍傾向于訴諸行政力量的解決方式，而非根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行協(xié)商解決，突出表現(xiàn)在對(duì)于住宅區(qū)內(nèi)部公共區(qū)域的維護(hù)和管理問題上，仍有相當(dāng)部分的居民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由單位或政府承擔(dān)。

近年來，為解決單位制消解后社區(qū)管理缺位的問題，政府及其派出機(jī)構(gòu)在老舊小區(qū)的改造和治理方面投入較多的資金和力量，也進(jìn)一步強(qiáng)化了老舊小區(qū)居民對(duì)政府負(fù)責(zé)的規(guī)則認(rèn)同。在行政力量實(shí)際上已逐步退出住宅區(qū)內(nèi)部公共治理領(lǐng)域的情況下，短時(shí)期內(nèi)老舊小區(qū)居民對(duì)行政治理規(guī)則的認(rèn)同仍難以轉(zhuǎn)變。與市場(chǎng)化管理所主張的協(xié)商精神不同，行政治理規(guī)則在處理公共事務(wù)問題上仍帶有傳統(tǒng)威權(quán)式管理的特征，單位制時(shí)期“父愛主義”回應(yīng)性政治的長(zhǎng)期存在，使得居民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求處于受抑制的狀態(tài)，或者習(xí)慣于“會(huì)哭的孩子有奶吃”的非正常表達(dá)。而市場(chǎng)協(xié)商強(qiáng)調(diào)在尊重個(gè)體權(quán)益、遵從共同規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過理性談判和充分協(xié)商達(dá)成各方都接受的契約，強(qiáng)化協(xié)商方式在社區(qū)公共事務(wù)上的運(yùn)用，對(duì)于改善老舊小區(qū)治理的居民參與不足，培育社區(qū)公共性具有重要作用。因此，如何轉(zhuǎn)變老舊小區(qū)居民的思想觀念，使其認(rèn)同并遵從市場(chǎng)化管理的協(xié)商方式，并將其調(diào)整和內(nèi)化到圍繞小區(qū)共享資源治理的集體行動(dòng)之中，成為老舊小區(qū)管理從以行政管理為主向市場(chǎng)治理和居民自治轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

隨著單位制的衰落，脫嵌于體制之外的個(gè)體，難以通過成立自治組織實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)，經(jīng)濟(jì)能力或經(jīng)濟(jì)觀念也不足以支持其通過市場(chǎng)機(jī)制獲取所需物業(yè)服務(wù)，由此造成老舊小區(qū)的管理缺失和日益衰敗。針對(duì)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)當(dāng)前面對(duì)的管理困境，需要從兩個(gè)層面引導(dǎo)社區(qū)居民形成公共意識(shí)和市場(chǎng)觀念，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場(chǎng)、居民的良性互動(dòng)，形成共建、共享、共治的新局面。在政府層面，在全面開展老舊小區(qū)改造的過程中，要推動(dòng)治理資源下沉，恢復(fù)并改善老舊小區(qū)的生活功能，同時(shí)通過社區(qū)改造落實(shí)管理主體，推動(dòng)基層社會(huì)聯(lián)結(jié)重建。在社區(qū)層面，要倡導(dǎo)以協(xié)商的方式解決基層社會(huì)問題，培育形成和諧、友善、互助、共享的鄰里關(guān)系，通過建設(shè)社區(qū)新型公共文化，加強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和向心力，激活社區(qū)治理資源。

三、探索形成共建、共治、共享的社區(qū)自管文化

“中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，隨著資源配置手段和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，單位體制的解體和個(gè)人化的發(fā)展是同樣不可避免的?！盵5]一項(xiàng)關(guān)于社區(qū)居民參與的社會(huì)調(diào)查顯示，居民參與社區(qū)公共事務(wù)的意愿普遍較低，76.5%的居民不愿意或不太愿意參與社區(qū)公共事務(wù)，但在涉及自身利益的社區(qū)公共活動(dòng)中，居民參與的意愿則比較高，愿意就社區(qū)公共事務(wù)向有關(guān)部門提出建議的居民占比達(dá)到89.4%。[6]因此，加強(qiáng)“后單位時(shí)代”的社區(qū)管理，需要形成以尊重個(gè)體利益為導(dǎo)向的新的組織形式?！袄嫌炎h事會(huì)”是具有南寧本土文化特色的居民自治組織。為了全面推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作，南寧市集中力量推動(dòng)在老舊小區(qū)成立“老友議事會(huì)”，通過議事協(xié)商的方式解決老舊小區(qū)改造和管理過程中的問題。C8A7637E-FD39-4B0D-ADD5-4B01AB3AD302

（一）建立和完善居民自治組織

南寧市積極推動(dòng)“老友議事會(huì)”向小區(qū)業(yè)委會(huì)組織發(fā)展，以活動(dòng)取向重建社區(qū)公共生活，不斷完善社區(qū)的社會(huì)參與制度。長(zhǎng)期以來，居民參與不足一直是社區(qū)治理面對(duì)的主要難題。有學(xué)者指出，社區(qū)居民參與低迷并不意味著“不參與”，當(dāng)現(xiàn)實(shí)利益和矛盾問題激化時(shí)，如果參與渠道不夠通暢，原子化的個(gè)體居民為了維護(hù)自身利益，可能會(huì)越過政府或居民自治組織直接面對(duì)社會(huì)，甚至可能引發(fā)較為嚴(yán)重的突發(fā)性事件[7]。并且居民參與不足并不意味著居民缺少參與社區(qū)事務(wù)的需求和能力，“人們抗拒個(gè)人化及社會(huì)原子化的過程，他們喜歡聚集在社群組織中，經(jīng)過一段時(shí)間后，逐漸產(chǎn)生歸屬感，最后，變成社區(qū)及文化的認(rèn)同?！_(dá)到如此的結(jié)果則必須經(jīng)歷社會(huì)動(dòng)員的過程。也就是說，人們必須參與并在其過程中發(fā)現(xiàn)彼此共同的利益，人們以某種方式分享彼此的生活，新意義也就有可能產(chǎn)生”[8]。

隨著老舊小區(qū)改造具體事項(xiàng)的推進(jìn)，如何處置由老舊小區(qū)改造帶來的公共資源，解決社區(qū)改造過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，以及協(xié)調(diào)不同利益主體之間的沖突與協(xié)作，成為老舊小區(qū)改造面臨的首要問題?！袄嫌炎h事會(huì)”基層議事平臺(tái)的建立，不僅為社區(qū)居民議事協(xié)商提供組織保障，整合改造工作中的社情民意，暢通居民群體表達(dá)和實(shí)現(xiàn)利益訴求的渠道，而且圍繞老舊小區(qū)改造過程中的各項(xiàng)重要議題，能夠?qū)ο嚓P(guān)利益的人群（主要是社區(qū)內(nèi)的居民）進(jìn)行有效組織和動(dòng)員，為社區(qū)居民習(xí)得并培育協(xié)商規(guī)則和公共意識(shí)提供契機(jī)。

（二）加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用

政府出于改善民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，在政策扶持、資金投入、財(cái)政補(bǔ)貼、社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面對(duì)老舊小區(qū)予以傾斜，但也在一定程度上助長(zhǎng)了社區(qū)居民的依賴思想。促進(jìn)居民參與和自管，需要政府轉(zhuǎn)換管理思路，從直接的資源輸入向以資源帶動(dòng)基層自管的方式轉(zhuǎn)變。社區(qū)自管能力薄弱，根源在于社區(qū)居民缺少社區(qū)公共事務(wù)管理的意識(shí)和能力，在“公民性弱”的地區(qū)，“公共生活的組織方式是等級(jí)化的而非水平型的……在個(gè)體居民的眼里，公共事務(wù)是別人的事務(wù)——即高級(jí)人士的事務(wù)，‘老板們的‘政治家們的——不是自己的事務(wù)。很少人有心去參加關(guān)于共同利益的思考，提供給他們的這種機(jī)會(huì)也不多”[9]。

“老友議事會(huì)”是利益導(dǎo)向型的居民組織，因此要使其真正發(fā)揮作用，需要提高居民在管理社區(qū)公共事務(wù)中的參與感和效能感。如在完善“老友議事會(huì)”制度的基礎(chǔ)上，設(shè)立社區(qū)公共事務(wù)管理專項(xiàng)基金，用于社區(qū)居民自主解決社區(qū)內(nèi)設(shè)施維護(hù)、文娛活動(dòng)、設(shè)備添置等公共事務(wù)。居民如果要申請(qǐng)此專項(xiàng)基金，需要通過“老友議事會(huì)”的討論決定，并且提出申請(qǐng)的居民應(yīng)同時(shí)提供前期民意調(diào)查、詳細(xì)的預(yù)算和方案等，并鼓勵(lì)其通過其他渠道如發(fā)動(dòng)利益相關(guān)的居民群體捐款等共同解決資金問題。由此促使居民從自身利益出發(fā)采取行動(dòng)，并在解決問題和利益實(shí)現(xiàn)過程中認(rèn)識(shí)到自己的管理責(zé)任和管理權(quán)力，而不是一出現(xiàn)矛盾和問題就找駐區(qū)單位或政府職能部門解決。此外，通過具體事務(wù)的處理，還能夠更好地培育居民協(xié)商決策、協(xié)調(diào)溝通、統(tǒng)籌資源、發(fā)動(dòng)組織等多方面的自治能力。

（三）打造各具特色的小區(qū)自管文化

協(xié)商主體的“碎片化”問題，是制約老舊小區(qū)居民自治組織作用發(fā)揮的主要障礙，如果不能建立居民個(gè)體之間的認(rèn)同和聯(lián)結(jié)，即使成立了居民自治組織，也有很大可能會(huì)陷入“精英替代”或“組織懸浮”[10]的治理困境之中。隨著單位社會(huì)的瓦解，社區(qū)的凝聚力和向心力下降，社區(qū)居民間疏離感增加，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)公共文化衰落。由于沒有形成良好的社區(qū)管理生態(tài)，一方面，居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心，在需要表達(dá)利益訴求和維護(hù)個(gè)體利益時(shí)，會(huì)選擇繞過社區(qū)自治組織，另一方面，社區(qū)自治組織難以對(duì)接居民現(xiàn)實(shí)需求，面對(duì)原子化的居民個(gè)體，無法進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員。

重建社區(qū)公共生活，需要以活動(dòng)為載體，為居民提供溝通、交流的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)人際的有效互動(dòng)。社區(qū)自管文化是小區(qū)居民圍繞社區(qū)公共事務(wù)管理活動(dòng)形成的思想觀念、行為模式、生活習(xí)慣、精神風(fēng)貌、社區(qū)認(rèn)同等方面的總稱，是建設(shè)社區(qū)新型公共文化的重要組成部分。可以結(jié)合不同老舊小區(qū)的特點(diǎn)和小區(qū)居民的職業(yè)特點(diǎn)，開展多種樣式的鄰里活動(dòng)，密切居民關(guān)系，打造社區(qū)自管文化，形成共建、共治、共享的氛圍。如根據(jù)社區(qū)居民的不同興趣愛好，引導(dǎo)居民成立如文娛、愛寵、健身、環(huán)保等各類社區(qū)組織，使居民的興趣愛好能夠真正與社區(qū)的管理結(jié)合起來，也有助于社區(qū)管理能夠及時(shí)回應(yīng)不同居民群體的利益訴求;廣泛開展鄰里文化活動(dòng)，加強(qiáng)居民之間的溝通交流，宣揚(yáng)建立和諧、友愛、敬老、助殘的鄰里關(guān)系，如開展結(jié)對(duì)子幫扶活動(dòng)，定期組織社區(qū)文娛活動(dòng)，為獨(dú)居老人提供志愿服務(wù)，以及加強(qiáng)網(wǎng)上社群與網(wǎng)下群體之間的互動(dòng)等。通過引導(dǎo)居民參與集體活動(dòng)，逐步形成行動(dòng)自覺的社區(qū)自管文化。

（四）發(fā)揮專業(yè)化社會(huì)組織的作用

協(xié)商方式曾廣泛運(yùn)用于單位及居委會(huì)的基層調(diào)解活動(dòng)中，但性質(zhì)仍屬于行政管理方式，其作用發(fā)揮取決于居民對(duì)于行政力量的信賴和認(rèn)可，而市場(chǎng)協(xié)商方式則是以協(xié)商主體對(duì)于既定規(guī)則的接受和遵從為前提。將協(xié)商方式運(yùn)用于社區(qū)治理之中，如果沒有確立相應(yīng)的制度和規(guī)則，往往會(huì)導(dǎo)致協(xié)商工作陷入低效、無序的狀態(tài)。在居民自治氛圍不夠濃厚的老舊小區(qū)，可以嘗試引入專業(yè)化的社會(huì)組織，引導(dǎo)或協(xié)助社區(qū)居民建立協(xié)商制度，從而推動(dòng)小區(qū)居民自治組織實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。如J社區(qū)是典型的老舊小區(qū)，在社區(qū)居委會(huì)的推動(dòng)下，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引入專業(yè)化社會(huì)組織的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。J社區(qū)的社區(qū)工作人員表示，J社區(qū)的居民和招募的志愿者出于對(duì)社會(huì)組織專業(yè)水平的信賴，接受了系統(tǒng)化的學(xué)習(xí)培訓(xùn)課程，自我管理和自我服務(wù)的能力得到了提高。并且該組織還根據(jù)J社區(qū)的特點(diǎn)，引入國(guó)外先進(jìn)的社區(qū)治理理念，協(xié)助社區(qū)工作人員制定和完善了J社區(qū)“老友議事會(huì)”的協(xié)商制度和規(guī)則，在推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作中發(fā)揮了積極的作用，也獲得了參與議事居民的認(rèn)可。

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，專業(yè)化的社會(huì)組織有著豐富的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以為社區(qū)治理帶來先進(jìn)的管理理念，而且專業(yè)化社會(huì)組織的加入，不僅能夠充實(shí)社區(qū)建設(shè)和管理的力量，更重要的是其能夠提供專業(yè)、高效的治理資源。政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)社會(huì)組織的培育力度，特別是與老舊小區(qū)管理密切相關(guān)的社區(qū)便民服務(wù)、矛盾糾紛調(diào)解、心理疏導(dǎo)、家居養(yǎng)老、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的專業(yè)化社會(huì)組織，以及針對(duì)社區(qū)內(nèi)特殊群體的志愿者服務(wù)組織，對(duì)服務(wù)于老舊小區(qū)居民的公益性社會(huì)組織還應(yīng)予以一定的資金扶持或政策傾斜。

四、結(jié)語

可以說，“老友議事會(huì)”在重建基層社會(huì)聯(lián)結(jié)和構(gòu)建社區(qū)新型公共文化方面做出了有益的嘗試。單位制的解體，意味著一個(gè)時(shí)代的過去，以“老友”為標(biāo)識(shí)的共同體的形成，已然突破了傳統(tǒng)社會(huì)以血緣、地域?yàn)闃?biāo)識(shí)的聯(lián)結(jié)，也突破了單位制社會(huì)以職業(yè)身份、生產(chǎn)關(guān)系為標(biāo)識(shí)的聯(lián)結(jié)，而是適應(yīng)新的時(shí)代要求，以美好生活為中心，以協(xié)商為主要溝通方式，以和諧善治為目標(biāo)的新的社會(huì)聯(lián)結(jié)。

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責(zé)任編輯：李 亮C8A7637E-FD39-4B0D-ADD5-4B01AB3AD302