生態(tài)旅游理念下提高旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地水平的策略

張晶

摘 要：生態(tài)旅游提倡將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與特定的人文生態(tài)相結(jié)合，把保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境、不干擾自然風(fēng)貌和減小旅游的負(fù)面影響作為一種責(zé)任，其根本思想是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但我國當(dāng)前的旅游用地還處于粗放型階段，這并不符合可持續(xù)發(fā)展的理念。因此，本文將基于生態(tài)旅游理念，分析我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與節(jié)約集約用地之間的矛盾，提出提高旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地水平的措施，推動(dòng)旅游土地開發(fā)方式從粗放型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞：生態(tài)旅游理念；粗放型；節(jié)約集約用地；環(huán)境保護(hù)；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

人類在不斷發(fā)展的過程中對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源造成了破壞，包括水體的富氧化、大氣的溫室化、土地的荒漠化，這對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定性發(fā)展十分不利。直到進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)代后期，人們才開始意識(shí)到持續(xù)性發(fā)展理念對(duì)于社會(huì)發(fā)展的重要性，并將其貫穿于各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域[1]。旅游行業(yè)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念更是時(shí)代發(fā)展的必然要求，尤其在旅游行業(yè)高速發(fā)展的過程中各個(gè)地區(qū)加速建設(shè)開發(fā)旅游景點(diǎn)，其中自然觀光旅游往往對(duì)土地資源的依賴性更大。但目前，旅游業(yè)雖然發(fā)展迅速，但發(fā)展時(shí)間還相對(duì)較短，國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究也比較少，旅游用地仍處在邊緣性和交叉性狀態(tài)，造成旅游用地使用效率低、旅游用地供需矛盾日益突出等多種問題出現(xiàn)，加之我國人多地少，耕地資源緊缺，建設(shè)用地供需矛盾日益突出等狀況，增強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地的思想意識(shí)，提倡可持續(xù)發(fā)展的理念就成為發(fā)展旅游業(yè)的迫切任務(wù)[2]。因此，本文基于生態(tài)旅游理念，結(jié)合我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與節(jié)約集約用地之間的矛盾，提出提高旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地水平的措施，以提高旅游用地復(fù)合化程度，完成旅游土地開發(fā)從粗放型向節(jié)約集約型的轉(zhuǎn)變，這不僅符合我國土地資源的現(xiàn)有特征，還能夠帶動(dòng)我國旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

“生態(tài)旅游”這一術(shù)語，是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）于1983年首先提出的，是指以可持續(xù)發(fā)展為理念，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，以統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展為準(zhǔn)則，并依托良好的自然生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特的人文生態(tài)系統(tǒng)，采取生態(tài)友好方式，開展的生態(tài)體驗(yàn)、生態(tài)教育、生態(tài)認(rèn)知并獲得心身愉悅的旅游方式。生態(tài)旅游的理念包括：堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，提高質(zhì)量效益；堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展整體性；堅(jiān)持綠色發(fā)展，立足于生態(tài)產(chǎn)業(yè)；堅(jiān)持共享發(fā)展，兜牢民生底線。然而，我國的生態(tài)旅游尚處在發(fā)展早期階段，人們普遍對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展理念缺乏全面認(rèn)識(shí)，基本上處于萌芽階段，很多地區(qū)在開發(fā)生態(tài)資源時(shí)只關(guān)心經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽略了生態(tài)環(huán)境的承載能力，過度開發(fā)生態(tài)資源，導(dǎo)致破壞情況十分嚴(yán)重。

簡(jiǎn)單來說，旅游用地指用于開展旅游活動(dòng)所占用的場(chǎng)所。詳細(xì)來說，旅游用地是指能夠?yàn)橛慰吞峁┯斡[、觀賞、知識(shí)、樂趣、度假、療養(yǎng)、娛樂、休息、探險(xiǎn)、獵奇以及考察研究等旅游活動(dòng)的賓館、飯店、大廈、游樂園、俱樂部、旅行社、旅游產(chǎn)品生產(chǎn)廠家、旅游商店和友誼商店等方面的用地[3]。而生態(tài)旅游理念下提倡的節(jié)約集約用地主要包括3層含義：一是節(jié)約用地，就是各項(xiàng)建設(shè)都要盡量節(jié)省用地，想方設(shè)法地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設(shè)用地必須提高投入產(chǎn)出的強(qiáng)度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲(chǔ)備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。換句話說，節(jié)約集約用地就是在可持續(xù)發(fā)展的背景下改變旅游用地方式，除增加旅游用地的投入外，還要利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升的方式來發(fā)揮旅游用地的潛力，提升其旅游用地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

目前，我國旅游產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展下急需擴(kuò)大旅游景區(qū)規(guī)模與人多地少的矛盾日益顯現(xiàn)。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年國內(nèi)游客已經(jīng)達(dá)到60.1億人次，相比2018年增長(zhǎng)8.4%；國內(nèi)旅游收入57 251億元，比2018年增長(zhǎng)11.7%，由此看來，高速發(fā)展的旅游業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)下以及未來國民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和支柱性產(chǎn)業(yè)之一，是居民生活、消費(fèi)、收入、地區(qū)發(fā)展興旺的重要組成部分[4]。在景區(qū)的發(fā)展過程中，國內(nèi)旅游熱點(diǎn)集中在A級(jí)景區(qū)游、紅色游、鄉(xiāng)村民俗文化游等類型，因此，近幾年各省、市、縣相關(guān)部門不斷開發(fā)新景區(qū)，改建擴(kuò)建舊景區(qū)，為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)、收入開辟另一個(gè)渠道。隨著旅游景區(qū)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，波及范圍越來越廣，用地量越來越大，用地緊張問題日益凸顯。而我國國土面積雖然寬廣，但是可用地不多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國山地、干旱區(qū)和高寒區(qū)居多，平地稀少，可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地只占10%左右，所以國家提倡嚴(yán)保耕地，遵循集約節(jié)約用土[5]。當(dāng)前，我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了“寬打?qū)捰谩钡默F(xiàn)象，存在少批多占地、占地而不用等問題，使得土地資源閑置浪費(fèi)。例如，武隆縣面向高端市場(chǎng)開發(fā)的高爾夫球場(chǎng)滑雪場(chǎng)主題公園溫泉度假村等旅游項(xiàng)目有著非常大的占地規(guī)模，但因不貼近老百姓的消費(fèi)需求，已經(jīng)停止運(yùn)營(yíng)，降低了旅游用地效率。此外，我國旅游用地結(jié)構(gòu)單一，主要用于旅游業(yè)，一旦耕地被旅游業(yè)開發(fā)占用后，基本上就喪失了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，無疑會(huì)加劇人多地少的矛盾。

（一）樹立科學(xué)發(fā)展觀，使旅游規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接融洽

《中華人民共和國土地管理法》第四條將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。開墾土地，需要投入巨大的人力物力，一旦某一土地被改變或者被利用，再恢復(fù)原貌是非常困難的。例如，旅游業(yè)發(fā)展過程中不斷地修建酒店、大廈、道路等基礎(chǔ)設(shè)施，當(dāng)發(fā)現(xiàn)建設(shè)的不科學(xué)時(shí)，想要打破現(xiàn)狀，推翻以前的建設(shè)，需要考慮到業(yè)主的動(dòng)員、政府的財(cái)政、老百姓的意愿等因素，所以土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，更是由各種類型、各種層次、不同時(shí)序的規(guī)劃所組成的交互性網(wǎng)絡(luò)體系，科學(xué)合理的規(guī)劃需要具有前瞻性、科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性[6]。對(duì)于旅游業(yè)來說，應(yīng)樹立科學(xué)發(fā)展觀，使旅游規(guī)劃與土地利用整體規(guī)劃銜接融洽。一是制定總體規(guī)劃。應(yīng)針對(duì)景區(qū)土地利用，制定具有針對(duì)性和可操作性的總體規(guī)劃。要從城市或者地區(qū)發(fā)展的角度出發(fā)，堅(jiān)持短、中、長(zhǎng)規(guī)劃結(jié)合，本著節(jié)約集約用地原則，分析過去發(fā)展中的利弊，避免再走外延拓展、規(guī)模拓展的老路；應(yīng)立足發(fā)展前景，站在戰(zhàn)略的高度與未來社會(huì)發(fā)展的角度，挖掘定性和定量結(jié)合的數(shù)據(jù)信息，結(jié)合土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，指導(dǎo)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的有效統(tǒng)一。二是應(yīng)切實(shí)實(shí)施總體規(guī)劃。規(guī)劃制定完成后，應(yīng)將其作為一項(xiàng)政策性要求，嚴(yán)格按照規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行旅游用地開發(fā)，如果在開發(fā)過程中出現(xiàn)分歧，需要審視規(guī)劃內(nèi)容，必要時(shí)可征得政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，重新制訂，發(fā)揮強(qiáng)有力的控制作用和約束力。

（二）合理利用有限土地空間，使旅游業(yè)開發(fā)的強(qiáng)度和產(chǎn)出率掛鉤

當(dāng)前，旅游景區(qū)普遍存在土地利用總體水平偏低、土地利用方式過于粗放、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)盲目擴(kuò)張建設(shè)等問題，造成大量土地資源浪費(fèi)，不但達(dá)不到土地節(jié)約集約的效果，地區(qū)的整體發(fā)展也會(huì)受到影響。其中最大的問題是沒有實(shí)現(xiàn)土地利用的開發(fā)強(qiáng)度和產(chǎn)出率掛鉤，缺乏一個(gè)定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。例如，武隆縣的高爾夫球場(chǎng)滑雪場(chǎng)主題公園溫泉度假村等旅游項(xiàng)目，開發(fā)強(qiáng)度大、產(chǎn)出率低，極度不符合節(jié)約集約用地原則，這種以旅游開發(fā)為名號(hào)的項(xiàng)目，不但給國家財(cái)政收入造成了巨大損失，還白白浪費(fèi)了大量土地資源。因此，要使有限的土地空間得到合理利用，一方面，旅游景區(qū)應(yīng)從土地節(jié)約集約角度出發(fā)，在開發(fā)旅游用地之前，對(duì)涉及的全部要素資源、全過程及全區(qū)域進(jìn)行全方位研究、規(guī)劃，力求低開發(fā)、高產(chǎn)出，避免出現(xiàn)一些閑置或利用不合理的土地資源。另一方面，要提高旅游業(yè)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)效率。對(duì)于如何有效評(píng)定旅游業(yè)節(jié)約集約用地，當(dāng)前我國并沒有構(gòu)建有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系，每個(gè)區(qū)域在評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)方面有著各自的方式和措施，評(píng)價(jià)的結(jié)果會(huì)因人而異，且自己掌握本區(qū)域測(cè)算信息。這種各自為政的局面會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)偏差越來越明顯，阻礙節(jié)約集約用地理念的推行。因此，在旅游業(yè)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)效率方面應(yīng)該由國家牽頭，制訂一套詳盡的、適合應(yīng)用于旅游業(yè)的土地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋的內(nèi)容包括目標(biāo)系統(tǒng)、考核措施等方面，然后借助構(gòu)建的有關(guān)信息平臺(tái)或者數(shù)據(jù)采集平臺(tái)進(jìn)行科學(xué)有效、統(tǒng)一高效和動(dòng)態(tài)的評(píng)估監(jiān)測(cè)，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)評(píng)估的準(zhǔn)確性，提高旅游業(yè)節(jié)約集約用地的評(píng)價(jià)效率。

（三）加強(qiáng)旅游業(yè)節(jié)約集約用地規(guī)劃指導(dǎo)，使旅游用地規(guī)模和布局上與土地利用總體規(guī)劃相一致

自2021年9月1日起，國家施行了修訂通過的《土地管理法實(shí)施條例》，該條例明確指出，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃、國土空間規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策以及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用的實(shí)際狀況等，加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制，推動(dòng)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地開發(fā)利用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，落實(shí)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，開展節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式[7]。針對(duì)景區(qū)開發(fā)方面，尤其是鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設(shè)，其城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理工作應(yīng)從這3個(gè)方面入手：一是深入構(gòu)建城鎮(zhèn)系統(tǒng)與景區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃編制，全方位發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的有力整合；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)盡快立法，并在編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)劃管理中構(gòu)建起科學(xué)的約束性關(guān)聯(lián)，以此讓城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到落實(shí)完全獲得保障；三是落實(shí)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，從農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局、旅游用地規(guī)模大小出發(fā)，在滿足農(nóng)民意愿的條件下統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量，做好遷村并點(diǎn)工作。

土地管理部門首先要和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門加強(qiáng)工作的配合和協(xié)作，科學(xué)處理局部與整體、短期建設(shè)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、景區(qū)建設(shè)發(fā)展與耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)性問題，讓城鄉(xiāng)規(guī)劃在旅游用地規(guī)模和布局上與土地利用總體規(guī)劃相一致，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃與旅游土地利用總體規(guī)劃能在編制、修訂、實(shí)施過程中的進(jìn)度保持一致。其次是協(xié)調(diào)處理好近期景區(qū)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)近期內(nèi)各類、各級(jí)景區(qū)建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例、開發(fā)時(shí)序等方面的建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的融洽銜接，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的融洽銜接，以此科學(xué)制訂土地供應(yīng)計(jì)劃，達(dá)到高效節(jié)約集約用地的效果。

（四）完善旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地的各類配套制度

旅游用地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵在于建立完善各類配套機(jī)制與激勵(lì)性管理體制，正所謂“無規(guī)矩不成方圓”，旅游用地節(jié)約集約利用所涉及的環(huán)節(jié)多，牽涉的人員廣，觸及的部門復(fù)雜，因此需要一個(gè)健全的機(jī)制促進(jìn)旅游用地節(jié)約集約利用的有序進(jìn)行。首先要構(gòu)建完善的規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度作為一種巡查監(jiān)察機(jī)制，對(duì)違反法律法規(guī)的行為實(shí)施法律制裁，各層級(jí)建設(shè)行政主管部門應(yīng)完全認(rèn)識(shí)到景區(qū)建設(shè)規(guī)劃監(jiān)督管理工作的重要性，狠抓落實(shí)景區(qū)建設(shè)規(guī)劃監(jiān)督管理工作，包括構(gòu)建巡回執(zhí)法檢查制度、違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、聯(lián)舍查案協(xié)調(diào)機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度、執(zhí)法監(jiān)察公開制度，充分發(fā)揮景區(qū)建設(shè)規(guī)劃對(duì)旅游用地和空間資源利用的指導(dǎo)性與調(diào)控性功能，保證景區(qū)土地開發(fā)利用依法有序推進(jìn)。其次要構(gòu)建旅游用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)考核機(jī)制。旅游用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)考核體系涉及的內(nèi)容是旅游用地存量土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)，包括存量土地面積、用途、權(quán)屬、類型和分布等，以此構(gòu)建存量土地的實(shí)施辦法與積極穩(wěn)妥的政策，從而提升存量土地的利用率與開發(fā)利潤(rùn)。再次要構(gòu)建規(guī)劃審查機(jī)制與規(guī)劃調(diào)整管理機(jī)制。涉及的制度類型包括：旅游用地的審查、審核；旅游用地項(xiàng)目的規(guī)劃審查；旅游用地開發(fā)、復(fù)墾、整理規(guī)劃的審查，做好規(guī)劃執(zhí)行與管理、規(guī)劃調(diào)整與修改等工作，并對(duì)違反規(guī)定，任意改變修編規(guī)劃的旅游景區(qū)給予嚴(yán)懲。

黨的十八大報(bào)告曾明確指出，節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。隨著旅游業(yè)的高速發(fā)展，土地發(fā)生了多樣性改變，出現(xiàn)了旅游用地開發(fā)利用不科學(xué)、大量土地閑置廢棄等現(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，將會(huì)對(duì)人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生較大影響。因此，文章提出生態(tài)旅游理念下提高旅游產(chǎn)業(yè)節(jié)約集約用地水平的策略，以促進(jìn)旅游用地方式由粗放型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)土地的科學(xué)合理利用。

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