復雜性：大變局時代的公共行政研究范式*

內(nèi)容提要 大變局時代的公共行政研究經(jīng)歷著深刻的范式轉換，復雜性理論是新公共行政研究的重要理論來源。復雜性包括情境復雜性、個體復雜性與集體復雜性，治理領域的復雜性管理是復雜性下公共行政研究的核心內(nèi)容。復雜性下的公共行政關注的主要問題包括復雜系統(tǒng)、棘手問題及其解決、行動者集群、自組織涌現(xiàn)特征等。沿著復雜性理論，未來的公共行政研究應秉持系統(tǒng)思維的觀念，重視知識協(xié)同的作用，使公共行政在大變局時代更具適應新環(huán)境新問題的能力。

問題的提出

百年未有之大變局的突出特征是“變”。無論是傳統(tǒng)思想還是現(xiàn)代思維，普遍將“變”視為人類社會發(fā)展的基本規(guī)律。治理人類社會的基本方法論也必然要承襲變動的思維，尋找合理合意的技術、工具與方法。公共行政的實踐和研究亦復如是。公共行政實踐古已有之，在經(jīng)濟、政治、社會、文化、科技等外部條件的組合變化之下，行政觀念、技術以及組織都在發(fā)生深刻變化。審視公共行政學說史，從工業(yè)革命之前的早期管理思想到弗雷德里克·泰勒(Frederick Taylor)開創(chuàng)的科學管理主義，再到“社會人時代”以及現(xiàn)代公共行政新思想，整個公共行政的知識譜系呈現(xiàn)出迷人的景致。①尤其是現(xiàn)代社會以來，公共行政范式變革的頻率更加頻繁，公共行政所要選擇的模式比以往更加開放。就像治理(governance)這個概念產(chǎn)生的背景一樣，自20世紀80年代開始，不同領域新環(huán)境新事物的發(fā)展加速了政府及其行政方式的根本性變革，“治理”取代了“管理”，成為公共行政理論與實踐的重要概念。②新近治理哲學“進化治理理論”(evolutionary governance theory)同樣指出，“治理從不會沒有情境、沒有過去，以及沒有對未來的期望。它總是被情境化、總是在運動、總是在變化”。③

當下，公共行政研究的一個主要熱點或者重要趨勢是“復雜性下的公共行政”，或者說目前公共行政研究所嵌入的一個大背景是“復雜性”(complexity)。復雜性下公共行政研究的知識背景是復雜系統(tǒng)理論(complex system theory)或復雜性理論(complexity theory)與社會科學相結合的趨勢，公共行政的一些核心概念——例如行動者、政策過程、決策、權力等——都被納入復雜性的框架下加以分析。復雜系統(tǒng)理論與社會科學相結合的先行學科應屬社會學，帕森斯(Talcott Parsons)、盧曼(Niklas Luhmann)、貝爾(Daniel Bell)等社會學家都對這種理論推崇備至，公共行政對復雜性理論同樣給予高度關注。④尤其是當下的公共衛(wèi)生風險，更讓公共行政研究者們強化了復雜性理論的研究，因為公共衛(wèi)生風險帶來了新的治理挑戰(zhàn)，公共行政理論與實踐不得不再次走向自我調(diào)適與變革，去適應新的外部環(huán)境。⑤故而，在這個大變局以及充滿不確定的時代，復雜性下的公共行政研究具有顯著的意義。⑥審視國內(nèi)學界，以復雜性理論切入的公共行政研究雖然產(chǎn)出了一定的成果，但是整體上仍未形成一個清晰的研究脈絡和豐富的研究譜系，對于復雜性理論和公共行政的契合性闡釋還有待進一步深入。有鑒于此，本文的核心研究議題是分析復雜性理論視域下公共行政研究的基本內(nèi)容，從“復雜性”的概念入手闡釋公共行政在復雜性理論中所聚焦的基本問題、關注的基本對象，并展望大變局時代公共行政未來的研究要旨。

何謂“復雜性”：理解復雜性下公共行政的基本前提

作為一個理論視角抑或分析框架，“復雜性”錨定了新公共行政研究的基本范圍與核心問題。然而，就概念本身來說，復雜性是一個較為“復雜”的概念。倘若不能理解何謂復雜性，就很難清晰把握復雜性下公共行政研究的主旨內(nèi)容。

當下的治理研究大多將復雜性視為一個重要的背景或者特征。例如我們常見的“國家治理的復雜性”“地方治理的復雜性”等等，但復雜性究竟指代何種意義，很多研究并未給出清晰的說明。例如分析公共治理復雜性轉向的文章指出，國家治理中，中國的公共治理所面對的往往并非單一的社會問題，而是不得不同時面對眾多問題共同治理的復雜局面。⑦應該說，在“復雜”或者“困難”(difficulty)的意義上去使用復雜性概念，雖然能夠捕捉到復雜性理論的部分內(nèi)容，但是如果僅僅從“復雜”的字面意義來理解復雜性，則會壓縮復雜性本身所傳達的信息。作為一項學術研究，我們還需要追問：如果我們將復雜性理解為一種狀態(tài)，那么何種狀態(tài)可以稱為“復雜”？

學術界仍未取得關于復雜性內(nèi)涵的共識。前文提到，復雜性這個概念源自復雜性理論。追本溯源，復雜性理論的產(chǎn)生是對牛頓經(jīng)典理論的一次徹底反思。牛頓經(jīng)典理論認為，任何系統(tǒng)的各個部分都可以被獨立地理解，不同部分之間的相互關系可以被預測，整體與部分呈現(xiàn)出加總的關系。簡言之，“整體等于部分之和”是復雜性理論出現(xiàn)之前占據(jù)支配性地位的思維方式。然而，這種思維方式被自然世界以及社會世界的真實情境打破了。⑧復雜性思維認為，萬事萬物的變化是“眾緣和合”的結果，不同要素之間的互動關系遠超傳統(tǒng)的想象，系統(tǒng)內(nèi)部不同要素的互動是遞歸的(recursive)、非線性的(non-linear)，并且不同要素之間也呈非線性的相互適應關系，這些互動創(chuàng)造了大量的偶然性(contingency)和不確定性(uncertainty)?！罢w等于部分之和”的假定失去了現(xiàn)實的根基。⑨不過，在達成這一共識之后，新的問題也隨即產(chǎn)生——我們?nèi)绾瘟私庖粋€事物或者過程要比其他事物或者過程更復雜？正如凱文·凱利(Kevin Kelly)在其名著《失控》(OutofControl)中舉例道，黃瓜比凱迪拉克更復雜嗎？草地較之哺乳動物的大腦更復雜嗎？⑩

這個問題所指涉的核心是如何區(qū)分(distinguish)復雜性。簡要地說，當我們認識到一個事物或系統(tǒng)內(nèi)部諸要素是相互聯(lián)系的，就可以認為這個事物或系統(tǒng)是復雜的。在控制論中，測量復雜性以“多樣性”(variety)來表示。為解決區(qū)分的問題，一些研究提出將復雜性置于三個方面加以討論，分別為情境(situational)、個體(individual)與集體(collective)，這三種不同復雜性的區(qū)分基本上涵蓋了當下復雜性研究的概要。為了清晰說明不同種類復雜性的內(nèi)容與判斷標準，本文用表格的方式對比加以呈現(xiàn)(見表1)。

復雜性研究的實踐在于測量復雜性以及管理復雜性(managing complexity或complexity management)。所謂復雜性管理，就是一個系統(tǒng)通過各種手段來應對其所面對的復雜性，實現(xiàn)系統(tǒng)對其周遭復雜性的有效控制，目的是保證系統(tǒng)的穩(wěn)定。借鑒成思危教授的解釋，系統(tǒng)具有了解其所處的環(huán)境，預測其變化，并按預定的目標采取行動的能力。復雜性管理來自系統(tǒng)論與控制論中的“阿什比法則”(Ashby’s Law)。阿什比(W. R. Ashby)曾提出“多樣性破壞多樣性”(variety can destroy variety)的原則，即管理系統(tǒng)的復雜性需要與管理對象系統(tǒng)的復雜性相適應，這是系統(tǒng)穩(wěn)定的核心要求。之后，著名系統(tǒng)理論家貝爾(Anthony Stafford Beer)認為，系統(tǒng)的外部環(huán)境復雜性遠遠超過了系統(tǒng)的能力，在系統(tǒng)與對象的互動過程中，需要通過系統(tǒng)能力的“放大”(amplification)與對象復雜性的“衰減”(attenuation)來實現(xiàn)系統(tǒng)復雜性與對象復雜性的相互適應。所謂衰減，指的是通過一定的操作將環(huán)境的多樣性控制在系統(tǒng)能夠處理的范圍內(nèi)；放大指的是借由一定的機制來提升系統(tǒng)處理復雜性的能力。貝爾的觀點事實上強調(diào)了集體復雜性的重要性，同時修正了“阿什比法則”，提出了“多樣性吸收多樣性”(variety absorbs variety)的原則。從中我們可以明確復雜性理論的一個重要原則，即“整體功能大于部分之和”。

表1 三種復雜性的區(qū)分

遵循著復雜性理論的思路與框架，復雜性下的公共行政研究本質上就是探討公共治理領域的復雜性管理。回歸到公共治理領域，現(xiàn)代社會的復雜性使社會衍生出一系列新特點：經(jīng)濟、政治和社會生活的網(wǎng)絡已經(jīng)與傳統(tǒng)社會大相徑庭，生活世界中角色、團體、組織和機構的數(shù)量也呈幾何式增長，不同主體之間的差異化程度越來越高，在各種溝通越發(fā)頻繁的事實下，不同主體相互依賴的程度也與日俱增。同樣，社會也面臨著貧困、失業(yè)、腐敗、通脹、經(jīng)濟增長、社會活力、污染、能源、金融等諸多方面的問題，各類風險和危機事件頻發(fā)。在這個意義上，治理面對的宏觀外部環(huán)境就是充滿復雜性的社會，因此才有了“復雜性治理”之類的概念與研究。復雜性理論與公共行政相結合的研究開始走進學術界的視野，構成了公共行政新的研究范式。

將“復雜性”帶入公共行政：公共行政研究的新特征

美國社會學家帕森斯的結構功能主義中的系統(tǒng)方法不僅影響了社會學，也改變了社會科學其他學科的認知與分析模式。此后，戴維·伊斯頓(David Easton)的《政治生活的系統(tǒng)分析》開啟了政治學和公共行政領域的控制論(cybernetic)觀念，衍生出了兩種公共行政研究思路：第一，人們越發(fā)注意到，政策是在多元參與者的環(huán)境下制定并實施的，這種思路被稱為“行動者集群(actor constellation)的結構線(structural line)”；第二，參與者對于政策現(xiàn)實的理解是多樣的，很難找到一種完全統(tǒng)一或者具有共識的理解，這種思路被稱為“行動者集群的認識線(epistemic line)”。這兩種齊頭并進的思路啟發(fā)并拓展了人們對公共行政現(xiàn)象復雜性的認識。

不過，復雜性視域下的公共行政研究并不純粹是復雜性理論引入公共行政之后才誕生的。包括林德布洛姆(C. E. Lindblom)以及西蒙(Herbert A. Simon)在內(nèi)的公共行政學家很早就批評過傳統(tǒng)的公共行政研究范式。例如，西蒙以“行政人”(administrative man)批評理性人假設，其核心就是不滿于理性人假設過于簡化了公共選擇的復雜性。林德布洛姆也同樣認為，沒有決策者能夠采用理性-全面(rational-comprehensive)的方法來應對真正復雜的問題。故而，林德布洛姆強調(diào)公共行政應該倡導一種“摸索前進”(muddling through)的科學。復雜性理論對解釋人類與社會系統(tǒng)的貢獻使得公共行政研究正式開啟了復雜性轉向。在復雜性理論的術語中，公共政策被界定為“一個涌現(xiàn)的(emergent)、自組織的(self-organizational)以及動態(tài)的復雜系統(tǒng)(dynamic complex system)。這個復雜系統(tǒng)的參與者之間的關系是非線性的，這個系統(tǒng)與它的要素之間以及同其他系統(tǒng)之間的關系是共同進化的(coevolutionary)”。簡單來說，復雜性理論走進公共行政是一個過程：第一是復雜性概念的引入；第二是復雜性理論對公共行政現(xiàn)象的解釋。結合復雜性理論中的關鍵詞，復雜性下的公共行政研究主要包含如下內(nèi)容。

(一)以“復雜系統(tǒng)”的特征審視公共行政的整體與過程

復雜系統(tǒng)是復雜性理論中的核心概念之一，但是對于復雜系統(tǒng)概念的理解各有不同。按照貝塔朗菲(Ludwig Von Bertalanffy)的定義，系統(tǒng)可以定義為相互作用著的若干要素的復合體。那么，什么又是“復雜系統(tǒng)”？在定義復雜系統(tǒng)(complex system)之前，一些文獻區(qū)分了英文中指代“復雜”的兩個單詞之間的差別，即complex與complicated。學者指出，complicated system是“簡單系統(tǒng)的系統(tǒng)”(system of simple systems)，其內(nèi)在要素間的關系是松散的、線性的。complicated system的直觀例子是道路交通圖。而complex system則指不同組件、簡單系統(tǒng)以及complicated system之間的組合，其內(nèi)在關系是非線性的、互動的。complex system直觀的例子是包括道路以及各個要素、各種服務設施全覆蓋的地理信息系統(tǒng)圖。這種區(qū)分的意義雖然受到了一些研究者的質疑，但是厘清復雜系統(tǒng)的基本概念，有助于凸顯出復雜系統(tǒng)本身的特征，即內(nèi)部的非線性以及動態(tài)性關系，這種復合型特征被概括為非線性動力學(Non-linear Dynamics)。

一如前文指出，早期系統(tǒng)理論在公共行政中最著名的運用是伊斯頓的《政治生活的系統(tǒng)分析》。然而一些批評指出，這些系統(tǒng)模型往往是靜態(tài)的，并不關注動力學，因此在一定程度上缺失了復雜性理論的影子，這種模型已經(jīng)很難解釋當下復雜的公共行政問題。在現(xiàn)有的公共行政研究中，公共行政是一個由社會建構的組織與個人組成的復雜社會系統(tǒng)(complex social system)，其制度與過程——包括治理本身、治理體系等——也都是復雜系統(tǒng)。除此之外，治理所嵌入的環(huán)境以及對象也同樣是復雜系統(tǒng)。例如，系統(tǒng)論視角下的政府治理就是通過政府系統(tǒng)內(nèi)部要素的更新重組以及和外界環(huán)境的交互溝通，在國家治理藍圖的牽引下實現(xiàn)自身以及治理過程的再造與演進。復雜性下的公共行政對新公共管理(New Public Management)中的因果論、還原論、決定論等思維方式持有嚴格的批評態(tài)度。所謂“非線性”，指的是結果和原因之間并無固定的比例關系。非線性動力學存在于諸多社會科學理論之中，強調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部和外部各要素之間以非線性的方式相互連接與相互作用，在一定時間閾值中會產(chǎn)生意想不到的結果。復雜性理論中的非線性動力學旨在解釋如何在要素與系統(tǒng)的非線性關系和相互作用中保證系統(tǒng)的穩(wěn)定性。在公共行政研究中，政策過程(policy process)分析、網(wǎng)絡治理(network governance)研究、風險治理(risk governance)研究都說明了治理作為復雜系統(tǒng)的特征。例如，縱向治理體系中自上而下的政策偏移、網(wǎng)絡治理中不同行動者相互依賴的關系及其穩(wěn)定性、治理問題的復雜特征等等。在公共行政領域，治理中的任何一個要素或者環(huán)節(jié)都可能會對整個治理系統(tǒng)或者過程造成不可預知的影響，其中涉及的重要原則包括“一個看似瑣碎的事件可能會在時間與空間上發(fā)生遠離它的變化”。“治理過程往往會偏移最初的期望”，“治理過程的內(nèi)容與方向受制于內(nèi)在以及外在于治理過程的目標與行動者的影響”。

(二)棘手問題及其應對之道

最為直白地看，復雜性下的公共行政所聚焦的主要問題是如何應對“棘手問題”(wicked problem)。作為公共行政中的“燙手山芋”，棘手問題凸顯了公共事務的復雜特征。區(qū)別于工業(yè)社會早期的那種穩(wěn)定、機械的行政生態(tài)，當下的公共行政事務愈發(fā)體現(xiàn)出不確定、復雜性、模糊性。按照蓋伊·彼得斯(Guy Peters)的總結，棘手問題具有10個特征：(1)棘手問題很難被界定，缺少清晰的框架(formulation)；(2)棘手問題沒有停止規(guī)則(stopping rule)；(3)棘手問題的解決方案只有好壞、沒有對錯；(4)棘手問題的解決方案沒有即時或者最終的試驗；(5)所有嘗試性的解決方案可能都不可逆；(6)每個問題都沒有清楚的解決措施，甚至連一整套的可能方案都沒有；(7)每個棘手問題都是獨特的；(8)每個棘手問題可能都是其他問題的表征(symptom)；(9)棘手問題存在多種解釋；(10)籌劃者(planner)不能犯錯。

正因為棘手問題本身的復雜性，棘手問題的應對方案也必然遵循著“多樣性吸收多樣性”的原則——“棘手問題需要‘棘手’的解決方案”(Wick problems require wicked solutions)。在此意義上，復雜性理論是解決棘手問題的重要知識來源?，F(xiàn)代公共治理的很多問題都是典型的棘手問題，例如環(huán)境治理問題以及當下我們經(jīng)歷的新冠肺炎疫情防控問題。對于疫情防控來說，單一的、僵化的措施難以妥善地處理疫情，所以必須要依靠公共衛(wèi)生以及公共行政等多元知識的組合。因此，在應對各類棘手問題時，“跨學科的想象”(transdisciplinary imagination)尤為重要，這一思路正是利用不同知識之間組合的復雜性來應對棘手問題中的復雜性。按照前文闡述的復雜性“三分法”，棘手問題的應對正是個體復雜性協(xié)同為集體復雜性以應對情境復雜性的過程。在棘手問題的非線性動力學中，復雜性理論提供了諸多應對框架，例如強調(diào)治理過程隨時根據(jù)問題與環(huán)境變化加以調(diào)整的適應性管理(adaptive management)，以及注重小規(guī)模、長時段詳細治理內(nèi)容，倡導積極變革的“小勝利框架”(small wins framework)等等。

(三)行動者集群、自組織與涌現(xiàn)特征

自組織(self-organization)是復雜系統(tǒng)的另一重要特征，同時也是一個比較含糊的概念。復雜性理論強調(diào)，系統(tǒng)受控于一種自發(fā)秩序(spontaneous order)，在系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互作用中，涌現(xiàn)特征(emergent property)得以顯示。復雜性理論中的自組織可以用來指代某種狀態(tài)，即系統(tǒng)中發(fā)生的事件和行為不需要外部力量驅動。換言之，集體復雜性的彰顯并不是有意設計的結果，而是要素之間“自組織”的作用，在這種作用下，一些未知的、不可預測的功能便“涌現(xiàn)”出來。就其價值而言，自組織能夠推動系統(tǒng)發(fā)展或者改變系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的結構，從而自發(fā)、適應性地應對或者改變系統(tǒng)所處的環(huán)境。

在公共行政理論和實踐中，自組織與涌現(xiàn)特征為分析制度設計與變革、治理結構與模式提供了重要的思維方法?，F(xiàn)代治理中的行動者是多元的，包括政黨、政府、各類團體與社會組織、公民個人等等。這些行動者既是制度的實踐者與政策的執(zhí)行者，同時也是制度與政策的變革者。不同類型的行動者構成了一個“集群”(constellation)，本質上也是一個系統(tǒng)。行動者集群概念的出現(xiàn)，反映出公共行政逐步突破理性選擇的框架，開始關注行動者本身對制度以及政策過程的影響。尤其在民主社會中，多元行動者對制度和政策的影響將更加復雜。面對復雜的治理情境和治理問題，行動者集群難以預測或者提前設計好所有的政策內(nèi)容或者備選方案，更多是在外部系統(tǒng)的非線性動力學中調(diào)整行動目標和行動內(nèi)容。因此，應對不確定環(huán)境中的治理問題，更需要行動者集群以自組織的方式來行動。需要指出的是，自組織的思維方式和行動方式與公共行政中的等級權威存在著一定程度的張力，自組織可能會挑戰(zhàn)現(xiàn)有的制度模式與組織秩序，進而會造成“無序”。不過在公共行政實踐中，外部擾動(disturbance)情境下的自組織往往會涌現(xiàn)出良好的治理功能，從而賦予治理以“韌性”(resilience)。例如，在公共衛(wèi)生風險治理中，社區(qū)層面的多元主體在外部情境變化之下自發(fā)形成的行動網(wǎng)絡能夠較好地適應風險治理的需求，通過“個體復雜性”協(xié)同為功能互補的“集體復雜性”，分擔了單一主體所面對的治理成本，降低了治理負荷，提升了治理的效能，這即為“整體功能大于部分之和”。由此可見，外部擾動之下自組織的無序最終會歸于有序，并且為治理提供了新的方案與機制。

何種研究：大變局中公共行政研究展望

公共行政具有鮮明的問題導向與實踐導向。復雜性理論和公共行政相結合的趨勢昭示著，在當下這個充滿復雜性以及棘手問題的時代，公共行政亟須自我變革，以此推動治理的變革與社會的繁榮?；诖耍残姓芯恳匾曄到y(tǒng)思維的作用與知識協(xié)同的價值，讓公共行政具有契合于大變局時代新問題、新情境的適應性。

(一)系統(tǒng)思維中的公共行政研究

時代的發(fā)展將社會分化為不同的系統(tǒng)，使得公共行政研究與實踐更為復雜和精細。正如前文指出，公共行政所應對的各種問題呈現(xiàn)出一種非線性、開放性、系統(tǒng)性、涌現(xiàn)性等特征。例如，傳統(tǒng)的公共行政關注制度或者機制中的穩(wěn)定要素，以韋伯式的視角分析組織結構。但是現(xiàn)代公共行政的復雜性特征表明，這種正式的、具有穩(wěn)定性的行政結構與行政機制已經(jīng)開始被自組織、彈性結構與動態(tài)復雜系統(tǒng)所取代。很多問題并不是顯性的，而是潛在的；很多問題的演進也不是按照特定的過程，而是受到外在各種因素的影響。全面深化改革同樣如此，正如習近平總書記指出的：“改革開放是一個系統(tǒng)工程，必須堅持全面改革，在各項改革協(xié)同配合中推進”；“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時也要繼續(xù)鼓勵大膽試驗、大膽突破，不斷把改革開放引向深入”。由此，系統(tǒng)思維是國家治理的重要方法論，不掌握系統(tǒng)思維，就難以洞悉治理的復雜性，也就難以設計并實施可行的治理方案，難以選取合意的治理工具，進而牽一發(fā)而動全身地影響改革大局。

系統(tǒng)思維下的公共行政要在復雜性管理的思路中尋求“簡約治理”的邏輯，正如林德布洛姆的觀點，當下公共行政的基本原則就是在復雜的世界中尋求一種簡化(simplify)的治理模式。簡約并不代表簡單，簡約是一種能夠清晰識別并處理復雜性的技術，也就是貝爾提到的復雜性衰減。在這個意義上，“簡約治理”是超大國家治理或者大規(guī)模、高度復雜治理的重要模式。從詞源角度看，簡約治理一開始是學術界對帝制時代中國鄉(xiāng)村治理模式的一種解讀。但是現(xiàn)代社會同樣需要簡約治理。殊途同歸，傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會簡約治理的核心要義都是通過相應的制度安排來簡化治理過程，使多元主體分擔治理成本，進而提升治理效能。以現(xiàn)代社會的政府治理為例，簡約治理就是依據(jù)事務的不同屬性以化約具體的治理對象，是一種“折疊”的策略。在復雜性簡化的同時，也要提升治理手段的復雜性以從相對的角度“簡化”復雜的治理對象。當下倡導的協(xié)同治理概念，就是以協(xié)同學為理論來源，強調(diào)通過治理主體與治理工具之間的有機協(xié)同與相互整合以涌現(xiàn)出新功能，實現(xiàn)對復雜環(huán)境的有效治理。理論物理學家赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)在《協(xié)同學》中指出，所有的生命過程與人類和自然的共存都是密切配合的系統(tǒng)，系統(tǒng)的復雜性、環(huán)境的復雜性與認知的復雜性要求子系統(tǒng)之間協(xié)作以產(chǎn)生有序的結構和反應，使系統(tǒng)涌現(xiàn)出新的功能。

系統(tǒng)思維同時要求一種“適應性治理”(adaptive governance)的觀念。復雜適應系統(tǒng)(complex adaptive system)理論描述了復雜性生成與進化的過程：主體對外來的刺激(包括來自環(huán)境的和不同主體相互之間的)做出反應，并在自身內(nèi)部建立一種模式，它從系統(tǒng)得到反饋后，調(diào)整它的模式和規(guī)則，如此反復不斷地試探和適應。在這一理論的啟示下，適應性治理的概念應運而生。治理是不同主體分享權力和做出決定的結構和過程。治理復雜的、變化的情境或對象要求不同主體所構成的結構與過程也是復雜的和變動的，從而才能適應治理的實際需求。故而，適應性治理強調(diào)發(fā)揮多元主體構成的網(wǎng)絡的作用，以實現(xiàn)自組織的功能涌現(xiàn)。與此同時，適應性治理也為我們提供了一種思維方式，要求我們以進化的視角、非線性的思維審視公共行政所嵌入的外部環(huán)境。這意味著，我們不僅要以發(fā)展的眼光來看待外部世界，也要時刻防備發(fā)展中不同要素相互組合與影響過程中所涌現(xiàn)出來的新問題。進化治理理論認為，社會中不存在完全穩(wěn)定的秩序，也不存在始終完美、合法與穩(wěn)定的治理模式。復雜社會的一切都是變動不居的，而且這種變動并不是按照哈耶克(Friedrich A. Hayek)所指的“自然秩序”來運作。這表明，社會動力學也受到了復雜性的干擾，在社會內(nèi)部不同系統(tǒng)的相互作用下產(chǎn)生我們難以預知的結果。固化的行政模式可能會產(chǎn)生行政行為的路徑依賴，為了使治理更具效能，就要打破治理中的思維慣性，結合治理情境中諸要素之間的關系，充分權衡未來的各種可能性。

(二)知識協(xié)同中的公共行政研究

復雜社會極其重視知識的力量。工業(yè)社會的發(fā)展已經(jīng)證明，人類生活和活動的一切形式和一切方面都有知識的介入，而且知識也發(fā)揮了巨大作用。棘手問題的一個突出特征就是“知識復合性”，即某一問題內(nèi)部所關涉的知識呈現(xiàn)出鮮明的跨學科特征。以風險為例，人類社會的風險涵蓋自然、政治、社會、文化、衛(wèi)生等多個領域，并且任何一個領域的風險都不是封閉的，而是以某一領域為原點，橫跨多個領域?！帮L險的棘手之處就在于風險概念的跨學科(transdisciplinary)特征：不同學科需要就一個共同的方法和研究議程達成一致”。由此可見，一種領域的知識已經(jīng)難以解決現(xiàn)代社會的棘手問題，知識之間的協(xié)同與學科之間的合作成為必然趨勢。

公共行政研究應繼續(xù)順應現(xiàn)代社會的基本特征與發(fā)展趨勢，以現(xiàn)實和問題為導向構建以公共行政為中軸的知識協(xié)同體系，打造具有問題契合性與環(huán)境適應性的公共行政研究，提升公共部門應對復雜挑戰(zhàn)的效率和效能。雖然威爾遜(Woodrow Wilson)的《行政研究》(TheStudyofAdministration)標志著公共行政成為一個獨立學科，但關于公共行政是否僅僅代表一個學科的討論始終存在，理論界與實務界所關注的一個重要問題就是“單一學科特征的公共行政能否培養(yǎng)出正確(right)的人？”。因此，公共行政研究與教育所關注的一個新問題在于明確公共行政背后的學科特征。一些學者曾撰文辨析，公共行政究竟是“多學科的”(multidisciplinary)、“交叉學科的”(inter-disciplinary)還是“跨學科的”(transdisciplinary)。眾所周知，公共行政關注的核心問題是“政府如何進行行政管理”(How government are administered)，以這一核心問題為原點，公共行政可以牽涉到的學科至少包括：(1)政治學：人如何管理自己；(2)經(jīng)濟學：人如何生活；(3)法學：人類的法律；(4)心理學：人如何學習與思考；(5)社會學：人與制度以及人與人的關系；(6)地理學：人與其生存的環(huán)境；(7)犯罪學：“社會疾病”的預防與矯正；(8)人類學：人類如何生存與行動；(9)歷史學：人類的歷史；(10)教育學：人類學習的組織與實踐；(11)哲學：人類的信念；(12)宗教學：人類的信仰。學者們根據(jù)公共行政的基本任務、公共問題的復雜性等客觀內(nèi)容，提出了公共行政的“多學科”特征，即公共行政是一個由多學科組成的學科體系，公共行政議程需要不同知識背景與專業(yè)技藝的專家之間的協(xié)同合作等。

公共行政實踐同樣證明了狹窄視角與學科局限為解決公共問題帶來的嚴重挑戰(zhàn)。有效的治理在于尋求一種“循證決策”(evidence-based decision-making)模式，但循證決策“知易行難”，因為復雜環(huán)境中的非線性關系讓決策者很難預測事物的發(fā)展規(guī)律以及提取有用的決策信息，決策中的單一行政思維與固化的行為模式使得決策內(nèi)容和治理需求并不契合。這種問題在風險治理中屢見不鮮。如何在復雜的環(huán)境中提取有用的治理信息，制定與治理需求相契合的公共政策，是循證決策關注的核心議題之一。習近平總書記指出，“信息是國家治理的重要依據(jù)”。“什么是有效的才是重要的”(What matters is what works)已經(jīng)成為新時代的決策哲學。為了解決治理中的信息問題，公共行政的知識協(xié)同為構建精準的國家治理信息依據(jù)提供了啟示。第一，有效治理的前提之一是對治理復雜性的清楚區(qū)分，把握其背后的知識構成。治理的環(huán)境是復雜的、混沌的，治理中的各個要素都在相互作用，在知識協(xié)同中，治理主體才能夠深入了解治理所嵌入的環(huán)境，才能在復雜性密布的混沌中尋找到秩序的存在。第二，知識協(xié)同構成的復雜適應性系統(tǒng)是適應性治理的知識支撐。治理是一個過程，這意味著治理過程中知識更新與再行動的可能性，故而治理過程中的知識協(xié)同也需要伴隨“學習”的過程。不同領域的知識主體在治理過程中不斷監(jiān)控政策執(zhí)行的過程，反思政策流程中出現(xiàn)的問題，并更新治理所需要的知識，進而在相互協(xié)同中涌現(xiàn)出新的功能，以適應和回應治理過程中產(chǎn)生的新問題。借鑒奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)的觀點，雖然證據(jù)(evidence)和理論在治理過程中至關重要，但是我們不能忽視對政策過程的持續(xù)性監(jiān)控、評估與調(diào)整。

結 語

復雜性理論為公共行政研究的范式變革提供了有益的理論補充與方法論指導，讓公共行政在百年未有之大變局中更具適應性，能夠更好地回應外部環(huán)境的深刻變遷以及復雜多變的治理需求。1984年，圣塔菲研究所(Santa Fe Institute)的成立預示著復雜性理論研究步入了新的階段，復雜性理論的重要性日益凸顯，同時為社會科學研究帶來了新的動力。面對人類社會涌現(xiàn)出的各類問題，治理亟須通過更加系統(tǒng)的思維、復雜的設計、精巧的工具來打通不同層次、不同領域，構建簡約的、動態(tài)的邏輯。質言之，治理儼然變成了新的領域，治理過程“既承認宏觀行為的微觀基礎，同時，也認識到有能力將一個層次鏈接到另一個層次的看似魔幻的轉變”。中國國家治理也具有深刻的復雜性，這既是理論上的共識，也是實踐中的現(xiàn)實，這就需要我們的公共行政研究同樣具備復雜性、系統(tǒng)性的思維，實現(xiàn)治理的適應性與有效性。歸根結底，復雜性下的公共行政研究可以總結為三個原則。第一是“簡約而不簡單”，在復雜社會尋求簡約治理的邏輯；第二是“堅守與包容”，既要明確公共行政研究的核心問題，也要以現(xiàn)實和問題為導向推進知識協(xié)同；第三是“以史為鏡、胸懷天下”，在歷史的借鑒和人類文明的交流中推進整體性的學術繁榮。

①丹尼爾·A.雷恩、阿瑟·G.貝德安：《西方管理思想史》，孫健敏、黃小勇、李原譯，中國人民大學出版社，2013年，第3—14頁。

②尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，中國人民大學出版社，2017年，第44—46頁。

⑤M. J. Moon, “Fighting Against COVID-19 with Agility, Transparency, and Participation: Wicked Policy Problems and New Governance Challenges”,PublicAdministrationReview, Vol. 80, No. 4(2020), pp. 651-656.

⑥E. Klijn, “Complexity Theory and Public Administration: What’s New?”,PublicManagementReview, Vol. 10, No. 3(2008), pp. 299-317.

⑦李宜釗、孔德斌：《公共治理的復雜性轉向》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2015年第3期。

⑧E. Eppel, M. Rhodes, “Complexity Theory and Public Management: a ‘Becoming’ Field”,PublicManagementReview, Vol. 20, No. 7(2018), pp. 949-959.

⑨J. G. Boulton, “Complexity Theory and Implications for Policy Development”,Emergence:ComplexityandOrganisation, Vol. 12, No. 2(2010), pp. 31-40.

⑩凱文·凱利：《失控：全人類的最終命運和結局》，張行舟等譯，電子工業(yè)出版社，2016年，第708頁。