提高土地使用績(jī)效水平的宜興實(shí)踐與探索

封曉春

摘要企業(yè)發(fā)展要土地，招商引資要土地，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)更需要土地，但土地資源緊缺是不爭(zhēng)的事實(shí)，如何讓閑置低效用地“活起來(lái)”，提高土地二次利用率，是破解當(dāng)前土地資源緊缺的主要措施。為此，江蘇省宜興市堅(jiān)持存量調(diào)整提升與增量?jī)?yōu)化做強(qiáng)相結(jié)合，開展“提高土地使用績(jī)效水平”的系列行動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)騰出用地、能耗、環(huán)境容量等空間，奮力打開高質(zhì)量發(fā)展新空間。

關(guān)鍵詞土地使用績(jī)效；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；新空間

土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)、最稀缺、最寶貴的要素之一。面對(duì)閑置低效用地較多、土地畝均產(chǎn)出較低、發(fā)展用地空間較緊、項(xiàng)目招引落地較難等多重壓力，宜興市按照“小切口”“聚重點(diǎn)”的工作方法，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，以提升土地畝均稅收為導(dǎo)向，把打好土地使用績(jī)效水平提升攻堅(jiān)仗，作為宜興轉(zhuǎn)型發(fā)展的“牛鼻子”工程，統(tǒng)籌做好盤活利用、園區(qū)轉(zhuǎn)型、征收拆遷、高效供地、打通渠道等文章，加速打開高質(zhì)量發(fā)展突破口，為無(wú)錫現(xiàn)代化建設(shè)大局爭(zhēng)作貢獻(xiàn)。

一、強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，明確行動(dòng)目標(biāo)

成立由宜興市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的加強(qiáng)節(jié)約集約用地工作領(lǐng)導(dǎo)小組，高規(guī)格召開提升土地使用績(jī)效水平工作動(dòng)員部署會(huì)，制定出臺(tái)“進(jìn)一步提高土地使用績(jī)效水平促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”的“1+X”系列文件，并建立政策動(dòng)態(tài)完善機(jī)制，及時(shí)將基層首創(chuàng)和先進(jìn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新路徑，吸收完善到相關(guān)文件中。一是堅(jiān)持盤活存量和嚴(yán)控增量齊頭并進(jìn)。既全力對(duì)內(nèi)挖潛，突出工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）等重點(diǎn)區(qū)域，通過(guò)盤活利用、二次開發(fā)等途徑，向閑置土地、低效用地要發(fā)展空間、要畝均效益；又嚴(yán)控新增用地，原則上一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再新增建設(shè)用地，切實(shí)強(qiáng)化用地供應(yīng)的剛性約束。二是堅(jiān)持即期攻堅(jiān)和長(zhǎng)期推進(jìn)齊頭并進(jìn)。既在開局階段就突破一批“老大難”地塊、低效益地塊，加快形成強(qiáng)大聲勢(shì)、火熱態(tài)勢(shì)；又堅(jiān)持一年接著一年干、一錘接著一錘敲，久久為功、持續(xù)拓展高質(zhì)量發(fā)展新空間。三是堅(jiān)持城鎮(zhèn)發(fā)力和農(nóng)村挖潛齊頭并進(jìn)。既以工業(yè)用地打頭陣，集中火力清理盤活城鎮(zhèn)地區(qū)、工業(yè)園區(qū)的閑置土地、低效用地；又立足農(nóng)村，創(chuàng)新探索閑置宅基地激活、自愿有償退出的思路模式，更好釋放農(nóng)村土地資源潛力。四是聚力開展工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）提檔升級(jí)三年行動(dòng)。嚴(yán)格按照“一年啟動(dòng)、二年見效、三年升級(jí)”的目標(biāo)進(jìn)度，堅(jiān)持高點(diǎn)定位、規(guī)劃先行、一園一策，通過(guò)落后產(chǎn)能淘汰、閑置土地再利用、低效用地騰退改造等方式，騰出空間、招引項(xiàng)目、提質(zhì)增效，加快打造“功能布局合理、土地利用高效、產(chǎn)業(yè)質(zhì)態(tài)良好、配套設(shè)施完善”的現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)，確保園內(nèi)工業(yè)用地畝均稅收年均提升10％以上。

二、突出盤活利用，提升行動(dòng)實(shí)效

優(yōu)先盤活畝均稅收極低的土地，審慎穩(wěn)妥、綜合施策，迅速騰退連續(xù)三年畝均稅收低于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，依法收回土地，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥；優(yōu)先清理存在重大安全環(huán)保隱患的土地，杜絕畏難情緒、應(yīng)付心態(tài)，按照“應(yīng)關(guān)盡關(guān)、不留后患”的要求，下定決心、堅(jiān)決淘汰存在安全環(huán)保突出隱患的“散亂污”企業(yè)、“低小散”企業(yè)，把寶貴的土地騰挪出來(lái)，把本質(zhì)安全水平提升上去；優(yōu)先用好有利于城鎮(zhèn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的土地，通過(guò)企業(yè)搬遷、“退二進(jìn)三”等方式，合理開發(fā)利用這些區(qū)域的土地，結(jié)合產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市、城鎮(zhèn)建設(shè)、民生改善等大局，最大限度顯化土地價(jià)值。

當(dāng)前，宜興市已經(jīng)系統(tǒng)建立閑置、低效用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，針對(duì)不同類型存量建設(shè)用地，研究制定差別化盤活利用措施：對(duì)批而未供土地，加快實(shí)施具備供地條件地塊的供應(yīng)；對(duì)不具備供地條件的地塊，通過(guò)注銷撤回?zé)o效批文、地塊拆遷清零、消除土地供應(yīng)限制因素等方式處置；對(duì)閑置土地，突出以用為先導(dǎo)向，通過(guò)技改擴(kuò)能、政府收儲(chǔ)、對(duì)外出讓等方式，消除土地閑置狀態(tài)；對(duì)低效用地，編制低效工業(yè)用地盤活利用方案，綜合采用復(fù)合立體和成片綜合開發(fā)、更新升級(jí)開發(fā)、復(fù)墾退出等方式，因地制宜推進(jìn)土地高效再利用。同時(shí)，結(jié)合安全生產(chǎn)“三年大灶”、“減化”百日攻堅(jiān)、“散亂污”企業(yè)深度整治等，有效開展工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）土地整治，進(jìn)一步騰出土地資源、拓展發(fā)展空間。

三、堅(jiān)持多措并舉，豐富行動(dòng)內(nèi)涵

全面摸清每個(gè)工業(yè)園區(qū)、每個(gè)在園企業(yè)用地現(xiàn)狀，理清四至范圍、編制發(fā)展規(guī)劃、明確主體功能，一園一策、一企一策制定改造提升方案。同時(shí)，圍繞加強(qiáng)征地拆遷、騰出土地，對(duì)照各類建設(shè)規(guī)劃，堅(jiān)持快拆、早拆、多拆，前瞻制定拆遷征地計(jì)劃，每年排定任務(wù)，每個(gè)板塊定責(zé)定量，納入年度考核；加強(qiáng)督促推進(jìn)，大力度、大手筆推進(jìn)征拆，拆出成片可開發(fā)地塊、能盡快轉(zhuǎn)化地塊、綜合效益較大地塊；對(duì)于價(jià)值較高地塊，有針對(duì)性加強(qiáng)收購(gòu)儲(chǔ)備、包裝推介，更好顯化城市價(jià)值。圍繞城鄉(xiāng)資源互通、要素互融，全面統(tǒng)籌建設(shè)用地資源配置，嚴(yán)格抓好“土地規(guī)劃空間指標(biāo)”“土地利用計(jì)劃指標(biāo)”和“耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)”管理；制定農(nóng)村閑置宅基地、低效建設(shè)用地盤活利用政策，在無(wú)錫率先出臺(tái)《關(guān)于深入推動(dòng)農(nóng)村住房整村（自然村）更新改善試點(diǎn)的意見》，加快打通城鄉(xiāng)土地資源互通渠道；有序推開面上農(nóng)房改建翻建、危舊房屋拆除，既改善全域農(nóng)村面貌，更打開巨大發(fā)展空間。圍繞加快項(xiàng)目落地、保供土地，圍繞大拈花灣、中環(huán)領(lǐng)先二期等重大項(xiàng)目落地，加快實(shí)現(xiàn)“拿地即開工”億元以上項(xiàng)目全覆蓋，明確新引工業(yè)項(xiàng)目畝均稅收門檻，嚴(yán)格按照“重點(diǎn)園區(qū)50萬(wàn)元、中心鎮(zhèn)40萬(wàn)元”等紅線標(biāo)準(zhǔn)，開展招商引資、嚴(yán)把項(xiàng)目門檻，以優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的增量提升存量土地的績(jī)效。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛凝聚合力

宜興市委、市政府進(jìn)行了充分調(diào)研、多次論證、反復(fù)醞釀；相關(guān)職能部門精心研究、深入會(huì)商，社會(huì)各界也廣泛參與、獻(xiàn)智獻(xiàn)策，合力形成了相對(duì)系統(tǒng)全面的提升土地利用績(jī)效水平的政策意見。領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總，既高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確目標(biāo)責(zé)任，又強(qiáng)化督查考核、閉環(huán)推進(jìn)落實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室建立“每月推進(jìn)、每季觀摩、年度考核”等機(jī)制，及時(shí)亮成績(jī)、曬問(wèn)題、定舉措、明獎(jiǎng)懲，形成大干快上、你追我趕良好局面。分管市領(lǐng)導(dǎo)以上率下，對(duì)分管領(lǐng)域工作推進(jìn)負(fù)總責(zé)，抓好政策動(dòng)態(tài)完善、共性問(wèn)題解決、重要節(jié)點(diǎn)把控，確保各項(xiàng)工作有力有效。各相關(guān)部門圍繞職能、服務(wù)全局，實(shí)時(shí)掌握板塊工作進(jìn)程，全方位指導(dǎo)、全流程參與、全要素支撐，落實(shí)好“嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量、精準(zhǔn)減量”要求，絕不讓全局工作在本領(lǐng)域卡殼停滯。自然資源規(guī)劃部門牽頭抓好工業(yè)用地提質(zhì)增效、批而未供土地規(guī)范處置、低效用地再開發(fā)等工作，幫助板塊摸清土地資源底數(shù)、加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)、提供政策支撐。發(fā)展改革部門用好考核“指揮棒”，把提升土地使用績(jī)效水平列入綜合考核，明確考核導(dǎo)向、加大分值權(quán)重，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。工業(yè)和信息化部門牽頭抓好工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)）提檔升級(jí)，精心把控動(dòng)員部署、全面排查、分類實(shí)施、督查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)。生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急、市場(chǎng)監(jiān)管等部門綜合運(yùn)用好法律、政策、行政手段，加大對(duì)擬騰退企業(yè)生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等方面執(zhí)法監(jiān)督力度，抬高其經(jīng)營(yíng)成本、壓縮其生存空間，為板塊開展工作提供有力支撐。各板塊堅(jiān)持以我為主、守土有責(zé)，圍繞工作目標(biāo)、制定實(shí)施方案，強(qiáng)攻重點(diǎn)環(huán)節(jié)、迅速打開局面，以高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際成效，為譜寫“強(qiáng)富美高”新無(wú)錫現(xiàn)代化建設(shè)新篇章作出更大貢獻(xiàn)。

五、狠抓措施落地，提升行動(dòng)成效

提高土地使用績(jī)效水平工作，涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大。宜興堅(jiān)持正向引導(dǎo)與反向倒逼相結(jié)合，對(duì)于批而未供、供而未用土地，不達(dá)畝均稅收標(biāo)準(zhǔn)的低效用地，以及進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓的土地等，都根據(jù)政策要求、把握工作導(dǎo)向，科學(xué)分類處置、達(dá)到預(yù)期目的，確保土地使用情況得到根本性改觀、畝均收益實(shí)現(xiàn)大幅度提高；建立與企業(yè)信用掛鉤的優(yōu)進(jìn)劣汰機(jī)制，動(dòng)態(tài)推進(jìn)低效用地再開發(fā)，全力促進(jìn)節(jié)約集約用地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；嚴(yán)格新上項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快引進(jìn)和落地一批“高新優(yōu)特”項(xiàng)目，努力擴(kuò)大有效投資；明確一批重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)、園區(qū)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局和行業(yè)準(zhǔn)入管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)和諧發(fā)展與資源集約利用相結(jié)合，提高資源集約利用和產(chǎn)業(yè)集聚水平；堅(jiān)持以市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段為主，經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段相結(jié)合，倒逼、激勵(lì)、服務(wù)措施相結(jié)合，依法淘汰、就地轉(zhuǎn)型和梯度轉(zhuǎn)移相結(jié)合，努力形成長(zhǎng)效機(jī)制。

在土地空間的有力支撐下，宜興把騰退土地與招商引資緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“騰籠”“換鳥”無(wú)縫銜接、精準(zhǔn)對(duì)接。2021年全市重大項(xiàng)目招引成效顯著，超額完成無(wú)錫市級(jí)下達(dá)年度重大項(xiàng)目招引任務(wù)，備案超50億元項(xiàng)目4個(gè)、超100億元項(xiàng)目2個(gè)；項(xiàng)目建設(shè)全速推進(jìn)，省市縣重大項(xiàng)目入選數(shù)量均為歷年之最，完成投資323.8億元、增長(zhǎng)17.7％，GDP歷史性突破2000億元。盤活存量建設(shè)用地、騰退低效用地，也有力促進(jìn)了宜興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換和新興產(chǎn)業(yè)集聚。2021年，電線電纜、節(jié)能環(huán)保兩大傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)規(guī)上產(chǎn)值增長(zhǎng)超25％，集成電路產(chǎn)業(yè)營(yíng)收增長(zhǎng)無(wú)錫最快，新能源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占無(wú)錫比重最大，生命健康產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有、加速成勢(shì)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)營(yíng)收分別增長(zhǎng)34％、30％左右，均居無(wú)錫前列。陶都科技新城等重大科創(chuàng)片區(qū)加快規(guī)劃建設(shè)，國(guó)際生命科學(xué)產(chǎn)業(yè)園（宜興藥谷）、科創(chuàng)慧谷一期等重大科創(chuàng)載體啟動(dòng)運(yùn)行，超額完成無(wú)錫下達(dá)新增科創(chuàng)載體10萬(wàn)平方米、省級(jí)以上科技孵化載體1個(gè)的任務(wù)。

（作者系中共宜興市委書記）

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