托育服務(wù)體系建設(shè)面臨的瓶頸及破解之策

黃清峰

摘? 要? 隨著國(guó)家三孩政策的全面實(shí)施，3歲以下嬰幼兒“托育難”的問題日趨凸顯，成為年輕人“不愿生”“不敢生”的重要因素之一，這也是當(dāng)前民生領(lǐng)域亟須解決的新課題。為有效破解社會(huì)托育難題，必須完善托育服務(wù)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化管理體制機(jī)制；充分利用現(xiàn)有資源，擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)供給；打通政策“堵點(diǎn)”，精準(zhǔn)破解托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展“痛點(diǎn)”；建立人才培育機(jī)制，為托育服務(wù)體系建設(shè)提供人才支撐。

關(guān)鍵詞? 托育服務(wù)體系；瓶頸；破解之策

黨的二十大報(bào)告指出，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。托育服務(wù)關(guān)乎民生福祉，牽動(dòng)億萬(wàn)家庭。隨著我國(guó)人口政策的重大調(diào)整，作為三孩生育政策重要配套支持措施的托育服務(wù)體系建設(shè)已成為解決群眾“帶娃”難題、從根源上破解年輕人“不愿生”“不敢生”問題的重大舉措之一。近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視托育工作，不斷健全托育服務(wù)體系，發(fā)展普惠托育服務(wù)。2019年、2020年，國(guó)務(wù)院辦公廳先后出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》，為構(gòu)建3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)體系提供了頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐指南。2020至2022年，國(guó)家發(fā)展改革委、衛(wèi)生健康委開展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)，累計(jì)新增托位20萬(wàn)個(gè)，加強(qiáng)普惠性托育服務(wù)的有效供給。

但我國(guó)現(xiàn)代托育服務(wù)體系建設(shè)畢竟是從無(wú)到有，起步較晚，目前仍處于起步探索階段，在體制機(jī)制、服務(wù)供給、政策支持、人才培育等方面還存在一些“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問題亟待解決。對(duì)此，筆者通過(guò)深入調(diào)研和理論探析，系統(tǒng)檢視和梳理當(dāng)前我國(guó)托育服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展存在的瓶頸，并針對(duì)性提出破解之策。

一、當(dāng)前我國(guó)托育服務(wù)體系建設(shè)亟待破解四大“瓶頸”

（一）多部門綜合施策、統(tǒng)籌推進(jìn)的工作機(jī)制還需進(jìn)一步優(yōu)化

一是統(tǒng)籌層級(jí)尚需進(jìn)一步提升。目前絕大多數(shù)省、市托育服務(wù)工作是以各級(jí)衛(wèi)生健康部門牽頭，然而托育服務(wù)體系建設(shè)涉及衛(wèi)生健康、教育、人社、民政、市場(chǎng)監(jiān)管、財(cái)政等部門，僅靠衛(wèi)生健康部門牽頭很難實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，推進(jìn)“托幼一體化”試點(diǎn)工作，需要教育部門與衛(wèi)生健康部門協(xié)調(diào)配合；破解托育教師職稱評(píng)定通道不暢的問題，需由人社部門制定出臺(tái)相關(guān)政策。二是相關(guān)職能部門的托育服務(wù)體系建設(shè)責(zé)任尚需進(jìn)一步壓實(shí)。盡管從國(guó)家到各省、市出臺(tái)的托育服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃或意見明確提出了發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和責(zé)任單位，但仍有一些省、市尚未制定具體的行動(dòng)方案和任務(wù)分解推進(jìn)機(jī)制，大多數(shù)責(zé)任部門未將托育服務(wù)體系建設(shè)任務(wù)納入部門工作規(guī)劃以及部門年度績(jī)效考核指標(biāo)之中。

（二）托育服務(wù)供給總量不足，“普惠優(yōu)先”的服務(wù)供給尚未形成

一方面，托位供給缺口較大。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生健康委公布的數(shù)據(jù)，截至2021年底，我國(guó)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)僅為2.03個(gè)。這與國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要提出的“到2025年，每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達(dá)4.5個(gè)”發(fā)展目標(biāo)還有不小差距。另一方面，托育服務(wù)供需存在結(jié)構(gòu)性失衡。目前，社會(huì)托育服務(wù)供給仍以民辦的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)為主，具有普惠性和公益性的托育機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)不足，從中部地區(qū)某副省級(jí)城市61家登記備案的托育機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)看，其中僅有6家為非營(yíng)利性托育機(jī)構(gòu)，占比不到10％。

（三）托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)信任度低

托育服務(wù)本身屬于微利行業(yè)，存在前期投入大、運(yùn)營(yíng)成本高、投資回收周期長(zhǎng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等問題，特別是近年來(lái)受疫情影響，社會(huì)辦托更面臨生存困境。以調(diào)研的某私營(yíng)托育機(jī)構(gòu)情況為例，該機(jī)構(gòu)每個(gè)托位月收費(fèi)4800元（含伙食費(fèi)），目前在托10名嬰幼兒，按月全勤計(jì)算，月收入約為5萬(wàn)元，除去教師工資、場(chǎng)地租金、水電伙食等日常經(jīng)營(yíng)開支，月虧損額在3萬(wàn)元左右，沒有能力再提供普惠服務(wù)。同時(shí)，由于缺乏紓困和救濟(jì)機(jī)制，作為重度依賴線下服務(wù)的托育機(jī)構(gòu)受到疫情沖擊后面臨虧損、倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加劇了社會(huì)對(duì)托育機(jī)構(gòu)的不信任感。

（四）托育機(jī)構(gòu)師資隊(duì)伍招聘難、不專業(yè)、流動(dòng)大

一是招聘難。由于3歲以下嬰幼兒的照護(hù)難度和專業(yè)化要求比3至6歲幼兒更高，托育機(jī)構(gòu)很難找到兼具嬰幼兒托育和學(xué)前教育背景的專業(yè)人才，以調(diào)研的某副省級(jí)城市為例，市屬高校中僅有一所職業(yè)學(xué)院開設(shè)了嬰幼兒托育服務(wù)與管理專業(yè)，每年招生只有100人，規(guī)模有限，遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。二是不專業(yè)。目前托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員專業(yè)化水平參差不齊，雖然要求從業(yè)人員持證上崗，但部分資格證書門檻低、培訓(xùn)時(shí)間短、考核簡(jiǎn)單、證書含金量不高。三是流動(dòng)大。由于沒有編制和職稱等崗位晉升通道，托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對(duì)職業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)定預(yù)期，流動(dòng)性較高，托育專業(yè)教師更傾向于選擇成長(zhǎng)體系成熟且有穩(wěn)定編制的公辦幼兒園崗位。

二、破解我國(guó)托育體系建設(shè)瓶頸的思考與對(duì)策

（一）完善托育服務(wù)體系頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化管理體制機(jī)制

1.建立黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的“一老一小”工作推進(jìn)機(jī)制。養(yǎng)老和托育問題同源于家庭發(fā)展問題，其解決方案具有共通之處，適合發(fā)揮政策集成效應(yīng)，減少管理重疊。對(duì)此，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，建立健全黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的“一老一小”工作推進(jìn)機(jī)制，加快制定符合各地實(shí)際的“一老一小”整體解決方案，同時(shí)建立養(yǎng)老托育服務(wù)體系發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度，定期開展情況通報(bào)和評(píng)估評(píng)價(jià)，推動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目落地實(shí)施，形成一體規(guī)劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的養(yǎng)老托育服務(wù)體系建設(shè)格局。

2.制定托育服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃和行動(dòng)方案，把相關(guān)工作任務(wù)落到實(shí)處。一是要加快制定托育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和行動(dòng)方案，進(jìn)一步明確托育服務(wù)體系建設(shè)的工作目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施和實(shí)施步驟，將各部門的工作任務(wù)清單化、責(zé)任具體化、時(shí)間節(jié)點(diǎn)化，并納入各責(zé)任部門的年度績(jī)效考核指標(biāo)體系。二是構(gòu)建托育服務(wù)規(guī)范化管理制度體系，細(xì)化托育機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)以及從業(yè)人員管理等政策規(guī)范，形成托育服務(wù)規(guī)范化管理制度體系。

3.要鼓勵(lì)先行先試，統(tǒng)籌用好各類支持政策。一是聚焦社區(qū)全齡服務(wù)、“托幼一體化”、家庭式托育等托育服務(wù)新領(lǐng)域開展試點(diǎn)示范，在模式創(chuàng)新和制度設(shè)計(jì)上先行先試，高質(zhì)量探索“幼有善育”的地方經(jīng)驗(yàn)。二是統(tǒng)籌推進(jìn)兒童友好型城市（社區(qū)）建設(shè)，全國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范城市等創(chuàng)建活動(dòng)，積極申報(bào)國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目，加強(qiáng)普惠托育服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

（二）充分利用現(xiàn)有資源，擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)供給

1.推動(dòng)“托幼一體化”試點(diǎn)和推廣工作。“托幼一體化”是利用現(xiàn)有資源提高托育容納能力的有效途徑，可有效避免短期大量新建機(jī)構(gòu)可能造成的閑置浪費(fèi)?？蛇x擇學(xué)位較充足且具備條件的公立幼兒園開展“托幼一體化”建設(shè)試點(diǎn)示范，在辦園經(jīng)費(fèi)、生均經(jīng)費(fèi)、教師待遇等方面給予財(cái)政補(bǔ)貼和政策扶持，同時(shí)鼓勵(lì)、引導(dǎo)各類幼兒園開設(shè)普惠性托育班。此外，統(tǒng)籌規(guī)劃新建幼兒園資源布局，合理確定0至3歲嬰幼兒與3至6歲學(xué)前兒童的托位、學(xué)位比例，根據(jù)不同區(qū)域在不同時(shí)期的實(shí)際需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.建立“1+N”社區(qū)托育服務(wù)體系，打造“一刻鐘”社區(qū)托育服務(wù)圈。充分盤活存量資源，利用符合托育服務(wù)要求的社區(qū)閑置空間改建成1所社區(qū)示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取公辦民營(yíng)、民辦公助等方式引入專業(yè)托育力量開展社區(qū)普惠托育服務(wù)。同時(shí)，探索通過(guò)“一證多點(diǎn)”等運(yùn)營(yíng)方式帶動(dòng)N個(gè)嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化的社區(qū)托育分園和家庭托育點(diǎn)共同發(fā)展。

3.支持機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位為職工提供福利性托育服務(wù)?！熬徒兆o(hù)”和“隨同照護(hù)”是解決雙職工家庭后顧之憂最直接、最有效的舉措，但由于沒有具體的支持政策和相關(guān)配套服務(wù)，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位開辦意愿較低。對(duì)此，建議由各級(jí)總工會(huì)牽頭制定出臺(tái)相關(guān)扶持政策，推動(dòng)有條件的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位采取自建自辦、引進(jìn)正規(guī)托育機(jī)構(gòu)聯(lián)辦或購(gòu)買服務(wù)的模式為職工提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，并給予建設(shè)補(bǔ)助資金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助資金等支持。

（三）打通政策“堵點(diǎn)”，精準(zhǔn)破解托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展“痛點(diǎn)”

1.從托育服務(wù)供方和需方入手，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是健全托育服務(wù)投入長(zhǎng)效機(jī)制，將托育服務(wù)體系建設(shè)資金納入到各級(jí)財(cái)政預(yù)算，設(shè)立托育服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)補(bǔ)助資金。二是建立普惠性民辦托育園（點(diǎn)）多元獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，在保持一次性托位補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，由主管部門以年度工作考核為基礎(chǔ)提供差異化運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助和示范獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。三是探索建立家庭入托補(bǔ)助機(jī)制，向符合條件的家庭發(fā)放“托育券”，引導(dǎo)家庭到備案合規(guī)的機(jī)構(gòu)接受托育服務(wù)，減輕經(jīng)濟(jì)困難家庭、多孩家庭的入托費(fèi)用。

2.針對(duì)托育服務(wù)行業(yè)制定出臺(tái)定向紓困幫扶政策。首先，建立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)紓困專項(xiàng)資金，針對(duì)在衛(wèi)健部門登記備案、由社會(huì)力量舉辦的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)給予一次性財(cái)政補(bǔ)貼。其次，加大對(duì)中小微托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持力度，全面落實(shí)減稅降費(fèi)政策，降低承租國(guó)有房屋的租金，下調(diào)用電、用水、用氣價(jià)格，減降或緩交社保、公積金，審慎開展疫情防控期間托育服務(wù)機(jī)構(gòu)失信行為認(rèn)定。最后，提供金融和保險(xiǎn)扶持，降低托育機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為托育機(jī)構(gòu)及投資人提供融資支持，引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)相關(guān)責(zé)任險(xiǎn)以及托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)相關(guān)保險(xiǎn)。

3.創(chuàng)新開展托育機(jī)構(gòu)備案一事聯(lián)辦服務(wù)，切實(shí)提高托育機(jī)構(gòu)備案率。一是全面梳理國(guó)家、省、市涉及托育服務(wù)的政策規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，編制托育服務(wù)機(jī)構(gòu)辦事流程和指南。將托育服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)登記及衛(wèi)生評(píng)價(jià)、食品經(jīng)營(yíng)許可、建筑工程消防驗(yàn)收等備案涉及“多部門”“多流程”的事項(xiàng)整合為“一件事”“一次辦”，實(shí)行一個(gè)窗口受理，一次性、一站式服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化辦事流程。二是打造智慧化托育服務(wù)信息管理平臺(tái)，破解數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)部門間信息數(shù)據(jù)共享，暢通辦事渠道，形成申請(qǐng)、受理、流轉(zhuǎn)、審核、備案工作閉環(huán)。

（四）建立人才培育機(jī)制，為托育服務(wù)體系建設(shè)提供支撐

1.設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員實(shí)施全周期規(guī)范管理。一是守好入口關(guān)，研究制定托育從業(yè)人員職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)，幫助托育機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)識(shí)別和綜合判斷從業(yè)人選，嚴(yán)格落實(shí)托育從業(yè)人員持證上崗制度，建立托育從業(yè)人員上崗資格審查機(jī)制，常態(tài)化開展人證合一檢查。二是強(qiáng)化程序關(guān)，不斷完善和優(yōu)化托育從業(yè)人員聘用、考核、退出等制度，建立入職后繼續(xù)教育學(xué)分管理機(jī)制，定期對(duì)從業(yè)人員開展綜合技能和職業(yè)道德教育培訓(xùn)。三是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，推動(dòng)已開設(shè)嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)的院校逐步完善課程設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教材建設(shè)體系以及人才培養(yǎng)方案。

2.擴(kuò)供給，構(gòu)建多層次托育服務(wù)人才培育體系。支持引導(dǎo)有條件的高等院校和職業(yè)院校開設(shè)嬰幼兒托育相關(guān)專業(yè)，鼓勵(lì)相關(guān)院校探索中職、高職和本科銜接貫通培養(yǎng)，逐步優(yōu)化托育專業(yè)人才的招生結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大招生規(guī)模。探索構(gòu)建“產(chǎn)教融合、校企合作”的托育人才培養(yǎng)、培訓(xùn)模式，通過(guò)校企合作辦班、開展雙師型教師培養(yǎng)、建設(shè)實(shí)訓(xùn)中心和實(shí)習(xí)基地、推行“訂單式”培養(yǎng)模式等方式，打造校企命運(yùn)共同體，攜手培養(yǎng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、緊貼市場(chǎng)需求的托育人才。進(jìn)一步增加托育服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)資源供給，鼓勵(lì)支持具備資質(zhì)的公辦院校、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)專業(yè)培訓(xùn)。

3.保權(quán)益，健全從業(yè)人員待遇保障與崗位晉升政策。開展托育從業(yè)人員市場(chǎng)工資價(jià)位監(jiān)測(cè)，研究發(fā)布托育機(jī)構(gòu)崗位工資指導(dǎo)價(jià)和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，督促用人單位為托育從業(yè)人員繳納足額的“五險(xiǎn)一金”。逐步探索實(shí)施托育從業(yè)人員薪酬等級(jí)體系，建立健全依據(jù)職業(yè)技能等級(jí)和工作年限，確定服務(wù)價(jià)格制度、工資與職業(yè)技能等級(jí)掛鉤制度，建立托育人員工資長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。建立健全托育人員職業(yè)等級(jí)評(píng)定、崗位分級(jí)發(fā)展、崗位晉升和榮譽(yù)制度，暢通托育從業(yè)人員職業(yè)發(fā)展渠道。

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本文系2022年度武漢市科協(xié)科技創(chuàng)新智庫(kù)建設(shè)調(diào)研課題“推進(jìn)武漢市養(yǎng)老托育服務(wù)體系建設(shè)一體化研究”（編號(hào)WHKX202220）的階段性成果。

（作者系中共武漢市委黨校副教授、博士）

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