以區(qū)域間政策法規(guī)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展

摘要長三角區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)“同案不同判”的原因在于區(qū)域內(nèi)省際之間出現(xiàn)“政策隔斷”，即針對(duì)特定問題，各省域地方性政策法規(guī)有不同的規(guī)定。這種“政策隔斷”不僅影響司法統(tǒng)一，更妨礙區(qū)域一體化發(fā)展要求。本文從三個(gè)方面提出八項(xiàng)機(jī)制建設(shè)，以增強(qiáng)區(qū)域間政策法規(guī)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的剛性和操作性。

關(guān)鍵詞區(qū)域間；政策；協(xié)調(diào)；長三角一體化

一、問題的提出：同一個(gè)長三角，不同的司法裁判

一位頗有名氣的勞動(dòng)法務(wù)律師近來遇到一個(gè)“同案不同判”問題，相同的案件在不同的省域產(chǎn)生截然不同的裁判結(jié)果：他正在代理兩個(gè)案件，都是高等職業(yè)院校的大三學(xué)生在畢業(yè)前按照學(xué)校的安排到企業(yè)頂崗實(shí)習(xí)，一位張姓大學(xué)生來自安徽，在浙江企業(yè)實(shí)習(xí)期間因工作原因受到傷害，浙江法院裁判張姓大學(xué)生享受工傷保險(xiǎn)待遇；一位王姓大學(xué)生來自浙江，在上海企業(yè)實(shí)習(xí)期間因工作原因受到傷害，上海法院裁判王姓大學(xué)生不能享受工傷保險(xiǎn)待遇。

二、問題產(chǎn)生的地方層面原因：同一個(gè)長三角，不同的省際政策法規(guī)

長三角區(qū)域內(nèi)三省一市都有政策法規(guī)的制定權(quán)，這一方面促使各地探索創(chuàng)新，另一方面也出現(xiàn)了對(duì)同一問題的差異性規(guī)定，這些差異性規(guī)定容易形成“政策隔斷”，客觀上妨礙了區(qū)域一體化發(fā)展。長三角區(qū)域內(nèi)實(shí)習(xí)大學(xué)生工傷保障政策就是如此，經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)三省一市現(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷所持態(tài)度是完全不同的。

安徽省現(xiàn)行有關(guān)工傷保險(xiǎn)的政策法規(guī)有兩個(gè)：一個(gè)是《安徽省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》（安徽省人民政府令247號(hào)，2013年9月1日起施行），另一個(gè)是《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈安徽省實(shí)施工傷保險(xiǎn)條例辦法〉若干問題的意見》（皖人社發(fā)〔2014〕14號(hào)），這兩個(gè)政策文件都未就實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷問題作出明確規(guī)定，采取不涉及的模糊態(tài)度。

江蘇省現(xiàn)行有關(guān)工傷保險(xiǎn)的政策法規(guī)是《江蘇省超過法定退休年齡人員和實(shí)習(xí)生參加工傷保險(xiǎn)辦法》（蘇人社規(guī)〔2020〕6號(hào)，自2021年2月1日起施行），這個(gè)文件明確用人單位可以依照該辦法為實(shí)習(xí)大學(xué)生辦理工傷保險(xiǎn)，換言之，用人單位也可以不為實(shí)習(xí)大學(xué)生辦理工傷保險(xiǎn)（見其第五條）；對(duì)于可以辦理工傷保險(xiǎn)的實(shí)習(xí)生也作出限制，限于“年滿16周歲，由實(shí)施全日制學(xué)歷教育的技工院校、中高等職業(yè)學(xué)校根據(jù)法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定集中統(tǒng)一安排學(xué)期性頂崗實(shí)習(xí)的學(xué)生”（見其第三條）。可見，江蘇省現(xiàn)行政策法規(guī)對(duì)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷保障待遇持謹(jǐn)慎的授權(quán)態(tài)度。

上海市現(xiàn)行有關(guān)工傷保險(xiǎn)的政策法規(guī)是《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（上海市人民政府令第93號(hào)，2013年1月1日起施行），這個(gè)文件未涉及實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷享受保障問題，但上海市人力資源社會(huì)保障局時(shí)任負(fù)責(zé)人在上海市政府新聞發(fā)布會(huì)（2012年12月11日）上介紹該政府規(guī)章的相關(guān)情況并回答記者提問時(shí)明確答復(fù)，大學(xué)生在實(shí)習(xí)期間與實(shí)習(xí)單位之間不構(gòu)成法律上的勞動(dòng)關(guān)系，不屬于工傷保險(xiǎn)適用范圍。

浙江省現(xiàn)行有關(guān)工傷保險(xiǎn)的政策法規(guī)是《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》（2018年1月1日施行），其第三十九條明確規(guī)定“經(jīng)省社會(huì)保險(xiǎn)行政部門批準(zhǔn)，市、縣可以試行職業(yè)技工等學(xué)校的學(xué)生在實(shí)習(xí)期間參加工傷保險(xiǎn)。省社會(huì)保險(xiǎn)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)指導(dǎo)”。

梳理了長三角區(qū)域內(nèi)四個(gè)省級(jí)單位的相關(guān)現(xiàn)行政策法規(guī)之后，自然就清楚了“同案不同判”的原因：張姓大學(xué)生在浙江企業(yè)實(shí)習(xí)期間因工作原因受到傷害并在浙江訴訟，浙江省的地方性法規(guī)明確實(shí)習(xí)大學(xué)生能夠享受工傷保險(xiǎn)待遇，浙江的法院自然裁判張姓大學(xué)生享受工傷保險(xiǎn)待遇；王姓大學(xué)生在上海企業(yè)實(shí)習(xí)期間因工作原因受到傷害并在上海訴訟，上海市的地方性法規(guī)不承認(rèn)實(shí)習(xí)大學(xué)生與企業(yè)之間構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系，上海的法院自然裁判王姓大學(xué)生不享受工傷保險(xiǎn)待遇。從個(gè)案上看，并沒有什么不妥，也不存在法律上的問題；但將整個(gè)區(qū)域這一大類案件合并起來看，就會(huì)產(chǎn)生“同案不同判”的疑問；如從區(qū)域一體化發(fā)展的高度上看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些不同的政策規(guī)定在客觀上形成了“政策隔斷”，和區(qū)域一體化發(fā)展的大方向是不吻合的。

三、問題產(chǎn)生的國家層面原因：明確的現(xiàn)實(shí)問題，不明確的政策態(tài)度

關(guān)于實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受到傷害應(yīng)否享受工傷保險(xiǎn)待遇，國家層面政策的態(tài)度有一個(gè)變化的過程：原勞動(dòng)部《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)〔1996〕266號(hào)，自1996年10月1日起實(shí)施，以下簡稱《試行辦法》）明確規(guī)定，到參加工傷保險(xiǎn)的企業(yè)實(shí)習(xí)的大中專院校學(xué)生發(fā)生傷亡事故的，視同工傷（見其第六十一條）；但2004年1月1日起實(shí)施的國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》（國務(wù)院令第375號(hào)）改變了《試行辦法》所秉持的態(tài)度，對(duì)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷應(yīng)否享受工傷保險(xiǎn)待遇采取不涉及的做法；自國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施到現(xiàn)在，國務(wù)院雖對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》有所修改（國務(wù)院令第586號(hào)，2011年1月1日起施行），但對(duì)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受到傷害應(yīng)否享受工傷保險(xiǎn)待遇的態(tài)度未再變化，仍然采取不涉及的處理辦法。

國家層面政策法規(guī)對(duì)此問題采取不涉及的做法，在實(shí)踐中引發(fā)出不同的理解：有人認(rèn)為國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，實(shí)際上替代了《試行辦法》，《試行辦法》有關(guān)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷享受工傷保險(xiǎn)待遇的相關(guān)規(guī)定不再執(zhí)行；有人則認(rèn)為國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》并未明確表明替代《試行辦法》，即認(rèn)為當(dāng)前國家層面政策并沒有排除實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷應(yīng)享受工傷保險(xiǎn)待遇。長三角區(qū)域內(nèi)三省一市根據(jù)自己的理解、結(jié)合本地的情況，就制定出不同的地方性法規(guī)政策，進(jìn)而導(dǎo)致“同案不同判”。

四、問題解決的建議：加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)省級(jí)立法司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)長三角區(qū)域一體化發(fā)展

長三角區(qū)域內(nèi)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷保障政策的不同只是“政策隔斷”的一個(gè)典型代表而已，長三角一體化發(fā)展要持續(xù)深化推進(jìn)，必須要進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)立法司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制建設(shè)，從制度上減少乃至消除“政策隔斷”，這樣才能發(fā)揮政策法規(guī)的保障與促進(jìn)作用。

（一）個(gè)案協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)處理建議

關(guān)于長三角區(qū)域內(nèi)實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷保障政策的協(xié)同安排，有三個(gè)方面的建議：

1.國家層面政策正面回應(yīng)這一問題。建議國家層面的政策參照其他國家和地區(qū)的做法，明確實(shí)習(xí)大學(xué)生可以享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。如美國通過1938年的《公平勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法案》對(duì)“雇員（即勞動(dòng)者）”進(jìn)行解釋，認(rèn)為“雇員是被雇主雇用的任何人”，將實(shí)習(xí)大學(xué)生納入“勞動(dòng)者”范疇，進(jìn)而解決了實(shí)習(xí)大學(xué)生因工受傷的工傷保險(xiǎn)待遇問題；[1]法國在《法國勞動(dòng)法典》里規(guī)定實(shí)習(xí)大學(xué)生享有與普通勞動(dòng)者相同的權(quán)利，[2]中國臺(tái)灣地區(qū)直接明確相關(guān)實(shí)習(xí)大學(xué)生適用《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》，從而解決了這一問題。[3]

2.各地要承認(rèn)實(shí)習(xí)大學(xué)生“勞動(dòng)者”的法律地位。從法理上講，實(shí)習(xí)大學(xué)生完全具備“勞動(dòng)者”的法律資格：一是因?yàn)榇髮W(xué)生實(shí)習(xí)活動(dòng)具有“教育性”“勞動(dòng)性”等多重屬性；“教育性”只是其屬性之一，不是大學(xué)生實(shí)習(xí)活動(dòng)的全部屬性或者說唯一屬性；不能因其“教育性”而排除“勞動(dòng)性”等其他屬性。[4]二是因?yàn)閷?shí)習(xí)大學(xué)生可以和其他社會(huì)成員一樣具有多重身份，就派出院校而言他是學(xué)生，就實(shí)習(xí)單位而言他完全可以同時(shí)擁有其職工身份；不能將“學(xué)生”身份視為實(shí)習(xí)大學(xué)生的唯一身份，進(jìn)而排除實(shí)習(xí)大學(xué)生的“員工”身份。[5]三是因?yàn)榇髮W(xué)生實(shí)習(xí)期間，在崗位職責(zé)、工作內(nèi)容和接受考核等方面與實(shí)習(xí)單位的其他員工沒有本質(zhì)差別，與實(shí)習(xí)單位形成事實(shí)上的人身依附關(guān)系，事實(shí)上已成為實(shí)習(xí)單位的“員工”；“實(shí)習(xí)協(xié)議”從一方面看是學(xué)習(xí)協(xié)議，但從另一方面看則是勞動(dòng)協(xié)議；實(shí)習(xí)大學(xué)生與實(shí)習(xí)單位形成事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系。[6]四是因?yàn)閷?shí)習(xí)大學(xué)生為實(shí)習(xí)單位提供了不可替代的、獨(dú)立性的勞動(dòng)，創(chuàng)造了勞動(dòng)價(jià)值，無疑具有“勞動(dòng)性”。[7]

3.采用浙江模式是當(dāng)前區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)解決這一問題的最好方式。現(xiàn)行《浙江省工傷保險(xiǎn)條例》第三十九條規(guī)定授權(quán)的對(duì)象是市、縣有關(guān)行政主管部門，而不是用工單位，這樣做在法理上和勞動(dòng)法律的精神是吻合的；從立法技術(shù)和立法成本上講，浙江現(xiàn)行政策法規(guī)的做法更為科學(xué)、也更為節(jié)儉。因此建議其他兩省一市借鑒浙江的做法，在自己的工傷保險(xiǎn)法規(guī)里做出類似的調(diào)整完善，這樣既可以實(shí)現(xiàn)本地政策法規(guī)的科學(xué)合理，又能實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政策法規(guī)的互動(dòng)協(xié)調(diào)。

（二）協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)建議

推進(jìn)區(qū)域內(nèi)省際間政策法規(guī)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)已是共識(shí)，之前國家層面和地方層面都有一些探索，但多是框架性的、磋商性的，操作性、剛性的機(jī)制建設(shè)還存在不足。針對(duì)區(qū)域內(nèi)省級(jí)人大立法、省級(jí)政府政策規(guī)章制定和省級(jí)司法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制建設(shè)提出如下建議：

1.加強(qiáng)省級(jí)人大立法的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。一是建立區(qū)域內(nèi)省級(jí)地方立法協(xié)同性征詢機(jī)制。即約定三省一市的省級(jí)地方性法規(guī)草案在省級(jí)人大常委會(huì)一審之前，須送交區(qū)域內(nèi)其他省級(jí)人大常委會(huì)就法規(guī)草案的協(xié)同性征詢意見，未進(jìn)行協(xié)同性征詢意見的，不得提交省級(jí)人大常委會(huì)一審。二是建立區(qū)域內(nèi)省級(jí)地方立法協(xié)同性預(yù)審機(jī)制。即約定在長三角區(qū)域合作辦公室（三省一市2018年聯(lián)合設(shè)立）內(nèi)設(shè)立地方立法預(yù)審機(jī)構(gòu)，三省一市的省級(jí)地方性法規(guī)草案在省級(jí)人大常委會(huì)二審之前，送交長三角區(qū)域合作辦公室對(duì)該法規(guī)草案的區(qū)域協(xié)同性進(jìn)行審查，通過區(qū)域協(xié)同性審查的，方可提交省級(jí)人大常委會(huì)二審。

2.加強(qiáng)省級(jí)政府“立法”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。一是建立區(qū)域內(nèi)省級(jí)政府規(guī)章協(xié)同性征詢機(jī)制。即約定省級(jí)政府規(guī)章草案在提交政府常務(wù)會(huì)議討論之前，由省級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)送交區(qū)域內(nèi)其他省級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)就規(guī)章草案的協(xié)同性征詢意見，未進(jìn)行協(xié)同性征詢意見的，不得提交省級(jí)政府常務(wù)會(huì)議討論。二是建立區(qū)域內(nèi)省級(jí)政府規(guī)章協(xié)同性交叉?zhèn)浒笝C(jī)制。即約定區(qū)域內(nèi)省級(jí)政府規(guī)章出臺(tái)后除了向本級(jí)人大常委會(huì)正常報(bào)備之外，還應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向區(qū)域內(nèi)其他省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)協(xié)同性審查。三是建立區(qū)域內(nèi)省級(jí)規(guī)范性文件協(xié)同性審查和交換機(jī)制。即約定省級(jí)規(guī)范性文件在下發(fā)之前必須經(jīng)過本級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)協(xié)同性審查，在下發(fā)之后規(guī)定時(shí)間內(nèi)，由本級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)將該規(guī)范性文件交換給區(qū)域內(nèi)其他省級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)，區(qū)域內(nèi)其他省級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)可以就該規(guī)范性文件的協(xié)同性問題提出質(zhì)詢。

3.加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)省級(jí)司法的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。一是建立區(qū)域內(nèi)司法適用規(guī)范文件前置審查機(jī)制。即在最高人民法院第三巡回法庭現(xiàn)有職能的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)其對(duì)區(qū)域內(nèi)司法適用規(guī)范文件前置審查的職能，明確區(qū)域內(nèi)高級(jí)人民法院發(fā)布司法適用規(guī)范文件之前將文件草案送最高人民法院第三巡回法庭進(jìn)行協(xié)同性審查，通過協(xié)同性審查之后方可發(fā)文。二是建立區(qū)域內(nèi)司法案例聯(lián)合指導(dǎo)機(jī)制。即區(qū)域內(nèi)各高級(jí)人民法院定期將本轄區(qū)內(nèi)有代表性的案例提交共同討論形成共識(shí)，再由區(qū)域內(nèi)高級(jí)人民法院聯(lián)合發(fā)布，以統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)。三是建立區(qū)域內(nèi)司法人才共同培養(yǎng)機(jī)制。即實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)司法人才統(tǒng)一培訓(xùn)、交叉掛職，不斷增強(qiáng)一體化的司法意識(shí)。

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（作者系無錫商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授）

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