關(guān)于完善成品油消費(fèi)稅政策的思考

章麗莉

摘要：?成品油消費(fèi)稅政策及監(jiān)管一直受各方關(guān)注。在分析成品油消費(fèi)稅征管中征稅范圍、征收環(huán)節(jié)、政府監(jiān)管等方面存在問題的基礎(chǔ)上，針對(duì)性地提出完善相關(guān)稅收政策和監(jiān)管的建議，以期真正發(fā)揮成品油消費(fèi)稅引導(dǎo)消費(fèi)方向、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、增加財(cái)政收入，促進(jìn)成品油市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、煉油行業(yè)健康發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞：?成品油;消費(fèi)稅;稅收政策

0?引言

作為消費(fèi)稅的一個(gè)重要稅目，我國成品油消費(fèi)稅自1994年開征以來，歷經(jīng)多次調(diào)整，基本可以分為3個(gè)重要階段：

開征與擴(kuò)圍（1994—2008年）、價(jià)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)（2009—2014年）、稅率大幅提升（2014年至今）。2014年年底—2015年年初，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局3個(gè)月內(nèi)下發(fā)2份有關(guān)提高成品油消費(fèi)稅的文件。根據(jù)文件，2015年1月13日起，汽油、石腦油、潤滑油和溶劑油的消費(fèi)稅增加到1.52元/升，柴油、燃料油和航空煤油的消費(fèi)稅增加到1.2元/升（航空煤油暫緩征收），兩大類成品油消費(fèi)稅單位稅額分別提高了52%和50%。隨著成品油消費(fèi)稅稅負(fù)的增加，石油化工行業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的變化，成品油消費(fèi)稅的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口增大，成品油市場(chǎng)的正常經(jīng)營秩序和消費(fèi)稅征管受到了一定的影響。為了加大成品油消費(fèi)稅征收力度，2018年1月2日，國家稅務(wù)總局下發(fā)了2018年第1號(hào)公告，要求成品油發(fā)票必須通過增值稅發(fā)票新系統(tǒng)中的成品油發(fā)票模塊開具，并且每種油品的發(fā)票開具量不能超過采購取得發(fā)票和海關(guān)完稅憑證列明的相應(yīng)油品的總數(shù)量。為了堵住進(jìn)口環(huán)節(jié)的漏洞，2021年5月12日，財(cái)政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)2021年第19號(hào)公告，要求對(duì)歸入稅則號(hào)列27075000，且200℃以下時(shí)蒸餾出的芳烴以體積計(jì)小于95%的進(jìn)口產(chǎn)品和歸入稅則號(hào)列27079990、27101299的進(jìn)口產(chǎn)品視同石腦油按1.52元/升征收進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅;對(duì)歸入稅則號(hào)列27150000，且440℃以下時(shí)蒸餾出的礦物油以體積計(jì)大于5%的進(jìn)口產(chǎn)品，視同燃料油按1.2元/升收進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅。這些稅則號(hào)列主要是混合芳烴、輕循環(huán)油、稀釋瀝青等含有較多芳烴或?yàn)r青成分的產(chǎn)品。這些產(chǎn)品可以通過進(jìn)一步加工生產(chǎn)為燃油產(chǎn)品并流向非法經(jīng)營渠道。成品油消費(fèi)稅的征管政策一直在不斷完善，但仍爆出涉稅金額巨大的偷逃成品油消費(fèi)稅的案件。如何調(diào)整成品油消費(fèi)稅政策并強(qiáng)化監(jiān)管，一直是業(yè)內(nèi)討論的問題。國家“十四五”規(guī)劃中明確提出消費(fèi)稅征收范圍和稅率需要調(diào)整和優(yōu)化，并將征收環(huán)節(jié)后移同，穩(wěn)定下劃地方。這為成品油消費(fèi)稅政策的進(jìn)一步優(yōu)化指明了方向。

1?成品油消費(fèi)稅征管中存在的主要問題

征收成品油消費(fèi)稅的主要目的是引導(dǎo)消費(fèi)方向，減少對(duì)原油這種不可再生資源的消耗;加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，減少碳排放，助力我國實(shí)現(xiàn)2030年“碳達(dá)峰”與2060年“碳中和”目標(biāo);增加國家財(cái)政收入，通過收入再分配促進(jìn)社會(huì)公平。成品油消費(fèi)稅的征收，不僅是引導(dǎo)成品油消費(fèi)的財(cái)稅政策，更能夠促進(jìn)能源清潔生產(chǎn)，減少廢氣排放水平，對(duì)國家安全、綠色、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但在實(shí)際運(yùn)行中，仍存在大量非標(biāo)油、調(diào)和油沖擊成品油市場(chǎng)，嚴(yán)重侵蝕消費(fèi)稅稅基;質(zhì)量不合格油品會(huì)增加污染物排放，加劇生態(tài)環(huán)境保護(hù)難度;不符合安全規(guī)定私設(shè)成品油加注設(shè)備設(shè)施，嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全等問題。產(chǎn)生這些問題的原因主要有4個(gè)。

1.1?成品油消費(fèi)稅的征稅范圍很難明確

國家稅務(wù)總局在2012年第47號(hào)公告中規(guī)定，納稅人以原油或其他原料生產(chǎn)加工的，在常溫常壓條件下呈液態(tài)的產(chǎn)品（瀝青除外），如不符合國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并且沒有事先將由省級(jí)及以上質(zhì)監(jiān)部門出具的質(zhì)量檢驗(yàn)證明上報(bào)相關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案的，都應(yīng)征收消費(fèi)稅。后續(xù)，為了進(jìn)一步明確區(qū)分應(yīng)稅與非應(yīng)稅產(chǎn)品，國家稅務(wù)總局2013年第50號(hào)公告明確通過產(chǎn)品的化學(xué)特性、生產(chǎn)許可、主要原料和外觀形態(tài)、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4個(gè)方面進(jìn)行區(qū)分。現(xiàn)有成品油消費(fèi)稅稅目中，除石腦油為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)外，其他商品均有明確的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過項(xiàng)目檢測(cè)分析基本能夠確定其是否為應(yīng)稅產(chǎn)品。但是，由于煉油生產(chǎn)的石油產(chǎn)品類型眾多，有一些餾程、性質(zhì)相近的產(chǎn)品很難準(zhǔn)確定性，部分不符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品未開具成品油發(fā)票但流入了燃油市場(chǎng)，部分產(chǎn)品兼具化工屬性，但可以通過進(jìn)一步加工或調(diào)和，轉(zhuǎn)換于中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品之間。因此，一些企業(yè)通過對(duì)個(gè)別指標(biāo)的調(diào)整等非法手段將應(yīng)稅產(chǎn)品納入非應(yīng)稅范圍，造成消費(fèi)稅大量流失。

1.2?成品油消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)過于集中

成品油消費(fèi)稅在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，煉油生產(chǎn)企業(yè)、成品油進(jìn)口商承擔(dān)納稅義務(wù)。在以國有煉油企業(yè)為主的時(shí)期，生產(chǎn)集中度高，便于稅收監(jiān)管，能夠確保稅款及時(shí)足額進(jìn)行征收，提高征管效率。但是，隨著多元資本陸續(xù)進(jìn)入國內(nèi)煉油行業(yè)，煉油產(chǎn)能過剩不斷加劇，僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅會(huì)給煉油企業(yè)增加較重的負(fù)擔(dān)，加大了企業(yè)偷漏稅的動(dòng)機(jī)。雖然國家稅務(wù)總局在2018年第1號(hào)公告中明確要求通過增值稅發(fā)票系統(tǒng)中的特定模塊對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行管理，但?“以票控稅”的要求也催生了其他問題。由于絕大多數(shù)成品油消費(fèi)者不要求開具發(fā)票，因此，很難通過發(fā)票對(duì)實(shí)際的成品油數(shù)量、流向進(jìn)行全流程監(jiān)管。在利益驅(qū)動(dòng)下，有些企業(yè)甚至通過采取油票分離、改名變票等手段偷逃成品油消費(fèi)稅，甚至違規(guī)進(jìn)行增值稅進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。

1.3?成品油消費(fèi)稅的政府監(jiān)管主動(dòng)性不強(qiáng)

消費(fèi)稅屬于中央稅，收入歸中央所有。消費(fèi)稅是價(jià)內(nèi)稅，繳納得越多，生產(chǎn)企業(yè)的利潤就越小，利潤情況直接影響企業(yè)所得稅的規(guī)模，而企業(yè)所得稅屬于中央和地方共享稅，與地方財(cái)政收入密切相關(guān)。而不同稅種在中央和地方的分享機(jī)制不同，這在一定程度上會(huì)影響煉油生產(chǎn)企業(yè)所在地方征管的積極性。同時(shí)，石油行業(yè)一般是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大貢獻(xiàn)，地方政府也可能存在保護(hù)主義傾向[1]。在成品油銷售環(huán)節(jié)，因成品油批發(fā)和零售網(wǎng)點(diǎn)眾多，稅收監(jiān)管難度大，消費(fèi)地稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為成品油消費(fèi)稅在生產(chǎn)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，稅收監(jiān)管應(yīng)由生產(chǎn)企業(yè)所在地負(fù)責(zé)，所以消費(fèi)地監(jiān)管也缺乏積極性。在監(jiān)管手段上，成品油沒有卷煙專賣的渠道管控，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏源頭管控、集中管控的優(yōu)勢(shì)，監(jiān)管水平和效果很難提升。

1.4?偷逃成品油消費(fèi)稅社會(huì)影響惡劣

近年來，多家稅務(wù)機(jī)關(guān)通報(bào)虛開增值稅專用發(fā)票案，涉案金額巨大，社會(huì)影響極其惡劣。2021年1月，山東省日照市公安局山海天分局偵破“11·26”特大案件，犯罪嫌疑人采取在全國多地注冊(cè)石油化工類公司，并聯(lián)系實(shí)際用票企業(yè)和非法貿(mào)易商，以品名“原油”“重質(zhì)油”“瀝青”等非應(yīng)稅產(chǎn)品發(fā)票虛開給“變票”公司，后經(jīng)“變票”公司將非應(yīng)稅產(chǎn)品品名發(fā)票非法變更為“燃料油”的應(yīng)稅產(chǎn)品品名增值稅專用發(fā)票，涉案價(jià)稅合計(jì)高達(dá)1 500億元。2022年1月，遼寧省稅務(wù)局稽查局通報(bào)，盤錦市3家公司以篡改生產(chǎn)設(shè)備名稱等方式為掩護(hù)，以虛開增值稅專用發(fā)票為手段，通過將應(yīng)稅成品油變名為非應(yīng)稅化工品銷售等方式，偷逃成品油消費(fèi)稅。涉案企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)未能繳清稅款、滯納金和罰款，相關(guān)人員涉嫌構(gòu)成虛開增值稅專用發(fā)票罪和逃避繳納稅款罪，已依法移送司法機(jī)關(guān)。這兩起典型案件雖然是虛開增值稅專用發(fā)票案，但實(shí)際并不會(huì)影響增值稅的征收，其變票、改名的根本目的是偷逃消費(fèi)稅款。

2?成品油消費(fèi)稅政策優(yōu)化建議

嚴(yán)格成品油消費(fèi)稅征管，將對(duì)維護(hù)成品油市場(chǎng)經(jīng)營秩序和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，減少消費(fèi)稅稅基侵蝕，為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)強(qiáng)的政策保障[2]。

2.1?優(yōu)化成品油消費(fèi)稅征管范圍

原油經(jīng)過常減壓蒸餾、連續(xù)重整、加氫裂化、渣油加氫、催化裂化、延遲焦化等裝置加工后，生產(chǎn)出汽油、柴油、煤油、石腦油、潤滑油、其他化工原料和煉油副產(chǎn)品。雖然明確按照化學(xué)特性、生產(chǎn)許可、主要原料和外觀形態(tài)、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4種區(qū)分方法來確定應(yīng)稅成品油與非應(yīng)稅石油化工產(chǎn)品，但在具體操作中較難嚴(yán)格落實(shí)，很多不法生產(chǎn)企業(yè)調(diào)整個(gè)別指標(biāo)將應(yīng)稅成品油作為非應(yīng)稅石油化工產(chǎn)品對(duì)外銷售。因此，成品油消費(fèi)稅征稅范圍除了要從產(chǎn)品化學(xué)特性、生產(chǎn)許可、主要原料和外觀形態(tài)、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，還應(yīng)該包括可以用作燃料的液態(tài)石油產(chǎn)品和可以調(diào)油的化學(xué)產(chǎn)品。當(dāng)應(yīng)稅產(chǎn)品作為燃料使用時(shí)，按規(guī)定繳納消費(fèi)稅;當(dāng)應(yīng)稅產(chǎn)品用于生產(chǎn)化工品等非應(yīng)稅產(chǎn)品時(shí)，在提供相關(guān)證明文件的情況下可以實(shí)行退稅或免稅;如果應(yīng)稅產(chǎn)品暫時(shí)無法確定用途，應(yīng)該先征稅，然后再區(qū)分實(shí)際用途確定是否予以退稅。

2.2?加強(qiáng)成品油全流程消費(fèi)稅監(jiān)管

成品油消費(fèi)稅單位稅額較高，且征收環(huán)節(jié)集中在生產(chǎn)或進(jìn)口環(huán)節(jié)，后續(xù)倉儲(chǔ)、調(diào)油、經(jīng)營單位認(rèn)為自己沒有納稅義務(wù)，成品油消費(fèi)者多數(shù)為個(gè)人，基本不主動(dòng)索取發(fā)票，導(dǎo)致偷逃成品油消費(fèi)稅的利益鏈條非常容易形成。要強(qiáng)化成品油消費(fèi)稅管理，必須全流程、多部門協(xié)同開展工作。

2.2.1?生產(chǎn)環(huán)節(jié)

生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)將煉油裝置基本情況，包括但不限于加工能力、生產(chǎn)工藝、加工流程、原油性質(zhì)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)組織專家對(duì)裝置情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證并確定關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)。如果生產(chǎn)企業(yè)煉油裝置需改造優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)在改造項(xiàng)目投產(chǎn)前將具體情況報(bào)稅務(wù)機(jī)關(guān)備案，稅務(wù)機(jī)關(guān)重新組織專家對(duì)改造后的加工能力、加工流程等情況進(jìn)行核定并重新確定關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)。生產(chǎn)企業(yè)每月申報(bào)消費(fèi)稅時(shí)，應(yīng)將當(dāng)月原（料）油采購加工量、成品油產(chǎn)銷量、自用產(chǎn)品量、其他產(chǎn)品產(chǎn)銷量等信息作為繳納消費(fèi)稅的相關(guān)資料提報(bào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)前期裝置備案情況對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，如果差異較大則由生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)說明。

2.2.2?物流倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)

參考美國、歐盟模式，建立信息系統(tǒng)對(duì)成品油的生產(chǎn)、物流、儲(chǔ)運(yùn)情況進(jìn)行跟蹤，實(shí)現(xiàn)應(yīng)稅產(chǎn)品在整個(gè)供應(yīng)鏈上生產(chǎn)、移送流程和狀態(tài)的全流程監(jiān)管[3]。煉油廠、進(jìn)口商、倉儲(chǔ)企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、成品油批發(fā)商、以應(yīng)稅成品油為原料的化工企業(yè)等成品油生產(chǎn)經(jīng)營單位在開展業(yè)務(wù)前申請(qǐng)進(jìn)入該系統(tǒng)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)等政府相關(guān)部門審核并進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定。進(jìn)入燃油市場(chǎng)的成品油據(jù)此繳納消費(fèi)稅，進(jìn)入以應(yīng)稅成品油為原料的化工企業(yè)的據(jù)此退稅或免稅。如果要加大政府相關(guān)部門的信息共享，跟蹤運(yùn)輸企業(yè)?；愤\(yùn)輸車輛的運(yùn)行軌跡，并與監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，確定產(chǎn)品出廠后的真實(shí)物流情況。加大交通要道、重點(diǎn)企業(yè)的不定期抽查，強(qiáng)化倉儲(chǔ)運(yùn)輸企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。

2.2.3?零售環(huán)節(jié)

利用物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，建設(shè)加油站數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)采集系統(tǒng)，對(duì)加油站油罐進(jìn)口和加油槍出口實(shí)施雙管控。通過跟蹤油罐液位變化管住進(jìn)口關(guān)，通過加油機(jī)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)上傳把住出口關(guān)，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集、實(shí)時(shí)監(jiān)控、異常情況實(shí)時(shí)預(yù)警。每月加油站申報(bào)納稅時(shí)，要同時(shí)報(bào)送當(dāng)月各類成品油的采購和銷售數(shù)據(jù)。稅務(wù)部門將加油站上報(bào)資料與加油站數(shù)據(jù)信息實(shí)施采集系統(tǒng)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，如有信息不符，由加油站進(jìn)行專項(xiàng)說明。建立發(fā)票索取獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)消費(fèi)者索要發(fā)票，真正實(shí)現(xiàn)“以票控稅”，從后端倒逼前端監(jiān)管。加大加油站稅收監(jiān)管，對(duì)長期低價(jià)銷售、銷售量與實(shí)際經(jīng)營情況明顯不符的加油站進(jìn)行重點(diǎn)稽查，核實(shí)真正銷售數(shù)據(jù)，強(qiáng)化震懾作用，倒逼加油站從正規(guī)渠道采購帶票資源，進(jìn)而傳導(dǎo)至煉油廠按規(guī)定繳納消費(fèi)稅。

2.3?建立成品油消費(fèi)稅共享機(jī)制

成品油消費(fèi)稅作為中央稅，煉油企業(yè)所在地、成品油消費(fèi)地稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管積極性都不大。如果建立成品油消費(fèi)稅中央、地方共享機(jī)制，特別是要建立根據(jù)成品油實(shí)際消耗量確定的屬地經(jīng)營的消費(fèi)稅稅收共享機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)和提高地方對(duì)成品油消費(fèi)稅監(jiān)管的積極性，為全流程稅收監(jiān)管提供堅(jiān)強(qiáng)保障。地方政府可以使用該部分稅收收入進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)和環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)2009年提出的成品油價(jià)稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)改革的目的，共同促進(jìn)行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展。

3?結(jié)語

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，為完善稅務(wù)監(jiān)管體系，打造市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境，更好的服務(wù)市場(chǎng)主體發(fā)展提出了明確要求。深化成品油消費(fèi)稅稅收征管改革必須系統(tǒng)施策、統(tǒng)籌推進(jìn)。一是要進(jìn)一步明確成品油消費(fèi)稅征收范圍，兼顧標(biāo)準(zhǔn)和用途修訂稅目及注釋。標(biāo)準(zhǔn)品按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，非標(biāo)品按照餾程對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)品征收，無法使用注釋進(jìn)行區(qū)分的產(chǎn)品，根據(jù)用途區(qū)分征收。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化成品油全流程信息化征管，建設(shè)涵蓋生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、銷售等全環(huán)節(jié)一體化的信息系統(tǒng)。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)，同時(shí)要加強(qiáng)與公安、海關(guān)、金融管理、交通運(yùn)輸管理等部門的信息互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)成品油消費(fèi)稅征管。三是要進(jìn)一步加大成品油消費(fèi)稅的稽查管理力度，營造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。對(duì)成品油消費(fèi)稅征管情況進(jìn)行專項(xiàng)稽查，加大對(duì)偷逃成品油消費(fèi)稅企業(yè)的懲處力度，對(duì)協(xié)助偷逃稅款的企業(yè)也要予以一定的懲處，并將違法企業(yè)納入失信名單，發(fā)揮納稅信用在社會(huì)信用體系中的重要作用。

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