民事案件訴源治理問題研究

朱佩瑩 張瀾馨 張佳佳 干欣禾

摘要：社會經(jīng)濟發(fā)展帶動人民群眾的法治意識和法治需求不斷增強，大量矛盾糾紛涌入法院，法院面臨人民群眾日益增長的司法需求與人民法院工作發(fā)展不平衡、保障群眾權(quán)益不充分之間的矛盾日顯突出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》簡稱“五五改革綱要”，首次提出訴源治理這一概念。

關(guān)鍵詞：楓橋經(jīng)驗;鄉(xiāng)村社會;非訴機制;司法確認(rèn)

一、訴源治理問題出現(xiàn)之背景

近年來，隨著中國法制化建設(shè)的逐步推進，人民法院的案件數(shù)量急劇升高，全國法院受理訴訟案件數(shù)量在2016年、2019年先后突破2000萬件和3000萬件，司法審判力量相對匱乏。黨的十九大從發(fā)展社會主義民主政治、深化依法治國實踐的高度，作出深化司法體制綜合配套改革、全面落實司法責(zé)任制的重要戰(zhàn)略部署?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》獲得中央批準(zhǔn)后，作為《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》貫徹實施，訴源治理這一名詞也第一次正式出現(xiàn)在了司法改革界。社會經(jīng)濟發(fā)展帶動人民群眾的法治意識和法治需求不斷增強，大量矛盾糾紛涌入法院，法院面臨人民群眾日益增長的司法需求與人民法院工作發(fā)展不平衡、保障群眾權(quán)益不充分之間的矛盾日顯突出。由此，推動非訴訟糾紛解決方式的普遍適用，有效推進訴源治理，已成為化解矛盾糾紛的現(xiàn)實需要和迫切要求，具有解決當(dāng)事人糾紛、促進社會和諧、為法官有效減負(fù)等現(xiàn)實意義。

二、訴源治理之概念界定

《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019—2023）》簡稱“五五改革綱要”，首次提出訴源治理這一概念。訴源治理是指社會個體和各種機構(gòu)對糾紛的預(yù)防和化解所采取的各種措施，使?jié)撛诘募m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。

三、訴源治理問題的理想訴求與現(xiàn)實困境

（一）訴源治理問題的理想訴求

“五五改革綱要”針對激增的訴訟需求，已提出了相關(guān)的設(shè)想。

我們依照民事糾紛的發(fā)展與處理階段，可以將其依次分為三個層面：在糾紛未出現(xiàn)時，通過社會基層的疏導(dǎo)，防患于未然，避免糾紛的發(fā)生;在糾紛已經(jīng)出現(xiàn)時，通過各種非訴途徑，避免糾紛進入訴訟程序;在糾紛已經(jīng)進入訴訟程序時，通過健康透明的司法制度體系，高效優(yōu)質(zhì)化解糾紛。

1.深入踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，實質(zhì)性化解矛盾糾紛;加強類案監(jiān)督，強化民事糾紛源頭預(yù)防。

“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交、依靠群眾就地化解”，這是來自20世紀(jì)60年代初，浙江省紹興市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的經(jīng)驗。2019年以來，“楓橋經(jīng)驗”陸續(xù)被寫入《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《為人民謀福利：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》白皮書，特別是首次以中共中央全會審議通過的形式寫入十九屆四中全會《決定》，代表著“楓橋經(jīng)驗”已經(jīng)成為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。

就民事糾紛之本質(zhì)而言，無外乎財產(chǎn)關(guān)系方面的民事糾紛與人身關(guān)系的民事糾紛，案件與案件之間必然會有類似的情況。積極發(fā)現(xiàn)類案中存在的普遍性社會治理問題，減少社會治理風(fēng)險隱患，加強民事糾紛發(fā)生的源頭預(yù)防，勢必是訴源治理問題中極為重要的一環(huán)。

2.健全以人民為中心的訴訟服務(wù)制度體系，堅持“司法是維護社會公平正義的最后一道防線”理念，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面。

在民事矛盾與訴訟需求大幅提升的時代，，在滿足群眾矛盾得到解決的基礎(chǔ)之上，如何適當(dāng)解放司法力量，“五五改革綱要”充分吸取“楓橋經(jīng)驗”，作出了初步回答：加強非訴矛盾解決機制，堅持將其挺在司法程序之前。

通過建立健全的非訴訟糾紛解決機制，對矛盾糾紛進行分流，多途徑化解，由此從源頭上減少訴訟增量。司法程序應(yīng)為矛盾糾紛解決的最后一道兜底性程序，利用司法力量解決更具規(guī)則意義的案件，在社會上樹立模范，與非訴訟糾紛解決機制形成良性循環(huán)，推進司法效益與糾紛解決效率。因此，要充分發(fā)揮訴前輔導(dǎo)“分流閥”作用，要通過人工服務(wù)或者智能系統(tǒng)，為當(dāng)事人提供風(fēng)險評估、分流輔導(dǎo)，鼓勵當(dāng)事人選擇調(diào)解、和解方式解決糾紛。對不適宜調(diào)解、已經(jīng)經(jīng)過調(diào)解但無法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛，要充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。

3.健全開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法制度體系。健全完善司法公開工作機制，深化審判流程信息、裁判文書、庭審活動、執(zhí)行信息公開。

堅持“以公開為原則，以不公開為例外”，不斷拓寬司法公開范圍、健全公開形式，是謂現(xiàn)今司法制度改革的方向。當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)科技的發(fā)展，無形中給司法審判的透明化提供了良好的條件。因此，向科技要生產(chǎn)力，擴大移動電子訴訟覆蓋范圍和應(yīng)用水平，促進語音識別、遠(yuǎn)程視頻、智能輔助、電子卷宗等科技創(chuàng)新手段深度運用，推動訴訟模式重構(gòu)和訴訟流程再造。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，利用大數(shù)據(jù)，對案件進行網(wǎng)格化分析，給司法工作人員與群眾了解司法工作搭起便利的扶梯。

（二）訴源治理問題的現(xiàn)實困境

訴源治理這一方案的實行將各類糾紛解決機構(gòu)進行了更明確的劃分，形成了層級式的矛盾解決辦法，在訴訟需求與日俱增的今天，無疑是給各基層人民法院疏解了不少壓力，更有利于節(jié)約司法力量，更合理地分配司法資源。同時，訴源治理帶來的層級式矛盾解決辦法，對于有民事糾紛解決需求的百姓而言，更具引領(lǐng)性，節(jié)約當(dāng)事人的人力、物力成本，使其能以更為便捷的方式實現(xiàn)爭議解決。

訴源治理方案目前在上海試點實行，取得了群眾的廣泛支持。但在其欣欣向榮的前景背后，仍存在一定的難題亟需關(guān)注與思考。

1.城鄉(xiāng)“二元”格局下訴源治理之困境。

我國法制化是伴隨著國家的現(xiàn)代化進程由上至下推行的，在“一切社會關(guān)系統(tǒng)統(tǒng)納入法制軌道”這一口號的指導(dǎo)下，國家正式的法律制度開始大規(guī)模地進入鄉(xiāng)村社會，一系列農(nóng)村普法和送法下鄉(xiāng)的活動即旨在推進鄉(xiāng)村社會法制化進程，提高農(nóng)村居民的法治意識。然而針對鄉(xiāng)村的社會調(diào)查與實證材料又表明：農(nóng)村仍未從根本上改變在解決民事糾紛途徑選擇上的價值取向。訴訟作為司法力量解決爭議的權(quán)威手段，在人口流動性相對較大的城市無疑成為了居民解決糾紛的可靠手段，但其存在在農(nóng)村社會似乎陷入了進退兩難的尷尬境地。

根據(jù)社會學(xué)家費孝通先生的研究，中國鄉(xiāng)土社會具有以下特點：首先，鄉(xiāng)村社會中的人口相較城市而言，流動性較低;其次，鄉(xiāng)村社會生活具有地方性的特征，有相對固定而孤立的社交圈。由此，流動性低與地方性兩大特征，造就了農(nóng)村熟人社會的根本。在鄉(xiāng)土社會的糾紛解決中，由于糾紛涉及人身與身份關(guān)系，訴訟這一裁判方式往往在解決糾紛時無法兼顧當(dāng)?shù)厣鐣L(fēng)俗、習(xí)慣與道德觀念，易給當(dāng)事人造成難以彌補的感情裂痕。因此在架構(gòu)鄉(xiāng)村社會訴源治理之格局時，不可與城市一概而論。在鄉(xiāng)村組織與群體中長期使用的內(nèi)部糾紛解決機制（如調(diào)解、協(xié)商等）更易于鄉(xiāng)村居民解決糾紛，且優(yōu)勢會比法律和訴訟更有效。

然而，如何架構(gòu)鄉(xiāng)村內(nèi)部糾紛解決機制，訴源治理方案設(shè)計似乎并未較多涉及。如何在維護當(dāng)事人利益的同時避免該機制下主持人“和稀泥”？是否會加劇地方主義問題，導(dǎo)致司法無法在地區(qū)行之有效、喪失權(quán)威，影響群眾對于司法機構(gòu)乃至政府的信任感？這些都是城鄉(xiāng)“二元”格局下，訴源治理方案未聚焦的現(xiàn)實問題。

2.各層級糾紛解決機構(gòu)之角色與資格認(rèn)定問題。

目前，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的矛盾糾紛治理機制及人員場所建設(shè)已相當(dāng)完備。除基層人民法庭外，最高人民法院近年來也加大力度推動建設(shè)“一站式多元解紛機制”“一站式訴訟服務(wù)中心”，使訴源治理機制具有堅實的基礎(chǔ)條件與制度支撐。近年來，律師調(diào)解制度經(jīng)律師協(xié)會的倡導(dǎo)和支持，在全國范圍內(nèi)實施，旨在充分發(fā)揮律師在多元化治理訴源中的專業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，為群眾提供更良好的法律服務(wù)。但這一制度的推廣與實施缺少相關(guān)行政機關(guān)與法律法規(guī)的監(jiān)督與管理，律師調(diào)節(jié)原則、機構(gòu)設(shè)立、調(diào)解程序、律師調(diào)解員的遴選、培訓(xùn)與義務(wù)仍未被明確予以規(guī)定與監(jiān)督，資格認(rèn)定不完善，易滋生職業(yè)亂象。

此外，我國仲裁委員會在層級式糾紛解決機構(gòu)中的角色定位未被重視，角色定位不明晰。截至2020年底，我國在直轄市、省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立了二百余各仲裁委員會，而其受理仲裁的案件平均只有一千六百多件，與基層法院之案件壓力形成鮮明對比，仲裁之便捷性、高效性無法得到體現(xiàn)，難以發(fā)揮仲裁在多元化糾紛解決機制中的特殊作用。因此，強調(diào)仲裁委員會的角色定位，根據(jù)其充分尊重當(dāng)事人醫(yī)院、高效的一裁終局的特征，進行訴源的分流治理，同時節(jié)約當(dāng)事人的爭議解決成本。

四、訴源治理方案完善之構(gòu)想

（一）實行區(qū)域特色化治理方案

“現(xiàn)代法制主要是解決城市生活問題的，是解決陌生人社會生活的。”在城市針對訴訟源頭治理的行之有效的方案似乎在鄉(xiāng)村并不能一味照搬。在城市的訴源治理需要重視法院在其中的作用，由上至下地推廣層級式糾紛解決途徑，強調(diào)非訴機制與訴訟機制的對接，解決訴源問題。相反，鄉(xiāng)村作為由血緣和地域關(guān)系連結(jié)與限制的熟人社會，訴源治理則應(yīng)重視習(xí)慣法、家法族規(guī)、村規(guī)村約等民間法規(guī)范的作用，強調(diào)非訴機制在鄉(xiāng)村社會的有效建設(shè)，如選任相對權(quán)威的調(diào)解員，同時可通過設(shè)立仲裁機構(gòu)逐步推進現(xiàn)代化法制在鄉(xiāng)村社會的進程，推動鄉(xiāng)村社會的法制轉(zhuǎn)型。

（二）糾紛解決層級化與機構(gòu)規(guī)范化

調(diào)解、仲裁、訴訟、行政裁決等糾紛解決途徑在前期往往各自為戰(zhàn)，未形成有效治理合力，分層遞進、配套銜接的糾紛解決體系難以從根本上形成。司法確認(rèn)制度是連接“訴訟”與“非訴”機制的紐帶，是訴源治理中關(guān)鍵不可少的一環(huán)。要實現(xiàn)糾紛解決的層級化，必須強調(diào)司法確認(rèn)在訴調(diào)對接中的重要性。但司法確認(rèn)程序在司法實踐中適用率偏低，僅適用于民事調(diào)解協(xié)議。

因此，須建立與推進訴源治理相配套的法律體系，加快多元調(diào)解立法，明確解紛主體的法律地位，界定各部門和社會各界的職能分工，建立全方位保障體系?？蓪哂忻鞔_的可執(zhí)行內(nèi)容、涉及金額較小的調(diào)解協(xié)議賦予強制執(zhí)行力，強化調(diào)解效力。同時延長對調(diào)解協(xié)議申請司法確認(rèn)的申請時限，可通過互聯(lián)網(wǎng)提供司法確認(rèn)平臺，實現(xiàn)高效訴調(diào)對接。

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作者簡介：

朱佩瑩（2000-），女，漢族，上海松江人，江蘇大學(xué)本科在讀，法學(xué)方向。