建立專業(yè)化環(huán)保服務(wù)市場研究

馬 本，張晨濤，王軍霞

（1. 中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2. 中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012）

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一環(huán)，也是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的落腳點(diǎn)。企業(yè)環(huán)保責(zé)任是否落實到位是檢驗現(xiàn)代環(huán)境治理體系的試金石。2021 年3 月實施的《排污許可管理條例》（簡稱《條例》），對企業(yè)排污主體責(zé)任和主管部門加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提出了新的要求，然而排污單位環(huán)境管理能力普遍較弱，已經(jīng)成為制約排污許可制度發(fā)揮實效的重要因素。為了落實排污許可管理、鞏固治理效果和建立改善環(huán)境質(zhì)量的長效機(jī)制，建立專業(yè)化、制度化的環(huán)保服務(wù)市場化機(jī)制十分重要；該舉措有助于解決企業(yè)環(huán)境管理總體薄弱、政府環(huán)境監(jiān)管面臨的信息不對稱、能力不足以及基層政府動力不足等我國環(huán)境領(lǐng)域長期面臨的治理難題。

基于注冊環(huán)境管理工程師認(rèn)證，本文討論了建立專業(yè)化環(huán)保服務(wù)市場的必要性，提出了依托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)建立企業(yè)和政府購買市場化專業(yè)化的第三方環(huán)保服務(wù)的制度體系。

1 建立專業(yè)化環(huán)保市場的必要性

1.1 我國企業(yè)環(huán)境管理總體薄弱

企業(yè)環(huán)境管理人員配備不足、專業(yè)性不夠且長期兼職情況較多[1-2]。調(diào)查顯示，18.5%的企業(yè)未設(shè)置環(huán)保部門，47.8%的環(huán)境管理人員非環(huán)保相關(guān)專業(yè)，環(huán)保從業(yè)時間5 年及以下占62.0%[3]。以近年來排污許可管理為例，很多企業(yè)選擇第三方機(jī)構(gòu)為其申請排污許可證，但拿到排污許可證后，內(nèi)部并沒有環(huán)境技術(shù)相關(guān)的專業(yè)人員開展長效的證后管理，無法對企業(yè)的產(chǎn)污、排污情況做到全盤了解，以至于按證排污成了名義要求，并沒有落實到實際工作中[4]。據(jù)生態(tài)環(huán)境部2020 年8 月例行新聞發(fā)布會實錄信息，自2019 年11 月發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》以來，生態(tài)環(huán)境部已累計對50 家環(huán)評單位和61 名環(huán)評從業(yè)人員予以通報批評、采取失信記分，全國累計對227 家單位和224 人實行失信記分。近年來寧夏、內(nèi)蒙古、黑龍江、河南以及深圳等省市多地企業(yè)環(huán)評報告造假現(xiàn)象屢屢曝光。普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)評未起到守住環(huán)境保護(hù)“第一道閘門”的作用，“走過場”問題嚴(yán)重[5 - 6]。

工業(yè)企業(yè)環(huán)境違法比例較高。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)、環(huán)保約談城市情況，企業(yè)偷排偷放以及超標(biāo)排放現(xiàn)象并非個案。據(jù)2017 年8 月31 日環(huán)境保護(hù)部通報京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治強(qiáng)化督查情況內(nèi)容，2017 年4～8 月對京津冀及周邊督查的41 928 家企業(yè)中，存在環(huán)境問題的高達(dá)54.5%。生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站信息顯示，2021 年3 月11 日，在唐山市啟動重污染天氣Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)的情況下，4 家大型鋼鐵企業(yè)仍然違法超負(fù)荷生產(chǎn)，并通過生產(chǎn)記錄造假等方式應(yīng)付環(huán)境部檢查。根據(jù)《中國環(huán)境年鑒》數(shù)據(jù)，2018 年中國環(huán)境行政處罰18.6 萬件，與規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)之比達(dá)49.1%。與此同時，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)薄弱、人員不足而且難以完全勝任執(zhí)法需要[7-8]，致使被發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法行為僅是實際違法行為的一部分、甚至一小部分，工業(yè)企業(yè)實際環(huán)境違法比例較高。

1.2 政府環(huán)境監(jiān)管存在困難

1.2.1 地方政府環(huán)境監(jiān)管動力不足 地方政府可能與企業(yè)“合謀”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，越是基層政府其經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力越強(qiáng)，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管動力不足；而2015 年我國地市級和縣級環(huán)境監(jiān)管人員占全國環(huán)保執(zhí)法人員總數(shù)的97%。中央對各省第一輪環(huán)保督察反饋報告中，省級政府不同程度出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保”“對環(huán)保認(rèn)識不到位”等問題；隨著環(huán)保壓力自上而下層層衰減，地方出于經(jīng)濟(jì)利益可能扭曲環(huán)保政策執(zhí)行。

1.2.2 政府環(huán)境監(jiān)管能力不足 2018 年底我國工業(yè)法人企業(yè)數(shù)達(dá)345.1 萬個，僅2 萬家污染源納入全國自動監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，各級政府環(huán)境監(jiān)管人員約6.6 萬人，平均每人現(xiàn)場監(jiān)管企業(yè)數(shù)達(dá)52 家。政府對企業(yè)排污行為的監(jiān)管存在嚴(yán)重的信息不對稱，增加了監(jiān)管難度。企業(yè)出于最大化利潤的目的，提供真實排污信息的動力不足，存在違法排污、逃避監(jiān)管的激勵，可能通過弄虛作假加劇與監(jiān)管者之間的信息不對稱[9]。

1.2.3 公眾環(huán)境監(jiān)督難以發(fā)揮核心作用 絕大多數(shù)公眾缺少環(huán)境管理方面的專業(yè)知識，環(huán)境NGO的數(shù)量相對有限；當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量信息、污染源違法信息、項目環(huán)評信息缺少專業(yè)化的公開平臺和公眾參與平臺；并且，企業(yè)環(huán)境管理的證據(jù)（如臺賬）尚未公開。受制于專業(yè)知識和信息公開不足，公眾環(huán)境監(jiān)督的作用難以充分發(fā)揮。

1.3 排污許可制對環(huán)保服務(wù)市場提出需求

《排污許可管理條例》對企業(yè)編制排污許可證執(zhí)行報告提出明確要求[10]?！稐l例》實施后，排污企業(yè)環(huán)境管理需求大幅提升，一是由于排污許可證的申請和審批難度增加，建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、執(zhí)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)污染物控制指標(biāo)、污染防治和自行監(jiān)測方案等材料的編制專業(yè)要求提高；二是由于排污管理責(zé)任進(jìn)一步強(qiáng)化，企業(yè)需依法建立環(huán)境管理制度和臺賬、編制排污許可證執(zhí)行報告，如實公開污染物排放信息，違規(guī)行為面臨監(jiān)管部門的查處。由于企業(yè)環(huán)境管理涉及建設(shè)、工藝、原料、生產(chǎn)過程和污染治理等全過程大量的專業(yè)信息，包括環(huán)評、污染排放達(dá)標(biāo)判定等技術(shù)性強(qiáng)的環(huán)節(jié)，這些都要求企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境管理，從而大幅增加對環(huán)保專業(yè)服務(wù)的需求。

《條例》的有效實施同樣對政府部門監(jiān)管能力提出更高要求?！稐l例》強(qiáng)調(diào)，排污單位提供的污染排放信息將作為年度生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計、主要污染物排放總量考核和污染源排放清單編制的重要依據(jù)，其信息質(zhì)量的重要性不言而喻。在政府環(huán)境監(jiān)管能力總體不足、公眾監(jiān)督難以發(fā)揮核心作用的情況下，通過政府購買專業(yè)化的服務(wù)，利用基于專業(yè)認(rèn)證的第三方環(huán)保服務(wù)市場，一方面可以大大加強(qiáng)政府環(huán)境監(jiān)管的能力，確保監(jiān)管的專業(yè)化、及時性和規(guī)范性；另一方面也有助于將政府管理人員從繁瑣的技術(shù)細(xì)節(jié)中解放出來，專注于有效的環(huán)境管理和監(jiān)管質(zhì)量的提升。

2 環(huán)保服務(wù)市場的中國實踐與國外經(jīng)驗

2.1 中國環(huán)保服務(wù)市場現(xiàn)狀

首先，我國自2004 年和2005 年分別建立了注冊環(huán)評工程師制度和注冊環(huán)保工程師制度。其執(zhí)業(yè)范圍分別聚焦于新建、改建、擴(kuò)建企業(yè)的環(huán)境影響技術(shù)評估和環(huán)保專業(yè)工程技術(shù)設(shè)計、施工、項目管理領(lǐng)域，兩者均服務(wù)于企業(yè)環(huán)境管理的前端環(huán)節(jié)。

其次，我國自2014 年引入“環(huán)保管家”，它是集環(huán)境監(jiān)測、污染治理和環(huán)保咨詢的環(huán)保服務(wù)企業(yè)?！碍h(huán)保管家”可以為企業(yè)或園區(qū)提供市場化的專業(yè)環(huán)保服務(wù)，為提高企業(yè)環(huán)境管理水平提供了新選擇。雖然“環(huán)保管家”對從事此工作的人員具有較高的專業(yè)技能、社會責(zé)任感等方面的要求[11]，但缺少統(tǒng)一管理，規(guī)范化和專業(yè)化水平參差不齊；“環(huán)保管家”缺少政府購買服務(wù)機(jī)制，對政府環(huán)境政策的掌握不及時、權(quán)威和公信力不足，不利于形成提供高質(zhì)量環(huán)境服務(wù)、體現(xiàn)環(huán)境管理公共屬性的行業(yè)準(zhǔn)則。

總體上，我國已經(jīng)在注冊環(huán)評師、注冊環(huán)保工程師和“環(huán)保管家”等環(huán)境管理制度上進(jìn)行了較多探索，積累了一些成功經(jīng)驗，具有開展注冊環(huán)境管理工程師認(rèn)證的現(xiàn)實條件。

2.2 日本企業(yè)的環(huán)境管理

2.2.1 企 業(yè) 內(nèi) 部 專 業(yè) 化 環(huán) 境 管 理 日 本 企 業(yè) 自20 世紀(jì)90 年代開始進(jìn)行環(huán)境經(jīng)營，追求經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的共同發(fā)展。目前環(huán)境管理已是日本企業(yè)中具有最高優(yōu)先級的事項之一[12]。企業(yè)內(nèi)部形成了完善的環(huán)境管理體系，其主要內(nèi)容包括確立環(huán)境管理方針和策略、制定環(huán)境管理規(guī)劃并在生產(chǎn)全過程實現(xiàn)環(huán)境管理、建立環(huán)境信息披露制度等[13]。企業(yè)內(nèi)建立專職負(fù)責(zé)環(huán)境問題的部門和獨(dú)立的環(huán)境檢查制度、配備專業(yè)的環(huán)境管理人員負(fù)責(zé)企業(yè)的環(huán)境管理工作和環(huán)境行為；根據(jù)污染防治技術(shù)和專業(yè)知識水平將環(huán)境管理員分為大氣污染管理、水污染管理等十四類，負(fù)責(zé)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到污染物處理的綜合性管理，以及原料點(diǎn)檢、設(shè)備維修管理等技術(shù)性事項；環(huán)境管理員須獲得國家培訓(xùn)和考試合格證書，并在企業(yè)屬地政府進(jìn)行登記[14]。

2.2.2 企業(yè)外部環(huán)境監(jiān)督管理 日本企業(yè)環(huán)境管理須接受公認(rèn)的第三方專業(yè)環(huán)境監(jiān)測者的監(jiān)督，最終監(jiān)測結(jié)果須公開[12]。在環(huán)境信息披露方面，日本政府制定了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)成本的把握及其公布指南（中間報告）》和《建立環(huán)境會計系統(tǒng)（2000 年報告）》等諸多規(guī)范[15]。信息披露的主要內(nèi)容包括環(huán)境會計和環(huán)境影響報告書，其可靠性需由第三方專業(yè)人員進(jìn)行審定，只有通過了獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督機(jī)關(guān)驗證后，企業(yè)的環(huán)保貢獻(xiàn)才能得到社會公眾認(rèn)可，從而樹立企業(yè)環(huán)保形象[15 - 17]。

2.3 美國排污許可證管理制度

排污企業(yè)環(huán)境守法監(jiān)測、守法報告與專業(yè)化的合規(guī)核查是美國排污許可證管理取得顯著成效的基礎(chǔ)[18]。為保證許可證制度有效實施，美國環(huán)境保護(hù)局（US EPA）發(fā)布了詳盡的工作手冊，說明制度的整體框架，并為許可證的簽發(fā)者提供各種線下及線上的培訓(xùn)課程和研討會[19]。企業(yè)需承擔(dān)自行監(jiān)測和編制守法報告的義務(wù)，并對數(shù)據(jù)真實性承擔(dān)法律責(zé)任[20]。為保證監(jiān)測質(zhì)量和專業(yè)性，US EPA 要求企業(yè)執(zhí)行質(zhì)量保證計劃，其中便包括認(rèn)證檢驗人員專業(yè)資質(zhì)、利用專業(yè)化軟件的大數(shù)據(jù)核查等[18]。合規(guī)核查方面，許可證管理機(jī)構(gòu)需反復(fù)核查企業(yè)排污許可申請的完整性和準(zhǔn)確性，排污許可證發(fā)放后的監(jiān)督機(jī)制包括聯(lián)邦政府對州的監(jiān)督、州對企業(yè)的監(jiān)督、企業(yè)自我監(jiān)督及公眾監(jiān)督[21]。此外，企業(yè)或管理部門還與經(jīng)過資質(zhì)認(rèn)定的專業(yè)化組織展開守法監(jiān)測和合規(guī)核查合作，以降低成本。例如企業(yè)可自行選擇通過認(rèn)證的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)，管理部門也可委托私人公司等不存在利益沖突的第三方組織人員負(fù)責(zé)部分非現(xiàn)場核查和現(xiàn)場監(jiān)測工作[18]，通過該機(jī)制實現(xiàn)有效的排污許可管理、質(zhì)量控制以及完整的數(shù)據(jù)記錄。

3 中國專業(yè)化環(huán)保服務(wù)市場的制度設(shè)計

專業(yè)化環(huán)保服務(wù)市場的建立有利于企業(yè)按照《條例》規(guī)范化環(huán)境管理、夯實污染排放數(shù)據(jù)的微觀基礎(chǔ)，解決政府對企業(yè)環(huán)境監(jiān)管的信息難題和專業(yè)化不足的問題。本文提出的基于注冊環(huán)境管理工程師的環(huán)保服務(wù)市場框架,見圖1。

圖1 環(huán)保服務(wù)市場運(yùn)作關(guān)系

其中，政府制定注冊環(huán)境管理工程師認(rèn)證、第三方機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理、環(huán)保服務(wù)行為監(jiān)管和政府環(huán)境服務(wù)購買等配套制度；通過專業(yè)資格考試和官方資質(zhì)認(rèn)證，注冊環(huán)境管理工程師依托第三方機(jī)構(gòu)向企業(yè)或政府提供專業(yè)化環(huán)境管理服務(wù)。一是協(xié)助企業(yè)申請排污許可證，建立環(huán)境管理制度和臺賬，判斷企業(yè)環(huán)境影響評價的合規(guī)性，指導(dǎo)企業(yè)公開污染排放信息，編制企業(yè)排污許可證執(zhí)行報告，并對材料真實性承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；二是協(xié)助監(jiān)管部門對抽取或指定的企業(yè)的進(jìn)行專業(yè)化環(huán)境管理審核，依據(jù)《條例》對持證企業(yè)是否達(dá)到環(huán)境管理要求進(jìn)行事中事后監(jiān)管，合理確定檢查頻次和方式，對企業(yè)排污許可證信息、環(huán)境管理臺賬、排污許可證執(zhí)行報告、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)、污染設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)等合規(guī)情況進(jìn)行核查或現(xiàn)場檢測。

政府列支公共資金用于支付注冊環(huán)境管理工程師費(fèi)用。特別地，政府選擇第三方機(jī)構(gòu)時遵循回避原則，確保為企業(yè)提供服務(wù)的工程師所在的機(jī)構(gòu)不再參與對該企業(yè)的監(jiān)督管理工作。政府和企業(yè)接受環(huán)保服務(wù)后向第三方機(jī)構(gòu)支付傭金，由第三方機(jī)構(gòu)支付工程師報酬，避免了利益沖突問題。

4 中國專業(yè)化環(huán)保服務(wù)市場的制度設(shè)計

4.1 開展注冊環(huán)境管理工程師認(rèn)證，夯實環(huán)保服務(wù)的專業(yè)基礎(chǔ)

制定《注冊環(huán)境管理工程師條例》，為開展資格認(rèn)證管理提供法律依據(jù)；制定注冊環(huán)境管理工程師職業(yè)資格制度和登記管理制度。以注冊環(huán)評工程師制度為基礎(chǔ)，開展注冊環(huán)境管理工程師認(rèn)證；設(shè)置注冊環(huán)境管理工程師考試、認(rèn)證和行業(yè)協(xié)會等管理機(jī)構(gòu)；由相關(guān)職能部門牽頭制定注冊環(huán)境管理工程師資格考試辦法；在環(huán)評工程師基礎(chǔ)上擴(kuò)大報名人員專業(yè)范圍，優(yōu)先考慮具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)背景的畢業(yè)生或有環(huán)保工作經(jīng)驗的從業(yè)人員，對報名人員專業(yè)背景、相關(guān)行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗做出具體規(guī)定，根據(jù)專業(yè)化考試成績劃分為若干資質(zhì)，成立注冊環(huán)境管理工程師協(xié)會作為行業(yè)管理機(jī)構(gòu)。

特別地，《條例》明確規(guī)定，企業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）批準(zhǔn)文件或者環(huán)境影響登記表備案材料是排污許可證申請與審批的必要材料。由于注冊環(huán)境管理工程師與環(huán)評工程師職責(zé)范圍具有較大的重合度，待排污許可證管理制度成熟后，考慮適時合并兩者的資質(zhì)認(rèn)證及職能，由注冊環(huán)境管理工程師承擔(dān)持證企業(yè)項目建設(shè)事前環(huán)評及事中事后監(jiān)督全環(huán)節(jié)環(huán)境管理職責(zé)。

4.2 構(gòu)建市場化、制度化的注冊環(huán)境管理工程師工作制度

將注冊環(huán)境管理工程師資格作為市場化環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員的條件。參照會計師事務(wù)所、以“環(huán)保管家”為基礎(chǔ)，設(shè)立第三方專業(yè)化的環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)。參照會計師事務(wù)所，對“環(huán)保管家”等市場化機(jī)構(gòu)的人員條件作出規(guī)定，建立市場化的第三方專業(yè)化的企業(yè)環(huán)境管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，為注冊環(huán)境管理工程師開展工作提供平臺。

以第三方機(jī)構(gòu)為依托，結(jié)合《條例》明確注冊環(huán)境管理工程師服務(wù)內(nèi)容。環(huán)境管理工程師依托第三方機(jī)構(gòu)向企業(yè)或政府提供專業(yè)化環(huán)境管理服務(wù)；協(xié)助企業(yè)開展環(huán)境管理、編制排污許可證執(zhí)行報告等，協(xié)助政府審核企業(yè)相關(guān)報告，核驗企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)。

政府需要對注冊環(huán)境管理工程師工作合規(guī)性進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。為了避免環(huán)境影響評價出現(xiàn)的制度失靈，政府應(yīng)對注冊環(huán)境管理工程師的工作合規(guī)性進(jìn)行全流程監(jiān)管，嚴(yán)厲處罰環(huán)境管理工程師違法行為。為降低縣、市政府監(jiān)管可能的失靈風(fēng)險，對注冊環(huán)境管理工程師行為的監(jiān)管主要由中央和省級政府負(fù)責(zé)。

4.3 依法建立企業(yè)和政府環(huán)保服務(wù)購買制度、創(chuàng)造環(huán)保服務(wù)需求

結(jié)合《條例》對企業(yè)聘用注冊環(huán)境管理工程師及其資質(zhì)提出明確要求?！稐l例》規(guī)定持證企業(yè)需編制排污許可證執(zhí)行報告，如實公開污染排放信息。企業(yè)污染排放量越大，對注冊環(huán)境管理工程師的專業(yè)要求越高。由注冊環(huán)境管理工程師依據(jù)企業(yè)實際情況協(xié)助加強(qiáng)環(huán)境管理，出具具有法律效力的企業(yè)排污許可證執(zhí)行報告，協(xié)助判斷企業(yè)環(huán)境數(shù)據(jù)的填報是否合規(guī)，依據(jù)是否充分等等。根據(jù)實際工作量，企業(yè)支付第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)費(fèi)用。

通過法律法規(guī)的形式建立政府購買環(huán)保管理服務(wù)的制度體系。一是建立服務(wù)購買式的環(huán)境監(jiān)管模式。監(jiān)管部門通過第三方機(jī)構(gòu)聘用注冊環(huán)境管理工程師，對企業(yè)排污許可證申請材料、排污許可證執(zhí)行報告以及污染物排放數(shù)據(jù)的規(guī)范性進(jìn)行專業(yè)化審核。審核人員應(yīng)采用回避制，即與參與企業(yè)環(huán)境管理的工程師不能出自同一機(jī)構(gòu)。二是建立由財政負(fù)擔(dān)的政府環(huán)保服務(wù)支付機(jī)制?？紤]到對企業(yè)排污行為征收了環(huán)境保護(hù)稅，應(yīng)從公共財政中列支政府環(huán)境管理服務(wù)購買費(fèi)用，同時將當(dāng)前對企業(yè)的環(huán)境督查、巡查以及幫扶支出用于購買第三方注冊環(huán)境管理工程師的專業(yè)服務(wù)