生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新建設(shè)與完善

張進(jìn)財(cái)

（北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100871）

生態(tài)環(huán)境安全已經(jīng)成為全球各國的共識(shí)，是國際競爭和搶占話語權(quán)等相關(guān)權(quán)利的重要領(lǐng)域之一，并且從根本源頭來講，生態(tài)環(huán)境安全關(guān)乎人類命運(yùn)。我國社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展道路具備永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在屬性，重視環(huán)境安全、保護(hù)環(huán)境是戰(zhàn)略選擇?；趪野l(fā)展和人民幸福的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，必須鞏固好生態(tài)補(bǔ)償作為改善我國生態(tài)環(huán)境工具的重要地位。

2016 年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，標(biāo)志著針對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償體制機(jī)制正在不斷健全，指導(dǎo)全國各領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐走深走實(shí)[1]。2021 年9 月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，標(biāo)志著我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償邁出了關(guān)鍵性的一步。該意見從完善分類補(bǔ)償制度、健全綜合補(bǔ)償制度、發(fā)揮市場機(jī)制作用等方面，明確了我國深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的路線圖和時(shí)間表[2]。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要從問題出發(fā)，補(bǔ)償?shù)钠鹨蚴怯捎谝陨鐣?huì)主體對(duì)環(huán)境本身的破壞進(jìn)而侵犯以人為核心的社會(huì)主體的利益，為了維護(hù)社會(huì)主體的利益和社會(huì)發(fā)展，對(duì)被損失利益主體的補(bǔ)償就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵倪壿?。生態(tài)補(bǔ)償起源于20 世紀(jì)中后期的西方新公共管理運(yùn)動(dòng)，相關(guān)研究也是基于政府管理視角出發(fā)進(jìn)行闡述[3]?？扑拐J(rèn)為，“只要交易成本為零且產(chǎn)權(quán)明確，資源擁有者就可以通過談判機(jī)制內(nèi)部化環(huán)境服務(wù)的外部性，依靠市場，無需政府介入就可以提供所謂環(huán)境服務(wù)”[4]。該理論是當(dāng)代生態(tài)補(bǔ)償研究的基礎(chǔ)理論之一，國外生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)研究大多以該理論為基礎(chǔ)，主要闡述政府是生態(tài)補(bǔ)償中的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)者和監(jiān)督者角色。在科斯理論的基礎(chǔ)之上，WUNDER et al[5]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償指的是環(huán)境保護(hù)者向環(huán)境受益者就環(huán)境保護(hù)成本達(dá)成的一種有明確交付金額和支付條件的自愿交易。ENGEL et al[6]對(duì)WUNDER 的生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行了拓展，定義生態(tài)補(bǔ)償為環(huán)境保護(hù)者和環(huán)境保護(hù)組織向環(huán)境受益者、政府、國際組織等就環(huán)境保護(hù)成本達(dá)成的一種有明確交付金額和支付條件的自愿交易?；久鞔_了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕靖拍詈瓦壿嫛ｋS著“庇古理論”的出現(xiàn)，以政府應(yīng)該直接介入生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)為核心的研究邏輯愈發(fā)深入[7]。如，MURADIAN et al[8]認(rèn)為生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，認(rèn)為應(yīng)該運(yùn)用政府財(cái)政優(yōu)惠政策修復(fù)生態(tài)環(huán)境，從而對(duì)社會(huì)民眾、利益相關(guān)各方產(chǎn)生一定的激勵(lì)效果。強(qiáng)調(diào)政府的作用。我國的相關(guān)研究也基本源于這兩大理論，但基于國情的探索也體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r獨(dú)立性和復(fù)雜性?？偨Y(jié)來看，我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以及配套研究整體遵循“誰開發(fā)，誰保護(hù)；誰破壞，誰付費(fèi)；誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，補(bǔ)償邏輯基本清晰，但研究角度多有不同。如,張誠謙[9]從生態(tài)保護(hù)角度入手，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是政府的責(zé)任，政府應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)保護(hù)資金用于環(huán)境修復(fù)與保護(hù)。徐素波等[10]從經(jīng)濟(jì)懲戒的角度出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償主要是通過對(duì)損害方進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)懲治措施，增加其破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)成本，使環(huán)境得到保護(hù)。王前進(jìn)等[11]從補(bǔ)償機(jī)制的角度出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的各項(xiàng)舉措應(yīng)該使生態(tài)保護(hù)由負(fù)外部性轉(zhuǎn)向正外部性。俞海等[12]從具體的制度設(shè)計(jì)角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償是指利用合理的配置資源來抑制環(huán)境保護(hù)外部性特征，緩和相關(guān)主體的利益沖突，最終實(shí)現(xiàn)資源的合理高效利用，從而有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種手段。但縱觀國內(nèi)外相關(guān)研究以及實(shí)踐，生態(tài)補(bǔ)償始終有難以克服對(duì)補(bǔ)償依據(jù)以及標(biāo)準(zhǔn)確立的難題，還有監(jiān)管漏洞問題等諸多阻礙。因此，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新刻不容緩，在當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制愈發(fā)復(fù)雜多元以及對(duì)參與主體有巨大包容性的背景下，對(duì)統(tǒng)籌性、整體性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需求十分迫切。

1 我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐

相較于國外來說，我國整體的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以及機(jī)制構(gòu)建起步較晚。自20 世紀(jì)末21 世紀(jì)初，我國陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的系列性指導(dǎo)意見，截至目前，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制覆蓋領(lǐng)域和相關(guān)實(shí)踐主要集中在流域、森林、海洋、耕地、草原、空氣、荒漠和生態(tài)功能區(qū)等。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)來講，我國目前的生態(tài)補(bǔ)償政策包括生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)政策、退耕還林還草政策、水資源費(fèi)政策、礦產(chǎn)資源稅及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等政策。如，以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)政策為主要指導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐是國務(wù)院召開的晉、陜、蒙接壤地區(qū)能源開發(fā)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確定了山西、陜西、內(nèi)蒙、云南、河北等14 個(gè)省的18 個(gè)市縣區(qū)為試點(diǎn)單位，開展有序征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的試點(diǎn)工作，取得巨大成效。退耕還林還草政策始于21 世紀(jì)初，并且一直延續(xù)至今，截止目前，我國主要的林地生態(tài)環(huán)境得到了巨大的改善，同時(shí)也促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從具體的項(xiàng)目實(shí)踐角度來講，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)取得了較大的成績。從2000 年開始，國家對(duì)中西部地區(qū)的資金投入不斷擴(kuò)大，財(cái)政性建設(shè)資金投入超過2 700 億元，生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資多達(dá)500 多億元[13]。典型的案例是陜西秦嶺國家級(jí)生態(tài)保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償案例。流域生態(tài)補(bǔ)償是我國主要的生態(tài)補(bǔ)償類型之一，較為典型的案例是新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，安徽和浙江兩省于2012 年開始實(shí)施新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，截至目前，已完成三輪續(xù)約，成功推進(jìn)了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)積累[14]。森林領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國另一重要生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，最顯著的案例是我國三北防護(hù)林工程，在全球范圍內(nèi)的林地生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中都是具有顯著特征和巨大成就的案例。

總體來看，以政策指導(dǎo)為核心，生態(tài)補(bǔ)償多領(lǐng)域試點(diǎn)工作持續(xù)推進(jìn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)取得較大成就，對(duì)我國生態(tài)環(huán)境的改善也起到了巨大的促進(jìn)作用，但生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過程當(dāng)中還存在諸多問題，對(duì)比西方發(fā)達(dá)國家來說，仍然存在一定差距，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然處于起步階段。

2 我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

通過對(duì)我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)補(bǔ)償雖然取得很大進(jìn)步，但由于起步較晚，適合我國國情的生態(tài)補(bǔ)償理論研究不成熟，生態(tài)補(bǔ)償本身牽涉利益關(guān)系復(fù)雜等諸多原因，使得我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐過程當(dāng)中還存在許多問題。其中，需要迫切解決的是存在于頂層設(shè)計(jì)的生態(tài)補(bǔ)償制度體系建設(shè)不成熟問題以及生態(tài)補(bǔ)償核心的補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)難以確定的問題，還有存在于實(shí)施過程當(dāng)中的對(duì)于政府的監(jiān)管和市場的規(guī)范3 方面問題。

2.1 生態(tài)補(bǔ)償制度體系建設(shè)不成熟

盡管我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列生態(tài)補(bǔ)償政策和相關(guān)法律法規(guī)，但由于沒有較為統(tǒng)一的立法體系，并且沒有針對(duì)各領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償制度體系的錯(cuò)綜復(fù)雜和混亂。主要表現(xiàn)在于圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性制度不完善，其中，最為核心的是產(chǎn)權(quán)制度的不健全。生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和起點(diǎn)，生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的不健全，會(huì)導(dǎo)致后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)的偏向和脫軌；還表現(xiàn)在對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)的評(píng)估測算制度體系也較為落后，沒有統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，更沒有針對(duì)各個(gè)生態(tài)領(lǐng)域的量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)測和評(píng)估我國生態(tài)環(huán)境具體情況成為巨大難題。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)確定難

從制度體系層面來說，我國沒有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)確立的相關(guān)制度。但從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)本身來講，其確定難度是當(dāng)前困擾我國乃至全球各個(gè)國家開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)木薮箅y題。一方面在于幾乎每一個(gè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償項(xiàng)目所用的測量參數(shù)和測量背景均存在巨大差異，即使是同類型的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償項(xiàng)目，也會(huì)由于地理?xiàng)l件的不同，無法使用統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。另一方面，在硬件技術(shù)層面，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評(píng)估技術(shù)不成熟，所轉(zhuǎn)化的模型和量化數(shù)據(jù)無法成為有效依據(jù)，是制約我國生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的技術(shù)難題之一

2.3 監(jiān)管體系不完善

監(jiān)管體系的不完善，既體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)方面，也體現(xiàn)在社會(huì)主體的參與程度低方面。頂層設(shè)計(jì)方面，我國缺乏系統(tǒng)完備的法律法規(guī)，立法保障是最強(qiáng)有力的政策工具，除根本大法《憲法》沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行相關(guān)規(guī)定以外，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》也沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行深入針對(duì)性的探討和闡述。建立一套行之有效、系統(tǒng)完備、專業(yè)具體的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)是我國生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管保障體系的重要難題。體現(xiàn)在社會(huì)參與層面的則是具體的生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行過程中，基層政府權(quán)責(zé)模糊，組織領(lǐng)導(dǎo)效率低下且分散，部門間、區(qū)域間條塊分割明顯，使得政府本身參與落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的程度難以深入，進(jìn)一步導(dǎo)致企業(yè)、社會(huì)組織甚至公民在參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程當(dāng)中缺乏積極性和主動(dòng)性。

3 我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新路徑

人民群眾利益是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本維護(hù)目標(biāo)，以人民為中心開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新是正確的立場站位和理論起點(diǎn)。在當(dāng)前我國國家治理體系“五位一體”戰(zhàn)略布局當(dāng)中，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的重視程度前所未有，生態(tài)文明建設(shè)處于關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)，在對(duì)相關(guān)理論研究和我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐現(xiàn)狀以及存在問題分析當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，必須構(gòu)建起系統(tǒng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從補(bǔ)償路徑、補(bǔ)償工具、補(bǔ)償方式3 層次出發(fā)構(gòu)建“三層統(tǒng)一”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.1 暢通政府、市場、民眾“三主體，五方向”的補(bǔ)償路徑

政府、市場和公民是生態(tài)補(bǔ)償體系的3 大主體。其中主動(dòng)且主要發(fā)揮作用的是政府，被動(dòng)且次要發(fā)揮作用的是市場，公民主要是受益主體，起到參與監(jiān)督的作用?；谥黧w屬性，生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕韭窂绞钦g的補(bǔ)償、政府與市場主體之間的補(bǔ)償，政府對(duì)公民的補(bǔ)償，市場內(nèi)部主體間的補(bǔ)償，市場對(duì)公民的補(bǔ)償5 條路徑。其中政府對(duì)公民的補(bǔ)償、市場對(duì)公民的補(bǔ)償是基于生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致公民權(quán)益受損邏輯的直接補(bǔ)償，政府對(duì)政府補(bǔ)償、政府對(duì)市場補(bǔ)償以及市場內(nèi)部各主體之間的補(bǔ)償是利用受益原則的間接補(bǔ)償。暢通這5 條補(bǔ)償路徑是發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制效力的重要手段。

首先，中央政府必須對(duì)生態(tài)補(bǔ)償行動(dòng)加以指導(dǎo)。配套的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、金融政策、稅收政策以及產(chǎn)業(yè)政策是打通生態(tài)補(bǔ)償通道的關(guān)鍵引領(lǐng)。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獊碓?，?cái)政資金的落實(shí)是關(guān)鍵所在，中央必須成立專門的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、集中辦理全國范圍內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的辦事流程，保證每一筆生態(tài)補(bǔ)償資金合理合規(guī)的快速流通。其次，地方政府務(wù)必形成互信溝通機(jī)制。經(jīng)中央政府審批，建立各地方政府生態(tài)補(bǔ)償溝通協(xié)調(diào)部門，主要負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的協(xié)商洽談工作，重點(diǎn)負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的財(cái)政資金溝通和對(duì)接工作。最后，充分發(fā)揮市場主體作用，由政府牽頭優(yōu)先成立一批專注于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的非盈利的公益性社會(huì)組織，社會(huì)組織對(duì)接市場中的涉及生態(tài)環(huán)境的企業(yè)主體，包括破壞生態(tài)環(huán)境活動(dòng)的企業(yè)、參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的環(huán)保企業(yè)、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的資本方等，讓公益性社會(huì)組織對(duì)接企業(yè)主體，減少政府和企業(yè)在產(chǎn)權(quán)不明晰的生態(tài)產(chǎn)品領(lǐng)域產(chǎn)生過多接觸、衍生腐敗，減少外部性問題滋生。除此之外，針對(duì)公民的生態(tài)補(bǔ)償政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)必須有所作為、發(fā)揮效力，充分吸收總結(jié)來自生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象和一線群眾的聲音，暢通溝通渠道。

3.2 科學(xué)運(yùn)用資本補(bǔ)償工具

生態(tài)補(bǔ)償工具歸根結(jié)底是提供給被補(bǔ)償者權(quán)益，資金、技術(shù)、人才、政策、扶貧、就業(yè)等都是補(bǔ)償工具的形態(tài)，統(tǒng)一為補(bǔ)償資本。綜合運(yùn)用補(bǔ)償資本，利用好生態(tài)補(bǔ)償工具的中心思路是根據(jù)被補(bǔ)償對(duì)象的需求，選擇針對(duì)性的補(bǔ)償資本類型。一方面，需要保證資金作為生態(tài)補(bǔ)償工具的基礎(chǔ)性工具地位，通過建立系統(tǒng)完善的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金審批制度保證財(cái)政資金的充足供應(yīng)和合理使用，拓展除財(cái)政資金以外的生態(tài)補(bǔ)償資金來源渠道，構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償資金體系。建立針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償基金，用財(cái)政資金做引導(dǎo)，通過發(fā)行特種彩票和債券吸納生態(tài)補(bǔ)償資金。另一方面，除資金以外的其他補(bǔ)償資本類型均可以從產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償角度出發(fā)來使用。要具備跨領(lǐng)域協(xié)同思維，將生態(tài)補(bǔ)償與國家扶貧戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，開展協(xié)調(diào)性產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償行動(dòng)。以開放生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的產(chǎn)權(quán)交易為基礎(chǔ)，廣泛吸納企業(yè)，尤其是環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)開展生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的環(huán)境保護(hù)性開發(fā)，大力發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)和特色產(chǎn)品制造業(yè)。同時(shí)，給予該類企業(yè)以必要的政策支持，在拉動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，吸引人才和技術(shù)的集聚，并且能夠解決當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)問題。通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)的模式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償在我國未來的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中大有可為，并且有實(shí)踐成果可以參考與借鑒，但需要堅(jiān)決避免在發(fā)展當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的過程中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域的二次破壞，這是當(dāng)前部分產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償案例的弊病。

3.3 不斷擴(kuò)大市場參與生態(tài)補(bǔ)償規(guī)模

擴(kuò)大市場參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)模是我國未來生態(tài)補(bǔ)償戰(zhàn)略發(fā)展的歸宿。在政府公共服務(wù)漸趨精簡，外包程度加深的大背景下，具有公共物品屬性的生態(tài)環(huán)境需要積極擁抱市場，在此過程中務(wù)必克服市場自發(fā)調(diào)節(jié)盲目性的弊端，做好監(jiān)管工作。具體來說，一方面要加快對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)象的產(chǎn)權(quán)量化和產(chǎn)權(quán)交易體系開發(fā)與建設(shè)進(jìn)程，參照流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃畽?quán)交易市場、排污權(quán)交易市場和森林生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的林權(quán)交易市場，設(shè)定品類細(xì)化的交易市場明目，吸引資本進(jìn)駐生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)市場[15]。另一方面，以政府外包為核心邏輯的PPP 模式和政府購買模式應(yīng)該更多的在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施[16]。由政府牽頭設(shè)置生態(tài)補(bǔ)償PPP 項(xiàng)目實(shí)施辦法，細(xì)化并明確政府和市場的責(zé)任，建立起合作共享的項(xiàng)目分紅體系。可以廣泛吸納多個(gè)政府和市場主體參與同一個(gè)生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目，更要充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中的地位。盡可能的使用可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)的回報(bào)模式開展生態(tài)補(bǔ)償PPP 項(xiàng)目，避免使用政府財(cái)政資金。除此之外，需要?jiǎng)?chuàng)新針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的金融服務(wù)，由政府牽頭，構(gòu)建針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的生態(tài)信用評(píng)價(jià)體系，生態(tài)金融措施的發(fā)展需要科學(xué)合理的信用評(píng)估體系，由中央政府、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、環(huán)境保護(hù)部門和國有資產(chǎn)管理等部門聯(lián)合牽頭，制定并研發(fā)我國生態(tài)環(huán)境信用評(píng)估體系和辦法，為吸納資本進(jìn)駐生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提供充足保障。

4 配套生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障體系

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新不僅僅需要打破傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償模式，形成全新有效的生態(tài)補(bǔ)償體系，配套保證該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的穩(wěn)定和有序?qū)嵤┦巧鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮作用的重要環(huán)節(jié)?！叭龑咏y(tǒng)一”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涵蓋了生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償路徑、補(bǔ)償工具和補(bǔ)償方式等內(nèi)容，較為復(fù)雜，在具體實(shí)施過程當(dāng)中，必須配套建立起完善的“三層統(tǒng)一”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制保障體系，促進(jìn)“三層統(tǒng)一”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮效用。

4.1 完善頂層設(shè)計(jì)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)最重要內(nèi)容是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策以及法律法規(guī)。首先，需要在《憲法》當(dāng)中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行具體立法，提高生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)法律的法律效力，為完善針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律法規(guī)提供并確立憲法依據(jù)。其次，要不斷完善我國的環(huán)境保護(hù)法，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入到環(huán)境保護(hù)法的具體法律條文當(dāng)中，作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行闡述和明確，通過制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的司法解釋彌補(bǔ)相關(guān)政策的效力不足問題。最后，針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和相關(guān)政策，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制專門法律，形成一部針對(duì)性的生態(tài)補(bǔ)償法，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w責(zé)任劃分、模式創(chuàng)建等內(nèi)容進(jìn)行具體的規(guī)定，保證生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐以及模式發(fā)展過程中有法可依，并且保證各主體的合法權(quán)益。除完善相關(guān)法律法規(guī)以外，還需要針對(duì)未來生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域大有可為的生態(tài)產(chǎn)品交易市場、平臺(tái)或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的規(guī)定和指導(dǎo)，出臺(tái)公共產(chǎn)品交易市場建設(shè)細(xì)則，成立完善的生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)[9]。

4.2 深入探究多元化生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的確立必須要秉承科學(xué)原則。首要一點(diǎn)是鞏固針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)建立的技術(shù)基礎(chǔ)，廣泛使用5g 技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)和無人機(jī)技術(shù)，與地面評(píng)估人員形成配合，構(gòu)成以強(qiáng)大技術(shù)支撐為核心的系統(tǒng)監(jiān)測體系，保證生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)確立的科學(xué)性和準(zhǔn)確性[17]。還需要廣泛拓展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)制定來源的主體構(gòu)成，既要保證量化數(shù)據(jù)作為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)的核心參考，還要考慮到生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中的人文因素，充分吸收廣大民眾的意見，把人民群眾的相關(guān)訴求納入生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)的建設(shè)來源當(dāng)中。

4.3 完善監(jiān)管體系

監(jiān)管體系的建設(shè)是保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制穩(wěn)定運(yùn)行的根本所在，生態(tài)補(bǔ)償存在于政府、市場以及社會(huì)主體之間的資本流動(dòng)較為活躍，監(jiān)管措施務(wù)必行之有效。首要一點(diǎn)是構(gòu)建起政府、第三方機(jī)構(gòu)和群眾共同參與的聯(lián)合監(jiān)管體系，以生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果為導(dǎo)向，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行評(píng)估式監(jiān)管，既保證生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目在實(shí)踐過程當(dāng)中的合理合法有序運(yùn)行，也保證生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)際作用。另一方面要保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制落到實(shí)處，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的基層政府是重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，監(jiān)管內(nèi)容需要側(cè)重于政府工作人員不作為的情況，要將生態(tài)補(bǔ)償結(jié)果和生態(tài)保護(hù)效果納入到地方主管生態(tài)補(bǔ)償工作的政府人員政績考核體系當(dāng)中，充分調(diào)動(dòng)地方政府工作人員的參與生態(tài)補(bǔ)償工作的積極性和主動(dòng)性。