農(nóng)村居民行政依賴與行為規(guī)避
——生活垃圾治理為什么困難？

潘成紅，張虎彪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院 環(huán)境與社會(huì)研究中心， 江蘇 南京 211100）

2021 年中共中央國務(wù)院推出《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見》，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境提升到了新的歷史高度，明確要求持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類處理。隨著農(nóng)村地區(qū)生活方式的變化，生活垃圾數(shù)量不斷增加，“垃圾圍村”問題凸顯，人居環(huán)境問題更具迫切性，直接影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成果。在政府的導(dǎo)向與推動(dòng)下，各地在農(nóng)村地區(qū)接連開展生活垃圾治理，對(duì)農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行分類收集處理，上級(jí)政府為這項(xiàng)措施提供資金及技術(shù)的支持。然而在大部分農(nóng)村，治理措施始終浮于表面，難以在農(nóng)村社會(huì)扎根生長。

20 世紀(jì)50 年代，日本工業(yè)化快速發(fā)展，隨之帶來的環(huán)境公害問題越發(fā)嚴(yán)重。20 世紀(jì)80 年代，基于解決琵琶湖開發(fā)與保護(hù)問題，以鳥越皓之等為代表的研究者，將居民的思維方式進(jìn)行提煉，提出生活環(huán)境主義概念，這是一種用居民的智慧解決環(huán)境問題的方法。同時(shí)，《水與人的環(huán)境史》中也明確了“以居民作為出發(fā)點(diǎn)”的立場[1]，肯定了生活主體對(duì)于環(huán)境有著重要的影響性，主體如何看待環(huán)境問題、對(duì)于環(huán)境的態(tài)度以及主體的行動(dòng)都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生巨大的影響[2]。

基于此，為了探究在農(nóng)村地區(qū)治理政策何以難以扎根和持續(xù)推進(jìn)，本研究以H 村為例，運(yùn)用訪談法和觀察法，圍繞當(dāng)前治理推進(jìn)過程中居民在資金、模式和監(jiān)管方式上的依賴性以及在面對(duì)這項(xiàng)政策時(shí)采取的行為策略進(jìn)行研究，探究了居民的行政依賴與行為規(guī)避對(duì)于生活垃圾治理工作推進(jìn)的影響。

1 案例及環(huán)境問題

筆者通過對(duì)H 村的實(shí)地調(diào)查，結(jié)合相關(guān)研究資料，對(duì)H 村的自然歷史、垃圾污染和治理現(xiàn)狀進(jìn)行了介紹與分析。

1.1 H 村自然歷史

H 村處于安徽省西部L 市，處于丘陵邊緣地區(qū)，多山地，位于江淮分水嶺上，自然河流自陶家河水庫而來由南向北橫穿H 村，村中大小水塘數(shù)量較多，河流和水塘是居民重要的生活及農(nóng)業(yè)用水來源。有11 個(gè)村民組，626 戶，戶均耕地0.23 hm2，總?cè)丝? 235 人，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是唯一的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式。居民對(duì)H 村的環(huán)境回憶到：“村里曾經(jīng)是個(gè)山清水秀的鄉(xiāng)村，村中水塘可直接作為生活用水源，大家常在水中洗菜洗衣；村中交通并不便利，但是綠蔭環(huán)繞，環(huán)境優(yōu)美”。

1.2 H 村垃圾污染現(xiàn)狀

2010 年我國農(nóng)村垃圾的產(chǎn)生量為42.78 億t，2017 年為50.09 億t。在農(nóng)村垃圾數(shù)量逐年增多的大環(huán)境下，加之H 村交通和生活方式的變化、以及居民追求寬敞的生活環(huán)境、砍伐房屋周邊的樹木等多重影響下，使得村中環(huán)境發(fā)生巨大變化。首先，村中垃圾遍布，每戶居民門前都堆有生活垃圾山，主要是廢紙、塑料和瓜皮菜葉等居民的生活垃圾，采取就地焚燒或腐爛的處理方式，經(jīng)雨水沖刷后進(jìn)入土壤和水中。其次，河流等水域塑料等垃圾漂浮，水面浮有泡沫，水顏色呈黑色，肉眼可見水質(zhì)較差，因此不再被作為生活用水源。

1.3 H 村垃圾治理現(xiàn)狀

2019 年在鄉(xiāng)級(jí)政府的要求下，農(nóng)村環(huán)境治理被納入當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ髦?，H 村垃圾治理工作開啟。在鄉(xiāng)財(cái)政支持和村干部的帶動(dòng)下，在部分房屋的交接處，按照“可否回收”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置垃圾收集處。要求居民定點(diǎn)分類投發(fā)垃圾，次日由專人進(jìn)村回收并轉(zhuǎn)運(yùn)至鄉(xiāng)級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)站，最后由轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)行處理。面對(duì)突如其來的政策措施，居民并不知道該如何面對(duì)，“分類”難度、監(jiān)管力量缺失，“陽奉陰違”的現(xiàn)象明顯。

2021 年在全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代要求下，H 村繼續(xù)深入推進(jìn)處理機(jī)制。以政府為導(dǎo)向推進(jìn)垃圾治理措施，在前2 年的治理基礎(chǔ)上，居民的投放習(xí)慣有所改善，然而這項(xiàng)措施并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，2 年來居民習(xí)慣于政府的推動(dòng)作用，政府層面也忽視居民思維方式對(duì)于政策推進(jìn)的重要性，因而造成居民的被動(dòng)配合與接受，治理措施的推進(jìn)主要依靠政府推動(dòng)。一些居民發(fā)現(xiàn)“享受”他人行為的甜頭，導(dǎo)致偷排、偷倒現(xiàn)象頻發(fā)，隨著“回收處”的垃圾數(shù)量增長，設(shè)施鄰避矛盾出現(xiàn)，更為政策的推進(jìn)帶來了阻礙。

2 居民主體行政依賴

當(dāng)前農(nóng)村的垃圾治理仍然表現(xiàn)出行政依賴性大、可操作性差以及效率低下的特點(diǎn)。H 村垃圾處理的資金來源、處理和監(jiān)管措施等主要依靠行政推動(dòng)。生活環(huán)境主義認(rèn)為，生活者的主動(dòng)性對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義，居民作為生活垃圾治理措施的目標(biāo)主體，實(shí)踐過程中對(duì)于環(huán)境的態(tài)度處于被動(dòng)狀態(tài)，依靠行政推動(dòng)環(huán)境治理，對(duì)政府過度依賴，導(dǎo)致內(nèi)在創(chuàng)新能力弱，造成治理實(shí)踐難以在農(nóng)村地區(qū)真正推行[3]。

2.1 引資主動(dòng)性弱

我國農(nóng)村垃圾具有分散性特點(diǎn)，集中收集難度高，治理所需資金量大，且資金來源主要依靠政府投入[4]。此外，我國農(nóng)村數(shù)量龐大，財(cái)政力量有限，從長遠(yuǎn)機(jī)制來看，如果一昧依賴政府的力量不去擴(kuò)大資金來源，當(dāng)財(cái)政撥付難以滿足人力、物力需求時(shí)，治理政策便名存實(shí)亡[5]。村主任談到：“設(shè)備購買、人員的工資這些都是鄉(xiāng)里面出錢，沒有其他資金投入。要是哪天不給錢了，那首先撂挑子的肯定是收垃圾的老頭子，彼時(shí)也只能看著這項(xiàng)工作暫停了，村里面沒錢?！痹谥卫磉^程中沒有合理利用村主體資源，不去吸收和發(fā)展村內(nèi)人力和物力，不與農(nóng)村生產(chǎn)方式銜接，從而難以發(fā)揮農(nóng)村在垃圾治理上的內(nèi)生性作用，使得垃圾治理難以取得突破性進(jìn)展。

2.2 忽視農(nóng)村生活立場

財(cái)政依賴性使村中資源難以聚合參與到垃圾治理中去，因此也很難從主體內(nèi)部發(fā)展出一套適合農(nóng)村的治理模式，復(fù)制城市的治理成果成為最便捷的方式。這種忽視農(nóng)村生活立場的治理模式是不適宜的，反而帶來新的問題。首先，降低生活者積極性。盲目復(fù)制城市分類標(biāo)準(zhǔn)，忽視農(nóng)村生活的特殊性，會(huì)讓居民感到不適應(yīng)，降低居民的積極性[6]。就“分類投放”居民談到：“隨便倒的，分不出來?！睂?duì)農(nóng)村進(jìn)行垃圾分類要求時(shí)，“可回收”“不可回收”的分類標(biāo)準(zhǔn)超出了農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)的知識(shí)范圍，居民在投放垃圾時(shí)難以判斷。其次，忽視農(nóng)村生活的特殊性，加大治理成本。農(nóng)村生活生產(chǎn)方式具有一定的垃圾消解性[7]，可以吸收部分生活垃圾，“一刀切”的投放與收集要求，反而增加了人力和物力的投入。

當(dāng)前垃圾治理的實(shí)踐邏輯是上級(jí)政府主導(dǎo)、村干部“打前鋒”，這種實(shí)踐方式帶來了模式依賴。一方面村級(jí)干部在實(shí)踐過程中表現(xiàn)出對(duì)上級(jí)政府極強(qiáng)的依賴性，缺乏農(nóng)村生活的理論視角，忽視了居民的主觀感受。居民認(rèn)為：“村干部他們又不懂，上面講什么他們就干什么，不從我們老百姓角度考慮問題?！逼浯?，我國基層工作人員大多缺乏垃圾分類治理的專業(yè)知識(shí)，忽視村干部鄉(xiāng)村工作經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，盲目復(fù)制城市治理成果，導(dǎo)致治理實(shí)踐與農(nóng)村生活之間出現(xiàn)縫隙[8]，反而帶來農(nóng)村生活垃圾治理的根源性生長困境。

2.3 缺乏生活者監(jiān)督機(jī)制

垃圾治理是一項(xiàng)長遠(yuǎn)且浩大的工作，需要完善監(jiān)管體系保證治理成效。建立村委-居民之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于加強(qiáng)治理監(jiān)管、提高治理成效具有重要意義。然而，在監(jiān)管實(shí)踐中，主要依靠村干部對(duì)于居民行為進(jìn)行監(jiān)管，缺乏生活者監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)[9]。

就“是否有人監(jiān)督”居民談到：“村干部會(huì)來檢查，發(fā)現(xiàn)亂倒垃圾，要對(duì)我們處罰?！苯Y(jié)合調(diào)查來看，村干部監(jiān)督是當(dāng)前實(shí)踐中的主要監(jiān)督模式，確實(shí)對(duì)居民行為起到了一定的約束性。但這種模式主要通過村干部下村巡視，用肉眼來監(jiān)督居民的行為，存在明顯的不足。村干部談到：“靠我們確實(shí)管不過來，戶數(shù)多但是我們?nèi)松伲霾坏綍r(shí)時(shí)刻刻都看著，等我們看到垃圾的時(shí)候，已經(jīng)找不到是誰丟的。”首先，監(jiān)督的延時(shí)性。巡視監(jiān)督無法時(shí)刻進(jìn)行，經(jīng)常在破壞性行為發(fā)生后村干部才能發(fā)現(xiàn)，難以找到“誰是不守規(guī)矩者”。其次，監(jiān)督的片面性。農(nóng)村地區(qū)“住的散”，村干部“管不過來”，帶來較為普遍的“陽奉陰違”現(xiàn)象[10]。

政府主導(dǎo)下的治理監(jiān)督帶來極大的行政依賴性，使居民認(rèn)為依靠政府和村干部就能使生活垃圾治理走上正途，從而導(dǎo)致生活主體監(jiān)督角色建構(gòu)困難。居民表示：“除了村干部沒人管這個(gè)，我們不可能還看著鄰居不要亂丟，說不定我哪天做的不好，人家還來講我，所以沒人會(huì)干這個(gè)事情的。”生活者位于環(huán)境主動(dòng)方的位置，生活者監(jiān)督相比村干部監(jiān)督更具時(shí)效性，但在治理實(shí)踐過程中沒有發(fā)揮出生活者監(jiān)督的作用，這種單純依靠村干部的監(jiān)督機(jī)制難以帶來垃圾治理的持續(xù)性成效。

3 居民主體內(nèi)生動(dòng)力困境

農(nóng)村居民作為治理政策的目標(biāo)群體對(duì)治理成效有著直接影響，生活者的參與性、對(duì)于環(huán)境的看法和垃圾收集設(shè)施的認(rèn)知，都會(huì)影響居民的環(huán)境行為。從當(dāng)前治理工作來看，生活者行為上的抵觸與不配合、“搭便車”行為以及設(shè)施鄰避性都會(huì)帶來居民行為規(guī)避的問題，導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力缺乏。

3.1 生活者積極性薄弱

生活者的實(shí)踐活動(dòng)得不到保障，會(huì)影響其對(duì)垃圾分類的態(tài)度，從而降低生活者對(duì)于垃圾分類的信任度以及對(duì)垃圾分類的積極性和主動(dòng)性，甚至?xí)砭用裥袨槔Ь砙11]，對(duì)于治理實(shí)踐有著直接影響。分析居民地參與性的原因如下。

第一，分類的無效性。農(nóng)村開展垃圾分類治理主要借鑒城市二類分類方法，卻未配備分類投放后的處理終端且沒有建立完善的分類標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)居民來說，努力分類勞動(dòng)成果并沒有帶來積極成果，村民談到：“一開始分開投放，后來發(fā)現(xiàn)村里都一塊回收，所以就不分類了，隨便倒。我們分半天，到時(shí)候還是被混到一塊?！狈诸惖臒o效性使居民對(duì)這項(xiàng)分類處理的信任度降低，降低居民參與積極性[12]。

第二，設(shè)施設(shè)置不合理性。農(nóng)村分散居住的特點(diǎn)對(duì)垃圾收集處、垃圾桶數(shù)量的設(shè)置要求較高。垃圾收集處往往設(shè)置在幾棟房屋的交界處，這種指定地點(diǎn)統(tǒng)一投放與收集的方式，在農(nóng)村地區(qū)并不合理，忽視了生活者的感受。居民表示：“太遠(yuǎn)了，你站在家門口看，那個(gè)垃圾桶擱的好遠(yuǎn)，倒個(gè)垃圾太麻煩了，總不能倒個(gè)垃圾就跑去吧，不太可能?！蓖斗艜r(shí)間成本高且體力付出大，為居民投放垃圾帶來巨大的不便性，因而他們往往選擇就近處理，導(dǎo)致垃圾處理隨意性大[13]。

3.2 “搭便車”行為

環(huán)境保護(hù)的外部性使公共環(huán)境治理很難在行為主體內(nèi)部開展，行為的私利性阻礙了主體參與環(huán)境保護(hù)的行為，因而“搭便車”成為居民主體行為的常見選擇。環(huán)境的公共利益性使環(huán)境既得利益者可以將成本轉(zhuǎn)移到環(huán)境中，以此來降低成本。環(huán)境保護(hù)者為環(huán)境付出行動(dòng)，取得效益卻是群體共享的，這種環(huán)境破壞零付出或低付出性與獲益的不確定性促使居民更容易選擇“搭便車”行為[14]。

居民主體對(duì)于環(huán)境的態(tài)度會(huì)直接影響其參與環(huán)境保護(hù)的行為，農(nóng)村生活垃圾治理是一項(xiàng)需要整個(gè)農(nóng)村參與的公共性事業(yè)，綠水青山的生態(tài)效益由群體共享，受益者是生活在片區(qū)的農(nóng)村居民[15]。居民對(duì)于環(huán)境的態(tài)度和看法尚未形成一個(gè)成熟的概念，自身參與環(huán)境保護(hù)、配合生活垃圾治理的積極性低，“大家都參與了，那也能有效果”“大家都遵守，不差我一個(gè)”這種消極態(tài)度帶來環(huán)境“搭便車”行為。不守規(guī)范者同樣共享環(huán)境治理成果，因而分享他人行為結(jié)果的僥幸心理不斷滋生，認(rèn)為環(huán)境依靠他人就能改善。此外“麻煩”的心理和“不止我一個(gè)”的認(rèn)知，使“偷倒垃圾” “隨意處理”的“搭便車”行為總能出現(xiàn)，缺乏正確的處理環(huán)境問題的方式導(dǎo)致生活垃圾治理成為一項(xiàng)漫長且耗費(fèi)時(shí)力的事情。

3.3 垃圾設(shè)施鄰避效應(yīng)

垃圾設(shè)施的設(shè)置與布局與農(nóng)村生活區(qū)域重疊，容易帶來設(shè)施鄰避效應(yīng)，居民排斥和反對(duì)垃圾桶設(shè)置于家庭生活區(qū)域附近，影響垃圾收集點(diǎn)的建設(shè)與完善。這種設(shè)施鄰避性源自不同利益相關(guān)者的態(tài)度，居民反對(duì)設(shè)施建設(shè)在距離自家較近的空間內(nèi)，居民就“收集處設(shè)置”談到：“就在我家邊上，還是太近了，夏天蒼蠅多，味道大，肯定影響生活。”但對(duì)于“建設(shè)于其他家庭生活空間”則漠不關(guān)心。認(rèn)為垃圾收集設(shè)置點(diǎn)的異味、臟亂和細(xì)菌等影響了家庭生活環(huán)境，反對(duì)垃圾收集處的設(shè)置[16]。

其實(shí)，設(shè)施位置主要選擇在住宅的交匯點(diǎn)，盡量遠(yuǎn)離居民家庭生活區(qū)域，對(duì)居民的生活影響較小。但是居民從自身利益出發(fā)，認(rèn)為設(shè)施會(huì)對(duì)其生活空間的環(huán)境帶來不利影響，這是一種源于環(huán)境意識(shí)的認(rèn)知困境。居民主體的疑慮和反對(duì)體現(xiàn)出薄弱的環(huán)境建設(shè)意識(shí)，鄰避情緒帶來居民在面對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理問題上的消極心理，村主任談到：“其實(shí)設(shè)置的時(shí)候都刻意避開了。但是有的人還是認(rèn)為垃圾桶離家近，就不同意垃圾桶放在哪里，甚至有的趁著不注意的時(shí)候，悄悄就把垃圾桶搬到離他家遠(yuǎn)的地方了，那樣就更加影響到我們回收工作了?！本用駥?duì)于環(huán)境的錯(cuò)誤認(rèn)知，加劇了設(shè)施鄰避性，引起居民對(duì)于垃圾處理的抵制，加大了治理的難度，影響了治理政策的推進(jìn)與實(shí)行[17]。

4 結(jié)論

研究結(jié)合生活環(huán)境主義理論，從農(nóng)村居民的立場出發(fā)，認(rèn)為生活垃圾治理難以深入推進(jìn)的原因有：1）居民治理資金、模式和監(jiān)管上的過度依賴政府的力量，導(dǎo)致參與垃圾治理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性難以發(fā)揮[18]。首先，依賴財(cái)政撥付解決治理過程中的設(shè)備和人員投入等方面的資金問題，農(nóng)村資源難以參與到治理過程中；其次，盲目復(fù)制城市模式，沒有站在農(nóng)村生活的立場，農(nóng)村生活特殊性難以展現(xiàn)；最后，依賴村干部監(jiān)管，缺乏居民參與的監(jiān)督機(jī)制，不利于生活者態(tài)度和行為改變。2）居民行為上的抵觸與不配合導(dǎo)致內(nèi)生力量缺乏。首先，居民分類實(shí)踐成果得不到保障，降低參與性，導(dǎo)致居民環(huán)境意識(shí)主體性難以發(fā)揮；其次，居民缺乏正確的處理環(huán)境問題的行為方式，“搭便車”行為存在；最后，設(shè)施鄰避性從居民內(nèi)部形成阻礙力量，致使治理措施難以在農(nóng)村地區(qū)順利推行。

居民態(tài)度與行為對(duì)于降低污染、改善環(huán)境具有重要意義，深入推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，研究提出以下建議：1）需要正視生活者的態(tài)度，聚合居民思維方式推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，激發(fā)居民的積極性與主體性；2）垃圾治理結(jié)合農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)，立足農(nóng)村生活立場，創(chuàng)新治理模式；3）“授之以魚不如授之以漁”，創(chuàng)新財(cái)政撥付形式，擴(kuò)大資金來源，推動(dòng)資金流動(dòng)。