“三治融合”視域下城鄉(xiāng)基層治理的路徑研究

袁諒

〔摘要〕城鄉(xiāng)社會是國家治理效能實(shí)現(xiàn)新提升的重要場域，城鄉(xiāng)基層治理成效直接影響國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理模式，是新發(fā)展階段提升我國基層治理水平的重要內(nèi)容。經(jīng)過“十三五”時(shí)期的實(shí)踐探索，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相融合的城鄉(xiāng)基層治理體系的制度框架和政策體系已經(jīng)基本形成。新發(fā)展階段，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相融合的城鄉(xiāng)基層治理體系的優(yōu)化方向是，堅(jiān)持系統(tǒng)治理的原則，從多元共建、有效共治、社會共享三個(gè)方面協(xié)同發(fā)力；增強(qiáng)治理主體協(xié)同合作，進(jìn)一步解決好“多元共建”的問題；聚焦人民群眾急難愁盼，進(jìn)一步解決好“有效共治”的問題；整合基層治理的探索經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步解決好“社會共享”的問題。

〔關(guān)鍵詞〕黨建引領(lǐng)；三治融合；基層治理；治理創(chuàng)新

〔中圖分類號〕D669〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）01-0072-04

從黨的十九屆四中全會提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相融合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，到黨的十九屆五中全會提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，城鄉(xiāng)社會治理已成為新時(shí)期基層治理迫切需要突破的關(guān)鍵領(lǐng)域。尤其在新冠肺炎疫情期間，城鄉(xiāng)基層的疫情防控對基層治理提出了全新的挑戰(zhàn)。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理體系，如何為重大危機(jī)中的基層治理賦能，如何為經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)有序而又不失活力的發(fā)展保駕護(hù)航，是當(dāng)前應(yīng)該迫切給予重視的課題。

在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系中，“自治”在本質(zhì)上就是民治，包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，還包括群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高等一系列內(nèi)容。“法治”的“法”既包括國家制定的法律等，也囊括地方性法規(guī)。就城鄉(xiāng)基層治理而言，“法治”為政府、村居委會和民眾提供保障，同時(shí)也制約著三方的行為，使三者在基層社會治理中形成動態(tài)均勢〔1〕。而“德治”的“德”屬于價(jià)值觀念體系，包括社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、公序良俗等?！暗轮巍笔且缘赖乱?guī)范來約束人們的行為從而形成社會秩序的治理觀念和方式，道德規(guī)范約束是一種非正式制度約束〔2〕。自治、法治、德治各有其內(nèi)在邏輯，而黨建引領(lǐng)下的“三治融合”，不是“三治”簡單相加，而是“三治”作用的綜合發(fā)揮與有效疊加，這成為我國城鄉(xiāng)基層治理體系的標(biāo)志性成果之一。自治是城鄉(xiāng)基層社會運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)形式；法治是自治和德治的保證；德治是共識根基，在矛盾沖突處于萌芽狀態(tài)時(shí)可以發(fā)揮預(yù)警作用，并且于自治和法治中間起到潤滑效果。“三治融合”堅(jiān)持系統(tǒng)觀念的要求，從共建共治共享出發(fā)，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有序和活力問題，探索出一條對于我國城鄉(xiāng)基層治理具有普遍價(jià)值的路徑，既符合我國鄉(xiāng)村社會的“鄉(xiāng)情”，又能體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理的發(fā)展方向〔3〕。

一、增進(jìn)治理主體協(xié)同合作，進(jìn)一步解決好“多元共建”問題

推進(jìn)基層治理，首先要回答好“誰來治理”的問題，進(jìn)一步解決好“多元共建”的問題。要?jiǎng)?chuàng)新黨建引領(lǐng)品牌，追求基層服務(wù)效能的轉(zhuǎn)化；劃清群眾自治邊界，激發(fā)群眾參與活力；壯大社會公益組織，涵養(yǎng)社會文明生態(tài)；普及推廣民法典，保障“三治”有效融合。

（一）創(chuàng)新黨建引領(lǐng)品牌，追求基層服務(wù)效能的轉(zhuǎn)化

創(chuàng)新基層黨建，以黨建品牌引領(lǐng)治理隊(duì)伍建設(shè)、基層矛盾化解、服務(wù)群眾憂困等實(shí)事工程。一是在基層治理中，突出問題導(dǎo)向，提高共治效率。探索將黨建工作的政治引領(lǐng)融入具體治理情境，建設(shè)黨建聯(lián)盟以特定治理目標(biāo)為導(dǎo)向，推進(jìn)黨建與基層治理深度融合，提高協(xié)同共治的效率。比如，上海市閔行區(qū)構(gòu)建了“紅色物業(yè)”黨建引領(lǐng)工程，相關(guān)職能部門在物業(yè)管理中主動擔(dān)責(zé)，有效提升了物業(yè)治理效能。據(jù)閔行區(qū)2020年12345熱線統(tǒng)計(jì)，市民反映問題中物業(yè)管理類問題同比下降13.9%。二是在服務(wù)群眾上，突出黨群聯(lián)動，壯大治理“先鋒隊(duì)”。重點(diǎn)深挖村社區(qū)網(wǎng)格、社工人才、轄區(qū)民警、物業(yè)服務(wù)等四支隊(duì)伍的潛力，解決“誰去治理”的問題。探索“信用建設(shè)+志愿服務(wù)”模式，把志愿服務(wù)納入個(gè)人信用積分，把信用管理與村規(guī)民約、村居民福利相“接軌”，把積分、福利和公益服務(wù)享用相掛鉤，調(diào)動群眾參與熱情。三是在組織建設(shè)上，做實(shí)“宅上黨小組”，疏通基層治理“邊緣鏈”。細(xì)化黨員、群眾雙積分制辦法，注重“最美黨員”“美潔庭院”評比結(jié)果運(yùn)用，通過發(fā)揮黨員、群眾在基層治理中的榜樣作用，促進(jìn)基層自治在“宅上”的可持續(xù)發(fā)展。

（二）劃清群眾自治邊界，激發(fā)群眾參與活力

目前，村社區(qū)居委會承擔(dān)著多種管理角色，一方面基層政權(quán)下沉加大了自治組織去行政化的難度，另一方面屬地兜底的“無限”責(zé)任使得許多自治事務(wù)涌入行政渠道。針對這一問題，要“劃清政府管理權(quán)與群眾自治權(quán)的邊界，把不必要的行政事務(wù)剝離出去，把不能缺的自治內(nèi)容納入進(jìn)來”〔4〕。在政府“規(guī)定動作”的基礎(chǔ)上，留足群眾“自選動作”的空間。在實(shí)踐探索中，可以借鑒浙江桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)，通過機(jī)制設(shè)計(jì)梳理出兩份清單，一份是基層群眾自治組織“需依法履行的事項(xiàng)”清單，另一份是“需協(xié)助政府工作的事項(xiàng)”清單，劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，為構(gòu)建充滿活力的基層群眾自治組織奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）壯大社會公益組織，涵養(yǎng)社會文明生態(tài)

新時(shí)代伴隨群眾需求趨向“多樣化多方面多層次”的特質(zhì)，社會公益組織既能夠?yàn)橛行平夥?wù)群眾難題提供全新方案，又能夠?yàn)楹B(yǎng)社會文明生態(tài)注入豐富的血液。借助打造“黨建加社會組織”的社會公益組織陽光工程把牢“大方向”，借助探索“一中心多基地”的社會公益組織孵化模式拓展“新思路”，借助改進(jìn)“專業(yè)化、項(xiàng)目化”的社會公益組織運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮“正能量”，通過壯大社會公益組織隊(duì)伍，為城鄉(xiāng)社會基層治理涵養(yǎng)良好的社會文明生態(tài)。比如，可聯(lián)合宣傳部、團(tuán)委、民政局等相關(guān)部門與單位共同策劃新時(shí)代文明實(shí)踐志愿服務(wù)項(xiàng)目暨公益創(chuàng)投大賽，依托項(xiàng)目化管理來實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)精品化。

（四）普及推廣民法典，保障“三治”有效融合

法治是基層治理中一套必備的規(guī)則體系，一種必需的群眾共識。民法典作為我國社會生活的百科全書、市場經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的基本法律、經(jīng)國序民的良法重典、人民群眾的權(quán)利寶典，是“三治融合”的法律載體〔5〕。因此，要積極普及推廣民法典，秉持司法公正理念，構(gòu)筑多元民事主體制度，推動基層治理社會化；堅(jiān)持守護(hù)社會公平正義，維護(hù)交換正義、分配正義、矯正正義，推進(jìn)基層治理公正化；堅(jiān)持“三治融合”，弘揚(yáng)真善美，貶抑假惡丑，促進(jìn)民風(fēng)社風(fēng)向上向善〔6〕。

二、聚焦人民群眾急難愁盼，進(jìn)一步解決好“共治有效”問題

推進(jìn)基層治理，要回答好“治理什么”的問題，進(jìn)一步解決好“共治有效”的問題。要堅(jiān)持人民至上的治理宗旨，把牢“三治融合”的共治方向；創(chuàng)新“三治融合”的有效載體，激發(fā)群眾的自治活力；拓展“三治融合”的應(yīng)用場景，不斷提升群眾的獲得感；優(yōu)化“三治融合”的動力機(jī)制，長效激發(fā)群眾參與熱情；堅(jiān)持“治理有效”的目標(biāo)評價(jià)，滿足群眾的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）堅(jiān)持人民至上的治理宗旨，把牢“三治融合”的共治方向

滿足人民群眾美好生活的需求是基層治理的核心目標(biāo)之一，堅(jiān)持人民至上意味著基層治理的價(jià)值訴求必然由“維穩(wěn)為主”轉(zhuǎn)向“維權(quán)為主”。要尊重民意，從群眾身邊的棘手問題出發(fā)；要維護(hù)人民利益，從與群眾生產(chǎn)生活緊密相連的工作做起；要依靠人民群眾，把提升城鄉(xiāng)基層治理與回應(yīng)群眾需求緊密融合起來。讓基層治理的過程變成尊重民意、維護(hù)人民群眾利益、依靠人民群眾力量的過程，著力聚焦人民群眾的急難愁盼問題，實(shí)現(xiàn)治理形式與治理內(nèi)核的有效融合。

（二）創(chuàng)新“三治融合”的有效載體，激發(fā)群眾的自治活力

“三治融合”作為一個(gè)有機(jī)整體，在創(chuàng)新載體建設(shè)時(shí)在組織架構(gòu)上就要堅(jiān)持整體論，而不能搞還原論〔1〕。在村居委會等常規(guī)自治載體以外，繼續(xù)探索體現(xiàn)法治、德治的新型自治載體，比如，各種興趣協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、商業(yè)調(diào)委會等；針對村社區(qū)環(huán)境較差、鋪張浪費(fèi)等問題，探索體現(xiàn)自治、法治、德治的載體，比如，制定村社區(qū)公約，列舉負(fù)面清單，約束居民行為；圍繞鄰里糾紛、公共生活等問題探索體現(xiàn)自治、法治的德治載體，比如，道德銀行、志愿服務(wù)、公益積分等?？傊?，“三治融合”的有效載體并沒有固定模板，綜合運(yùn)用各種治理手段的目的，是調(diào)動民眾參與治理的積極性，依據(jù)自身有利條件整合各類資源，有效解決群眾生活中的各類實(shí)際問題。

（三）拓展“三治融合”的應(yīng)用場景，不斷提升群眾的獲得感

當(dāng)前，“三治融合”正從村社區(qū)治理向多個(gè)領(lǐng)域延伸，走向疫情防控、金融信貸、群防群治等新的應(yīng)用場景。治理創(chuàng)新需要向應(yīng)用端前移，在實(shí)際場景中不斷挖掘群眾需求，識別群眾實(shí)際應(yīng)用的難點(diǎn)，從而創(chuàng)新“三治”與應(yīng)用場景的嫁接機(jī)制。在實(shí)踐探索中，可以借鑒桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)，比如，該市通過設(shè)立“三治信農(nóng)貸”試點(diǎn)，實(shí)驗(yàn)總結(jié)出群眾信用貸款面臨金融信息不了解、擔(dān)保方難尋、擔(dān)保物不足等難點(diǎn)，從而創(chuàng)新了“三治”與“金融服務(wù)”的嫁接機(jī)制，對于主動參與社會治理且信用評級高的農(nóng)戶，一次性給予10萬至30萬元無擔(dān)保、不面簽的線上信用貸，有力提升了群眾主動參與社會治理的獲得感。

（四）優(yōu)化“三治融合”的動力機(jī)制，長效激發(fā)群眾參與熱情

“三治融合”持續(xù)創(chuàng)新的源動力是基于對社會自治活力的追求，只有讓基層自治力量在社會活動空間中成長，才能長效激發(fā)群眾持續(xù)參與的熱情。桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值在于始終注重豐富和擴(kuò)大“社會成長空間”。在實(shí)踐探索中，不妨借鑒桐鄉(xiāng)制定的《關(guān)于進(jìn)一步健全完善“三治”建設(shè)長效機(jī)制的實(shí)施意見》，“構(gòu)建既充滿活力又和諧有序的社會發(fā)展環(huán)境”。還可以借鑒嘉興經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“三治融合”積分管理制度，用積分獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)群眾積極參與公共事務(wù)，同時(shí)打造“微嘉園”線上治理平臺，為群眾知事、報(bào)事、議事、辦事、評事拓寬途徑，讓群眾深度融入“三治融合”建設(shè)。

（五）堅(jiān)持“治理有效”的目標(biāo)評價(jià)，匹配群眾的現(xiàn)實(shí)需求

各地在推廣“三治融合”的進(jìn)程中，總是把“創(chuàng)新”作為一條主要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但容易忽視對創(chuàng)新項(xiàng)目治理成效的評估?；鶎又卫聿荒苤豢疾靹?chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施的效率，還要站在群眾的角度測評創(chuàng)新項(xiàng)目的有效度，即有效評價(jià)創(chuàng)新項(xiàng)目的產(chǎn)出與群眾需求的匹配度。同時(shí)，治理有效既包含穩(wěn)定有序，又包含充滿活力，兩者相輔相成，不能偏廢，更不能把社會治理等同于治理社會?？傊杂行灾匦滤茉靹?chuàng)新評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展。

三、整合基層治理的探索經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步解決好“社會共享”問題

推進(jìn)基層治理，最后要回答好“如何治理”的問題，進(jìn)一步解決好治理經(jīng)驗(yàn)“社會共享”的問題。要堅(jiān)持用“三治融合”打造城鄉(xiāng)基層治理品牌，堅(jiān)持用數(shù)據(jù)賦能疊加“三治融合”治理效能，堅(jiān)持用品牌宣傳提升“三治融合”治理溢價(jià)，堅(jiān)持用制度優(yōu)勢鞏固“三治融合”治理探索。

（一）堅(jiān)持用“三治融合”打造城鄉(xiāng)基層治理品牌

前期一些地方在“三治融合”推廣過程中，“以活動代替服務(wù)、口號代替行動、方案代替成效、外包代替治理”的現(xiàn)象制約著基層治理的實(shí)施效果，造成大量治理空轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。而把品牌思維貫穿于基層治理，可以及時(shí)洞察群眾痛點(diǎn)，讓群眾可以切身體驗(yàn)服務(wù)過程，滿足群眾需求。因此，只有用品牌標(biāo)準(zhǔn)來為群眾服務(wù)，才能防止基層治理“走過場”。在整合已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要繼續(xù)布好共享局，圍繞“三治融合”打造以“為人民服務(wù)”為亮點(diǎn)的特色品牌，以解決群眾的民生問題為導(dǎo)向，將服務(wù)事項(xiàng)菜單化、服務(wù)流程規(guī)范化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化、服務(wù)考核系統(tǒng)化，用品牌戰(zhàn)略回答好基層治理的新考卷。

（二）堅(jiān)持用數(shù)據(jù)賦能疊加“三治融合”治理效能

一是加快數(shù)據(jù)與服務(wù)整合?！叭稳诤稀睌?shù)字化的困境并非是數(shù)據(jù)不夠多，而是數(shù)據(jù)使用不夠優(yōu)。政府收集并積累了海量數(shù)據(jù)，然而數(shù)據(jù)分散、系統(tǒng)未互通，由此產(chǎn)生的數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)嚴(yán)重削弱了數(shù)據(jù)原有的價(jià)值。區(qū)級層面要加快打通部門、區(qū)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)通道，尤其與百姓生活密切相關(guān)的單位要盡快消除信息壁壘，夯實(shí)智慧治理的數(shù)據(jù)底座；加快整合區(qū)級政務(wù)服務(wù)、社會服務(wù)、公益服務(wù)，構(gòu)建智慧治理的服務(wù)平臺。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)研判。各地要建立社會治理現(xiàn)代化指揮中心，打破數(shù)據(jù)煙囪、建立數(shù)據(jù)資源，進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)、反哺前端治理與提高服務(wù)能力，從而達(dá)到數(shù)據(jù)資源共享的最終目標(biāo)，更是實(shí)現(xiàn)高效能基層治理的有效手段。三是豐富應(yīng)用場景和定制服務(wù)?！叭稳诤稀睌?shù)字化追求的是高質(zhì)量的治理效能，是數(shù)字化技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)化場景的雙輪驅(qū)動，致力于服務(wù)群眾現(xiàn)實(shí)需求，滿足多層次的個(gè)性需求。因此，基層治理中的數(shù)據(jù)研判還是要堅(jiān)持問題驅(qū)動，不能掉入唯數(shù)據(jù)唯技術(shù)的陷阱。

（三）堅(jiān)持用品牌宣傳提升“三治融合”治理溢價(jià)

品牌宣傳是基層治理與群眾之間有效聯(lián)通的方式，有助于提升“三治融合”的知名度與美譽(yù)度，培養(yǎng)群眾參與基層治理的忠實(shí)度，對提高“三治融合”的治理效能起到事半功倍的作用。以“為人民服務(wù)”為品牌亮點(diǎn)的基層治理，其品牌效應(yīng)一旦形成，所產(chǎn)生的知名度、美譽(yù)度、忠誠度等維度的價(jià)值，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過治理效能本身的。這超出的部分就是基層治理的品牌溢價(jià)，而人民群眾會用滿意度對基層治理的品牌溢價(jià)進(jìn)行打分。因此，加強(qiáng)“三治融合”的基層治理品牌建設(shè)，除了做好品牌規(guī)劃和實(shí)踐探索，還要做好治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，講好治理故事、做好品牌宣傳。

（四）堅(jiān)持用制度優(yōu)勢鞏固“三治融合”治理探索

社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)基層治理面臨著區(qū)域發(fā)展水平、社會矛盾形式、治理資源稟賦等巨大差異，這決定了無法用單一的簡約模式去應(yīng)對復(fù)雜的基層社會問題。而基層群眾自治制度為推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新提供了基本遵循?！叭稳诤稀敝卫硖剿骶褪且ㄟ^有效的資源整合，創(chuàng)新基層治理的運(yùn)行機(jī)制，提升社會治理體系的制度集成效能，從經(jīng)驗(yàn)探索到制度建設(shè)，城鄉(xiāng)基層治理進(jìn)入一個(gè)新的重要階段。城鄉(xiāng)基層治理制度化建設(shè)的方向，就是圍繞提升基層治理效能，通過制度的集成、融合、提升，構(gòu)建起簡便易行、行之有效的城鄉(xiāng)基層治理一攬子制度治理方案。

〔參考文獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯燕斌斌