政策工具視角下廣西高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策研究

黎志勇 楊玉娟 周歡

摘 要：培養(yǎng)創(chuàng)新型應(yīng)用人才一直是高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱門話題。選用廣西2015—2019年四篇有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本作為分析樣本，構(gòu)建X—Y—Z三維政策工具分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析方法進(jìn)行政策分析。研究發(fā)現(xiàn)，廣西政策工具的使用有待進(jìn)一步優(yōu)化和提升，并在此基礎(chǔ)上提出政策調(diào)整建議：促進(jìn)強(qiáng)制政策落實(shí)，保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度執(zhí)行;加強(qiáng)政策激勵作用，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展;重視社會資源建設(shè)，培育優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源;緊扣地方產(chǎn)業(yè)需求，健全高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度。

關(guān)鍵詞：政策工具;內(nèi)容分析;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

中圖分類號：G649.20 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

人才是創(chuàng)新的根基，創(chuàng)新驅(qū)動實(shí)質(zhì)上是人才驅(qū)動。大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。研究旨在分析近年來廣西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策及政策工具應(yīng)用現(xiàn)狀，并提出建議。

一、政策工具框架構(gòu)建與文本選取

（一）政策工具分析框架構(gòu)建

主要基于廣西壯族自治區(qū)2015—2019年頒布的文件，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對政策工具和廣西特色產(chǎn)業(yè)政策情況，采用政策創(chuàng)建因素、政策主客體構(gòu)成和政策影響因素三個方面劃分政策工具，構(gòu)建X—Y—Z三維政策工具分析框架，其中X軸為政策工具維度，分為以下四個類別：資源建設(shè)型政策工具、激勵型政策工具、強(qiáng)制型政策工具以及變革型政策工具。Y軸為政策元素維度，主要包含廣西壯族自治區(qū)政府、企業(yè)、學(xué)校（包含成人大學(xué)）及科學(xué)研究機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、督察組織五個政策主客體。Z軸包含了影響政策工具的因素，即自然因素和人為因素。

X維度：政府對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策工具選擇的維度。政府在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育發(fā)展過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性和決定性作用[1]。強(qiáng)制性政策工具可以看作是規(guī)劃創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的“模型”，政府可根據(jù)一些程序性的法律和規(guī)章制度對于廣西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖展望。資源建設(shè)型政策工具作為政府對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策方面的“資源”主要包含對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面教育和資源的投入。激勵型政策工具是關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的“助力”通過稅收、金融以及公共服務(wù)等促進(jìn)自治區(qū)內(nèi)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。變革型政策工具是政府為適應(yīng)新時代創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展要求，基于“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在促進(jìn)創(chuàng)新人才培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)升級而進(jìn)行制度教育方面的改革以及服務(wù)和環(huán)境的優(yōu)化。

Y維度：政府對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策主體和客體的維度。主要包含的維度元素有廣西壯族自治區(qū)政府及各市級政府、企業(yè)、學(xué)校（包含成人大學(xué)）及科學(xué)研究機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、督察組織。通過有機(jī)整合，主客體相互配合，充分發(fā)揮政策工具的使用效果，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展，進(jìn)一步推動本地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[2]，從而帶動廣西產(chǎn)業(yè)集群升級。

Z維度：政府對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策影響因素的維度。主要分為自然因素和非自然因素即人為因素。由于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策影響因素涉及自然因素較少，因此本研究以人為因素作為主要分析。通過Z維度透視主客體和政策之間的關(guān)系，從而采取最優(yōu)策略，使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動能夠最大程度地促進(jìn)廣西產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長。

（二）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本數(shù)據(jù)獲取

選取廣西壯族自治區(qū)人民政府桂政辦在2015—2019年四篇公開文件：桂政辦發(fā)〔2015〕134號、桂政辦發(fā)〔2016〕50號、桂政辦發(fā)〔2018〕14號、桂政發(fā)〔2019〕25號作為政策分析文本，并按照政策工具分類，采用文本編碼形式，對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼。

二、基于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策工具分析框架的文本分析

（一）X維度政策工具分析

分析可知，資源建設(shè)型政策工具占總體的23.7%，低于平均占比，激勵型政策工具和強(qiáng)制型政策工具占比較高，分別占總體政策工具的32%和32.5%。目前所占百分比較少的是變革型政策工具，僅占總體的11.8%。從數(shù)據(jù)層面分析激勵型政策工具和強(qiáng)制型政策工具占主導(dǎo)地位，在一定程度上說明了自治區(qū)政府更多層面關(guān)注的是在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、政府投資、金融服務(wù)等方面的支持，結(jié)合廣西實(shí)際情況分析，在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作發(fā)展下一個階段，平衡各政策工具使用，在資金支持情況下，充分改革創(chuàng)新，多方面促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的落實(shí)。

1.資源建設(shè)型政策工具

作為公共政策實(shí)施的基礎(chǔ)，對應(yīng)政府相關(guān)政策類型主要包含的政策有校企合作、創(chuàng)業(yè)實(shí)踐、教育師資建設(shè)、創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)、教育海外交流、教育外包以及人才隊伍建設(shè)。分析得出，占比最多的是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是建設(shè)型政策工具的31%。為加大創(chuàng)新型人才培養(yǎng)，政府應(yīng)把部分財政預(yù)算用于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化載體，即作為高校實(shí)施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動重要平臺的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化基地上[3]。對于政府層面，提供良好的設(shè)施更有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，符合國家有關(guān)人才強(qiáng)國政策，政府對于資源建設(shè)性政策的應(yīng)用比例不高，并且在資源的使用領(lǐng)域缺乏相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)其地理位置相關(guān)數(shù)據(jù)，廣西應(yīng)加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策與“南向西合北聯(lián)東融”戰(zhàn)略的同向同步，進(jìn)一步開拓市場，增強(qiáng)國內(nèi)外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育與人才培養(yǎng)方面的交流。

2.激勵型政策工具

該工具主要功能是對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供經(jīng)濟(jì)上支持，如稅收制度、教育補(bǔ)助、金融服務(wù)以及提供適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)等。從分析可得，政府應(yīng)該加大教育補(bǔ)助，使高校充分拓展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)海外教育以及創(chuàng)新技術(shù)市場。與此同時，均衡政府投資與稅收制度之間的關(guān)系，以減免稅收等一系列優(yōu)惠政策，鼓勵更多高校學(xué)生金點(diǎn)子方案和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。廣西應(yīng)展現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色，制定更多資金優(yōu)惠政策，加快經(jīng)濟(jì)融合與創(chuàng)新機(jī)制，助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。政府如何進(jìn)一步提升稅收政策，優(yōu)化和評估新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，平衡優(yōu)惠政策的分布與實(shí)施是目前廣西激勵型政策工具面對的挑戰(zhàn)之一，加快完善激勵政策工具的監(jiān)管與反饋機(jī)制是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展之長效路徑。

3.強(qiáng)制型政策工具

法規(guī)管制在強(qiáng)制型政策工具所占百分比為30%，體現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展中法律規(guī)章等制度保障之重要性，同時大量的政府干預(yù)性措施說明部分民眾自主創(chuàng)新意識有待加強(qiáng)。目前廣西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育仍處于上升階段，還有很大的開發(fā)潛力。政府應(yīng)當(dāng)以提升民眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性、增加社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍、強(qiáng)化校園創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育為著手點(diǎn)，進(jìn)行深度統(tǒng)籌，均衡各方面發(fā)展。此外，廣西在下一個創(chuàng)業(yè)階段應(yīng)當(dāng)更注重政府階段性規(guī)劃，以及對高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育目標(biāo)設(shè)計的整體性、策略性布局，鞏固和保障強(qiáng)制性工具在規(guī)定建設(shè)的應(yīng)用比例，著力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，在鞏固與完善政策的同時均衡各政策工具使用。

4.變革型政策工具

分析得出，政府對變革型政策工具的開發(fā)與使用有待進(jìn)一步提高，該類政策工具占總體比例11.80%。在變革性政策工具中，優(yōu)化服務(wù)、體制改革、教育改革和環(huán)境改革分別占比為19%、11%、27%以及43%。從數(shù)據(jù)來看，變革型政策工具分布存在一定局限性，如有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)化服務(wù)、教育體制改革的比例分配偏低，環(huán)境改革的比例分配偏高。政府在實(shí)施變革型政策工具時，更應(yīng)該循序漸進(jìn)，均衡發(fā)展。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)和制度的變革，為進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，政府在使用整體性占比偏低的變革型政策工具時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇環(huán)境改革和教育改革。近年來廣西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展尤其重視“互聯(lián)網(wǎng)+民族文化”的獨(dú)特價值，面對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展態(tài)勢，政府亦在發(fā)展特色文化基礎(chǔ)上進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)變革。值得注意的是，對于變革型政策，政府需要的是均衡發(fā)展，不僅要穩(wěn)固環(huán)境改革和教學(xué)制度改革的占比，更要進(jìn)一步發(fā)展優(yōu)化服務(wù)和制度創(chuàng)新。

（二）Y維度政策主客體分析

協(xié)調(diào)好主客體之間利益關(guān)系，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展起重要作用，關(guān)鍵是從縱向與橫向方面理順各層級政策主體與政策客體之間的互相業(yè)務(wù)關(guān)系與利益關(guān)系。政府作為政策主體參與其中，要以激勵型政策去化解各客體之間的利益沖突，用強(qiáng)制性方式劃清各利益團(tuán)體的界限，確保每一筆政府資金都能充分使用。同時，政府更應(yīng)該從思想上對客體實(shí)施教育，讓客體充分認(rèn)識到人才是最核心的資源。只有解決這些問題，才能真正處理好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的困境，培養(yǎng)更多的創(chuàng)新應(yīng)用型人才，緩解就業(yè)壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

此外，Y維度中政府主體的縱向政策主體關(guān)系是決定政策能否準(zhǔn)確實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，市政府能否準(zhǔn)確解讀自治區(qū)政府頒發(fā)文件的意圖關(guān)乎創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)施與反饋的情況。為保證創(chuàng)新性政策能夠精準(zhǔn)執(zhí)行，在Y維度上政府應(yīng)把握好經(jīng)濟(jì)型政策工具力度，處理與各個客體之間的關(guān)系，促使廣西創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、政策建議

（一）促進(jìn)強(qiáng)制政策落實(shí)，保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度執(zhí)行

政府應(yīng)在強(qiáng)制型政策工具層面需要增加有關(guān)政策助推創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，做好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的抓底工作，保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度的執(zhí)行與效果。調(diào)整縱向的政策主體之間的相互關(guān)系，使下級政策主體明確貫徹和落實(shí)執(zhí)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策。通過借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)豐富的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)實(shí)施經(jīng)驗，進(jìn)一步修訂和完善保障強(qiáng)制性政策工具和監(jiān)督性政策工具。同時，緊抓廣西各市各縣創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行基礎(chǔ)中區(qū)域性與地域性客觀條件上的差異，出臺有關(guān)應(yīng)對措施與補(bǔ)充性政策工具，將強(qiáng)制型政策工具貫徹抓細(xì)抓實(shí)。在橫向政策客體關(guān)系方面，同級各類型政策具體執(zhí)行主體要加強(qiáng)交流與聯(lián)系，同心協(xié)力，共同推進(jìn)，各司其職，有效對接，全面落實(shí)機(jī)制建設(shè)、創(chuàng)業(yè)體系構(gòu)建、政府規(guī)劃、法規(guī)管制、教育目標(biāo)規(guī)劃等強(qiáng)制性政策工具的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)政策激勵作用，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展

政府對于激勵型政策工具和強(qiáng)制性政策工具的使用較為廣泛，但是，在政策的落實(shí)階段，由于各方面的局限條件，創(chuàng)業(yè)科技支持方面不足。從每年脫穎而出的科技型創(chuàng)業(yè)項目數(shù)來看，似乎科技方面的支持并未得到很好的發(fā)揮。同時，由于存在地理阻隔和交通限制，限制了廣西對外交流和開放的程度，降低了科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的可能性，為高校在讀生和畢業(yè)生創(chuàng)造一個寬容失敗、勇于創(chuàng)新的創(chuàng)業(yè)氛圍。政府需要更加全面地發(fā)展稅收優(yōu)惠制度以及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助，確保學(xué)生群體能克服資金上的周轉(zhuǎn)，更好地融入創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的時代大潮。在教育目標(biāo)規(guī)劃方面，政府可以出臺“放寬修讀年限，讓學(xué)生創(chuàng)業(yè)”的相關(guān)政策。同時要兼顧地方特色與科技創(chuàng)新項目，政府應(yīng)加大科技的投入力度，充分發(fā)揮科技力量的巨大潛力，結(jié)合地域特色與相對優(yōu)勢，在綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上，尋找最大程度的創(chuàng)新可能，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域帶來新的活力。

（三）重視社會資源建設(shè)，培育優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源

資源配置是國家公共權(quán)力和社會權(quán)力互動和博弈的過程。社會資源是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)必不可缺的一項，在大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的環(huán)境驅(qū)使下，廣西壯族自治區(qū)政府是否能協(xié)調(diào)好各社會團(tuán)體的利益，讓各個組織朝著同一個目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵在于，政府能否把人才作為一個省份的核心資源，讓各個團(tuán)體看到創(chuàng)新企業(yè)帶動企業(yè)發(fā)展的巨大力量。因此，政府在創(chuàng)建創(chuàng)新環(huán)境基礎(chǔ)上的政策針對高校開展相關(guān)活動，實(shí)現(xiàn)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教學(xué)與社會各個團(tuán)體的接軌，充分利用地區(qū)優(yōu)勢，在自然因素和人為因素的雙重推動下，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人才的特色發(fā)展。在開拓新產(chǎn)業(yè)的同時，給予高校生更廣闊的創(chuàng)業(yè)視野，充分發(fā)揮人才資源的優(yōu)勢，政府財政與放寬稅收雙管齊下，高校有更多的機(jī)會聘用校外人士宣講創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗的同時，政府應(yīng)該給予高校乃至同等學(xué)力的學(xué)生海外創(chuàng)業(yè)交流的機(jī)會，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展為目標(biāo)，鼓勵并支持創(chuàng)新型教育的發(fā)展。

（四）緊扣地方產(chǎn)業(yè)需求，健全高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)制度

廣西地域遼闊，生態(tài)資源、石礦資源、特色民族文化資源多。為此，根據(jù)地域特色，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大軍向康養(yǎng)旅游以及民族文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變是目前創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的一大重點(diǎn)。高?？梢劳袇^(qū)域產(chǎn)業(yè)集群和政府創(chuàng)新政策，形成政產(chǎn)學(xué)協(xié)同創(chuàng)新、共同育人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育模式[4]。作為政策主體的政府層面著力發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢與特色，針對現(xiàn)有困境出臺相關(guān)政策，打破發(fā)展瓶頸。作為政策客體的高校層面，應(yīng)以培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新意識為基礎(chǔ)，在其他客體的協(xié)助之下，盡快落實(shí)相關(guān)制度建設(shè)，培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)業(yè)自信，并關(guān)注創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，做大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的堅實(shí)后盾。通過優(yōu)化課程配置，以產(chǎn)教融合和教賽融合的形式，逐步實(shí)現(xiàn)高校應(yīng)用型人才與社會的逐步接軌。在創(chuàng)新發(fā)展政策前提下，發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為地區(qū)產(chǎn)業(yè)注入新生力量，緩解就業(yè)壓力，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。

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基金項目：賀州學(xué)院博士科研啟動基金資助“國家治理視域下重大公共政策”（HZUBS202004）;廣西高等教育本科教學(xué)改革工程項目“黨建引領(lǐng)一流特色專業(yè)聯(lián)動思政鑄魂育人：專業(yè)思政耦合新文科的人才培養(yǎng)新形態(tài)研究與實(shí)踐”（2021JGB367）;廣西高等學(xué)校大學(xué)生思想政治教育理論與實(shí)踐研究課題“全媒體融合視域下高校網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)治理的創(chuàng)新路徑研究”（2020MSZ001）

作者簡介：黎志勇（1986— ），男，廣東廣州人，博士，助理研究員，研究方向：公共政策和國家治理;楊玉娟（1993— ），女，廣東陽江人，賀州學(xué)院旅游與體育健康學(xué)院，碩士，助教，研究方向：政府責(zé)任與公共服務(wù);周歡（2000— ），女，河南洛陽人，賀州學(xué)院旅游與體育健康學(xué)院本科生，研究方向：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)與政策分析。