“治理型監(jiān)管”視角下我國校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管問題分析

胡潔人，李柳醒

(同濟大學(xué) 法學(xué)院，上海 200092)

校外培訓(xùn)機構(gòu)，主要以家教、課外補習(xí)和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的非正式形式盛行已久，因此也被稱為“影子教育”，特別在東亞學(xué)業(yè)競爭激烈的地區(qū)如日本、韓國廣泛流行，近年來隨著國際教育競爭的日趨激烈，校外培訓(xùn)機構(gòu)也在西歐、北美、澳大利亞和其他地區(qū)不斷擴張[1]。為了回歸教育的本質(zhì)，構(gòu)建良好的教育生態(tài)，自2018年起我國政府就從國家層面陸續(xù)出臺相關(guān)政策來規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)，這也使得我國在校外培訓(xùn)監(jiān)管領(lǐng)域取得了很大進展[2]。但政策制定的初衷與現(xiàn)實執(zhí)行效果之間依然存在落差，校外培訓(xùn)仍然過熱，超前超標(biāo)培訓(xùn)、部分培訓(xùn)項目收費過高，資本監(jiān)管不力，導(dǎo)致培訓(xùn)機構(gòu)“違規(guī)收費，退費難，卷錢跑路”等違法違規(guī)行為屢禁不止[3]。過度的校外培訓(xùn)造成學(xué)生課業(yè)量過重，同時也給家長帶來沉重的經(jīng)濟負擔(dān)和精神壓力，在很大程度上對沖了教育改革的成果，社會反響強烈。

2021年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》(下稱《意見》)[4]，重點針對減輕學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的“雙減”工作作出重要部署，強調(diào)通過源頭治理，發(fā)揮學(xué)校的主陣地作用，讓學(xué)生的學(xué)習(xí)回歸校園，從源頭上遏制參加校外培訓(xùn)的需求。隨著《意見》的實施，校外培訓(xùn)活動迅即進入寒冬：華東師范大學(xué)開辦26年的家教中心宣布終止服務(wù)[5]；揚州市教育局明確幫親戚子女補習(xí)而未報備視同有償家教，舉報者獎勵1 000元[6]；曾經(jīng)年薪60萬元起步的熱門培訓(xùn)行業(yè)開始裁員、倒閉，大批培訓(xùn)機構(gòu)的教師面臨失業(yè)，而家長們則陷入培訓(xùn)機構(gòu)停業(yè)而退款無望的困境。

那么，我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管存在哪些問題？特別在《意見》頒布之后，應(yīng)當(dāng)如何對校外培訓(xùn)實施法治化監(jiān)管？即如何建立校外培訓(xùn)機構(gòu)的法治化監(jiān)管機制從而盡可能減少政策制定和政策執(zhí)行之間的差距？本文基于“治理型監(jiān)管”理論，通過對我國校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的法律分析，認為傳統(tǒng)的主張政府作為唯一監(jiān)管主體的監(jiān)管一元論難以有效應(yīng)對當(dāng)下的復(fù)雜環(huán)境，而需要通過政府和市場、研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和社會組織等各類多元的社會主體協(xié)同合作來實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機構(gòu)的法治化監(jiān)管。本文重點分析《意見》頒布后校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管效果和問題，首先揭示校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的困境及其深層次原因，其次從“治理型監(jiān)管”的視角提出構(gòu)建校外培訓(xùn)機構(gòu)法治化監(jiān)管機制及其實施路徑。將“治理型監(jiān)管”的理論融入我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管法治化機制建設(shè)，有助于提出建立以政府為主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會、市場主體等多方協(xié)同的監(jiān)管機制，加強過程監(jiān)管，彌補事后監(jiān)管的空缺，同時也是對“治理型監(jiān)管”本土適用性以及話語體系構(gòu)建的強化。

一、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的歷史演變及現(xiàn)狀

早在2013年，《教育部辦公廳關(guān)于開展義務(wù)教育階段學(xué)校“減負萬里行”活動的通知》(教基一廳函〔2013〕13號)就已經(jīng)提出要完善培訓(xùn)管理，推動行業(yè)自律[7]。此后，全國各地教育行政部門加強對各類校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管措施，要求校外培訓(xùn)機構(gòu)不得以各類培訓(xùn)成績與義務(wù)教育入學(xué)掛鉤為名進行虛假宣傳，不得舉辦與入學(xué)掛鉤的培訓(xùn)班，不得超出批準的業(yè)務(wù)范圍開展學(xué)科培訓(xùn)，不得有上新課、趕進度等加重學(xué)生學(xué)習(xí)負擔(dān)的培訓(xùn)行為。同時，教育部鼓勵和提倡更多培訓(xùn)機構(gòu)加入《中小學(xué)生校外培訓(xùn)機構(gòu)自律公約》[8]，規(guī)范培訓(xùn)機構(gòu)的資質(zhì)、服務(wù)、質(zhì)量和收費，履行社會責(zé)任，開展綠色培訓(xùn)。隨后，《教育部辦公廳關(guān)于做好2017年中小學(xué)生暑期有關(guān)工作的通知》(教基廳〔2017〕3號)規(guī)定，各地教育行政部門要堅決查處學(xué)校違規(guī)補課現(xiàn)象，對校外培訓(xùn)機構(gòu)各類違規(guī)補課現(xiàn)象，要會同有關(guān)部門加強監(jiān)管，依規(guī)嚴處[9]。由于尚未明確“有關(guān)部門”具體是哪些部門，對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管和懲處并沒有進入常態(tài)化和規(guī)范化。一年后，《教育部辦公廳等四部門關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》(教基廳〔2018〕3號)、《教育部辦公廳關(guān)于加快推進校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理工作的通知》(教基廳函〔2018〕13號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2018〕80號)聯(lián)合提出四個方面的具體措施，重點治理校外培訓(xùn)機構(gòu)，包括明確校外培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準、依法審批登記、規(guī)范培訓(xùn)行為和強化監(jiān)督管理。

其中，國務(wù)院辦公廳規(guī)定的意見是我國第一個在國家層面上提出規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的系統(tǒng)性文件，標(biāo)志著校外培訓(xùn)被單獨列為一個教育領(lǐng)域進行管理[10]。而國家對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管力度在2020年教育部辦公廳頒布《關(guān)于印發(fā)義務(wù)教育六科超標(biāo)超前培訓(xùn)負面清單(試行)的通知》( 教基廳〔2020〕1號)之后急速加大，特別是2021年6月最新的《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》(中華人民共和國教育部令第50號)重點圍繞“誰來保護”“保護什么”“如何保護”等問題，將整頓校外培訓(xùn)機構(gòu)列為重點治理項目。隨后，我國對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管進入一個法治監(jiān)管的超常加速期，一系列大力度、高強度的規(guī)制校外培訓(xùn)的文件陸續(xù)出臺。圖1展示了我國教育培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的政策變遷。透過時間線上的政策文件梳理，可以看到近十年來,我國校外培訓(xùn)行業(yè)的市場準入管制已經(jīng)明顯地逐步從行政審批模式向負面清單模式轉(zhuǎn)型。2021年是教育培訓(xùn)機構(gòu)治理的重要年份，當(dāng)年出臺的關(guān)于校外培訓(xùn)監(jiān)管的文件數(shù)量幾乎等同于過去十年的總和。

圖1 近年來我國教育培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管政策的變遷

在上述頒布的政策規(guī)定中，引發(fā)社會高度關(guān)注和廣泛影響的是2021年7月實施的《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》，因其旨在重點治理校外培訓(xùn)機構(gòu)，緩解家長焦慮情緒、抵制侵害群眾利益的非法行為，構(gòu)建良好的教育生態(tài)[11]?！半p減”政策的頒布由此拉開了我國依法監(jiān)管校外培訓(xùn)機構(gòu)的序幕：特別針對校外培訓(xùn)機構(gòu)的相應(yīng)監(jiān)管措施，如對培訓(xùn)機構(gòu)數(shù)量、培訓(xùn)時間、培訓(xùn)價格的限制和禁止資本化等在全國范圍全面推行。此外，教育部開發(fā)的全國中小學(xué)生校外培訓(xùn)機構(gòu)管理服務(wù)平臺也被廣泛推廣使用，校外培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)硬件設(shè)施、招生和宣傳、師資條件等都被列入監(jiān)管范圍。在監(jiān)管方式上，有專項檢查、日常檢查、年度檢查、監(jiān)督熱線等各類監(jiān)督手段，并在國家層面建立全國民辦教育培訓(xùn)機構(gòu)信息公告系統(tǒng),建立省(市)縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級網(wǎng)絡(luò)化治理機制,形成多部門聯(lián)合執(zhí)法機制,目的是實現(xiàn)對校外教育培訓(xùn)機構(gòu)的有效監(jiān)管。

從監(jiān)管校外培訓(xùn)機構(gòu)的具體實踐來看，當(dāng)下監(jiān)管的重責(zé)主要落在教育行政部門身上，相關(guān)行業(yè)協(xié)會以及各類社會力量尚未起到實質(zhì)性的監(jiān)督管理作用。中國民辦教育協(xié)會率120家全國性校外培訓(xùn)機構(gòu)聯(lián)合發(fā)出倡議書，內(nèi)容也主要是對“雙減”的回應(yīng)，沒有對行業(yè)規(guī)范提出實質(zhì)性改進意見[12]。究竟為什么我國教育培訓(xùn)機構(gòu)違法行為頻發(fā)，難以對其有效進行法律規(guī)制，消費者的合法權(quán)益難以得到保護?是什么原因造成校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管困境，如何突破困境實現(xiàn)對其法治化監(jiān)管？

二、校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的理論視角及研究不足

目前關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的研究多從規(guī)制理論(theory of regulation)、可競爭市場理論(theory of contestable markets)以及消費者權(quán)益理論(theory of consumer paramountcy)的分析視角論述校外培訓(xùn)機構(gòu)的市場準入監(jiān)管問題。其中，規(guī)制理論主要從經(jīng)濟學(xué)視角出發(fā)，認為諸如線上教育培訓(xùn)市場的各類亂象根源是市場失靈與規(guī)制失靈的疊加效應(yīng)，折射出政府在治理校外線上培訓(xùn)過程中存在的規(guī)制工具簡單粗放、規(guī)制機制效率低等問題[13]。因此，政府應(yīng)當(dāng)采取科學(xué)合理的規(guī)制策略，在引導(dǎo)和規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的同時促進校外培訓(xùn)市場健康發(fā)展，并將校外培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟規(guī)律法定化，才能更好實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)制目標(biāo)[14]。競爭市場理論認為教育培訓(xùn)行業(yè)的發(fā)展不是自由放任的，更需要公平、有序的市場競爭秩序，因此政府應(yīng)當(dāng)對校外培訓(xùn)機構(gòu)準入進行管制，并在市場準入規(guī)則中強調(diào)設(shè)立時的公平、開放，提高準入后的監(jiān)管效率[15]。

消費者權(quán)益理論則強調(diào)市場化校外培訓(xùn)的供給和需求一方面受市場因素的影響，另一方面則受到消費者自身因素的影響，比如家長或?qū)W生自己[16]310。消費者權(quán)益理論更注重在行業(yè)的監(jiān)管過程中保護消費者的合法權(quán)益，尤其對頻繁出現(xiàn)的校外培訓(xùn)機構(gòu)誤導(dǎo)消費者、欺詐以及單方違約等行為由政府予以規(guī)制，以此來規(guī)范行業(yè)中的市場活動和競爭[17]。

也有相關(guān)研究基于政策文本分析以及對教育培訓(xùn)機構(gòu)的不同類別及特點的分析，認為對我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的管理存在政策可操作性不強、治理手段單一、治理過程迅速、持續(xù)性不強和治理觀念不一、適切性不足的問題[18]，從而提出從以政策規(guī)范為主的“政府治理模式”向協(xié)同各方利益群體為基礎(chǔ)的“社會治理模式”轉(zhuǎn)變，形成家長、學(xué)校、社區(qū)和行業(yè)協(xié)會共同參與課外補習(xí)治理的責(zé)任聯(lián)盟和命運共同體,以更加有效地實現(xiàn)課外補習(xí)治理的目標(biāo)[19]。但上述理論視角多從單一維度就事論事，尚未納入社會、法律、教育、學(xué)生自身情況等綜合因素去分析和構(gòu)建校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的法治化機制，忽略了監(jiān)管主體特別是多元監(jiān)管主體的重要性。而我國校外培訓(xùn)機構(gòu)問題層出不窮的監(jiān)管現(xiàn)狀說明了單一主體難以有效監(jiān)管，而必須向多元主體參與的監(jiān)管途徑轉(zhuǎn)換。作為新型現(xiàn)代市場監(jiān)管理論的“監(jiān)管多元論”強調(diào)監(jiān)管主體多元化，市場主體和社會主體可自我監(jiān)管、第三方監(jiān)管和參與政府監(jiān)管，這是利益共贏理念下協(xié)調(diào)具體利益的價值導(dǎo)向牽引結(jié)果[20]；在監(jiān)管體系建構(gòu)及監(jiān)管過程中更加關(guān)注政府、市場、社會共處于同一監(jiān)管體系或治理網(wǎng)絡(luò)中的互動及互動所需的組織架構(gòu)、權(quán)力空間、資源互補、制度設(shè)計與運行模式，監(jiān)管行為也應(yīng)融合不同主體的監(jiān)管優(yōu)勢并依據(jù)具體情境組合監(jiān)管策略。

三、校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管困境及其后果

教育制度是一個社會關(guān)于教育問題的博弈規(guī)則，包括正式的和非正式的制度[21]3-4。當(dāng)正式、公開的法律政策尚未完善，而習(xí)慣、倫理規(guī)范等非正式制度也出現(xiàn)問題，監(jiān)管就變得異常困難。尤其針對新冠疫情暴發(fā)后如雨后春筍般冒出的各類網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)機構(gòu)，憑借尚未有明確規(guī)定的關(guān)于在線教育平臺的監(jiān)管法律和極為方便的操作平臺，突破地域控制，成為校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管難點。特別是一些“有照無證”類培訓(xùn)機構(gòu)，沒有取得辦學(xué)許可證，不屬于教育部門治理監(jiān)管范疇，而發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的部門對教育不了解，無法有效治理、監(jiān)管其教育行為，所以此類機構(gòu)的行為長期缺乏有效治理和監(jiān)管[22]。全國12315平臺投訴舉報數(shù)據(jù)顯示，2021年第一季度，教育培訓(xùn)服務(wù)投訴舉報達4.71萬件，同比增長65%[23]。而負責(zé)審批辦學(xué)許可證的教育部門，同時承擔(dān)了大部分的治理責(zé)任壓力。但教育部門雖有執(zhí)法權(quán)，卻沒有強制執(zhí)法權(quán)，更沒有執(zhí)法隊伍，對無證無照培訓(xùn)機構(gòu)，既不能扣押其物品，也不能強制查封場所，執(zhí)法威懾力度小。因此，基層教育主管部門的執(zhí)法力量較為薄弱，無法充分監(jiān)督校外線上培訓(xùn)機構(gòu)，這也是導(dǎo)致監(jiān)管困境的另一個重要原因[24]。事實上，當(dāng)正式制度層面的正規(guī)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量得到充分保證，社會教育理念正確，校外培訓(xùn)機構(gòu)自然會偃旗息鼓；當(dāng)正式學(xué)校表現(xiàn)欠佳，難以滿足學(xué)生學(xué)習(xí)、考試和升學(xué)需求，特別是一些“不能輸在起跑線上”“要提前超前學(xué)”等錯誤教育理念泛濫，校外培訓(xùn)機構(gòu)才會異?；钴S[25]。制度構(gòu)建的不完善造成校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管主體單一的局面，并且引發(fā)意識形態(tài)與學(xué)生安全問題、消費者權(quán)益受損和教育類矛盾糾紛的負面影響和后果。

(一)意識形態(tài)與學(xué)生安全問題

教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動和社會實踐相結(jié)合，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。而不少作為培育輔導(dǎo)青少年的校外培訓(xùn)機構(gòu)，在教學(xué)內(nèi)容上不僅超前培訓(xùn)、超標(biāo)培訓(xùn)，更重要的是忽略師德師風(fēng)，給學(xué)生灌輸不正當(dāng)?shù)睦砟?，背離教育初衷，誤導(dǎo)學(xué)生。比如重慶市新東方一名教師在課堂上給學(xué)生播放與教學(xué)內(nèi)容無關(guān)的電視劇[26]。或如以下案例所示：

[案例1]初中生小A暑假期間參加校外培訓(xùn)機構(gòu)補習(xí)英語，英語老師為了吸引學(xué)生，時不時講一些葷段子，針對一些時事，發(fā)表一些憤世嫉俗的言論，時常標(biāo)榜自己“不入黨”或“年輕事跡”。一個暑假下來，小A沒記進去多少英語單詞，卻對每個葷段子記憶猶新，也經(jīng)常瀏覽英語老師推薦的幾個“公知”的微博。

更為嚴重的是少數(shù)校外培訓(xùn)機構(gòu)的教師對學(xué)生實施性侵、猥褻等違反法律法規(guī)的行為，不僅嚴重影響和傷害學(xué)生身心健康，更損害了教師的形象，背離國家要求教師立德樹人的根本宗旨。而由于校外培訓(xùn)機構(gòu)教師的違法成本極低，在經(jīng)營者利益為重的考慮下，不少教師僅以被老板訓(xùn)斥或警告草草了事，嚴重影響學(xué)生的合法利益。

從實際監(jiān)管來看，相關(guān)職能部門只關(guān)注正規(guī)學(xué)校的意識形態(tài)和師德師風(fēng)教育，嚴重忽略了校外培訓(xùn)機構(gòu)的意識形態(tài)安全問題，很少采取針對性措施評估校外培訓(xùn)機構(gòu)的課程質(zhì)量、學(xué)生評價、教材和教學(xué)內(nèi)容是否符合社會主義核心價值觀等，對存在問題的也沒有要求整改。2019年4月2日，教育部辦公廳印發(fā) 《教育部禁止妨礙義務(wù)教育實施的若干規(guī)定》雖提到“校外培訓(xùn)機構(gòu)不得有違反黨的教育方針和社會主義核心價值觀的培訓(xùn)內(nèi)容”，但“不得違反黨的教育方針”與“思政課意識形態(tài)安全”的實質(zhì)和要求是明顯不同的，存在極大的違法空間。2021年9月教育部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈中小學(xué)生校外培訓(xùn)材料管理辦法(試行)〉的通知》對校外培訓(xùn)材料編寫、研發(fā)人員和內(nèi)容作了相關(guān)規(guī)定，并對校外培訓(xùn)材料列出了負面清單。同年9月，教育部辦公廳、人力資源和社會保障部辦公廳印發(fā)的《校外培訓(xùn)機構(gòu)從業(yè)人員管理辦法(試行)》，對校外培訓(xùn)機構(gòu)從業(yè)人員列出了11項負面清單，其中包含了“通過課堂、論壇、講座、信息網(wǎng)絡(luò)及其他渠道發(fā)表、轉(zhuǎn)發(fā)錯誤觀點，或編造散布虛假信息、不良信息”和“與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系，存在猥褻、性騷擾等行為”。但是兩個文件的監(jiān)督職責(zé)都落在了教育行政部門，監(jiān)管渠道為公開監(jiān)督方式、暢通舉報渠道，通過年度檢查、專項檢查、隨機抽查等形式，看似多元的監(jiān)管渠道實則還是單一，監(jiān)管的主責(zé)還是在教育行政部門，行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督難以落地，校外培訓(xùn)機構(gòu)意的識形態(tài)風(fēng)險難以規(guī)避，學(xué)生的合法權(quán)利難以得到有效的保護。

(二)消費者權(quán)益受損

不少面向中小學(xué)生的校外培訓(xùn)機構(gòu)為追逐利益，透過網(wǎng)絡(luò)在線教育等方式盲目擴大辦學(xué)規(guī)模。由于其管理水平滯后，當(dāng)管理成本增加、經(jīng)營過程遭遇各類問題，就會出現(xiàn)資金鏈斷裂，不正常終止辦學(xué)時有發(fā)生。典型的就是校外培訓(xùn)機構(gòu)卷款跑路，家長難以維權(quán)和追回學(xué)費，甚至勝訴了執(zhí)行也是個大難題，嚴重侵害消費者的合法權(quán)益。如以下案例所示：

[案例2]申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人公安縣源動力藝術(shù)培訓(xùn)學(xué)校有限公司教育機構(gòu)責(zé)任糾紛一案，法院作出民事判決書后被執(zhí)行人未履行法定義務(wù)。張某申請立案執(zhí)行，法院以郵寄方式向被執(zhí)行人送達了執(zhí)行通知書和報告財產(chǎn)令，責(zé)令被執(zhí)行人在本院規(guī)定時間內(nèi)履行生效法律文書確定的義務(wù)，并如實向本院報告當(dāng)前及收到執(zhí)行通知書之日起前一年的財產(chǎn)狀況。期限屆滿后，被執(zhí)行人未履行本院生效法律文書確定的義務(wù)，據(jù)此，本院將被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單，并對被執(zhí)行人發(fā)布限制消費令對其予以懲戒。本院經(jīng)兩次財產(chǎn)調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)。申請執(zhí)行人亦未能提供被執(zhí)行人可供執(zhí)行財產(chǎn)線索。申請執(zhí)行人經(jīng)本院告知被執(zhí)行人暫無財產(chǎn)可供執(zhí)行后，同意終結(jié)本案的本次執(zhí)行程序。依照《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第五百一十九條之規(guī)定，裁定如下：終結(jié)本次執(zhí)行程序。申請執(zhí)行人發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)的，可以再次申請執(zhí)行。(1)參見湖北省公安縣人民法院執(zhí)行裁定書(2020)鄂1022執(zhí)391號。

法律作為正義最后的救濟，尚未能有效規(guī)制校外培訓(xùn)機構(gòu)。這些非法機構(gòu)不斷鉆法律的空子，甚至干預(yù)司法判決的執(zhí)行，其結(jié)果必然是影響受害者對法治的信仰以及增加社會公共資源的成本。當(dāng)司法和行政都難以有效監(jiān)管資本的時候，更需要行業(yè)監(jiān)督、技術(shù)支持和社會力量對其實施有效監(jiān)管和規(guī)制。

(三)引發(fā)教育類矛盾糾紛

根據(jù)全國消協(xié)組織受理投訴的數(shù)據(jù)，在2021年上半年服務(wù)大類投訴中“教育培訓(xùn)服務(wù)”排名第三，與2020年上半年同期相比，投訴比重上升了1.21個百分點，而通過法院的訴訟救濟往往又是當(dāng)事人的最后選擇[27]。在中國裁判文書網(wǎng)進行案例檢索，發(fā)現(xiàn)截至2021年7月25日校外培訓(xùn)機構(gòu)的一審判決書60 732份，雖然是遵循一種商業(yè)化市場行為治理的司法邏輯，但實踐中卻是以校內(nèi)教育的行業(yè)標(biāo)準為重要裁量參照。如《民辦教育促進法》第40條規(guī)定，指導(dǎo)民辦學(xué)校教育教學(xué)工作的是 “教育行政部門及有關(guān)部門”。這里的“有關(guān)部門”語焉不詳，以至于具體實踐中對校外培訓(xùn)機構(gòu)呈現(xiàn)出多頭管理，監(jiān)管職責(zé)交叉甚至“打架”。教育、市場監(jiān)管部門等表面上貌似誰都可以管，但實際上誰都可能不管或管不到，多頭管理違背了權(quán)責(zé)一致的治理原則，造成治理的灰色地帶?，F(xiàn)實中，只要不發(fā)生家長聚集維權(quán)、網(wǎng)絡(luò)輿情等影響性事件，日常監(jiān)管偏弱甚至流于形式。

[案例3]李女士給孩子報了校外補習(xí)班，上了幾次課，培訓(xùn)機構(gòu)就人去樓空。李女士找了商場負責(zé)人，負責(zé)人讓登記了信息，再無下文。教育部門回應(yīng)這是屬于市場監(jiān)管部門管理。市場監(jiān)管部門表示這屬于合同糾紛，他們也無能為力。李女士也撥打了消費者熱線和市民熱線，相關(guān)部門回應(yīng)的結(jié)果也是消極的。李女士和其他家長一起抱團維權(quán)，派出所說金額達到一定程度才可以立案。李女士去法院起訴，法官告訴李女士這樣的案子有很多，一般都能勝訴，但是都會面臨執(zhí)行困難，培訓(xùn)機構(gòu)的老板換一個注冊的法人又可以逍遙法外了。

此外，校外培訓(xùn)機構(gòu)普遍存在虛假宣傳，特別在其團隊教師的學(xué)位、畢業(yè)學(xué)校以及授課經(jīng)驗方面，多為夸張資歷、徒有虛名，尤其對首次課程多開展虛假低收費廣告宣傳。如著名培訓(xùn)機構(gòu)學(xué)而思，在大眾點評網(wǎng)頁介紹中虛構(gòu)家長評論：“羅爸爸(上海家長)：學(xué)而思培優(yōu)的硬件開發(fā)很科學(xué)，真的特別棒！”“郭媽媽(北京家長)：學(xué)而思培優(yōu)最強大的地方，是允許家長旁聽，隨時退費、調(diào)班，家長很放心?！弊吭浇逃麄鲾?shù)學(xué)培訓(xùn)班優(yōu)惠劃線價5 250元實際售價1元，而所謂劃線價并非真實的價格[28]。政府各個部門監(jiān)管責(zé)任不明確，在監(jiān)管環(huán)節(jié)存在推諉扯皮行為，監(jiān)管合力難以形成，事前和事中監(jiān)管缺失加上“條塊分割”管理模式，即諸多獨立監(jiān)管機構(gòu)實行分業(yè)分段監(jiān)管以及科層體制的區(qū)域性限制，容易造成資源、環(huán)節(jié)、責(zé)任、信息分割弊端，如規(guī)則沖突、信息壁壘、部門推諉、監(jiān)管競爭、重復(fù)抽檢、協(xié)調(diào)困難等問題，導(dǎo)致學(xué)生家長遭遇侵權(quán)時難以依法維權(quán)，引發(fā)教育類社會矛盾糾紛。

四、以“治理型監(jiān)管”實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)的法治化監(jiān)管

本文基于“監(jiān)管多元論”提出“治理型監(jiān)管”的概念，其內(nèi)涵可以概括為融合人本價值和結(jié)果導(dǎo)向、主張多元治理主體開放合作、實施多樣化和差異性互動監(jiān)管策略的市場監(jiān)管范式，旨在形成一種有利于市場健康發(fā)展的富有活力和運行效率的市場秩序?！爸卫硇捅O(jiān)管”要厘清三個基本問題，即誰監(jiān)管，監(jiān)管什么，如何監(jiān)管?！罢l治理”是指治理型監(jiān)管的主體，如從一元到多元監(jiān)管的變化?！爸卫硎裁础敝傅氖潜O(jiān)管型治理的內(nèi)容，主要是指協(xié)調(diào)好多元監(jiān)管主體之間的關(guān)系?！叭绾沃卫怼笔侵钢卫硇捅O(jiān)管的方法，涉及治理型監(jiān)管的理念、原則、策略等。治理型監(jiān)管強調(diào)政府主導(dǎo)、法治保障、智慧支撐、共治賦能，從監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管體系、監(jiān)管能力和監(jiān)管環(huán)境四個方面有效提升校外培訓(xùn)機構(gòu)法治化管理的水平。從“治理型監(jiān)管”的理論視角構(gòu)建我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的法治化監(jiān)管機制，要求在政府主導(dǎo)的前提下，融合行業(yè)協(xié)會和各類市場主體，特別是社會力量的廣泛參與來形成多方協(xié)同參與的監(jiān)管機制，通過加強事前監(jiān)管、過程監(jiān)管來彌補事后監(jiān)管的空缺。

(一)多部門高效協(xié)同的大聯(lián)動監(jiān)管機制：治理型監(jiān)管的關(guān)鍵

在“治理型監(jiān)管”視角下，監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)包含政府、各類市場主體、行業(yè)協(xié)會、媒體以及社會力量，通過不同部門的高效協(xié)同，實現(xiàn)資源共享、信息互通、處理互助的大聯(lián)動監(jiān)管。不同于“監(jiān)管多元論”，“治理型監(jiān)管”擴大了行政監(jiān)管的范圍，提倡在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮各類有益的監(jiān)管力量，在多元基礎(chǔ)上形成跨界、高效協(xié)同配合的治理型監(jiān)管結(jié)構(gòu)。特別在合作方式上，政府主導(dǎo)并不代表政府作為單一管理主體，而是在合法、合情、合理的基礎(chǔ)上，秉持公平、公開和公正的原則，糅合政府和非政府力量，通過各類技術(shù)手段，實現(xiàn)方式多樣、手段靈敏、協(xié)調(diào)順暢的監(jiān)督和管理。特別針對監(jiān)管的兩大突出矛盾，即監(jiān)管速度和監(jiān)管效果、監(jiān)管成本與監(jiān)管收益的矛盾，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管職能集中統(tǒng)一，促進監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)同配合，在不同層級設(shè)立以地方政府為監(jiān)管主體，行業(yè)協(xié)會、高校和專業(yè)社會組織共同參與監(jiān)管的多部門、全方位大聯(lián)動監(jiān)管體系，從而消除各種監(jiān)管矛盾。然而，多部門協(xié)同聯(lián)動監(jiān)管的實現(xiàn)有一個大前提就是必須建立一套高效協(xié)同的治理體系。共同監(jiān)管若沒有協(xié)調(diào)好彼此之間的關(guān)系，容易造成互相推諉、監(jiān)管不力，最終將多元治理的優(yōu)勢變?yōu)榱觿荨Ｔ谥卫韮?nèi)容上，不同主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自的職責(zé)屬性及自身部門的優(yōu)勢承擔(dān)共同但又有區(qū)別的責(zé)任，形成共同的監(jiān)管目的和價值追求。

以2019年最高人民檢察院發(fā)布的推動加強和創(chuàng)新未成年人保護社會治理十大典型案(事)例之一為例，四川省廣元市利州區(qū)檢察院在辦理某校外培訓(xùn)機構(gòu)老師性侵兒童案時，發(fā)現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)存在無證經(jīng)營、設(shè)施簡陋、安全隱患多、培訓(xùn)人員無教師資格等嚴重問題，同時行政職能部門監(jiān)管缺位。該區(qū)檢察院隨即向區(qū)教育局發(fā)出落實對校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)、建立校外培訓(xùn)輔導(dǎo)安全風(fēng)險提示制度和對培訓(xùn)機構(gòu)的評價退出機制等內(nèi)容的檢察建議[29]。區(qū)教育局立即聯(lián)合相關(guān)部門要求多家存在問題的校外培訓(xùn)機構(gòu)暫停辦學(xué)、限期整改或責(zé)令關(guān)停。隨后，該區(qū)檢察院與區(qū)教育局以專項報告的方式進一步推動政府加強對校外培訓(xùn)托管機構(gòu)的準入、人員資質(zhì)、安全投入、與110聯(lián)網(wǎng)等方面的監(jiān)管。

廣元市高效整治校外培訓(xùn)機構(gòu)的案例說明，政府在監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)以黨委牽頭，聯(lián)合司法和教育等部門、行業(yè)和社會力量等共同實施對校外培訓(xùn)機構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管，消除影響未成年人健康成長的安全隱患，為中小學(xué)生健康成長和全面發(fā)展?fàn)I造良好的社會和法治環(huán)境，形成對校外培訓(xùn)、托管機構(gòu)的長效監(jiān)督機制。在治理型監(jiān)管中，監(jiān)管體系從監(jiān)管分割向監(jiān)管整合協(xié)同轉(zhuǎn)變，監(jiān)管的重心是從事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，監(jiān)管方式從直接監(jiān)管為主向間接監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。治理型監(jiān)管在政府主導(dǎo)的協(xié)同監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更加重視監(jiān)督機制的構(gòu)建和市場、社會的主動性。因此，要實現(xiàn)“治理型監(jiān)管”的良好效果，需要建立以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，社會多元參與、責(zé)任共同承擔(dān)、互相協(xié)同的綜合性長效監(jiān)管體系。

(二)技術(shù)治理：治理型監(jiān)管的重點

技術(shù)治理包括基于自然科學(xué)原理的具體工具治理，也包括組織、程序、體制和制度等表征人與社會聯(lián)系的抽象治理[30]。近年來，數(shù)字化隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用以不可逆轉(zhuǎn)的趨勢改變了人類社會，學(xué)習(xí)培訓(xùn)的模式也不可避免發(fā)生了巨大變化。其中最顯著的就是以在線教育代替?zhèn)鹘y(tǒng)面對面授課的形式成為廣泛流行的教育培訓(xùn)模式。在線教育機構(gòu)以其便捷的授課方式和跨地域的優(yōu)勢，相關(guān)機構(gòu)的數(shù)量在數(shù)年間迅速增長，吸引了大量資金的進駐。與此同時，由于對平臺監(jiān)管的法律不完善，責(zé)任主體往往難以確定，導(dǎo)致消費者權(quán)利受損的情況時有發(fā)生。

因此，治理型監(jiān)管視角下，針對當(dāng)前校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的關(guān)鍵就是透過技術(shù)治理實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機構(gòu)的平臺監(jiān)管。具體而言，首先要對網(wǎng)絡(luò)校外培訓(xùn)機構(gòu)開展全方位的摸排，對所有線上教育培訓(xùn)機構(gòu)要求依法審批、學(xué)科培訓(xùn)備案、接受社會監(jiān)督，對存在問題的及時進行整改。教育部門應(yīng)當(dāng)建立黑名單制度，對存在嚴重違法行為的培訓(xùn)機構(gòu)依法追究法律責(zé)任，將其列入黑名單，并向社會公布。同時，政府可以依托市民服務(wù)熱線“12345”平臺受理群眾投訴，結(jié)合信息化手段與其他部門的協(xié)同合作，實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機構(gòu)的全過程精細化監(jiān)管，方便群眾了解具體信息和處理情況。要擴大校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督廣度，加大校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督力度。

其次，對校外培訓(xùn)機構(gòu)的資金平臺開展重點監(jiān)管。教育機構(gòu)“跑路”給家長帶來的困擾不僅僅是錢財?shù)膿p失，更頭疼的是經(jīng)歷漫長訴訟和糾紛以及遭遇執(zhí)行難的困境?；诩夹g(shù)治理的網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管有助于避免培訓(xùn)機構(gòu)運營中的法律風(fēng)險，預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生，有利于保護消費者的權(quán)益，是法治化長效監(jiān)管機制中必不可少的重要一環(huán)。具體而言，政府可以聯(lián)合銀行和行政服務(wù)中心，通過平臺建立專用賬戶來對依法注冊的校外培訓(xùn)機構(gòu)進行資金監(jiān)管。購買服務(wù)的消費者有權(quán)登陸專用賬戶查詢繳納的費用，若培訓(xùn)機構(gòu)出現(xiàn)資金異常，則通過平臺向消費者發(fā)出預(yù)警信號。這一機制的實現(xiàn)，同樣有賴于地方金融監(jiān)管部門、市場監(jiān)督部門、教委、銀行等多部門的聯(lián)動協(xié)同合作，實現(xiàn)從收費到退費的全過程監(jiān)管，進一步防范和降低資金風(fēng)險。

(三)第三方評估機制：治理型監(jiān)管的標(biāo)準

2015年，教育部曾發(fā)布《關(guān)于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》，要求“擴大行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織參與教育評價及委托專業(yè)機構(gòu)和社會組織開展教育評價納入政府購買服務(wù)范圍”。于是，專業(yè)機構(gòu)和社會組織參與教育評價成為教育改革實踐的重要內(nèi)容。但目前教育領(lǐng)域的第三方評估主要集中在學(xué)校教育、職業(yè)教育和高等教育方面[31]，忽略了對校外培訓(xùn)機構(gòu)的教育質(zhì)量進行評估。要確保校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的法治化和長效化，就必須完善評估制度，對其事前審批、事中質(zhì)量和事后效果都予以監(jiān)測和評估。

第三方評估以其相對獨立的評價能力、評價指標(biāo)和評價程序，有著與政府評價不一樣的視角，其以行業(yè)企業(yè)、科研機構(gòu)、評價組織等為參與主體，秉持客觀、中立的價值理念，運用專業(yè)化、科學(xué)化的技術(shù)平臺和方法對校外培訓(xùn)機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量進行綜合評估。地方政府可以與研究機構(gòu)或?qū)I(yè)第三方評估機構(gòu)建立合作關(guān)系，借助大學(xué)、研究所和專業(yè)評估機構(gòu)，對校外培訓(xùn)機構(gòu)進行質(zhì)量分析、開展市場調(diào)研，形成研究機構(gòu)與地方政府、行業(yè)之間的“智庫”伙伴關(guān)系，依據(jù)第三方評估的結(jié)果，進而對校外培訓(xùn)機構(gòu)開展獎懲。

此外，應(yīng)當(dāng)鼓勵校外培訓(xùn)機構(gòu)開展互相監(jiān)督，形成行業(yè)協(xié)會的自律良性互動。這不僅僅可以令不同社會力量實質(zhì)性參與到校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管中，也能實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管、客觀公正，對建立公平和良性的教育培訓(xùn)市場至關(guān)重要。

五、 結(jié)論

為了化解校外培訓(xùn)機構(gòu)管理面臨市場失靈和監(jiān)管失靈的雙重困境，回歸教育的本質(zhì)，構(gòu)建良好的教育生態(tài)，本文首先梳理了近年來我國校外培訓(xùn)機構(gòu)的法律政策變遷軌跡，通過分析現(xiàn)有教育機構(gòu)監(jiān)管不力所造成的法律后果，認為制度安排的缺陷導(dǎo)致校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管主體單一的局面，并引發(fā)意識形態(tài)與安全問題、消費者權(quán)益受損和教育類矛盾糾紛頻發(fā)的負面影響和后果。鑒于此，本文基于“治理型監(jiān)管”的理論視角，認為應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，在政府主導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮不同市場主體、行業(yè)協(xié)會、高校、社會組織等多元力量的作用，形成多部門高效協(xié)同的大聯(lián)動治理格局。同時，應(yīng)當(dāng)高度重視平臺監(jiān)管，充分利用現(xiàn)代化技術(shù)治理手段提高市場監(jiān)管能力，兼顧民意和科學(xué)性?！爸卫硇捅O(jiān)管”視角下實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管法治化的關(guān)鍵在于堅持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同行業(yè)協(xié)會、市場、高校、社會組織和消費者開展高效的多元監(jiān)管治理，在善用科學(xué)技術(shù)、嚴格遵守法律的基礎(chǔ)上建立校外培訓(xùn)機構(gòu)法治化長效監(jiān)管機制。