從資助到賦能：公益創(chuàng)投如何回歸本源
——基于新力公益創(chuàng)投的個(gè)案研究

周 俊，楊鑫源

(華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，上海 200062)

一、問題提出

發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，是建構(gòu)共建共治共享社會(huì)治理新格局的必然要求。公益創(chuàng)投有利于幫助社會(huì)組織克服資源不足的困境[1]，能夠促進(jìn)政府與社會(huì)組織聯(lián)合提供公共服務(wù)[2]，是跨部門合作的重要形式[3]，因而這一概念自被引入便受到地方政府歡迎，在短時(shí)期出現(xiàn)了政府推動(dòng)公益創(chuàng)投的普遍現(xiàn)象。以政府為主體的公益創(chuàng)投基本上以政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行，即政府利用福利彩票基金(簡(jiǎn)稱福彩金)等財(cái)政資金向社會(huì)組織購(gòu)買公益項(xiàng)目，社會(huì)組織按政府要求和項(xiàng)目承諾實(shí)施項(xiàng)目，政府最后評(píng)估驗(yàn)收項(xiàng)目。在這種公益創(chuàng)投中，政府將主要精力放在項(xiàng)目立項(xiàng)和評(píng)估上，很少在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中針對(duì)社會(huì)組織開展能力建設(shè)。相應(yīng)地，公益創(chuàng)投原本應(yīng)具有的促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的功能難以實(shí)現(xiàn)[4]。在創(chuàng)新社會(huì)治理體制、建設(shè)社會(huì)治理共同體的新時(shí)代背景中，公益創(chuàng)投迫切需要回歸本源、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

既有研究對(duì)我國(guó)公益創(chuàng)投及其困境已有較多討論。研究者多認(rèn)為，公益創(chuàng)投對(duì)撬動(dòng)公益資本、激發(fā)社會(huì)組織活力、營(yíng)造良好的公益慈善環(huán)境具有重要意義，但是實(shí)踐中的公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買服務(wù)的趨同十分明顯[5]，其利用公益資本開展風(fēng)險(xiǎn)投資的本質(zhì)屬性日漸弱化，難以發(fā)揮應(yīng)有作用[4]。遺憾的是，在如何破解這一問題上，既有文獻(xiàn)還缺乏討論。有鑒于此，本文基于賦能理論基本模型建立賦能型公益創(chuàng)投的分析框架，從資源支持和能力建設(shè)兩大維度出發(fā)，探究公益創(chuàng)投主體向社會(huì)組織賦能的可行性和成功賦能的條件。江西省2019年開展的新力公益創(chuàng)投較早探索賦能途徑，并且取得了良好效果。本文將基于這一案例詳細(xì)分析多方主體在公益創(chuàng)投中合作賦能社會(huì)組織的過(guò)程，深入挖掘賦能機(jī)制，總結(jié)提煉賦能經(jīng)驗(yàn)，為公益創(chuàng)投的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供理論借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

公益創(chuàng)投概念于2001年由我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林吉郎引進(jìn)[6]。2009年，上海市民政局聯(lián)合恩派(NPI)舉辦上海市社區(qū)公益創(chuàng)投大賽。此后，公益創(chuàng)投在全國(guó)各地如雨后春筍般發(fā)展，并且大多以恩派模式為參照，在政府主導(dǎo)下開展[1]。隨著實(shí)踐的快速發(fā)展，公益創(chuàng)投研究也日漸增多，從總體上看，相關(guān)研究主要在公共服務(wù)供給改革的視角下進(jìn)行。20世紀(jì)90年代末，我國(guó)興起了政府購(gòu)買服務(wù)浪潮，社會(huì)組織是政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象之一。但是，由于社會(huì)組織起步晚、基礎(chǔ)薄弱、能力不足，政府欲“購(gòu)買”而社會(huì)組織難“生產(chǎn)”的局面一時(shí)難以破解[7]。21世紀(jì)初，公益創(chuàng)投概念被引入我國(guó)并逐漸受到追捧，因?yàn)楣鎰?chuàng)投被認(rèn)為能夠解決社會(huì)組織面臨的資金、技術(shù)等難題，能夠?yàn)檎?gòu)買服務(wù)提供更多的“服務(wù)生產(chǎn)者”，能夠推動(dòng)政府購(gòu)買公益服務(wù)的進(jìn)程[4]。

公益創(chuàng)投在政府的推動(dòng)下日漸普遍，與此同時(shí)，它所面臨的問題也開始凸顯。公益創(chuàng)投通常以政府購(gòu)買項(xiàng)目的形式存在，總體上遵循項(xiàng)目制的思路。項(xiàng)目治理是中央或上級(jí)政府通過(guò)特定項(xiàng)目形式進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將民生性公共事業(yè)輻射到廣泛社會(huì)領(lǐng)域中的一種制度安排[8]。項(xiàng)目制既是公共服務(wù)供給的一種有效方式，也是上級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府、政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)控制的一種手段，在實(shí)施過(guò)程中，難以避免地會(huì)帶來(lái)一系列問題[9]。項(xiàng)目制的困境同樣存在于公益創(chuàng)投之中，一個(gè)非常突出的現(xiàn)象是，以政府購(gòu)買服務(wù)方式開展公益創(chuàng)投，容易導(dǎo)致社會(huì)組織為獲得項(xiàng)目而忽視自身發(fā)展，甚至放棄對(duì)組織使命的堅(jiān)持[7]。

不僅如此，由于政府使用財(cái)政資金購(gòu)買公益創(chuàng)投項(xiàng)目，在資金使用的靈活性上遠(yuǎn)不及商業(yè)資金，這嚴(yán)重弱化了公益創(chuàng)投利用資金杠桿盤活社會(huì)組織活性的特性[4]。更為重要的是，項(xiàng)目制的市場(chǎng)邏輯認(rèn)為項(xiàng)目承接方之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這會(huì)促進(jìn)他們自覺提高項(xiàng)目績(jī)效，因而發(fā)包方不需要過(guò)多介入項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。受這種邏輯影響，政府更多關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)和評(píng)估，無(wú)意也無(wú)力在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中向社會(huì)組織賦能[10]，因而導(dǎo)致公益創(chuàng)投難以提高社會(huì)組織存活率與發(fā)展質(zhì)量。有研究甚至指出，部分地區(qū)的公益創(chuàng)投不過(guò)是“新瓶裝舊酒”，公益創(chuàng)投所倡導(dǎo)的多樣化資助、合作與增能機(jī)制均未在本土化實(shí)踐中體現(xiàn)[10]。

從既有研究中可以看到，雖然公益創(chuàng)投具有促進(jìn)跨部門合作和助力社會(huì)組織發(fā)展的潛能，但在項(xiàng)目制框架中，公益創(chuàng)投不可避免地與政府購(gòu)買服務(wù)相趨同，不僅難以發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展和參與社會(huì)治理的作用，而且?guī)?lái)部分社會(huì)組織喪失自主性、依賴政府資源等問題。既有研究提出了富有意義的問題，但遺憾的是，對(duì)公益創(chuàng)投應(yīng)該如何擺脫困境的討論還存在不足。

(二)分析框架

根據(jù)歐洲公益創(chuàng)投協(xié)會(huì)(EVPN)的定義，公益創(chuàng)投是指將風(fēng)險(xiǎn)投資工具應(yīng)用于公益慈善事業(yè)發(fā)展，為社會(huì)目的組織提供資金和非資金支持，以提高其社會(huì)效應(yīng)的一種公益投資方法[11]。公益創(chuàng)投的核心關(guān)注點(diǎn)不是單次的投入產(chǎn)出比，而是投資行為在未來(lái)所能產(chǎn)生的可持續(xù)性回報(bào)，即社會(huì)組織能力的可持續(xù)[7]與社會(huì)效益的最大化[12]。歐美國(guó)家的公益創(chuàng)投實(shí)踐和研究起步較早，其內(nèi)涵在長(zhǎng)期實(shí)踐中不斷豐富，當(dāng)前這一概念的核心要素包括：資金與非資金的雙重支持[6]、資助者與受助者之間長(zhǎng)期親密的合作、對(duì)受資助的社會(huì)目的組織開展能力建設(shè)[13]和定制化的金融安排[6]。由此可見，公益創(chuàng)投這一新型風(fēng)險(xiǎn)投資的本質(zhì)特征是向社會(huì)目標(biāo)組織賦能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更為廣泛的公益目的。

賦能(empowerment)又稱賦權(quán)或增能，其初始含義是指幫助社會(huì)中的弱勢(shì)群體提升自我效能，使他們掌握能夠參與和影響與自身相關(guān)事件的能力[14]。賦能已經(jīng)成為眾多學(xué)科的重要理論框架，研究對(duì)象也逐漸從弱勢(shì)群體延伸至各種不同類型的個(gè)體和組織，其中便包括社會(huì)組織[15]。賦能是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，包括諸多要素，奈拉·卡比爾(Naila Kabeer)的賦能理論基本模型對(duì)此進(jìn)行了具有較高共識(shí)度的提煉[16]。該模型包含資源、能動(dòng)性與成果三個(gè)維度，分別對(duì)應(yīng)賦能動(dòng)態(tài)過(guò)程的不同階段。其中，資源(resources)是賦能行為的前提與條件，是幫助被賦能對(duì)象增能所需要的各種有利條件；能動(dòng)性(agency)是賦能的核心過(guò)程，指借助資源所培育或激勵(lì)的有助于被賦能對(duì)象實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的能力與潛能；成果(achievement)是賦能的效果與產(chǎn)出，即被賦能對(duì)象發(fā)生的改變[17]。

對(duì)社會(huì)組織賦能旨在推動(dòng)社會(huì)組織成長(zhǎng)，使之能夠開展跨部門合作和滿足社會(huì)需求[15]?；谶@一理解，本文在賦能基本理論模型的基礎(chǔ)上提出賦能型公益創(chuàng)投概念，并建立相應(yīng)的分析框架(參見圖1)。所謂賦能型公益創(chuàng)投，是指以賦能主體對(duì)賦能客體進(jìn)行資源支持與能力建設(shè)為主要內(nèi)容的公益創(chuàng)投形式，其直接目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)賦能客體的增能，最終目的是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。這一概念中的賦能主體是指公益創(chuàng)投中的投資方，賦能客體是指受資助的社會(huì)組織，資源支持包括資金和非資金支持，能力建設(shè)依據(jù)社會(huì)組織成長(zhǎng)所需可以界定為資金分配、督導(dǎo)服務(wù)和培訓(xùn)輔導(dǎo)機(jī)制。

圖1 賦能型公益創(chuàng)投分析框架

賦能型公益創(chuàng)投與以政府購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行的資助型公益創(chuàng)投存在明顯區(qū)分，參見表1。資助型公益創(chuàng)投的主要特征可概括為：資金來(lái)源單一，主要為政府的財(cái)政給付；采取的是項(xiàng)目資助式的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型資助模式，缺失資金和創(chuàng)投項(xiàng)目的商業(yè)化運(yùn)作理念；資助方缺少對(duì)受助社會(huì)組織的跟蹤式培訓(xùn)與督導(dǎo)服務(wù)，明顯缺乏組織的增能環(huán)節(jié)。相比較而言，賦能型公益創(chuàng)投在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上引入基金會(huì)等社會(huì)力量，形成多方參與的資助體系；在能力建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)形成商業(yè)化的資金運(yùn)作體系，對(duì)受資助組織進(jìn)行從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)到組織發(fā)展的多維度能力建設(shè)；在成果方面，在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的基礎(chǔ)上，更加注重創(chuàng)投行為的正外部性，關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展和公益氛圍營(yíng)造等更具長(zhǎng)遠(yuǎn)性和整體性的目標(biāo)。

表1 資助型公益創(chuàng)投與賦能型公益創(chuàng)投的比較

三、案例選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)案例選擇

本文選取江西省2019年新力公益創(chuàng)投作為個(gè)案。2013年至2017年，江西省民政廳共投入5 070萬(wàn)元用于公益創(chuàng)投。連續(xù)開展的公益創(chuàng)投為社會(huì)組織提供了展示自身能力、參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，但是，與既有研究所揭示的相同，資助型公益創(chuàng)投存在突出的項(xiàng)目成效遞減、社會(huì)組織后續(xù)發(fā)展無(wú)力問題。在這種情況下，2018年江西省暫停公益創(chuàng)投，開始探尋新的發(fā)展道路。同年10月，江西省成立興民社會(huì)組織培育發(fā)展中心(簡(jiǎn)稱興民中心)，接受民政廳委托統(tǒng)籌全省社會(huì)組織培育發(fā)展工作。2019年，興民中心聯(lián)合新力公益基金會(huì)(簡(jiǎn)稱新力基金會(huì))開展新力公益創(chuàng)投(1)資料來(lái)源：興民中心座談(2020年11月)。。江西省民生研究所的第三方評(píng)估報(bào)告顯示，新力公益創(chuàng)投的扶貧攻堅(jiān)工作成效顯著，該項(xiàng)目以“扶貧扶智”的創(chuàng)新模式運(yùn)行公益項(xiàng)目，變傳統(tǒng)“輸血”式扶貧為“造血”式扶貧，激發(fā)貧困群眾不斷提升自我“造血”能力以實(shí)現(xiàn)真正的脫貧。不僅如此，新力公益創(chuàng)投借助資金與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的創(chuàng)新，成功實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織的能力培育、公益人才積極性的激發(fā)，極大盤活了江西省的公益力量(2)資料來(lái)源：江西省民生研究所對(duì)新力公益創(chuàng)投項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告(內(nèi)部資料)。。新力公益創(chuàng)投同時(shí)是新力基金會(huì)“新·扶貧計(jì)劃”的組成部分，后者于2020年入選國(guó)務(wù)院扶貧辦社會(huì)扶貧司評(píng)選的“社會(huì)組織扶貧案例50佳”，符合先進(jìn)性案例的特征(3)資料來(lái)源：新力公益創(chuàng)投項(xiàng)目宣傳冊(cè)(興民中心制)。。因此，以新力公益創(chuàng)投為個(gè)案，能夠藉以分析賦能型公益創(chuàng)投的條件、模式以及其背后的形成機(jī)理。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

案例素材主要來(lái)自2020年11月對(duì)江西省興民中心、新力基金會(huì)和新力公益創(chuàng)投示范項(xiàng)目獲得單位南昌市崛美公益發(fā)展中心(簡(jiǎn)稱“崛美”)和南昌市太陽(yáng)花社會(huì)工作服務(wù)中心(簡(jiǎn)稱“太陽(yáng)花”)的訪談，以及2021年3月對(duì)上海映綠公益事業(yè)發(fā)展中心(簡(jiǎn)稱“上海映綠”)的調(diào)研(參見表2)。調(diào)研以機(jī)構(gòu)考察和一對(duì)一訪談的形式進(jìn)行，調(diào)研對(duì)象涵蓋了新力公益創(chuàng)投的主辦方、承辦方、參與者和負(fù)責(zé)能力建設(shè)及項(xiàng)目評(píng)估的第三方機(jī)構(gòu)。在對(duì)興民中心與新力基金會(huì)的訪談中，分別從主辦方和承辦方視角重點(diǎn)了解了新力公益創(chuàng)投的項(xiàng)目理念、制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目資源和整體運(yùn)作模式等內(nèi)容；對(duì)崛美和太陽(yáng)花的訪談主要是了解參與者對(duì)新力公益創(chuàng)投的參與過(guò)程和評(píng)價(jià)；對(duì)上海映綠的訪談旨在深入了解新力公益創(chuàng)投在社會(huì)組織能力建設(shè)方面的做法和成效。此外，興民中心與新力基金會(huì)提供了關(guān)于新力公益創(chuàng)投的政策文件、案例報(bào)告、宣傳資料和第三方評(píng)估報(bào)告等材料。多種來(lái)源和形式的信息(見表2)形成了交叉印證，能夠保證案例研究的信度與效度。

表2 訪談對(duì)象的基本信息

四、新力公益創(chuàng)投中的資源支持與能力建設(shè)

基于理論分析框架，賦能型公益創(chuàng)投需要對(duì)受助組織予以資金與非資金的多元資源支持，并通過(guò)特定的金融安排和構(gòu)建合作與增能機(jī)制對(duì)社會(huì)組織開展能力建設(shè)。在新力公益創(chuàng)投中，多元資源支持和能力建設(shè)都有鮮明體現(xiàn)，它們的具體實(shí)現(xiàn)形式共同構(gòu)成了創(chuàng)投主體針對(duì)社會(huì)組織的賦能機(jī)制。

(一)資源支持

既有研究認(rèn)為，社會(huì)組織普遍存在資金、專家、社會(huì)和政策資源不足的問題[18]。下面從四個(gè)方面分析新力公益創(chuàng)投對(duì)社會(huì)組織提供的資源支持。

1.以基金會(huì)為主的多渠道資金投入

新力基金會(huì)在公益創(chuàng)投中的資金投入有三種方式：一是設(shè)置500萬(wàn)元項(xiàng)目資金，通過(guò)項(xiàng)目大賽遴選優(yōu)秀項(xiàng)目并對(duì)其進(jìn)行基于類別劃分的差異化資助(見表3)；二是在興民中心設(shè)立“非定向捐贈(zèng)”200萬(wàn)元，用于支持75分以上的公益創(chuàng)投項(xiàng)目所在社會(huì)組織的發(fā)展，“非定向捐贈(zèng)”可用于社會(huì)組織工作人員薪水發(fā)放、人員培訓(xùn)、硬件購(gòu)置等申報(bào)項(xiàng)目之外的事項(xiàng)(4)資料來(lái)源：興民中心座談(2020年11月)。；三是支持立項(xiàng)社會(huì)組織參加第七屆中國(guó)公益慈善項(xiàng)目交流展示會(huì)，給予每個(gè)參展組織 5 000元補(bǔ)貼。

表3 新力公益創(chuàng)投項(xiàng)目類別與資助額度

除新力基金會(huì)以外，興民中心也為公益創(chuàng)投出資。為保證能力建設(shè)工作有效開展，興民中心為每家成功申報(bào)的社會(huì)組織配套2萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)(5)資料來(lái)源：興民中心座談(2020年11月)。，給付到各設(shè)區(qū)市的基層社會(huì)組織培育發(fā)展基地(簡(jiǎn)稱基層基地)，該項(xiàng)配套經(jīng)費(fèi)用于基層基地開展對(duì)轄區(qū)內(nèi)立項(xiàng)社會(huì)組織的培育增能服務(wù)。

2.幫助社會(huì)組織鏈接專家資源

在新力公益創(chuàng)投開展之際，江西省社會(huì)組織存在兼職人員與志愿者居多、全職工作人員稀缺、公益人才整體素質(zhì)較低等問題。有研究指出，江西省內(nèi)大部分社會(huì)組織雖有將項(xiàng)目做好的能力，但缺少包括項(xiàng)目立項(xiàng)與總結(jié)報(bào)告等材料的撰寫技能，直接影響社會(huì)組織對(duì)自身優(yōu)勢(shì)與項(xiàng)目成效的展現(xiàn)，進(jìn)而影響組織對(duì)外部資源的汲取[18]。從項(xiàng)目申請(qǐng)和評(píng)估的角度看，江西省社會(huì)組織大多難以達(dá)到參與公益創(chuàng)投的能力要求。為此，興民中心委托上海映綠對(duì)公益創(chuàng)投立項(xiàng)組織提供培訓(xùn)輔導(dǎo)，并且在基層基地的督導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容中明確規(guī)定應(yīng)為有需要的社會(huì)組織提供專家資源。

3.引導(dǎo)社會(huì)組織籌措社會(huì)資源

為幫助立項(xiàng)社會(huì)組織提高籌資能力，興民中心、新力基金會(huì)聯(lián)合江西省廣播電臺(tái)錄制30集新力公益創(chuàng)投訪談節(jié)目，將公益創(chuàng)投的新理念和項(xiàng)目資訊傳遞給社會(huì)。此外，創(chuàng)投方還通過(guò)印制宣傳手冊(cè)、項(xiàng)目成果展示等多種渠道加強(qiáng)項(xiàng)目宣傳、擴(kuò)大項(xiàng)目社會(huì)影響，以助力社會(huì)組織籌措社會(huì)資源。與此同時(shí)，興民中心在社會(huì)組織培訓(xùn)中加強(qiáng)籌資教學(xué)和輔導(dǎo)，幫助社會(huì)組織提升籌資意識(shí)和能力。經(jīng)過(guò)多途徑的努力，新力公益創(chuàng)投最終獲得線下捐贈(zèng)600余萬(wàn)元(6)資料來(lái)源：興民中心座談(2020年11月)。；2019年9月至2020年1月，新力公益創(chuàng)投在“輕松籌·輕松公益”上開展線上募捐，共籌款142.86萬(wàn)元(7)資料來(lái)源：江西省民生研究所對(duì)新力公益創(chuàng)投項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告(內(nèi)部資料)。。

4.提供充足的政策資源

政策引導(dǎo)和支持是社會(huì)組織能力建設(shè)中不可或缺的內(nèi)容[19]。江西省政府一直是公益創(chuàng)投的積極推動(dòng)者，在探索公益創(chuàng)投新模式的過(guò)程中，從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式和制度安排等方面為新力公益創(chuàng)投提供了充足政策資源。首先，江西省民政廳授權(quán)興民中心全面管理公益創(chuàng)投事務(wù)，賦予其管理自主權(quán)，這使興民中心得以在與新力基金會(huì)協(xié)商的基礎(chǔ)上靈活制定公益創(chuàng)投規(guī)則。其次，興民中心為提高公益創(chuàng)投的專業(yè)性，在民政廳的支持下專門設(shè)立項(xiàng)目管理辦公室(簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目辦”)，由項(xiàng)目辦全權(quán)負(fù)責(zé)立項(xiàng)、項(xiàng)目指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)估等專業(yè)性工作。不僅如此，江西省民政廳與項(xiàng)目辦之間還存在制度化的合作關(guān)系，最典型的體現(xiàn)是當(dāng)項(xiàng)目辦人手不足時(shí)，民政廳需要提供支持。最后，興民中心受民政廳委托建立基層基地督導(dǎo)服務(wù)制度，用制度的形式約束和激勵(lì)基層基地對(duì)創(chuàng)投項(xiàng)目的督導(dǎo)服務(wù)工作。

(二)能力建設(shè)

賦能型公益創(chuàng)投以提升社會(huì)組織能力為核心目標(biāo)，因而能力建設(shè)是此類公益創(chuàng)投的重要內(nèi)容。新力公益創(chuàng)投中的能力建設(shè)主要體現(xiàn)在資金分配、督導(dǎo)服務(wù)和培訓(xùn)輔導(dǎo)三個(gè)方面。

1.提高資助金的使用靈活性

在資助型公益創(chuàng)投中，政府是單一的“投資者”，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的給付以“項(xiàng)目制”的模式進(jìn)行，具有商業(yè)性的招投標(biāo)行為僅發(fā)生在申報(bào)環(huán)節(jié)。為應(yīng)對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)在商業(yè)化運(yùn)作中面臨的限制，公益創(chuàng)投有必要形成籌資來(lái)源的社會(huì)化和多元投資格局[20]，并借鑒商業(yè)風(fēng)投的融資理念將項(xiàng)目相關(guān)投資[21]與非常規(guī)捐贈(zèng)[22]相結(jié)合，形成復(fù)合式資金投入模式。新力公益創(chuàng)投在這方面大膽嘗試。

在項(xiàng)目相關(guān)投資方面，新力公益創(chuàng)投通過(guò)兩種方式提高資金使用的靈活性。一是建立梯度化資助模式。新力公益創(chuàng)投將項(xiàng)目資金拆分為不同的資助等級(jí)，讓最需要的組織、最優(yōu)秀的項(xiàng)目獲得最豐富的資金，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)投資金的優(yōu)化配置，解決了江西省在早期公益創(chuàng)投中所面臨的資金分配不均衡與使用低效問題。二是提高人員和管理費(fèi)比例。按政策規(guī)定，使用福彩金開展公益創(chuàng)投存在經(jīng)費(fèi)使用的比例限制，難以滿足社會(huì)組織留人和加強(qiáng)組織建設(shè)的需求。新力公益創(chuàng)投將人員和管理費(fèi)的比例大幅提升至40%(8)資料來(lái)源：興民中心座談(2020年11月)。，為社會(huì)組織自主管理提供了充足空間。

在非常規(guī)捐贈(zèng)方面，新力公益創(chuàng)投在興民中心額外設(shè)置200萬(wàn)元的“非定向捐贈(zèng)”，用于獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀項(xiàng)目所在的組織，支持它們加強(qiáng)組織建設(shè)和優(yōu)化日常管理。“非定向捐贈(zèng)”發(fā)揮了兩道杠桿作用，一是它的競(jìng)爭(zhēng)性在一定程度上提高了申報(bào)項(xiàng)目的整體水平，二是它能夠通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幫助社會(huì)組織提高可持續(xù)發(fā)展能力。

2.提供全方位的督導(dǎo)服務(wù)

新力公益創(chuàng)投中的立項(xiàng)單位均是市和區(qū)縣社會(huì)組織，因此，對(duì)立項(xiàng)項(xiàng)目與單位的跟蹤式督導(dǎo)服務(wù)也要隨之下沉。興民中心調(diào)動(dòng)11個(gè)基層基地開展督導(dǎo)服務(wù)，要求它們對(duì)立項(xiàng)單位進(jìn)行每月不少于1次的線下現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)服務(wù)，及時(shí)和全面地解決項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的困難。為使基層基地能夠切實(shí)落實(shí)制度規(guī)定，興民中心設(shè)置了“激勵(lì)+考核”機(jī)制。在激勵(lì)方面，中心為每一個(gè)在新力公益創(chuàng)投中成功立項(xiàng)的組織配套2萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)，這部分經(jīng)費(fèi)撥付到立項(xiàng)組織所在的基層基地。配套經(jīng)費(fèi)中的50%必須用于對(duì)社會(huì)組織的督導(dǎo)服務(wù)，剩余的50%可用于基地管理(9)資料來(lái)源：興民中心座談(2020年11月)。。在考核方面，基地每月要向中心上報(bào)配套資金使用情況。中心同步對(duì)受服務(wù)的社會(huì)組織開展調(diào)查，形成對(duì)基地工作的測(cè)評(píng)機(jī)制。在激勵(lì)與考核的雙重作用下，基層基地積極開展督導(dǎo)服務(wù)工作，與立項(xiàng)社會(huì)組織形成了緊密的互動(dòng)關(guān)系。

3.開展全流程的培訓(xùn)輔導(dǎo)

在新力公益創(chuàng)投中，興民中心購(gòu)買上海映綠的培訓(xùn)服務(wù)，對(duì)江西省內(nèi)社會(huì)組織進(jìn)行從立項(xiàng)申請(qǐng)到結(jié)項(xiàng)評(píng)估的全流程培訓(xùn)輔導(dǎo)。項(xiàng)目初期，上海映綠對(duì)江西省內(nèi)204家組織進(jìn)行線下調(diào)研，充分了解社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀與能力建設(shè)需求。2019年6月21至23日，上海映綠派遣人員赴江西省對(duì)新力公益創(chuàng)投申報(bào)組織開展立項(xiàng)培訓(xùn)，指導(dǎo)他們?cè)O(shè)計(jì)項(xiàng)目和撰寫項(xiàng)目申報(bào)書。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，上海映綠依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展共開展了3次線下和7次線上能力建設(shè)活動(dòng)，每次歷時(shí)兩周(10)資料來(lái)源：映綠項(xiàng)目干事訪談(2021年6月)。。除此之外，上海映綠還提供全天候的在線咨詢服務(wù)，及時(shí)解答新力公益創(chuàng)投立項(xiàng)組織的各種問題。上海映綠負(fù)責(zé)人在訪談中談道：“新力公益創(chuàng)投這個(gè)項(xiàng)目很特別，與我們接觸的一般公益創(chuàng)投不一樣，它是專門劃了一個(gè)模塊出來(lái)，就是要在項(xiàng)目里面做社會(huì)組織的培育和能力建設(shè)，而我們映綠就是被邀請(qǐng)去主要負(fù)責(zé)做這個(gè)培育工作，從項(xiàng)目立項(xiàng)前的準(zhǔn)備開始再到項(xiàng)目運(yùn)作中的一系列培訓(xùn)與輔導(dǎo)，映綠花很多時(shí)間在跟蹤培育這個(gè)項(xiàng)目?！?11)資料來(lái)源：訪談資料2021映綠Z。

五、賦能型公益創(chuàng)投的形成機(jī)制

新力公益創(chuàng)投通過(guò)擴(kuò)大資源來(lái)源、建立靈活的資金使用機(jī)制和設(shè)計(jì)多種能力建設(shè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)組織的賦能，最終提升了社會(huì)組織能力、活躍了江西省公益慈善氛圍。新力公益創(chuàng)投具有賦能型公益創(chuàng)投的典型特征，是一次成功的探索。值得進(jìn)一步討論的是，哪些關(guān)鍵性因素促成了賦能型公益創(chuàng)投的形成？從產(chǎn)生和形成背景看，賦能型公益創(chuàng)投是破解傳統(tǒng)公益創(chuàng)投困境的選擇，而其背后是對(duì)公益創(chuàng)投的再認(rèn)識(shí)和理念上的轉(zhuǎn)變。從主體方面看，政府和興民中心、新力基金會(huì)等多家組織合作開展公益創(chuàng)投，共同向社會(huì)組織賦能，賦能型公益創(chuàng)投具備良好的組織基礎(chǔ)。從運(yùn)行過(guò)程看，賦能型公益創(chuàng)投中的資金分配、基層基地激勵(lì)等多種做法背后隱含著商業(yè)運(yùn)營(yíng)邏輯。因而，可以從理念轉(zhuǎn)變、多元合作、商業(yè)邏輯三個(gè)方面理解賦能型公益創(chuàng)投的形成機(jī)制。

(一)從“資助”到“賦能”的理念轉(zhuǎn)變

江西省自2013年便開始探索通過(guò)公益創(chuàng)投培育發(fā)展社會(huì)組織。在初期，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)且人手有限，項(xiàng)目發(fā)包后無(wú)力跟蹤管理，出現(xiàn)了“立項(xiàng)容易結(jié)項(xiàng)難”的情況。2016年，江西省民政廳轉(zhuǎn)變運(yùn)作模式，從福彩金對(duì)項(xiàng)目的直接資助轉(zhuǎn)為“省民政廳資助設(shè)區(qū)市，設(shè)區(qū)市建立社會(huì)組織培育發(fā)展基地、基地統(tǒng)籌支持社會(huì)組織發(fā)展”，將公益創(chuàng)投下沉到設(shè)區(qū)市。但這種模式隨即出現(xiàn)了明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。這導(dǎo)致江西省在2018年暫停公益創(chuàng)投，并開始尋找新的發(fā)展思路。2018年底，江西省民政廳成立興民中心，希望通過(guò)社會(huì)化和市場(chǎng)化的方式推進(jìn)公益創(chuàng)投轉(zhuǎn)型發(fā)展。

新力基金會(huì)是一家由江西企業(yè)出資創(chuàng)辦的基金會(huì)，注冊(cè)地在上海，曾在上海開展社區(qū)公益創(chuàng)投，對(duì)創(chuàng)投中存在的問題有較多體認(rèn)。新力基金會(huì)與興民中心的公益創(chuàng)投理念不謀而合。新力基金會(huì)公益創(chuàng)投負(fù)責(zé)人講道：“我們還是希望把江西慈善的土壤弄得肥沃一些，這是我們的一個(gè)很大的目標(biāo)，也與我們一開始的定義是一樣的，第一是切合扶貧主體，然后是孵化一批具有能力的社會(huì)組織，最后就是希望通過(guò)我們的項(xiàng)目做一個(gè)契機(jī)和引導(dǎo)，呼吁更多的人來(lái)關(guān)注我們江西慈善事業(yè)的發(fā)展?！?12)資料來(lái)源：訪談資料2020新力Y。企業(yè)負(fù)責(zé)人出身的興民中心主任高度贊同新力基金會(huì)的觀點(diǎn)，雙方在共同的理念下開始探索創(chuàng)投資金的商業(yè)化運(yùn)作方式，經(jīng)過(guò)多次協(xié)商后決定建立多元化的籌資機(jī)制和靈活的資金使用機(jī)制，同時(shí)，要借鑒商業(yè)風(fēng)投注重增值服務(wù)[23]的做法，設(shè)計(jì)完備的社會(huì)組織能力建設(shè)方案。興民中心基于與新力基金會(huì)的共識(shí)而形成的創(chuàng)投方案也獲得了江西省民政廳的認(rèn)同。最終，在多方共同努力下，新的公益創(chuàng)投理念形成，為實(shí)踐工作指明了方向。

(二)建立多元合作體系

江西省民政廳原來(lái)一直是公益創(chuàng)投的資金投入者和組織者，但在新力公益創(chuàng)投中，民政廳不再延續(xù)這一身份，而是以購(gòu)買服務(wù)的形式將公益創(chuàng)投工作全面轉(zhuǎn)移給興民中心。興民中心雖然是民政廳發(fā)起創(chuàng)辦的民辦非企業(yè)單位，但在組織管理上具有獨(dú)立性。興民中心在新力公益創(chuàng)投中體現(xiàn)出較強(qiáng)的開放性和包容性，建立了包括新力基金會(huì)、基層基地、上海映綠和江西省民生研究所等在內(nèi)的多元主體合作體系。其中，興民中心是公益創(chuàng)投的組織者和管理者，主要負(fù)責(zé)制定公益創(chuàng)投規(guī)則和協(xié)調(diào)各主體關(guān)系。新力公益基金會(huì)是資金投入者和管理過(guò)程中的積極參與者，與興民中心協(xié)商確定公益創(chuàng)投的關(guān)鍵環(huán)境和基本規(guī)則、為社會(huì)組織鏈接和整合資源提供幫助。上海映綠所承擔(dān)的工作對(duì)賦能型公益創(chuàng)投而言至關(guān)重要，是“保姆式”能力建設(shè)的實(shí)施者。除這些關(guān)鍵主體以外，江西省民生研究所、江西省廣播電臺(tái)也在新力公益創(chuàng)投中發(fā)揮了積極作用，前者是創(chuàng)投項(xiàng)目的第三方評(píng)估主體，后者協(xié)助興民中心對(duì)創(chuàng)投工作開展了廣泛而有效的宣傳。

相比較于政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投，賦能型公益創(chuàng)投匯聚了多方力量，在發(fā)揮各方專業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上共同推進(jìn)創(chuàng)投工作，這無(wú)疑更能體現(xiàn)公益創(chuàng)投撬動(dòng)社會(huì)公益資本和向社會(huì)組織賦能的本質(zhì)。需要指出的是，多元主體合作存在“元治理”問題，在新力公益創(chuàng)投中，元治理的角色仍然是由政府扮演，具體表現(xiàn)為民政廳向興民中心授權(quán)，興民中心代表民政廳實(shí)施公益創(chuàng)投管理，這使這一工作既具權(quán)威性又具靈活性，因而能夠?qū)⑿姓C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)調(diào)動(dòng)資源。這也意味著，公益創(chuàng)投的多元主體合作體系的形成需要依賴于政府推動(dòng)和相應(yīng)的政策創(chuàng)新。

(三)引入商業(yè)化運(yùn)營(yíng)邏輯

公益創(chuàng)投本質(zhì)上是將商業(yè)投資的理念應(yīng)用于公益事業(yè)發(fā)展，不僅關(guān)注所資助項(xiàng)目的完成情況，而且關(guān)注被資助組織在實(shí)施項(xiàng)目過(guò)程中獲得的成長(zhǎng)及其對(duì)整個(gè)公益慈善事業(yè)發(fā)展的意義。新力公益創(chuàng)投中的多種做法體現(xiàn)了投資主體的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)思路。首先，將公益創(chuàng)投的目標(biāo)定位為促進(jìn)江西省社會(huì)組織發(fā)展和公益慈善生態(tài)建設(shè)，而不僅僅是完成所資助的脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目，這與公益創(chuàng)投的本源保持了高度一致。其次，設(shè)法擴(kuò)大公益創(chuàng)投的社會(huì)影響以集聚更多資源。非常突出的是，新力公益創(chuàng)投圍繞脫貧攻堅(jiān)這一政府重點(diǎn)工作展開，并且通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑傳播，這些公益營(yíng)銷工作為它贏得了廣泛的社會(huì)關(guān)注和支持。再次，根據(jù)社會(huì)組織發(fā)展和公益慈善生態(tài)建設(shè)的實(shí)際需要靈活安排資金和設(shè)計(jì)能力建設(shè)機(jī)制。新力公益創(chuàng)投建立了復(fù)合型投資方式，極大地提高了人員和管理費(fèi)比例，使社會(huì)組織在資金使用上更具靈活性，有效發(fā)揮了社會(huì)組織參與創(chuàng)投和開展能力建設(shè)的積極性(13)資料來(lái)源：訪談資料1123崛美Z。。最后，在公益創(chuàng)投管理過(guò)程中借鑒企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)。興民中心負(fù)責(zé)人有多年的企業(yè)管理經(jīng)歷，在與新力基金會(huì)協(xié)商并且征得民政廳同意的基礎(chǔ)上，他帶領(lǐng)中心人員制定了相對(duì)完備的公益創(chuàng)投管理辦法，其中包括項(xiàng)目管理、資金使用和各種激勵(lì)辦法。這些管理辦法在規(guī)范創(chuàng)投進(jìn)程、保證創(chuàng)投績(jī)效等方面發(fā)揮了重要作用。

六、結(jié)論與討論

解決公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買服務(wù)趨同、作用受限問題的一種可能思路是超越資助型公益創(chuàng)投，建立以資源支持和能力建設(shè)為主要內(nèi)容的賦能型公益創(chuàng)投新模式。通過(guò)對(duì)新力公益創(chuàng)投的個(gè)案研究，本文發(fā)現(xiàn)，在合理的制度安排下，公益創(chuàng)投主體能夠向被資助者提供資金和非資金資源支持，以及開展內(nèi)容豐富的能力建設(shè)，而這些對(duì)落實(shí)創(chuàng)投項(xiàng)目、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、優(yōu)化公益慈善生態(tài)環(huán)境具有積極作用。案例分析的結(jié)果還表明，賦能型公益創(chuàng)投的成功開展需要突破項(xiàng)目資助的理念，重視公益資本投入的長(zhǎng)期效應(yīng)，同時(shí)需要加強(qiáng)多元主體合作，以及引入商業(yè)化運(yùn)營(yíng)邏輯。

本文一方面回應(yīng)了既有研究已經(jīng)提出但未深入討論的公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買服務(wù)趨同問題，通過(guò)建立賦能型公益創(chuàng)投的分析框架，探索性地提出了問題解決方案，為公益創(chuàng)投走出當(dāng)前困境、回歸本源提供了理論借鑒；另一方面，文章從理念、主體、運(yùn)作機(jī)制三個(gè)層面深入討論了賦能型公益創(chuàng)投的形成機(jī)制，既揭示了江西省開展賦能型公益創(chuàng)投的特殊情境，也為其他地方推動(dòng)公益創(chuàng)投轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了理論啟示。換言之，正如江西省實(shí)踐所體現(xiàn)的，如果思想認(rèn)識(shí)到位，能夠形成多元主體合作機(jī)制和重視商業(yè)邏輯的作用，賦能型公益創(chuàng)投的形成并非難事。

值得指出的是，資助型公益創(chuàng)投是在項(xiàng)目制的框架中進(jìn)行的，雖然賦能型公益創(chuàng)投力圖解決資助型公益創(chuàng)投“重項(xiàng)目資助、輕能力建設(shè)”問題，但仍沒有超越項(xiàng)目制框架，可以說(shuō)是一種賦能型項(xiàng)目制。賦能型項(xiàng)目制與既有研究中的項(xiàng)目制存在明顯異同。從相同方面看，兩者都是在行政體制之外靈活處理財(cái)政資金、通過(guò)項(xiàng)目發(fā)包的方式撬動(dòng)資源以實(shí)現(xiàn)公共目的；不同之處主要體現(xiàn)為，前者是政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目吸納社會(huì)組織提供公共服務(wù)，并在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中向承接方賦能，以同時(shí)實(shí)現(xiàn)培育發(fā)展社會(huì)組織的目的，而后者是在政府間、政府與基層社會(huì)間進(jìn)行自上而下的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目發(fā)包，旨在借助行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的疊加，推動(dòng)地方和基層將資源投入公共事業(yè)發(fā)展[24]，不存在向承包方賦能的過(guò)程，是一種資助型項(xiàng)目制。在政府與社會(huì)關(guān)系中，賦能型項(xiàng)目制無(wú)疑比資助型項(xiàng)目制更具適用性，因?yàn)榕c具有成熟組織體系和健全功能的地方政府及基層組織不同，我國(guó)社會(huì)組織整體發(fā)展羸弱，如果在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程不提供能力建設(shè)，那么很難保證項(xiàng)目成效，也難以真正實(shí)現(xiàn)政社協(xié)同。因而，賦能型項(xiàng)目制或許可以成為項(xiàng)目制在社會(huì)領(lǐng)域中的一種創(chuàng)新形式，對(duì)這一概念的探討也將成為項(xiàng)目制研究的有益補(bǔ)充。

從實(shí)踐方面看，社會(huì)治理現(xiàn)代化需要社會(huì)組織參與，而我國(guó)社會(huì)組織整體上能力較弱，公益慈善氛圍也有待營(yíng)造，社會(huì)組織發(fā)揮作用還面臨諸多挑戰(zhàn)。在這種背景下，特別需要發(fā)揮公益創(chuàng)投向社會(huì)組織賦能的作用。本文的研究結(jié)論為公益創(chuàng)投的實(shí)踐發(fā)展提供了一些思路，主要包括：一是，政府需要充分認(rèn)識(shí)公益創(chuàng)投本質(zhì)，樹立賦能型公益創(chuàng)投理念，將項(xiàng)目資助與社會(huì)組織的長(zhǎng)期發(fā)展相結(jié)合；二是，政府面臨資源局限性，很難單方面實(shí)現(xiàn)向社會(huì)組織賦能的目的，因而應(yīng)與公益資本、社會(huì)力量合作，充分發(fā)揮多元主體協(xié)同行動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，為此，政府需要搭建公益創(chuàng)投平臺(tái)，并形成多元主體參與的激勵(lì)機(jī)制；三是，在公益創(chuàng)投的具體運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)重視商業(yè)邏輯的作用，要真正從社會(huì)組織發(fā)展、公益事業(yè)進(jìn)步的實(shí)際需要出發(fā)，建立靈活的資源籌措、資金使用和考核激勵(lì)等機(jī)制。

最后要指出的是，公益創(chuàng)投是一個(gè)西方舶來(lái)的概念，既有研究中提出的我國(guó)公益創(chuàng)投與政府購(gòu)買服務(wù)趨同問題是基于這一概念的初始含義，而在我國(guó)情境中，是否應(yīng)該對(duì)公益創(chuàng)投進(jìn)行本土化解讀，再基于本土化概念來(lái)審視它與政府購(gòu)買服務(wù)之間的關(guān)系，是需要進(jìn)一步討論的問題。此外，本文僅通過(guò)個(gè)案解讀和驗(yàn)證分析框架，難以避免方法上的缺陷，這意味著未來(lái)還需要圍繞這一問題開展更加豐富的實(shí)證研究。