社區(qū)基金會：歷史延續(xù)與功能轉(zhuǎn)型

魏 娜，陳俊杰

(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引言

2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》首次提出“鼓勵通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，引導(dǎo)社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”；2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進(jìn)一步要求“創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機(jī)制，支持建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)購買社會工作服務(wù)機(jī)制和設(shè)立社區(qū)基金會等協(xié)作載體”。社區(qū)基金會作為一類新興的社會組織，有利于推動社區(qū)共同體建設(shè)和治理重心下移，是社會治理創(chuàng)新的重要平臺。

社區(qū)基金會起源于20世紀(jì)初的美國，如今已在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)可并廣泛傳播。中國的社區(qū)基金會起步較晚，至今不過10余年。在學(xué)術(shù)層面上，國內(nèi)學(xué)界直到21世紀(jì)后才開始注意到“類社區(qū)基金會”的現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了此類組織在社會保障、社區(qū)自治等方面的重要意義[1-3]。伴隨著國內(nèi)社區(qū)基金會實(shí)踐的正式展開，相關(guān)理論研究愈發(fā)活躍，逐漸形成了兩個(gè)分支：首先是關(guān)于美、英、日等國社區(qū)基金會的介紹，進(jìn)而探討其對中國的借鑒價(jià)值[4-8]；其次是關(guān)于國內(nèi)社區(qū)基金會的功能定位、運(yùn)作模式和發(fā)展策略，主要采用單案例分析或多案例比較的方法[9-13]。既有文獻(xiàn)開拓了社區(qū)基金會研究的新領(lǐng)域并產(chǎn)出了一批較有代表性的成果，但也存在著明顯不足。一方面，在引介國際經(jīng)驗(yàn)時(shí)對社區(qū)基金會的概念和角色等命題往往泛泛而談，未能闡明社區(qū)基金會模式變遷背后的深刻原因；另一方面，對于國內(nèi)社區(qū)基金會的討論仍囿于局部性和個(gè)案式的觀察，缺乏整體性和定量化的評估。

因此，本文試圖全面探析社區(qū)基金會在漫長發(fā)展歷程中的延續(xù)與轉(zhuǎn)型，以期對社區(qū)基金會的本土化實(shí)踐乃至打造共建共治共享的社會治理新格局有所裨益。核心研究問題包括：(1)國外社區(qū)基金會曾表現(xiàn)出哪些形態(tài)？各自的特點(diǎn)是什么？(2)國內(nèi)社區(qū)基金會正處于何種發(fā)展階段？下一步建設(shè)應(yīng)如何進(jìn)行？

二、社區(qū)基金會的概念

從法律的角度看，社區(qū)基金會一直是個(gè)相對模糊的概念，即使在社會基金會運(yùn)作最為成熟的美國，也未對此清晰界定。依據(jù)《美國國內(nèi)收入法典》，社區(qū)基金會屬于廣義的公共慈善機(jī)構(gòu)，需有至少1/3的捐贈收入來自公眾支持，從而區(qū)別于私人性基金會。由于《美國國內(nèi)收入法典》并未對社區(qū)基金會作出專門解釋，美國財(cái)政部的有關(guān)條例將社區(qū)基金會歸入社區(qū)信托(community trust)的范疇。在州一級的成文法案中，僅有密歇根州單獨(dú)規(guī)定了社區(qū)基金會的資質(zhì)要求，如滿足免稅條款和公眾支持條款、支持特定地區(qū)的慈善活動、尋求廣泛的捐贈等；夏威夷、北卡羅來納、俄亥俄、俄勒岡、西弗吉尼亞等州仍使用社區(qū)信托的表述來涵蓋社區(qū)基金會[14]。

在我國，社區(qū)基金會受到《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱“慈善法”)《基金會管理?xiàng)l例》等法律的規(guī)制，但沒有專門的適用條款。當(dāng)前只見到個(gè)別地方政府文件點(diǎn)明了社區(qū)基金會的性質(zhì)，如《深圳市社區(qū)基金會培育發(fā)展工作暫行辦法(征求意見稿)》指出社區(qū)基金會是“按照《基金會管理?xiàng)l例》的規(guī)定依法登記，利用自然人、法人和其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，為本社區(qū)公益慈善事業(yè)提供資金資助或從事本社區(qū)慈善公益服務(wù)的非營利性法人”；《上海社區(qū)基金會建設(shè)指引(試行)》指出社區(qū)基金會是“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，以從事街鎮(zhèn)公益事業(yè)、參與社區(qū)治理、推動社區(qū)健康發(fā)展為目的，按照《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定成立的非營利性法人”。

籠統(tǒng)的法律解釋顯然不足以闡明社區(qū)基金會的內(nèi)涵，相關(guān)的專業(yè)研究到 20 世紀(jì)八九十年代才逐漸成型。例如全美基金會理事會(Council on Foundations)在1991年底將社區(qū)基金會界定為：一種免稅的、非營利的、自治的、受到公眾支持的慈善組織，通過籌集永續(xù)基金(endowment)來增進(jìn)特定地理區(qū)域的長期福利。有學(xué)者之前曾給出相似的定義，認(rèn)為社區(qū)基金會是一種受到公眾支持的慈善組織，管理著來自個(gè)人、政府、企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)的捐贈基金，服務(wù)對象包括捐贈者、非營利部門以及整個(gè)社區(qū)[15]。在此基礎(chǔ)上，塞克斯(Sacks)歸納了社區(qū)基金會的共有特征：(1)謀求提升特定地域的生活質(zhì)量；(2)獨(dú)立于政府、捐贈者或其他組織的控制；(3)由廣泛代表社區(qū)的公民理事會管理；(4)通過資助其他非營利團(tuán)體來滿足社區(qū)的各類需求，尋求建立永續(xù)基金，提供符合捐贈者興趣和捐贈能力的服務(wù)；(5)幫助捐贈者實(shí)現(xiàn)他們的慈善目標(biāo)；(6)從事有關(guān)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和伙伴關(guān)系的活動，為重要的社區(qū)問題制定解決方案；(7)保持公開透明；(8)對社區(qū)負(fù)責(zé)，定期向公眾通報(bào)信息[16]。

由上述定義可以看出，關(guān)于“社區(qū)基金會是什么”的共識已初步達(dá)成，其中的關(guān)鍵要素包含非營利性、公益性、地域性、公眾代表性等。非營利性和公益性是一般基金會都具備的本質(zhì)屬性。地域性是社區(qū)基金會的獨(dú)有特色，體現(xiàn)為社區(qū)基金會的輻射半徑通常限定在一個(gè)固定的社區(qū)、城市或地區(qū)內(nèi)，所需資源取之于本地并用之于本地。公眾代表性是地域性的延伸，因?yàn)樯鐓^(qū)基金會必須能夠代表和反映本地需求，贏得公眾的情感認(rèn)同和物質(zhì)支持?？偠灾?，作為資助型公共慈善機(jī)構(gòu)的社區(qū)基金會是社區(qū)慈善的組織化形式，致力于改善某一地域范圍內(nèi)的民眾生活，做到本地資源、本地利益相關(guān)者和本地解決方案的有機(jī)結(jié)合[17-18]。而在中國情境下，社區(qū)基金會可簡單理解為采用基金會形式依法登記、活動范圍穩(wěn)定、從事社區(qū)治理和公益慈善事業(yè)的社會組織。

值得注意的是，社區(qū)基金會的不同定義之間存在著或多或少的差異，迄今尚未有被一致接受的表述方式。特別是在社區(qū)基金會的目標(biāo)和功能上，到底是“以捐贈者為中心”(donor focused)還是“以社區(qū)為中心”(community focused)，構(gòu)成本領(lǐng)域的經(jīng)典爭論[19]。根源在于社區(qū)基金會并非一成不變的，除了貫穿始終的緩慢演化，還帶有階段性的劇烈轉(zhuǎn)向。多元化的概念雖側(cè)面顯出社區(qū)基金會的靈活性，但也不可避免地引發(fā)外部人士和內(nèi)部從業(yè)者的困惑。為此，有必要進(jìn)一步追問哪些因素塑造了社區(qū)基金會往日與今時(shí)的樣貌。

三、國外社區(qū)基金會的流變

(一)歷史脈絡(luò)

國外社區(qū)基金會的數(shù)量在20世紀(jì)前中期保持平穩(wěn)增長，七八十年代后開始提速，并在90年代呈現(xiàn)爆炸式增長，目前總數(shù)已超過1 800家(見圖1)(1)本文所展示的國外社區(qū)基金會運(yùn)作情況，均是作者基于在線網(wǎng)站“Community Foundation Atlas”自行整理而來，截止時(shí)間為2020年度。。走過百年歷程的社區(qū)基金會，其當(dāng)前的運(yùn)營模式與過往相比發(fā)生了巨大變化。下文將回顧國外社區(qū)基金會在各個(gè)時(shí)期的主導(dǎo)模式及內(nèi)在差異，并分析造成這一現(xiàn)象的原因。

圖1 國外社區(qū)基金會數(shù)量的年際變化

1．萌芽與初創(chuàng)：社區(qū)信托模式

1914年成立于美國俄亥俄州的克利夫蘭基金會(The Cleveland Foundation)，被公認(rèn)為全球第一家社區(qū)基金會，而作為萌芽的社區(qū)慈善傳統(tǒng)則至少可追溯至19世紀(jì)中期。彼時(shí)的美國是一個(gè)由移民構(gòu)成的新生國家，各式移民社區(qū)往往通過日常生活中的非正式互助來維系本社區(qū)的文化認(rèn)同[20]。企業(yè)主則會選擇將一部分利潤以社會投資的形式回饋社區(qū)，從而有利于提高雇員的生產(chǎn)率和忠誠度[21]。到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初，社區(qū)慈善越來越顯現(xiàn)出組織化的態(tài)勢。一方面，為使超額財(cái)富履行應(yīng)有的社會責(zé)任，私人基金會應(yīng)運(yùn)而生；另一方面，如社區(qū)公益金(community chest)等新型慈善組織也逐漸成立。在此背景下，克利夫蘭的一位銀行家福雷德里克(Frederick Harris Goff)出于建立永續(xù)基金的初衷，整合了分散的慈善信托并由本地公民組成的理事會實(shí)施掌控，這便是社區(qū)基金會的起源[22]。受克利夫蘭基金會的觸動，截至1920年美國幾乎所有大城市均擁有社區(qū)基金會。同時(shí)，美國銀行家協(xié)會的信托銀行部設(shè)立了第一個(gè)面向社區(qū)基金會的支持性組織“社區(qū)信托委員會”(The Committee on Community Trusts)，借助舉辦會議、發(fā)布報(bào)告等方式來促進(jìn)社區(qū)基金會彼此之間的交流。

1921年是社區(qū)基金會發(fā)展史中的一個(gè)重要年份，在克利夫蘭基金會和紐約社區(qū)信托(The New York Community Trust)等組織的游說下，新頒布的稅收法案將免稅資格賦予了以信托形式存在的社區(qū)基金會。而該年誕生于加拿大曼尼托巴省的溫尼伯基金會(The Winnipeg Foundation)，由當(dāng)?shù)劂y行家威廉(William Forbes Alloway)發(fā)起，成為美國之外的第一家社區(qū)基金會。此后數(shù)十年間，除少部分海外項(xiàng)目，社區(qū)基金會的活動范圍只限于美國和加拿大，但后者在絕對規(guī)模和增長速度上較前者仍有不小差距。就美國和加拿大的經(jīng)驗(yàn)來看，最早的一批倡議者大多具有銀行業(yè)背景，因而社區(qū)基金會與信托銀行保持著緊密聯(lián)系，奠定了早期通行的“社區(qū)信托”模式。這種由克利夫蘭基金會所創(chuàng)立的模式，起先采用的是單一信托銀行的結(jié)構(gòu)，隨后成立的印第安納波利斯基金會(The Indianapolis Foundation)則首創(chuàng)了由三個(gè)信托銀行聯(lián)合的形式，紐約社區(qū)信托更是聯(lián)合了十一個(gè)信托銀行。多個(gè)信托銀行聯(lián)合的形式逐步取代了單一信托銀行，在當(dāng)時(shí)的社區(qū)基金會中占據(jù)主流。信托模式的優(yōu)勢在于，社區(qū)基金會能夠從銀行處獲得充足的資金以開展慈善活動，銀行則能夠繼續(xù)從信托資產(chǎn)的管理中獲得報(bào)酬且不需要在慈善事務(wù)上花費(fèi)過多精力，從而達(dá)成雙贏的局面[23]3。

2．停滯與復(fù)蘇：慈善企業(yè)模式

20世紀(jì)20年代期間，社區(qū)基金會在財(cái)富更充裕、市民文化更成熟的美國中西部和東北部地區(qū)蓬勃發(fā)展[24]。但好景不常，20年代末爆發(fā)的資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使社區(qū)基金會遭受到第一次重大挑戰(zhàn)。由于信托模式的運(yùn)轉(zhuǎn)高度依賴于銀行，而金融系統(tǒng)又在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中遭到毀滅性打擊，導(dǎo)致一些社區(qū)基金會難以為繼，有的還重組為銀行內(nèi)部的慈善信托。嚴(yán)峻的生存難題迫使困境中的社區(qū)基金會主動求變，如第一支和第二支捐贈者建議基金(donor-advised fund)在1931年和1935年相繼設(shè)立，這一新穎的捐贈形式對后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。社區(qū)基金會在大蕭條過后的30年代后期有所回暖，然而很快又受到第二次世界大戰(zhàn)的影響，一直未有太大的起色，直到40年代末才迎來新一輪的復(fù)蘇。標(biāo)志性事件便是1949年全美基金會理事會的成立，其作為首個(gè)全國性、會員制的支持性組織，旨在為社區(qū)基金會提供技術(shù)支持，游說聯(lián)邦政府以爭取稅收優(yōu)惠并在會員間分享資訊，當(dāng)下依然是領(lǐng)域內(nèi)最具影響力的行動者之一(2)全美基金會理事會成立之初的名稱為“全美社區(qū)福利基金會與信托理事會”(The National Committee on Foundations and Trusts for Community Welfare)，1957年后將會員資格對私人基金會和企業(yè)基金會開放，并于1964年更換為現(xiàn)名。。更具里程碑意義的是1969年稅收改革法案，正式確認(rèn)了社區(qū)基金會作為公共慈善組織的特殊地位，較私人基金會能享有相對寬松的監(jiān)管要求和更高的捐贈抵扣比例。

伴隨著稅收改革的實(shí)施，美國社區(qū)基金會的規(guī)模在七八十年代實(shí)現(xiàn)了數(shù)量級的跨越，活動范圍從大中型城市擴(kuò)散到全國。在此過程中，社區(qū)基金會得到大型私人基金會的有力支持，如莫特基金會(The Charles Stewart Mort Foundation)、福特基金會(The Ford Foundation)等?？偟膩碚f，社區(qū)基金會在二戰(zhàn)后取得了長足發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)行模式的革新。許多社區(qū)基金會放棄了傳統(tǒng)的社區(qū)信托模式并轉(zhuǎn)向“慈善企業(yè)”(charitable corporate)模式，這亦是當(dāng)今最為常見的形態(tài)[16]。企業(yè)模式給予社區(qū)基金會更充分的自主權(quán)，如自行選舉理事會成員和獨(dú)立做出投資決策，同時(shí)籌資方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在信托模式下，社區(qū)基金會尋求獲得不受限的永久性資產(chǎn)，收入來源于遺贈、保險(xiǎn)信托、剩余資產(chǎn)慈善信托等延時(shí)性捐贈，從而區(qū)別于依靠年度性捐贈的聯(lián)合勸募(the united way)。在企業(yè)模式下，社區(qū)基金會不再僅是靜候“逝者的饋贈”，而是積極爭取捐贈者生前的慈善參與，最盛行的方式正是上文提到的捐贈者建議基金。這使得捐贈者能夠決定資金用途，滿足個(gè)人的慈善偏好，因此，比傳統(tǒng)捐贈形式更具吸引力。該時(shí)期的社區(qū)基金會愈加活躍于北美以外的區(qū)域，個(gè)別發(fā)達(dá)國家如法國、比利時(shí)、英國等，都在70年代前后陸續(xù)成立本國的首家社區(qū)基金會。

337例NICU患兒中血串聯(lián)質(zhì)譜檢測指標(biāo)異常44例，其中疑似氨基酸血癥12例，疑似有機(jī)酸血癥18例，疑似脂肪酸血癥14例，初篩IEM患病率為13.1%(44/337)。目前已經(jīng)確診9例病患，其中1例同型半胱氨酸血癥(HCY)、2例苯丙酮尿癥(PKU)、1例高苯丙氨酸血癥(HPA)、1例甲基丙二酸血癥(MMA)、1例戊二酸血癥I型(GA-1)、1例全羥化酶合成酶缺乏癥(MCD)、2例原發(fā)肉堿缺乏癥(PCD)，確診IEM比率為20.5%(9/44)。37例NICU患兒串聯(lián)質(zhì)譜檢測情況見表1，337例NICU患兒IEM的確診情況見表2。

3．競爭與變革：社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者模式

通過推廣捐贈者建議基金，社區(qū)基金會基本擺脫原先對銀行的依賴，直接同捐贈者建立聯(lián)系。鑒于慈善信托等傳統(tǒng)客戶需求的下滑，金融機(jī)構(gòu)同樣意識到獨(dú)立開展慈善業(yè)務(wù)的必要性，并很快吸收了捐贈者建議基金的形式。富達(dá)慈善捐贈基金(The Fidelity Charitable Gift Fund)作為第一支商業(yè)性慈善基金于1991年問世，在營利性部門的帶動下，大學(xué)、聯(lián)合勸募以及某些特殊群體組織(性別、種族、宗教等)紛紛效仿，一時(shí)涌現(xiàn)了大量異質(zhì)性的捐贈者建議基金。源自行業(yè)之外的競爭壓力又一次對社區(qū)基金會構(gòu)成挑戰(zhàn)，因此不少社區(qū)基金會確立了“以捐贈者為中心”的功能定位，追求非限定性資產(chǎn)的長期目標(biāo)被漸漸遺忘。這一轉(zhuǎn)變主要是出于兩方面的考慮：首先，建立永續(xù)基金需要耗費(fèi)更多的時(shí)間和精力；其次，商業(yè)性慈善基金的巨大成功驅(qū)使非營利組織以資產(chǎn)規(guī)模來衡量績效[23]。除了組織內(nèi)部的自我調(diào)整，同類組織間的合作也進(jìn)一步深化。全美基金會理事會增設(shè)了“社區(qū)基金會領(lǐng)導(dǎo)力團(tuán)隊(duì)”(The Community Foundations Leadership Team)等機(jī)構(gòu)，地方層面則自發(fā)形成區(qū)域性協(xié)會，目的都是幫助會員組織改善運(yùn)營狀況。得益于福利國家改革和權(quán)力下放，社區(qū)基金會在90年代依然保持著欣欣向榮的景象，并真正實(shí)現(xiàn)了向大部分發(fā)達(dá)國家及少部分發(fā)展中國家的擴(kuò)散。

聚焦捐贈者的策略有效刺激了社區(qū)基金會的資產(chǎn)增長，但捐贈者的利益訴求與社區(qū)的優(yōu)先事項(xiàng)未必一致，捐贈者導(dǎo)向與社區(qū)導(dǎo)向間的沖突日益加劇。社區(qū)基金會原本應(yīng)憑借對本地需求的熟知來幫助社區(qū)提升生活品質(zhì)，只不過當(dāng)“成功”意味著掌握更多資產(chǎn)，便會忽視與生俱來的使命，最終落入被其他組織徹底取代的窘境[25]137-146[26]。20世紀(jì)末，由全球化、民主化、信息技術(shù)革命以及慈善領(lǐng)域分化等內(nèi)外部因素所帶來的沖擊，社區(qū)基金會愈發(fā)凸顯身份危機(jī)。重申“以社區(qū)為中心”的主張得到眾多專業(yè)人士的擁護(hù)，所謂的“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者”(community leadership)模式逐步從理念走向?qū)嵺`。社區(qū)基金會被視為所有人創(chuàng)造美好未來的催化力量，其領(lǐng)導(dǎo)力體現(xiàn)在：(1)貢獻(xiàn)觀念和信息，如創(chuàng)造實(shí)用知識、塑造社區(qū)對話；(2)促進(jìn)戰(zhàn)略聯(lián)系，如連接地方領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)商區(qū)域性解決方案；(3)擴(kuò)充用于變革的資源，如最大限度地爭取政府資金、培養(yǎng)有影響力的慈善家；(4)撬動系統(tǒng)變革，如參與地方變革的協(xié)作、倡導(dǎo)和配合政策方案；(5)提升績效，如增進(jìn)社區(qū)能力、強(qiáng)化問責(zé)[27-28]。當(dāng)然，采納社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者模式也面臨一些障礙，如風(fēng)險(xiǎn)厭惡的偏好、缺乏支持新道路的員工結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)以及需找到運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)力的正確場合等[29-30]。

4．小結(jié)：階段特征與演進(jìn)趨勢

在從社區(qū)信托模式到慈善企業(yè)模式再到社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者模式的演進(jìn)中，國外社區(qū)基金會整體的社區(qū)使命感、運(yùn)作獨(dú)立性、資金靈活性、區(qū)域擴(kuò)散性等呈增強(qiáng)趨勢：(1)在功能定位上，從捐贈者的慈善代理人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)變革的引路人，核心使命在于踐行社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力而不僅僅是擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模；(2)在運(yùn)營策略上，從遵照金融機(jī)構(gòu)或捐贈者的意志轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立自主地制定戰(zhàn)略，超越傳統(tǒng)性資助與捐贈者服務(wù)；(3)在資金來源上，從依賴延時(shí)性捐贈或捐贈者建議基金轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲阑I資，資金的募集和分配更加靈活；(4)在活動區(qū)域上，從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)漸次向周邊擴(kuò)散，區(qū)域覆蓋率顯著提高(見表1)。

表1 國外社區(qū)基金會的模式變遷

(二)行業(yè)現(xiàn)狀

現(xiàn)存的國外社區(qū)基金會大部分集中于北美洲和歐洲，其他地區(qū)只有少量分布。平均成立時(shí)長約為25年，北美洲明顯高于其他地區(qū)。平均雇員規(guī)模約為8人，大洋洲、非洲和南美洲明顯低于其他地區(qū)。平均年收入規(guī)模近650萬美元，以50至500萬美元居多(39.8%)。平均年資助規(guī)模近270萬美元，大體位于5至50萬(29.7%)和50至500萬美元(30.1%)的區(qū)間內(nèi)。平均永續(xù)基金規(guī)模逾3 400萬美元，基本在1億美元以下(90.8%)。在年收入、年資助和永續(xù)基金規(guī)模上，北美洲都遙遙領(lǐng)先(見表2、圖2)。

表2 國外社區(qū)基金會的運(yùn)作情況

圖中左側(cè)的淺灰色部分為透視效果，表示“年收入規(guī)模”圖形被“年資助規(guī)?！眻D形所覆蓋。圖2 國外社區(qū)基金會的年收入規(guī)模、年資助規(guī)模和永續(xù)基金規(guī)模

國外社區(qū)基金會的首要使命是“資助”，其他排序靠前的使命為“對本地居民負(fù)責(zé)”“尋求本地捐贈”“在社區(qū)中建立包容和信任”等。在領(lǐng)導(dǎo)力的運(yùn)用上，常見的行為如“促進(jìn)受資助者合作”“助力地方性組織建設(shè)”“召集地方性事務(wù)會議”等(見圖3)。此外，國外社區(qū)基金會更偏好于教育、社會服務(wù)、藝術(shù)文化和健康類項(xiàng)目；雇員不足5人的占65.2%；近三年來財(cái)務(wù)狀況改善的占81.6%；服務(wù)范圍限定在“鄰里”(neighborhood)和“地方”(locally)層次的各占28.9%和39.3%。

圖3 國外社區(qū)基金會的使命排序與領(lǐng)導(dǎo)力運(yùn)用

具體到每個(gè)國家，迥異的政治經(jīng)濟(jì)制度和歷史文化傳統(tǒng)導(dǎo)致社區(qū)基金會的發(fā)展路徑不盡相同，“沒有兩個(gè)完全一樣的社區(qū)基金會”[31]。前文主要是以美國的視角來總結(jié)社區(qū)基金會的流變，不難發(fā)現(xiàn)非營利部門和市場部門在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用。相較之下英國社區(qū)基金會是“新公共管理”和“新地方主義”運(yùn)動的產(chǎn)物，與政府的伙伴關(guān)系更為親密[32]。并且英國社區(qū)基金會可算作“地區(qū)基金會”而非美國式的“城鎮(zhèn)基金會”，在蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士地區(qū)都只有一家社區(qū)基金會[33]。日本社區(qū)基金會受新公益法人制度的觸動，愈加強(qiáng)調(diào)普通市民在組織創(chuàng)設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營等環(huán)節(jié)的參與，衍生出“市民社區(qū)基金會”(civil foundation for our community)的新模式[7]。相關(guān)文獻(xiàn)對各國社區(qū)基金會的由來及后續(xù)演變已有詳細(xì)論述，限于篇幅此處不作展開。

四、我國社區(qū)基金會的興起

(一)起步探索

我國的社區(qū)基金會實(shí)踐肇始于2008年，以桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會的成立為起點(diǎn)。該基金會由深圳桃源居集團(tuán)董事長李愛君女士發(fā)起，于民政部登記注冊，是一家專責(zé)培育社區(qū)公益組織的企業(yè)型、非公募基金會。成立于2009年的廣東省千禾社區(qū)公益基金會則是首家以“社區(qū)”命名的基金會，發(fā)起人包含企業(yè)家和學(xué)者，旨在打造珠三角地區(qū)的社區(qū)公益樞紐型平臺?！疤以淳印焙汀扒Ш獭贝砹藝鴥?nèi)最早一批由社會力量自行發(fā)起的社區(qū)基金會，它們的大膽探索起到良好的示范效應(yīng)，使社區(qū)基金會的理念逐漸被政府和大眾所接受。作為上海市基層社會治理創(chuàng)新的試點(diǎn)之一，洋涇街道辦事處在2013年發(fā)起了國內(nèi)首家公募類社區(qū)基金會——上海洋涇社區(qū)公益基金會。隨著深圳在2014年、上海和南京在2015年相繼出臺指引性文件，社區(qū)基金會進(jìn)入了快速擴(kuò)張期。另外，蘇州、廣州、成都等地方政府也積極扶持社區(qū)基金會。與此同時(shí)，還出現(xiàn)了由居民團(tuán)體發(fā)起的社區(qū)基金會，最典型的是成立于2015年的深圳市南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會，其前身是由89名當(dāng)?shù)鼐用窬栀Y創(chuàng)建的“蛇口社區(qū)基金”。

從本質(zhì)上講，社區(qū)基金會在國內(nèi)既屬于社區(qū)社會組織，也是基金會和慈善組織[34]。作為社區(qū)社會組織的社區(qū)基金會，其專注于本地資源、本地利益相關(guān)者和本地解決方案的特性與社區(qū)治理場景的完美契合。通過承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目或資助其他社會組織提供服務(wù)，社區(qū)基金會能在一定程度上減輕基層行政負(fù)擔(dān)。即使過程中難免滲透了政府的意志，運(yùn)作得當(dāng)?shù)纳鐓^(qū)基金會仍然有助于增強(qiáng)社區(qū)的自治和共治能力，克服“資源消解自治”的困境[35]。換個(gè)角度看，社區(qū)基金會的發(fā)展也是新世紀(jì)以來我國基金會行業(yè)及整個(gè)非營利部門發(fā)展的縮影。社區(qū)基金會誕生伊始的 2008 年，恰好是中國的“公益元年”和“志愿元年”。慈善公益和志愿服務(wù)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，為社區(qū)基金會提供了肥沃的生長土壤。社區(qū)基金會反過來又可以助力草根組織和公益人才的培育，營造社區(qū)慈善文化和志愿利他精神。應(yīng)該說，國內(nèi)社區(qū)基金會的興起受到國外慈善事業(yè)和非營利組織發(fā)展的影響，但更重要的是受到改革開放和社會領(lǐng)域治理變革的推動，以及社區(qū)和社會組織發(fā)展的影響。

和國外基金會不同，國內(nèi)社區(qū)基金會一般被分成政府主導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)和居民主導(dǎo)等類型，且絕大多數(shù)為政府主導(dǎo)型[36-37]。在地方政府的大力推動下，國內(nèi)社區(qū)基金會的數(shù)量逐年攀升，尤其是在2014年后迅速增加，截至2021年8月已接近200家(見圖4)。從地區(qū)分布看，國內(nèi)社區(qū)基金會目前高度集中于長三角和珠三角，如上海、廣東、浙江、江蘇等省市(見圖5)。盡管國內(nèi)社區(qū)基金會在過去10余年間取得了令人欣喜的成績，但依舊處于“摸著石頭過河”的探索階段，同國外的行業(yè)先行者相比尚顯稚嫩。下文將基于量化數(shù)據(jù)全景式地展現(xiàn)國內(nèi)社區(qū)基金會的面貌，從中找尋制約瓶頸和改進(jìn)之策。

圖4 國內(nèi)社區(qū)基金會數(shù)量的年際變化

圖5 國內(nèi)社區(qū)基金會數(shù)量的地域分布

(二)發(fā)展概況

本文在劃定社區(qū)基金會的范圍時(shí)采用狹義標(biāo)準(zhǔn)，只考慮在民政部門正式登記且注冊狀態(tài)為“正?！?、注冊類別為“基金會”、注冊名稱含有“社區(qū)”的組織。按上述條件，截至2021年8月1日，在“全國社會組織信用信息公示平臺”上共檢索到188家社區(qū)基金會(3)由于桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會已于2021年注銷，因此被排除在樣本范圍之外。。其中，158家進(jìn)行了慈善組織認(rèn)定(占84.0%)，4家具備公開募捐資格(占2.1%)。筆者通過網(wǎng)絡(luò)收集了這些組織的詳細(xì)資料，主要來源于各級民政部門官方網(wǎng)站、部分社區(qū)基金會自建網(wǎng)站以及基金會中心網(wǎng)，內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)建設(shè)、業(yè)務(wù)活動、財(cái)務(wù)報(bào)表等(見表3)。

表3 國內(nèi)社區(qū)基金會的運(yùn)作情況

在理事會和監(jiān)事會方面，平均擁有約9名理事、2名監(jiān)事和3名負(fù)責(zé)人，規(guī)模適中，均召開約2次理事會議，超過七成的組織滿足每年最少召開2次會議的法定要求。在人力資源方面，平均擁有約2名專職工作人員，但超過四分之一的組織未聘用專職工作人員；平均招募約30名志愿者，但超過六成的組織未招募志愿者。在公益慈善方面，平均開展約6個(gè)公益慈善項(xiàng)目，但近五分之一的組織未開展公益慈善項(xiàng)目；平均設(shè)立約1個(gè)專項(xiàng)基金，但超過八成的組織未設(shè)立專項(xiàng)基金。

在資產(chǎn)方面，平均總資產(chǎn)約531萬元，年均增長率為21.87%；平均凈資產(chǎn)約524萬元，占總資產(chǎn)比重為97.51%；平均非限定性資產(chǎn)約447萬元，占總資產(chǎn)比重為86.10%。在總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)和非限定性資產(chǎn)三項(xiàng)指標(biāo)上，低于200萬元的分別占18.24%、20.50%和32.70%；高于200萬元且低于400萬元的分別占53.46%、50.93%和44.65%；高于400萬元的分別占28.30%、28.57%和22.64%。在收支方面，平均年收入約145萬元，以捐贈收入(占61.73%)和政府補(bǔ)助收入(占13.23%)為主，收入集中度為81.67%；平均年支出約120萬元，以業(yè)務(wù)活動成本(占85.94%)和管理費(fèi)用(占11.70%)為主，支出集中度為87.98%。

在信息公開方面，本文參考基金會中心網(wǎng)發(fā)布的中基透明指數(shù)(FTI)，計(jì)算了歷年參評社區(qū)基金會的得分情況(見表4)。數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)基金會的透明度得分在2016年前曾領(lǐng)先于全行業(yè)平均水平，但之后出現(xiàn)大幅下滑。直接成因是許多新成立的社區(qū)基金會主動公開信息的意識薄弱，也沒有建立暢通的信息發(fā)布渠道。

表4 國內(nèi)社區(qū)基金會的中基透明指數(shù)(FTI)

結(jié)合上文的梳理，可以看到國內(nèi)社區(qū)基金會的運(yùn)作正逐漸步入正軌，但也存在一些不利因素。第一，地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。社區(qū)基金會密集分布于東部沿海城市群，在廣大中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)只是零星可見。第二，相關(guān)法律法規(guī)不健全?！洞壬品ā返壬衔环ㄖ袥]有針對性的適用條款，各地出臺的規(guī)范性文件法律效力低，配套的法規(guī)政策很不完備。第三，組織功能定位不清晰。社區(qū)基金會在社區(qū)治理體系中的位置尷尬，沒有理順同政府和社區(qū)的關(guān)系，對社區(qū)發(fā)展的支持力度不夠。第四，組織能力建設(shè)不充分。譬如，日常運(yùn)轉(zhuǎn)依賴街道或社區(qū)干部“兼職”，對專職工作人員、志愿者等人力資源的投入和開發(fā)不足；實(shí)質(zhì)性開展的業(yè)務(wù)活動有限，不乏“僵尸型”組織；資產(chǎn)的絕對數(shù)值較小，與大型基金會差距懸殊；收入結(jié)構(gòu)單一，專項(xiàng)基金偏少，缺乏多樣化的籌資手段；信息透明度較差，機(jī)構(gòu)管理的制度化和規(guī)范化程度較低等。

五、我國社區(qū)基金會的轉(zhuǎn)型

(一)國際比較及在地化反思

面對慈善領(lǐng)域持續(xù)加劇的競爭壓力，相當(dāng)一部分國外社區(qū)基金會不再滿足于扮演資助者的角色，試圖采取更富進(jìn)取心的行動方式。它們一度選擇“以捐贈者為中心”的戰(zhàn)略，用資產(chǎn)規(guī)模來衡量績效。這種發(fā)展模式固然促進(jìn)了組織的不斷壯大，卻也使得從業(yè)者逐漸陷入迷茫，因而“回歸社區(qū)”“以社區(qū)為中心”的呼聲愈發(fā)高漲?！耙跃栀浾邽橹行摹钡闹攸c(diǎn)是迎合捐贈者的慈善興趣和建立捐贈者建議基金，“以社區(qū)為中心”則強(qiáng)調(diào)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和為高位優(yōu)先需求籌集非限定性資金[19]。受這股風(fēng)潮的影響，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者模式不僅一躍成為國外社區(qū)基金會競相追逐的標(biāo)桿，亦被不少人視為國內(nèi)社區(qū)基金會的必由之路[38-39]。然而考慮到制度環(huán)境和組織性質(zhì)的差異，國內(nèi)社區(qū)基金會不宜全盤照搬這一模式。首先，有別于國外“社區(qū)”(或“共同體”)概念的泛化，國內(nèi)所稱的“社區(qū)”對應(yīng)明確的行政區(qū)劃。社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的核心毫無疑問是社區(qū)兩委，所以社區(qū)基金會的定位傾向于協(xié)作者而非領(lǐng)導(dǎo)者。其次，中國的社區(qū)基金會運(yùn)動除了反映社會的自主創(chuàng)新，更是政府主導(dǎo)下的社會改革[40]。大量由政府孵化的社區(qū)基金會著眼于承接政府轉(zhuǎn)移職能和“查缺補(bǔ)漏”，并不會主動包攬類似社區(qū)領(lǐng)袖的角色。再者，國內(nèi)社區(qū)基金會的專業(yè)性仍有欠缺，還不具備獨(dú)自引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展的能力。

社區(qū)基金會的成長是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，必須基于自身所處的現(xiàn)實(shí)環(huán)境因地、因時(shí)制宜。對比國外，國內(nèi)社區(qū)基金會的階段性特征表現(xiàn)為：(1)在功能定位上，聚焦于社會救助、公共服務(wù)等行政事務(wù)，參與社區(qū)自治事務(wù)的程度不高；(2)在運(yùn)營策略上，協(xié)助和配合政府工作，爭取體制內(nèi)資源的傾斜，行政化運(yùn)作的痕跡較明顯；(3)在資金來源上，多是依靠企業(yè)捐贈和政府補(bǔ)助，居民小額捐贈占比很低；(4)在活動區(qū)域上，從一二線城市向中小城市擴(kuò)散，輻射范圍有所擴(kuò)大。鑒于國內(nèi)社區(qū)基金會尚處在草創(chuàng)期，理當(dāng)采用社區(qū)參與和資產(chǎn)積累“兩條腿走路”的策略。一方面，參與社區(qū)治理、服務(wù)社區(qū)發(fā)展是國內(nèi)社區(qū)基金會天然肩負(fù)的使命；另一方面，積累充裕的資產(chǎn)是踐行使命的客觀前提。至少在現(xiàn)階段，國內(nèi)社區(qū)基金會無需糾結(jié)“以捐贈者為中心”或“以社區(qū)為中心”。

事實(shí)上，即便是熱衷于倡導(dǎo)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者模式的外國專家也承認(rèn)，捐贈者導(dǎo)向和社區(qū)導(dǎo)向之間不存在無法調(diào)和的分歧。社區(qū)基金會通常置身于捐贈者—社區(qū)的復(fù)雜聯(lián)結(jié)中，一并發(fā)揮捐贈者服務(wù)、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者以及連接捐贈者和社區(qū)的媒介等功能[41-42]。正因?yàn)樯鐓^(qū)基金會的角色是多樣的、混合的，往往需要平衡不同的目的：確保捐贈者得到良好服務(wù)；協(xié)調(diào)捐贈者興趣與社區(qū)需求；充當(dāng)社區(qū)凝聚和賦能的載體[43]308-321。各種角色之間不是非此即彼的互斥關(guān)系，而是能夠相互加強(qiáng)、實(shí)現(xiàn)共贏。“以捐贈者為中心”和“以社區(qū)為中心”的主要區(qū)別不在于籌資手段，而在于追求的愿景；爭論的焦點(diǎn)也不在于是否應(yīng)全力積累資產(chǎn)，而在于資產(chǎn)的增加對于完成任務(wù)來說是否必要[23]。

(二)功能轉(zhuǎn)型的方向和路徑

國內(nèi)社區(qū)基金會近年來普遍開啟轉(zhuǎn)型，在立足于傳統(tǒng)的“六助”(助老、助困、助醫(yī)、助學(xué)、助孤、助殘)等慈善救助事業(yè)的基礎(chǔ)上，積極向資源媒介和協(xié)作載體的嶄新角色靠攏，為居民和草根團(tuán)體參與社區(qū)事務(wù)搭建平臺?？傮w方向是從政府的“伙計(jì)”和“腿腳”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的“伙伴”和“引擎”，融入社會治理共同體建構(gòu)的大局。功能轉(zhuǎn)型的動力主要來源于三方面：一是基層政府對社區(qū)基金會的認(rèn)識日益加深，賦予社區(qū)基金會較以往更大的自主權(quán)和行動空間，透過社區(qū)基金會挖掘體制外的活性資源；二是放開城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等四類社會組織直接登記和《慈善法》施行后，非營利部門的茁壯發(fā)育為社區(qū)基金會創(chuàng)造了龐大的潛在合作群體，有助于社區(qū)基金會構(gòu)建起地方性公益鏈和項(xiàng)目庫；三是社區(qū)基金會在摸索和試錯(cuò)中日趨成熟，有意愿也有能力承擔(dān)更加復(fù)雜的治理任務(wù)，彰顯自己在社區(qū)治理中的主體地位和影響力。

圍繞社區(qū)便民服務(wù)、居民自治共治、社群組織培育、集體文化塑造、社區(qū)微更新等事務(wù)，國內(nèi)社區(qū)基金會打造了各具特色的品牌項(xiàng)目，諸如北京市思誠社區(qū)公益基金會的“社區(qū)公益服務(wù)時(shí)間銀行”、上海市浦東新區(qū)陸家嘴社區(qū)公益基金會的“生態(tài)社區(qū)營造”、深圳市南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會的“蛇口無車日”、赤峰市弘善社區(qū)發(fā)展基金會的“社區(qū)公益金點(diǎn)子大賽”、杭州市余杭區(qū)良渚文化村社區(qū)公益基金會的“北歸行動”、廣東省德勝社區(qū)慈善基金會的“和美社區(qū)計(jì)劃”、成都市武侯社區(qū)發(fā)展基金會的“仲夏鄰里節(jié)”、成都市麓湖社區(qū)發(fā)展基金會的“麓湖議事會”，等等。在“三社聯(lián)動”的背景下，國內(nèi)社區(qū)基金會之后有望起到社區(qū)資源動員、社區(qū)公民培力和社區(qū)合作媒介的多重功能，通過“社區(qū)基金會+專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的組合對“政府+社區(qū)服務(wù)中心”形成有效補(bǔ)充[12][44]。

對國內(nèi)社區(qū)基金會發(fā)展的建議：第一，鼓勵有條件的中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)社區(qū)基金會，協(xié)調(diào)區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展；第二，完善相關(guān)的法律和政策體系，落實(shí)社區(qū)基金會扶持措施；第三，堅(jiān)持社會化運(yùn)作的原則，避免政府過度干預(yù)，引導(dǎo)社區(qū)基金會自我造血；第四，全方位推進(jìn)社區(qū)基金會能力建設(shè)，有意識地培養(yǎng)行業(yè)緊缺的高素質(zhì)人才，盤活本地資源和鏈接外部合作伙伴，自覺向社會公眾披露信息。一言以蔽之，社區(qū)基金會本土化實(shí)踐的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是讓國內(nèi)社區(qū)基金會真正做到回應(yīng)社區(qū)需求、撬動社區(qū)活力和促進(jìn)社區(qū)變革。