淺議上海土地征收成片開(kāi)發(fā)政策

文/陸靖慧

土地征收制度改革是農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的重要內(nèi)容，也是《中華人民共和國(guó)土地管理法》修訂的亮點(diǎn)之一。新法按照縮小征地范圍的政策取向，在充分總結(jié)33個(gè)試點(diǎn)城市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)基于公共利益需要而征收土地的六種情形予以列舉，其中包括成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的情形，確立了“成片開(kāi)發(fā)征收”制度，即：為了公共利益的需要，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的，若確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收。同列舉的其他公共利益項(xiàng)目相比，“成片開(kāi)發(fā)”有其特殊之處，需滿(mǎn)足自然資源部印發(fā)的《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》。《標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)的內(nèi)涵、原則、方案內(nèi)容、編制程序以及不得批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)的情形等作出了規(guī)定。各省市在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施細(xì)則。本文將以上海及其周邊省份的土地征收成片開(kāi)發(fā)政策細(xì)則為切入點(diǎn)，分析上海土地征收成片開(kāi)發(fā)工作現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、國(guó)家層面土地征收成片開(kāi)發(fā)政策

（一）內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)自然資源部印發(fā)的《標(biāo)準(zhǔn)》，成片開(kāi)發(fā)是指“國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”。同時(shí)，《標(biāo)準(zhǔn)》還規(guī)定成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)主要涵蓋以下幾個(gè)方面：

1.合規(guī)性。成片開(kāi)發(fā)必須完全符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等要求?！昂弦?guī)性”標(biāo)準(zhǔn)為定性判斷，無(wú)須量化處理。

2.公權(quán)力。成片開(kāi)發(fā)土地征收是政府公權(quán)力行為，主要體現(xiàn)為政府是成片開(kāi)發(fā)的主體。一方面，成片開(kāi)發(fā)的法人必須是縣級(jí)以上政府，一般不得以政府指定的機(jī)構(gòu)為開(kāi)發(fā)法人；另一方面，成片開(kāi)發(fā)土地征收由政府組織實(shí)施完成，征收補(bǔ)償以政府財(cái)政作為唯一或主要來(lái)源。

3.公益性。新法規(guī)定成片開(kāi)發(fā)征收制度實(shí)施的前提是“基于公共利益需要”，同時(shí)在《標(biāo)準(zhǔn)》中明確了“土地征收成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不得低于40%，各市縣具體比例可視各地情況差異確定”。該比例應(yīng)具有合理性：過(guò)低，易引致社會(huì)不滿(mǎn)，從而影響成片開(kāi)發(fā)的公益性目標(biāo)；過(guò)高，會(huì)加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而影響成片開(kāi)發(fā)的積極性，制約現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。

4.完整性。《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，土地征收成片開(kāi)發(fā)應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的范圍，充分考慮自然條件，以具體的地形和地貌為邊界，盡量集中連片，相對(duì)完整。同時(shí)，需要根據(jù)各地建設(shè)用地供求關(guān)系狀況、土地綜合開(kāi)發(fā)和功能配套要求等，確定成片開(kāi)發(fā)的適度規(guī)模。

5.約束性?！稑?biāo)準(zhǔn)》明確了幾類(lèi)不得批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)的情形，主要從生態(tài)環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、實(shí)施成效等方面考慮，體現(xiàn)其約束性。

（二）編制與審批程序

縣級(jí)以上地方人民政府依據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃，組織編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案。在編制方案時(shí)，需充分聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾、有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)以及成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民會(huì)議三分之二以上村民代表同意。

土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制完成后，應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專(zhuān)家形成專(zhuān)家委員會(huì)，對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的科學(xué)性、必要性進(jìn)行論證。

圖1 土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制審批流程

二、上海及其周邊省份土地征收成片開(kāi)發(fā)政策梳理與比較

截至目前，上海及周邊省市（浙江、安徽、江蘇）均已出臺(tái)土地征收成片開(kāi)發(fā)相關(guān)政策。上海市印發(fā)了《本市落實(shí)土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的若干意見(jiàn)（試行）》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2021〕5號(hào)），浙江省印發(fā)了《浙江省土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制與審核辦法（試行）》（浙自然資源規(guī)〔2021〕3號(hào)），安徽省印發(fā)了《安徽省土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則（暫行）》（皖自然資規(guī)〔2021〕1號(hào)），江蘇省印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制工作的通知》（蘇自然資函〔2021〕15號(hào)）。筆者將上海土地征收成片開(kāi)發(fā)政策與其周邊省份進(jìn)行了對(duì)比，發(fā)現(xiàn)主要有以下幾點(diǎn)不同之處。

（一）關(guān)于土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的編制及審批主體

安徽、浙江、江蘇土地征收成片開(kāi)發(fā)方案由市、縣人民政府組織相關(guān)部門(mén)編制，經(jīng)省自然資源廳審核后報(bào)省級(jí)人民政府審批或由省人民政府委托設(shè)區(qū)的市人民政府論證并審批。

上海市的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案由區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）負(fù)責(zé)編制，同時(shí)區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）承擔(dān)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案論證、審批等相關(guān)具體工作。

（二）關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地的比例要求和概念界定

江蘇、安徽對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地的比例要求與自然資源部保持一致，規(guī)定一般不低于40%；浙江則在“一般不低于40%”的基礎(chǔ)上，提出以工業(yè)項(xiàng)目為主的成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)公益性用地的比例不得低于25%。上海的規(guī)定相較而言更為細(xì)致，要求該比例一般不低于40%，產(chǎn)業(yè)基地一般不低于15%，產(chǎn)業(yè)社區(qū)一般不低于25%。此外，上海還規(guī)定國(guó)家和本市重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要征收集體土地以及征收剩余零星集體土地的，不受比例限制。

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地的概念，四個(gè)省市均未作出界定。

（三）關(guān)于土地征收成片開(kāi)發(fā)的量化指標(biāo)

江蘇、安徽明確土地征收方案實(shí)施期限最長(zhǎng)不超過(guò)五年；浙江明確應(yīng)當(dāng)在二年內(nèi)完成土地征收實(shí)施工作，最長(zhǎng)不超過(guò)三年。上海對(duì)此未作規(guī)定。此外，上海、安徽只在自然資源部《標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定下對(duì)不得批準(zhǔn)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的情形進(jìn)行了定性描述，但浙江、江蘇則在此基礎(chǔ)上對(duì)具體的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了量化。相較而言，上海的政策賦予了區(qū)級(jí)以上人民政府更多的自由裁量權(quán)，沒(méi)有對(duì)成片開(kāi)發(fā)下的土地征收工作作出實(shí)質(zhì)性約束。

（四）關(guān)于土地征收成片開(kāi)發(fā)實(shí)施情況的監(jiān)督管理

除江蘇未對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的監(jiān)管工作提出要求外，上海、浙江、安徽均要求省（市）自然資源部門(mén)對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案進(jìn)行監(jiān)管。安徽還特別提出：“市、縣人民政府在綜合性開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)完成后，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估?？h（市）人民政府的評(píng)估結(jié)果報(bào)設(shè)區(qū)的市人民政府，并報(bào)省自然資源主管部門(mén)備案。設(shè)區(qū)的市人民政府的評(píng)估報(bào)告報(bào)省人民政府?！?/p>

三、上海土地征收成片開(kāi)發(fā)工作開(kāi)展情況

截至2021年10月底，各區(qū)政府(特定區(qū)域管委會(huì))共審批通過(guò)了17個(gè)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，詳見(jiàn)圖2.

圖2 上海各區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案審批數(shù)量

在編制及審批主體方面，上海市土地征收成片開(kāi)發(fā)政策中明確，由區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）負(fù)責(zé)編制，同時(shí)區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）承擔(dān)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案論證、審批等相關(guān)具體工作。經(jīng)了解，在實(shí)踐中，一般松江、閔行、浦東新區(qū)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委托第三方編制，奉賢區(qū)由土地儲(chǔ)備部門(mén)委托第三方編制，而后經(jīng)區(qū)規(guī)劃資源部門(mén)審核后報(bào)區(qū)政府審批。臨港新片區(qū)、上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)由其管委會(huì)直接委托第三方編制，管委會(huì)相關(guān)業(yè)務(wù)處室組織論證和審批工作。

在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地界定方面，有14個(gè)方案是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條對(duì)公共利益范圍的界定以及《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》中的用地用海分類(lèi)來(lái)確定的，其中公益性用地一般包括公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、公用設(shè)施用地、綠地與開(kāi)敞空間用地和特殊用地等（具體區(qū)域涉及的公益性用地類(lèi)別根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)計(jì)測(cè)算）。有3個(gè)方案未詳細(xì)描述土地征收成片開(kāi)發(fā)方案涉及地塊具體的用地類(lèi)型和占比，僅僅出具了公益性用地的占比情況。

在土地征收成片開(kāi)發(fā)的年度實(shí)施計(jì)劃方面，部分方案涉及項(xiàng)目的土地征收工作實(shí)施周期過(guò)長(zhǎng)，超過(guò)了十年，部分方案的年度實(shí)施計(jì)劃中未明確土地征收完成時(shí)間，只明確了土地征收工作的啟動(dòng)時(shí)間。

在土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的監(jiān)督管理方面，雖然規(guī)劃資源部門(mén)建立了相應(yīng)的信息系統(tǒng)，但尚未建立相應(yīng)的監(jiān)督考察機(jī)制，對(duì)于土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制的程序是否規(guī)范、內(nèi)容是否合規(guī)等，尚無(wú)監(jiān)管措施。

四、 上海土地征收成片開(kāi)發(fā)工作存在的問(wèn)題

（一）編制責(zé)任主體不一

雖然上海市的土地征收成片開(kāi)發(fā)政策明確土地征收成片開(kāi)發(fā)方案由區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）負(fù)責(zé)編制，且區(qū)政府（特定區(qū)域管委會(huì)）承擔(dān)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案論證、審批等相關(guān)具體工作，但在執(zhí)行過(guò)程中，各區(qū)編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的責(zé)任主體不一，部分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府，部分為用地單位。受責(zé)任主體的限制，各區(qū)土地征收成片開(kāi)發(fā)的范圍一般在鎮(zhèn)域邊界內(nèi)或依投資項(xiàng)目來(lái)劃定，容易導(dǎo)致“多點(diǎn)開(kāi)花、分散建設(shè)”式布局形態(tài)。此種布局不但會(huì)影響成片開(kāi)發(fā)片區(qū)的規(guī)整性和功能的完整性，還難以形成集聚效應(yīng)。

（二）公益性用地概念界定不清

就土地分類(lèi)而言，原國(guó)土部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)和住建部門(mén)均有不同分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，雖然土地利用規(guī)劃用途按《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南（試行）》執(zhí)行，但關(guān)于公益性用地的分類(lèi)仍存在較大分歧。相關(guān)部門(mén)在編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案時(shí)，無(wú)法確定河道水面、居住用地中的公共服務(wù)用地、工業(yè)用地中的交通設(shè)施用地等是否可以被納入公益性用地范疇。

（三）未細(xì)化土地征收成片開(kāi)發(fā)的相關(guān)量化指標(biāo)

江蘇、安徽、浙江均明確了土地征收方案的實(shí)施期限，而上海對(duì)此未作規(guī)定。此外，對(duì)于不得批準(zhǔn)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的情形，上海的細(xì)則僅進(jìn)行了定性描述。相關(guān)量化指標(biāo)的缺失導(dǎo)致各區(qū)編制的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案實(shí)施時(shí)間跨度較大，無(wú)法對(duì)成片開(kāi)發(fā)下的土地征收工作作出實(shí)質(zhì)性約束，也未能從經(jīng)濟(jì)上對(duì)某些地方政府盲目鋪攤子、上項(xiàng)目的粗放開(kāi)發(fā)行為予以遏制，仍易誘發(fā)成片開(kāi)發(fā)的泛化。

（四）缺乏對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)實(shí)施情況的后評(píng)估機(jī)制

雖然上海規(guī)劃資源部門(mén)可以利用信息系統(tǒng)對(duì)全市的土地征收成片開(kāi)發(fā)方案進(jìn)行監(jiān)管，但現(xiàn)有機(jī)制還只停留在對(duì)方案本身的監(jiān)督檢查上，并未形成實(shí)施層面的后評(píng)估機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致成片開(kāi)發(fā)征收權(quán)的濫用或通過(guò)隨意改變規(guī)劃來(lái)改變基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性項(xiàng)目的建設(shè)。

五、 對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步夯實(shí)編制責(zé)任主體

建議各區(qū)在區(qū)級(jí)層面明確土地征收成片開(kāi)發(fā)方案編制的牽頭部門(mén)，并由該部門(mén)充分協(xié)調(diào)片區(qū)內(nèi)土地征收項(xiàng)目與建設(shè)時(shí)序的關(guān)系，銜接公益性配套設(shè)施服務(wù)半徑，形成范圍相對(duì)規(guī)整、功能相對(duì)完整的成片開(kāi)發(fā)區(qū)。

（二）細(xì)化公益性用地分類(lèi)

除《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條明確的條款外，進(jìn)一步細(xì)化公益性用地分類(lèi)。將居住用地中的服務(wù)設(shè)施用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通設(shè)施用地與場(chǎng)站用地、公共設(shè)施、綠化、河道等納入公益性用地范疇。

（三）明確相關(guān)量化指標(biāo)

一是明確土地征收工作的最長(zhǎng)實(shí)施期限，避免土地征收成片開(kāi)發(fā)方案因涉及的土地征收實(shí)施期限過(guò)長(zhǎng)而無(wú)法落地的情況。二是在實(shí)施細(xì)則或操作指南中進(jìn)一步明確相關(guān)量化指標(biāo)，對(duì)成片開(kāi)發(fā)下的土地征收工作進(jìn)行實(shí)質(zhì)性約束和精細(xì)化管理，縮小征地范圍。

（四）建立土地征收成片開(kāi)發(fā)工作的后評(píng)估機(jī)制

土地征收成片開(kāi)發(fā)工作不僅需要事前、事中的程序控制，還需對(duì)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行事后監(jiān)督，從規(guī)劃管制、方案審批、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等方面加以強(qiáng)化。市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)在綜合性開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)完成后對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果作為審批該行政區(qū)域內(nèi)后續(xù)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的依據(jù)。