關(guān)于構(gòu)建“公共政策評(píng)估主體群”的設(shè)想

摘要：在政策評(píng)估中，評(píng)估主體作為一個(gè)最為活躍的因素，處于評(píng)估過(guò)程的中心地位，統(tǒng)領(lǐng)評(píng)估過(guò)程的走向，對(duì)評(píng)估結(jié)果有著重要的影響。為了確保政策評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和公正客觀性就必須保證評(píng)估主體的質(zhì)量。本文針對(duì)當(dāng)前評(píng)估主體存在評(píng)估主體單一，以政府內(nèi)部為主，外部為輔，以及評(píng)估主體知識(shí)系統(tǒng)不完善等問題，提出了構(gòu)建“政策評(píng)估主體群”的設(shè)想。旨在構(gòu)建全方位，多角度，專業(yè)化的評(píng)估主體群來(lái)提高評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：政策評(píng)估，政策評(píng)估主體群，政策評(píng)估主體特點(diǎn)

公共政策評(píng)估不僅是檢驗(yàn)政策是否有效，是否應(yīng)該繼續(xù)或終結(jié)的重要標(biāo)準(zhǔn)，而且也是強(qiáng)化政府部門以及相關(guān)公職人員使命感和責(zé)任感的重要手段，更是維護(hù)人民群眾根本利益的重要方式。政策評(píng)估主體是指從事政策評(píng)估的個(gè)人或者組織機(jī)構(gòu)。由于評(píng)估主體決定采用何種評(píng)估方法，采納何種評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和理念，并決定最后的評(píng)估結(jié)果如何，因此評(píng)估主體在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)性和關(guān)鍵性的作用。想要得到客觀科學(xué)的評(píng)估結(jié)果就必須要提高評(píng)估主體的整體質(zhì)量。構(gòu)建“政策評(píng)估主體群”，即將以政府部門為主的內(nèi)部評(píng)估主體，以第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)為主的外部評(píng)估主體，相關(guān)具體領(lǐng)域的專家和能夠廣泛反應(yīng)廣大群眾呼聲的大眾媒體相統(tǒng)一于一個(gè)有機(jī)的整體當(dāng)中，各主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，即保持相互獨(dú)立又互聯(lián)互通，從而最大限度的使評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)果更加科學(xué)準(zhǔn)確。

一、當(dāng)前我國(guó)評(píng)估主體特點(diǎn)研究

1.我國(guó)政策評(píng)估主體單一，以內(nèi)部評(píng)估為主，外部評(píng)估為輔。

根據(jù)評(píng)估主體是否來(lái)自國(guó)家政府部門，將其分為內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體。內(nèi)部評(píng)估主體主要由國(guó)家相關(guān)政府部門和工作人員構(gòu)成，且多數(shù)情況下為政策制定者和執(zhí)行者（在這里筆者所指的國(guó)家相關(guān)政府部門包含廣泛意義上的國(guó)家機(jī)關(guān)，不僅僅指的是政府，也包含司法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)和黨組織等體制內(nèi)的一切組織）。

目前我國(guó)政策評(píng)估以內(nèi)部評(píng)估為主。內(nèi)部評(píng)估主體由于是“局內(nèi)人”，存在著先天的優(yōu)勢(shì)和不可避免的劣勢(shì)。其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在，首先，內(nèi)部評(píng)估主體多為政策制定的相關(guān)者，參與了政策的起草、制定、論證、修改、實(shí)施等各個(gè)過(guò)程因此更加熟悉政策的各項(xiàng)情況，比如政策實(shí)施過(guò)程中遇到的困難以及實(shí)施后公眾對(duì)政策的評(píng)價(jià)。其次，內(nèi)部評(píng)估主體本身就是政策的制定者和實(shí)施者因此掌握著大量翔實(shí)且新鮮的第一手資料，能夠?yàn)檎麄€(gè)評(píng)估過(guò)程提供充足的論證資料使評(píng)估結(jié)果更加準(zhǔn)確和全面。最后，由于政府部門及其相關(guān)工作人員以國(guó)家為背景，因此具有權(quán)威性，更容易獲得各個(gè)階層的信任，其所進(jìn)行的評(píng)估結(jié)果也更能為大眾接受和推崇。其劣勢(shì)體現(xiàn)在，由于內(nèi)部評(píng)估主體本身就是國(guó)家政府部門，政府部門間上下級(jí)關(guān)系明顯，且各部門之間也存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，缺乏獨(dú)立性。政府為了提高政績(jī)，維護(hù)形象，往往會(huì)給內(nèi)部評(píng)估主體施加壓力，因此出于維護(hù)本部門利益的傾向，在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)會(huì)帶有“利己性”而有失公正做出不客觀的判斷。

外部評(píng)估主體主要由國(guó)家相關(guān)政府部門以外的工作人員構(gòu)成，在我國(guó)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是外部評(píng)估主體的中堅(jiān)力量。外部評(píng)估主體同樣具有優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，客觀性以及專業(yè)性。第一，外部評(píng)估主體獨(dú)立于政府部門以外并且與其沒有直接的利益往來(lái)，因而能夠保持客觀公正，以價(jià)值中立的態(tài)度對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估。第二，外部評(píng)估主體尤其是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)擁有較為完整的評(píng)估體系，系統(tǒng)的評(píng)估知識(shí)和專業(yè)且訓(xùn)練有素的評(píng)估人員，評(píng)估經(jīng)驗(yàn)豐富，可以提高評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和全面性。其劣勢(shì)體現(xiàn)在，首先，由于沒有政府的官方背景，外部評(píng)估機(jī)構(gòu)在收集相關(guān)資料時(shí)會(huì)遇到困難，沒有辦法獲得內(nèi)部關(guān)鍵性信息和數(shù)據(jù)，甚至獲得的可能是相關(guān)政府部門“美顏”后的資料和信息，因此建立在信息不全，不準(zhǔn)，不精基礎(chǔ)上的評(píng)估在結(jié)果上也會(huì)有失偏頗，使其準(zhǔn)確性，客觀性大打折扣。其次，公眾對(duì)政府具有先天的信任性和依賴性，政府內(nèi)部的評(píng)估結(jié)果在公眾眼中往往就是“權(quán)威”，相應(yīng)的，外部評(píng)估結(jié)果就不容易獲得公眾的認(rèn)可，因此即使外部評(píng)估主體得到了評(píng)估結(jié)果，其影響力和公信力也較弱，產(chǎn)生不了預(yù)期的效果。

2.評(píng)估主體的知識(shí)系統(tǒng)不完善。

公共政策學(xué)顯著的特征就是跨學(xué)科性和應(yīng)用性。政策需要和具體的領(lǐng)域相結(jié)合才會(huì)有意義，獨(dú)立于具體領(lǐng)域的政策是不存在的。因此這就對(duì)政策評(píng)估主體的知識(shí)系統(tǒng)具有極高的要求，政策評(píng)估主體不僅要精通政策學(xué)知識(shí)，在進(jìn)行評(píng)估時(shí)由于定量分析的要求，還要對(duì)統(tǒng)計(jì)學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)等知識(shí)有所涉獵。除此之外，還要熟悉具體領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，并且還具備將科學(xué)知識(shí)和具體問題有機(jī)結(jié)合的能力。比如我國(guó)最近出臺(tái)的“全面放開三孩生育政策”，想要對(duì)這一政策進(jìn)行評(píng)估，政策學(xué)知識(shí)必不可少，除此之外，還涉及到人口學(xué)，心理學(xué)，政治學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的知識(shí)，在進(jìn)行數(shù)據(jù)整理和分析時(shí)還需要統(tǒng)計(jì)學(xué)等知識(shí)，但想要一個(gè)評(píng)估主體同時(shí)具備如此多學(xué)科的知識(shí)是幾乎不可能的。

3.大眾傳媒在公民參與方面起著重要作用。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。檢驗(yàn)政策是否真正的利國(guó)利民，滿足廣大人民群眾的需求，就必須讓人民群眾參與到政策評(píng)估當(dāng)中來(lái)。公民參與不僅是踐行行政為民理念的體現(xiàn)也是不斷建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。大眾傳媒具有傳播速度快、范圍廣、影響大等特點(diǎn)，是公民了解各項(xiàng)政策的重要渠道，也是公民參與政策評(píng)估的主要方式。當(dāng)今人們的生活節(jié)奏不斷加快，時(shí)間利用也呈現(xiàn)碎片化的趨勢(shì)，因此公民往往通過(guò)各種媒體來(lái)接收新聞和與各項(xiàng)政策相關(guān)的信息，比如，微博熱搜，微信公眾號(hào)和抖音熱點(diǎn)等已成為人們了解時(shí)事的主要來(lái)源。公民可以通過(guò)在各社交媒體點(diǎn)贊，轉(zhuǎn)發(fā)以及在各項(xiàng)動(dòng)態(tài)下評(píng)論來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。除此之外，政府相關(guān)部門在實(shí)施某項(xiàng)政策前也會(huì)開通網(wǎng)上民意反饋渠道來(lái)聽取和征求公眾的意見，使政策更符合群眾的利益。在我國(guó)，在大眾傳媒的影響下還催生出過(guò)法律的修訂和廢止，例如孫志剛案在經(jīng)過(guò)媒體發(fā)酵后，使國(guó)家對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行了違憲審查，并最終將其廢止。因此大眾傳媒既是公民接收政策信息的主要渠道，也是公民表達(dá)自身意見和促使國(guó)家完善法律的重要途徑。

4.各評(píng)估主體間聯(lián)系較弱

本文作者在查閱相關(guān)書籍和論文時(shí)發(fā)現(xiàn)，眾多學(xué)者都提出過(guò)評(píng)估主體多元化的概念，但在此概念中各主體是相互獨(dú)立沒有聯(lián)系的，往往是多個(gè)主體對(duì)同一政策進(jìn)行評(píng)估然后再對(duì)最終結(jié)果進(jìn)行匯總歸納，在評(píng)估的過(guò)程當(dāng)中各主體缺乏溝通性和關(guān)聯(lián)性，處于割裂的狀態(tài)。這會(huì)導(dǎo)致信息流通不順暢，甚至?xí)霈F(xiàn)信息不對(duì)稱，不及時(shí)等問題，由此而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確不全面。

二、關(guān)于構(gòu)建“政策評(píng)估主體群”的具體設(shè)想

1.“政策評(píng)估主體群”的含義

本文的“政策評(píng)估主體群”是指將多元評(píng)估主體，即內(nèi)部評(píng)估主體，外部評(píng)估主體，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液痛蟊妭髅街糜谕粋€(gè)有機(jī)整體當(dāng)中，各評(píng)估主體在整體中既保持各自的相對(duì)獨(dú)立又互聯(lián)互通，該群體是一個(gè)動(dòng)態(tài)有機(jī)的群體。

2.“政策評(píng)估主體群”的具體構(gòu)建

上文中提到了有關(guān)政策評(píng)估主體的諸多特點(diǎn)，因此若想構(gòu)建全面的“政策評(píng)估主體群”則需要將各個(gè)主體有機(jī)的整合在一起。一個(gè)完整的“政策評(píng)估主體群”應(yīng)包含外部評(píng)估主體，內(nèi)部評(píng)估主體，政策所涉及相關(guān)領(lǐng)域的專家以及大眾媒體。

由于外部評(píng)估主體專業(yè)性較強(qiáng)且具有客觀性，因此在“政策評(píng)估主體群”中外部評(píng)估主體應(yīng)起帶頭協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌安排各評(píng)估主體的職責(zé)，把握評(píng)估的整體節(jié)奏。例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，外部評(píng)估主體應(yīng)確定評(píng)估理論，評(píng)估方法和工具，具體的評(píng)估措施以及評(píng)估步驟等。

在該評(píng)估主體群中，內(nèi)部評(píng)估主體應(yīng)全力配合各評(píng)估主體的工作，摒棄以部門利益為重的思想，將政策制定和實(shí)施的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，以及第一手資料，都和其他主體所共享，從而為政策評(píng)估提供全面翔實(shí)有效的評(píng)估資料。例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，內(nèi)部評(píng)估主體應(yīng)共享我國(guó)各個(gè)年份的人口構(gòu)成，人口性別比，出生率，死亡率，各個(gè)行業(yè)的人口分布狀況等資料。在評(píng)估主體群中，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜野ǜ叩仍盒Ｒ约翱蒲性核南嚓P(guān)工作人員和長(zhǎng)期從事該領(lǐng)域工作的相關(guān)從業(yè)者等，這些專家所承擔(dān)的職責(zé)是對(duì)具體領(lǐng)域的知識(shí)進(jìn)行分析，例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，專家應(yīng)對(duì)我國(guó)環(huán)境承載力所能適應(yīng)的最大人口數(shù)，以及人口數(shù)量的變化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響和為了促進(jìn)人口增長(zhǎng)所采取的配套措施等一系列問題給予科學(xué)的論證。

在評(píng)估主體群中，大眾媒體所承擔(dān)的責(zé)任為公布宣傳政策以及為公民提供意見表達(dá)和進(jìn)行反饋的渠道，從而更加直觀和清晰的了解到公民對(duì)政策的反應(yīng)。例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，公民在微博上了解到該項(xiàng)政策，并且表達(dá)了自身的顧慮，比如，提出了孩子的撫養(yǎng)成本過(guò)高，女性產(chǎn)假過(guò)少等一系列接地氣的問題。政府部門在關(guān)注到這些問題后逐步完善該項(xiàng)政策，后期提出了整改教育機(jī)構(gòu)，以及多地出臺(tái)了延長(zhǎng)產(chǎn)假等措施。

在該“政策評(píng)估主體群”中，各評(píng)估主體既保持相對(duì)獨(dú)立又互聯(lián)互通。其相對(duì)獨(dú)立性體現(xiàn)在各個(gè)主體在這一有機(jī)整體中不存在上下級(jí)和領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，各個(gè)主體可以自由獨(dú)立的進(jìn)行研究。其互聯(lián)互通指的是，各個(gè)主體處于同一有機(jī)整體中，在整個(gè)評(píng)估過(guò)程中可以進(jìn)行信息共享，對(duì)疑難點(diǎn)進(jìn)行交流和溝通。評(píng)估主體群可以通過(guò)定期召開會(huì)議，創(chuàng)建微信群進(jìn)行實(shí)時(shí)溝通等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，以保證各主體能夠及時(shí)掌握政策評(píng)估的進(jìn)展，避免出現(xiàn)信息不對(duì)稱，不及時(shí)的現(xiàn)象。

三、構(gòu)建“政策評(píng)估主體群”的意義

1.各評(píng)估主體間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，評(píng)估過(guò)程更加科學(xué)和順暢

一般而言，公共政策評(píng)估是一個(gè)有計(jì)劃，有步驟的活動(dòng)過(guò)程。盡管許多評(píng)估過(guò)程會(huì)有所簡(jiǎn)化，不一定按部就班地經(jīng)過(guò)那些階段和步驟，但作為一種邏輯流程，政策評(píng)估應(yīng)包括評(píng)估籌劃、評(píng)估實(shí)施和評(píng)估總結(jié)三個(gè)階段[1]。接下來(lái)，筆者將從評(píng)估過(guò)程的角度闡釋“政策評(píng)估主體群”在各個(gè)評(píng)估過(guò)程階段的意義。

從評(píng)估籌劃階段來(lái)看，籌劃是政策評(píng)估的原點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，也是政策評(píng)估活動(dòng)正常有序進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。在這一階段中，評(píng)估主體主要需要完成四項(xiàng)工作，分別是明確評(píng)估目的，選定評(píng)估對(duì)象，制定評(píng)估計(jì)劃和準(zhǔn)備評(píng)估條件。在前三項(xiàng)工作中，由于涉及較多專業(yè)性強(qiáng)的政策學(xué)知識(shí)，因此需要專業(yè)的政策評(píng)估主體來(lái)進(jìn)行，在“政策評(píng)估主體群”中，外部評(píng)估主體的專業(yè)性較強(qiáng)，具備較為完備的政策學(xué)知識(shí)和專業(yè)的政策評(píng)估人員，故可主要承擔(dān)這些工作。由外部評(píng)估主體承擔(dān)這三項(xiàng)工作可以專業(yè)系統(tǒng)的知識(shí)為保證，訓(xùn)練有素且經(jīng)驗(yàn)豐富的評(píng)估人員為支撐來(lái)保障評(píng)估籌劃階段的科學(xué)性，為接下來(lái)評(píng)估實(shí)施過(guò)程奠定良好的基礎(chǔ)。在準(zhǔn)備評(píng)估條件這項(xiàng)工作中，涉及到的方面很多，難度較大，需要準(zhǔn)備評(píng)估材料，資金，設(shè)備等，因此在“政策評(píng)估主體群”中，需要所有主體通力合作，比如，內(nèi)部評(píng)估主體提供盡可能詳盡的政策資料，具體領(lǐng)域的專家提供對(duì)所涉及到的具體學(xué)科知識(shí)進(jìn)行論證的材料，大眾媒體可以針對(duì)所要評(píng)估政策的特點(diǎn)制作調(diào)查問卷以通曉民意，了解群眾對(duì)該項(xiàng)政策的態(tài)度和意見。各主體的大力合作不僅會(huì)降低準(zhǔn)備評(píng)估條件階段的難度，還會(huì)使準(zhǔn)備的條件更加全面和準(zhǔn)確。

從評(píng)估實(shí)施階段來(lái)看，評(píng)估實(shí)施階段是整個(gè)政策評(píng)估過(guò)程中最為重要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，直接決定著評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量如何。在此階段中，評(píng)估主體需要繼續(xù)收集相關(guān)信息并進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，最后撰寫評(píng)估報(bào)告。在此階段中仍需要“政策評(píng)估主體群”中各評(píng)估主體的協(xié)作和群策群力，內(nèi)部評(píng)估主體可以進(jìn)行信息提供，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)具體領(lǐng)域的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。大眾媒體通過(guò)前期制作好的調(diào)查問卷來(lái)收集民意，還可以設(shè)立網(wǎng)上反饋渠道來(lái)讓群眾表達(dá)觀點(diǎn)，整理公眾對(duì)政策的評(píng)價(jià)和建議。外部評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)綜合梳理所有信息撰寫評(píng)估報(bào)告，從而使評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容涵蓋面更廣，深度更強(qiáng)，且充分反映民意，發(fā)揚(yáng)民主，博采眾長(zhǎng)。

從評(píng)估總結(jié)階段來(lái)看，評(píng)估總結(jié)階段是對(duì)整個(gè)評(píng)估過(guò)程的復(fù)盤。在此階段，評(píng)估主體需要對(duì)評(píng)估過(guò)程中存在的問題進(jìn)行反省并采取補(bǔ)救措施，除此之外還需繼續(xù)完善評(píng)估報(bào)告?！罢咴u(píng)估主體群”可以整體為單位召開總結(jié)會(huì)議，各評(píng)估主體應(yīng)在會(huì)議中暢所欲言，對(duì)各自遇到的問題，對(duì)問題的解決，在評(píng)估過(guò)程中收集到的有價(jià)值的資料數(shù)據(jù)和評(píng)估心得都可以進(jìn)行總結(jié)和交流，從而為將來(lái)的政策評(píng)估活動(dòng)積累經(jīng)驗(yàn)。

在傳統(tǒng)的單一政策評(píng)估主體體系當(dāng)中，評(píng)估過(guò)程往往會(huì)因?yàn)槿鄙僬咝畔?，或者遇到具體的專業(yè)性技術(shù)問題無(wú)法解決而陷入停滯不前的狀態(tài)。而“政策評(píng)估主體群”使各主體共處于同一的有機(jī)整體中，各主體可以互相分享信息，共同解決評(píng)估過(guò)程中遇到的困難，還可以對(duì)有價(jià)值的想法和觀點(diǎn)進(jìn)行充分的交流和溝通，在這一過(guò)程中各主體還有可能會(huì)碰撞出新的思想火花?？傊?，“政策評(píng)估主體群”可以對(duì)各主體的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行充分吸收，加強(qiáng)各主體間的互聯(lián)互通，最大程度的減少評(píng)估過(guò)程中的阻礙，從而使評(píng)估過(guò)程更加順暢和科學(xué)。

2.使評(píng)估結(jié)果更具有準(zhǔn)確性和全面性

通過(guò)前文的陳述我們可以了解到各個(gè)評(píng)估主體都有自身的優(yōu)缺點(diǎn)和不可替代性，因此想要一個(gè)單一主體同時(shí)完成各主體的職責(zé)是不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)的。在“政策評(píng)估主體群”中，主體群作為一個(gè)有機(jī)動(dòng)態(tài)的統(tǒng)一體，包含了各個(gè)主體，使各主體的優(yōu)點(diǎn)都得到了充分的發(fā)揮，缺點(diǎn)也在一定程度上得到了避免。因此主體群所得到的評(píng)估結(jié)果與以往以內(nèi)部評(píng)估主體為主或以外部評(píng)估主體為主的單一評(píng)估模式相比都要更加的科學(xué)和全面。具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)部評(píng)估主體保證了評(píng)估信息來(lái)源的準(zhǔn)確性和全面性，外部評(píng)估主體保證了評(píng)估過(guò)程的流暢性和科學(xué)性，具體領(lǐng)域的專家保證了評(píng)估所涉及的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)的準(zhǔn)確性，大眾媒體保證了評(píng)估的民主性，各個(gè)評(píng)估主體的綜合保證了整體評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和全面性。

綜上所述，筆者認(rèn)為構(gòu)建“政策評(píng)估主體群”能在一定程度上提升政策評(píng)估的質(zhì)量。 PR

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（作者單位：莫雨，中國(guó)政法大學(xué)）

（責(zé)任編輯：李雪威）