風(fēng)險社會視角下公眾參與土壤污染治理的政策文本分析
——基于AHP-熵權(quán)耦合的綜合評價

李鵬紅

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

“天無以清，將恐裂；地?zé)o以寧，將恐廢；……萬物無以生，將恐滅?！边@是2 500年前我國哲學(xué)家老子基于“萬物一系”的哲學(xué)角度對生態(tài)環(huán)境問題的慎思。從“萬物一系”的觀點(diǎn)出發(fā)，土壤污染多元共治體現(xiàn)了人與自然和諧共生的理念。從國家層面來看，黨的十八大以來，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)施污染防治攻堅戰(zhàn)，關(guān)于土壤防治出臺一系列政策文件和法律法規(guī)，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會監(jiān)督”的土壤污染防治體系。從風(fēng)險社會來看，土壤污染是人類生產(chǎn)活動對環(huán)境產(chǎn)生的“副作用”，這種“副作用”更多的是“人造風(fēng)險”的結(jié)果，同時，土壤污染這種風(fēng)險具有動態(tài)復(fù)雜性、長周期潛存以及高度不確定性，使污染防治形勢嚴(yán)峻。公眾參與是土壤污染多主體共治的主要組成部分，然而相對于國外，我國土壤污染治理起步較晚，關(guān)于公眾參與的研究還不夠深入。整體來看，主要可以概括為現(xiàn)狀描述型以及對策建議型，此類文獻(xiàn)對厘清公眾參與土壤污染治理的相關(guān)機(jī)制不夠深入。質(zhì)言之，以風(fēng)險社會為研究視角來探討公眾參與土壤污染治理，彌補(bǔ)了已有文獻(xiàn)忽略或未被關(guān)注的“元”問題。厘清了公眾參與土壤污染治理的“政策工具集”，為建構(gòu)本土化的公眾參與土壤污染治理問題提供依據(jù)。隨著社會的加速演進(jìn)，公眾在參與中彰顯了人的主體性，然而，人的主體性與自然的主體性間的“尺度”問題始終是一個人類值得深思的話題。亦即“人是萬物尺度”還是“萬物是人的尺度”或是“萬物一系”的問題終究是關(guān)涉人與自然和諧共生的哲思。

一、文獻(xiàn)述評與問題的提出

人類社會的歷次啟蒙運(yùn)動是在不斷消解與解構(gòu)基期文明，以建構(gòu)自恰于當(dāng)下社會所需之文明。正如19世紀(jì)的現(xiàn)代化消解了等級僵化的農(nóng)業(yè)社會，開創(chuàng)了工業(yè)社會的結(jié)構(gòu)圖景，今天的現(xiàn)代化同樣消解工業(yè)社會的輪廓，而在現(xiàn)代化的連續(xù)性當(dāng)中，另一種社會形態(tài)正在形成[1]。從社會演進(jìn)的宏觀視角來看，人類社會大致可以劃分為農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會以及后工業(yè)社會，然而后工業(yè)社會所呈現(xiàn)的社會形態(tài)具有高度復(fù)雜性，同時也處在一種動態(tài)不確定性的系統(tǒng)當(dāng)中，因此，后工業(yè)社會在一定程度上也可以稱之為風(fēng)險社會。1986年德國學(xué)者貝克在《風(fēng)險社會》一書中首次提出“風(fēng)險社會”概念來詮釋后工業(yè)社會涌現(xiàn)的一系列風(fēng)險，同時提出了風(fēng)險社會理論。環(huán)境污染多元共治是應(yīng)對風(fēng)險社會呈現(xiàn)的典型復(fù)雜性問題應(yīng)有的善治舉措，同時關(guān)乎人的共生共在價值主題的實(shí)現(xiàn)。美國環(huán)境治理方面的學(xué)者奧蘭·揚(yáng)將環(huán)境治理問題概括為3類：簡單的環(huán)境治理、復(fù)雜的環(huán)境治理以及人類世的環(huán)境治理，在人類世治理(governance in the Anthropocene)中，這個人類主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)的新世代，人類與環(huán)境的關(guān)系更加富有系統(tǒng)動力學(xué)的特色：通常呈現(xiàn)非線性、有時發(fā)生突變、往往不可逆轉(zhuǎn)[2]?？梢?，揚(yáng)氏的人類世的環(huán)境治理與貝克的風(fēng)險社會理論具有一定的共通性，為解決環(huán)境治理問題提供了宏大的敘事邏輯與理論貢獻(xiàn)。然而，土壤污染是環(huán)境污染治理的重要領(lǐng)域，因其污染具有潛在長周期的副作用，具有歷時性風(fēng)險共時性發(fā)生的可能，同時具有從點(diǎn)源污染向面源污染擴(kuò)散的廣普性備受學(xué)界關(guān)注。階級社會的驅(qū)動力可以歸結(jié)為：“我餓！”反之，風(fēng)險社會所觸發(fā)的運(yùn)動可以表述為：“我怕！”共同的焦慮取代了共同的需求[1]。因此，風(fēng)險社會視角下的土壤污染應(yīng)集中關(guān)注人的主體性，在公眾參與中充分彰顯人的自主性，建構(gòu)人與土地共有的共同體理念。

現(xiàn)代性總是涉及或者伴隨風(fēng)險，并且這種風(fēng)險已經(jīng)遠(yuǎn)超于那種可以精確計算、具有確定性風(fēng)險，可以說現(xiàn)代風(fēng)險已經(jīng)預(yù)超人們的意識，會以高度不確定性的方式隨時出現(xiàn)。但是現(xiàn)代風(fēng)險主要表現(xiàn)為人造風(fēng)險或人為風(fēng)險。貝克認(rèn)為，人造風(fēng)險是在自然與傳統(tǒng)終結(jié)之后的風(fēng)險末端屬性的延續(xù)。同樣給予風(fēng)險極大關(guān)注的英國學(xué)者吉登斯將風(fēng)險主要概括為2種類型：一是外部風(fēng)險(external risk)，外部風(fēng)險主要是指來自外部的，因傳統(tǒng)或自然的不變性和固定性帶來的風(fēng)險；二是被制造出來的風(fēng)險(manufactured risk)，被制造出來的風(fēng)險主要是指不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所產(chǎn)生的風(fēng)險[3]。按照吉登斯對風(fēng)險的分類，這種“被制造出來的風(fēng)險”是由人類的社會活動引發(fā)的一系列超時空的風(fēng)險，同時也隸屬于“人造風(fēng)險”。縱觀當(dāng)今環(huán)境污染方面的風(fēng)險，這種風(fēng)險既包括“外部風(fēng)險”也包含“被制造出來的風(fēng)險”，但這種被人為制造出來的風(fēng)險占據(jù)絕大部分?，F(xiàn)代性中的土壤污染風(fēng)險逐漸表現(xiàn)為人造風(fēng)險取代了外部風(fēng)險，確定性逐漸被高度不確定所吞噬。從時間的歷時性演化與風(fēng)險的集中共時性突發(fā)這種趨勢來看，土壤污染的風(fēng)險可能早已躋身于人類所采取的治理措施?；仡櫸覈P(guān)于土壤污染治理的政策文本，總體呈現(xiàn)“政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與以及社會監(jiān)督”的多主體治理模式，從中央層面關(guān)于土壤污染治理的政策設(shè)計到基層政府以及農(nóng)戶的落實(shí)，中間可能還存在各級地方政府職能墜距的現(xiàn)象，導(dǎo)致多主體共治應(yīng)對土壤污染治理的效能折損。為及時對土壤污染治理效能折損的現(xiàn)狀及時止損，除提升地方政府的執(zhí)行力以及公信力之外，公眾參與對土壤污染治理具有重要的意義。然而，為應(yīng)對風(fēng)險社會下的這種土壤污染，公眾參與一方面體現(xiàn)個人或者組織在污染治理的自主性，另一方面，公眾參與是土壤污染治理的柔性政策工具，對完善土壤污染治理“政策工具集”具有重要的意義。

奧蘭·揚(yáng)將環(huán)境領(lǐng)域最典型的問題集總結(jié)為，集體行動問題、涉及副作用的問題、分配問題、制度的互動問題[2]。揚(yáng)氏總結(jié)的典型環(huán)境問題集可以概括為是關(guān)于公共池塘資源復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)治理問題。在“人類世”進(jìn)程中，土壤污染是人與環(huán)境間由于反身性的相互影響而形成的適配性難題，隨著風(fēng)險社會不確定性的逐漸增強(qiáng)嵌入人類流體式的社會活動中。學(xué)界關(guān)于土壤污染治理的研究主要取得了以下已有進(jìn)展：(1)自然科學(xué)方面的“技術(shù)性治理”，此方面的研究重點(diǎn)集中在土壤重金屬污染，探討重金屬對其土壤生態(tài)系統(tǒng)的影響及作用機(jī)制。(2)宏觀層面的現(xiàn)狀分析、域外經(jīng)驗比較與借鑒、防治立法以及對策建議。(3)微觀層面實(shí)證化的“元問題”治理研究。重點(diǎn)探討TPB理論下的農(nóng)戶防治行為[4]、不同地塊層次下的農(nóng)戶個體對土壤污染的影響[5]以及生態(tài)補(bǔ)償政策對土壤污染治理的研究[6]，同時也有學(xué)者探討親環(huán)境行為對土壤污染治理的研究[7]。(4)土壤污染治理的政策文本是具有權(quán)威性與統(tǒng)攝性的文件，選取政策工具作為研究視角對土壤污染治理的政策文本進(jìn)行量化分析，以深度解析政策文本中所具有的政策涵義，這種以公共政策的角度對土壤污染治理進(jìn)行整體性審視的研究具有一定的彈性與韌性。因此，已有文獻(xiàn)以政策工具為研究視角對土壤污染治理的文本予以量化分析[8]。一個內(nèi)環(huán)境運(yùn)行良好的動態(tài)復(fù)合治理系統(tǒng)是結(jié)構(gòu)與功能、內(nèi)涵與外延以及效能與價值高度統(tǒng)一的集合體，土壤等公共池塘資源動態(tài)復(fù)合系統(tǒng)的治理是綜合體現(xiàn)個體或者組織的行動價值，同時反身性地提升個體或組織對風(fēng)險文化的認(rèn)識與再思考。在這個過程中，一方面，公眾以個體或者組織的方式參與土壤污染治理，于是就存在一種個體理性而集體非理性的治理窘境。另一方面，公眾可能對土壤污染存在認(rèn)知碎片化，在潛意識中混淆治理的目的與目標(biāo)，導(dǎo)致土壤污染治理主體角色定位缺失。此外，公眾與土壤環(huán)境之間總是存在共時性的關(guān)系，這種共時性的關(guān)系意味著高度不確定性，同時高度不確定性又伴隨著風(fēng)險的再次嵌入。公眾參與土壤污染治理過程中隸屬于貝克所說的“自反性現(xiàn)代化”，“現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與現(xiàn)代化的后果之間的這種沖突應(yīng)明白無誤地區(qū)別于在現(xiàn)代化自我反思的意義上的知識和科學(xué)化的增加。且讓我們把自主的、不受歡迎的、看不見的從工業(yè)社會向風(fēng)險社會轉(zhuǎn)化的過程稱為自反性(reflexivity)。那么，自反性現(xiàn)代化指導(dǎo)致風(fēng)險社會后果的自我沖突，這些后果是工業(yè)社會體系根據(jù)其制度化的標(biāo)準(zhǔn)所不能處理和消化的?！盵9]這種“自反性現(xiàn)代化”不僅表現(xiàn)為“反思”，而是現(xiàn)代化的“自我對抗”與“自我沖突”。然而，關(guān)于“自反性現(xiàn)代化”理論下的公眾參與土壤污染治理的文獻(xiàn)鮮有報道。鑒此，一方面，研究公眾參與土壤污染治理能夠深化對“自反性現(xiàn)代化”的風(fēng)險社會理論的認(rèn)識。另一方面，公眾在參與土壤污染等“人造風(fēng)險”的治理中充分彰顯了人的主體性與交互主體性，這種主體性與交互主體性既具有個體的“單數(shù)性”又具有群體的“復(fù)數(shù)性”。

公眾參與(Public Participation or Citizen Participation)，也稱公民參與。公眾參與是公眾參與公共事務(wù)治理的有效環(huán)節(jié)，是公眾充分發(fā)揮的主體性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與的過程，同時對制定包容性的公共政策具有一定的調(diào)節(jié)反饋?zhàn)饔?。學(xué)界圍繞以“公眾參與”為主旨的研究成果頗豐，文獻(xiàn)大多重點(diǎn)集中在公眾參與環(huán)境保護(hù)的研究領(lǐng)域中。緣起于西方的公眾參與最典型的理論是公眾參與的階梯理論[10]，1969年，美國學(xué)者謝里·安斯坦(Sherry Arnstein)在《公民參與的階梯》中提出“公民參與階梯理論”，總體來看，該理論從3大類(無參與、表面參與和深度參與)和8個層次(操縱、教育、告知、咨詢、展示、合作、授權(quán)和公民控制)來聚類解析公民參與。美國學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯(John Clayton Thomas)提出的公民參與的“有效決策模型”[11]對解釋多屬性的公眾參與決策問題具有重要的意義，托馬斯的“有效決策模型”共有5種決策模式，分別為自主管理決策、改良的自主管理決策、分散式的公眾協(xié)商、整體式的公眾協(xié)商和公共決策。國內(nèi)外關(guān)于公眾參與的概念既有共通性又有分殊性。我國學(xué)者蔡定劍[12]認(rèn)為公眾參與作為一種制度化的公眾參與民主制度，“應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利益相關(guān)的個人和組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！睆垏琜13]認(rèn)為，“公眾參與是指具有共同利益、興趣的社會群體對政府涉及公共利益事務(wù)的決策或活動的介入。從社會學(xué)的角度解釋，是指社會組織或單位、社會群眾或個人作為參與主體，在其權(quán)利和義務(wù)的范圍內(nèi)有目的的一種社會行為。”同時，他指出，公眾參與基本包括參與制度、參與主體、參與范圍和參與途徑4個要素?？梢姡妳⑴c理論對公眾充分發(fā)揮主體性以及交互主體性具有嵌套與銜接的重要意義。公眾參與土壤污染治理是公眾參與理論的延伸與應(yīng)用。有學(xué)者將環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與界定為“公民、法人和其他組織自覺自愿參與環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法等事務(wù)以及與環(huán)境相關(guān)的開發(fā)、利用、保護(hù)和改善等活動。”[14]環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與基本上是公民以個體化或者組織化的形式參與公共事務(wù)治理的行為，公眾參與的結(jié)構(gòu)要素大致圍繞參與主體、參與途徑、參與范圍和參與程度等展開。“流動的現(xiàn)代性”充斥著無數(shù)的“人造風(fēng)險”以及“人造的不確定性”，這種流動的風(fēng)險始終與人類的社會活動與知識的增長如影隨形。為探討公眾參與對應(yīng)對環(huán)境治理領(lǐng)域的這種高度不確定性的風(fēng)險，學(xué)界對公眾參與環(huán)境治理給予了充分的關(guān)注，主要體現(xiàn)為：首先，多數(shù)文獻(xiàn)集中探討公眾參與環(huán)境治理的影響因素以及機(jī)制分析，此方面的文獻(xiàn)研究同構(gòu)性較強(qiáng)，得出的結(jié)論主要因微觀研究領(lǐng)域的不同不具有較大的異質(zhì)性，基本屬于治理“元問題”的重復(fù)性論證。其次，文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注公眾參與環(huán)境治理的演變邏輯與歷程總結(jié)。綜合來看，環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與，已有文獻(xiàn)重點(diǎn)對大氣和水污染等領(lǐng)域的研究較多且較為深入。然而，學(xué)界對土壤污染治理的研究還不夠充分，探討公眾參與土壤污染治理的文獻(xiàn)較為鮮見。土壤污染是環(huán)境治理領(lǐng)域典型復(fù)雜性問題，相較于其他環(huán)境領(lǐng)域的治理，土壤污染因其潛伏周期長以及歷時性風(fēng)險共時性突發(fā)的顯著性特點(diǎn)，給土壤污染治理帶來一定的阻礙，使得公眾參與土壤污染治理具有一定的特殊性。土壤污染是環(huán)境治理風(fēng)險在下層聚集的現(xiàn)實(shí)性凸顯，土壤污染的風(fēng)險具有加速增強(qiáng)的“流動性”，例如，從某地因降雨的沖刷等外界因素使得有污染的土壤“脫域”(disembed)，然后以“再嵌入”(re-embed)的方式嵌入河流以及其他未污染土地，這種具有流動性的被污染土壤是在時間和空間高度壓縮累積沉淀后予以顯現(xiàn)的結(jié)果，其中人類“不健康”的社會生產(chǎn)性的活動是污染呈現(xiàn)加速流動的主要原因。正如貝克所言，“財富在上層聚集，風(fēng)險在下層聚集”。鑒此，研究風(fēng)險社會視角下公眾參與土壤污染治理具有重要的理論以及現(xiàn)實(shí)意義，公眾在參與過程中體現(xiàn)人的主體性與交互主體性，并實(shí)現(xiàn)參與公共事務(wù)治理的意愿。

總的來說，土壤污染是風(fēng)險社會呈現(xiàn)出的具有動態(tài)復(fù)雜性、加速流動性以及不可計算的不確定性特點(diǎn)的系統(tǒng)性問題，從風(fēng)險社會的理論來看，這種污染的風(fēng)險屬于典型的“人造風(fēng)險”。人類總體性和社會性的生產(chǎn)活動造成的這種“人造風(fēng)險”會自反性地以超時空域的方式再次嵌入并影響人類社會。公眾參與土壤污染治理是多元共治的有機(jī)組成部分，公眾在參與過程中充分彰顯人的主體性與交互主體性。從政策工具視角對公眾參與土壤污染治理的政策文本進(jìn)行審視與研究，能進(jìn)一步理清公眾參與污染治理的“政策工具集”，通過對這些“政策工具集”進(jìn)行評價得到影響公眾參與土壤污染治理的關(guān)鍵性的影響工具(變量)，為后續(xù)進(jìn)一步的實(shí)證分析奠定理論基礎(chǔ)。有鑒于此，以風(fēng)險社會理論為基礎(chǔ)，研究公眾參與土壤污染治理的政策文本，分析并評價出精準(zhǔn)性的政策工具對提升治理效能具有融洽性的意義。

二、研究設(shè)計

(一)文本來源與政策工具選擇

研究所選取的政策文本來源于中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、北大法寶以及地方政府網(wǎng)站。范圍主要涵蓋2016—2021年中央和地方政府正式公開發(fā)布的有關(guān)土壤污染治理的政策文件。在研究樣本的選擇方面主要遵循以下原則：一是所選文本盡可能涵蓋公眾參與土壤污染治理的文件或者供選文件中的具體內(nèi)容中充分體現(xiàn)公眾參與的原則。二是地方政府頒布的土壤污染治理的文件要在中央文件的指導(dǎo)下突出體現(xiàn)地方治理特色，同時避免地方政府間文件的高度同質(zhì)。三是土壤污染治理的文件充分體現(xiàn)時效性、關(guān)聯(lián)性以及自恰性，同時剔除內(nèi)容高度重復(fù)的文件。因此，文本選擇在充分考慮文本的代表性、時效性和科學(xué)權(quán)威性的基礎(chǔ)上共選出16篇政策文本，其中，2016年5篇，2017年6篇，2018年1篇，2020年1篇，2021年3篇；中央層面的政策文件6篇，地方層面的政策文件10篇。政策文件的代表性以及政策文本的信效度直接關(guān)乎質(zhì)性分析和文本“數(shù)字化”的結(jié)果。

政策工具是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方式和手段，對“人類世”的環(huán)境治理具有積極的促進(jìn)作用。學(xué)界關(guān)于政策工具的研究成果較為豐富，觀點(diǎn)不一而足，研究領(lǐng)域較為廣泛，如，通過構(gòu)建政策工具為研究視角對科研創(chuàng)新激勵政策[15]、棉花政策[16]以及人才引進(jìn)政策[17]等領(lǐng)域的文本分析，總之，我們認(rèn)為，以政策工具為視角的相關(guān)研究是一個構(gòu)建類型化的政策工具集譜系的過程。本研究選取豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具分類思想[18]，該思想依政府干預(yù)程度或公民自主性程度將政策工具的主要分為3類：自愿性、混合性和強(qiáng)制性政策工具。選取該分類思想的理由為：一是公眾參與土壤污染治理不是單純的公眾的參與，在參與的過程中也需要政府的引導(dǎo)，即政府有一定的“把關(guān)人”的角色。二是公眾參與土壤污染治理是個體或組織自主行動，同時體現(xiàn)與政府互動式治理的過程。三是鑒于風(fēng)險社會視角下的土壤污染治理的復(fù)雜性、不可預(yù)測性以及系統(tǒng)功能的高度分化，官僚制組織下的公眾參與一定是自愿性、混合性和強(qiáng)制性3種政策工具混沌式的集合。綜上，以土壤污染公眾參與政策工具為研究的邏輯起點(diǎn)，深入解構(gòu)文本中所隱含的政策信息，對推進(jìn)公眾參與土壤污染治理政策研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)文本編碼與量化

編碼是文本分析的核心部分以及實(shí)現(xiàn)文本“數(shù)字化”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，文本編碼的質(zhì)量直接影響政策工具的評價。在對16篇文本逐一仔細(xì)閱讀的基礎(chǔ)上，通過高度提煉與歸納，初步形成一級散點(diǎn)式的編碼結(jié)構(gòu)，再對一級編碼結(jié)構(gòu)的節(jié)點(diǎn)依重復(fù)性、節(jié)點(diǎn)的隸屬關(guān)系再度聚類。其中，鑒于篇幅所限，文本的編碼示例見表1。層次結(jié)構(gòu)清晰具有隸屬關(guān)系的編碼結(jié)構(gòu)有利于編碼點(diǎn)的統(tǒng)計，同時文本分析得出的編碼點(diǎn)的比例為后續(xù)政策工具的評價奠定基礎(chǔ)。

表1 公眾參與土壤污染治理的政策文本內(nèi)容編碼示例

(三)評價指標(biāo)

1.指標(biāo)構(gòu)建?；谖谋揪幋a的基礎(chǔ)上，通過聚類與歸納總結(jié)出公眾參與土壤污染治理的“政策工具集”(見圖1)。其中，一級指標(biāo)為3種統(tǒng)攝性的政策工具，分別為自愿性政策工具(A1)、混合性政策工具(A2)以及強(qiáng)制性政策工具(A3)。在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，形成13個二級指標(biāo)。其中，自愿性工具的二級指標(biāo)分別為：媒介接觸(B1)、風(fēng)險感知(B2)、參與意愿(B3)和親環(huán)境行為(B4)；混合性工具的二級指標(biāo)分別為：信息公開(B5)、社會資本(B6)、能力建設(shè)(B7)、聯(lián)合監(jiān)管(B8)和協(xié)同治理(B9)；強(qiáng)制性工具的二級指標(biāo)分別為：社會監(jiān)督(B10)，激勵機(jī)制(B11)，宣傳教育與培訓(xùn)(B12)和拓寬參與渠道(B13)。公眾參與土壤污染治理政策工具評價指標(biāo)體系的建立為AHP-熵權(quán)耦合求解權(quán)重奠定基礎(chǔ)。

圖1 公眾參與土壤污染治理的政策工具評價體系

2.判斷矩陣賦值原則。其中，AHP的判斷矩陣以文本編碼后的參考點(diǎn)比例為基準(zhǔn)進(jìn)行賦值；熵權(quán)法中的判斷矩陣的賦值原則具體為，第一行為參考點(diǎn)的原始比例(%)，第二至四行的賦值原則為按照第一行數(shù)值比例從1～7進(jìn)行賦值。這樣賦值的一方面兼顧了文本分析后“數(shù)字化”的優(yōu)勢。另一方面，避免了更為傳統(tǒng)的專家打分或者經(jīng)驗法帶來的系統(tǒng)性主觀誤差。其次，使用AHP-熵權(quán)耦合評價所得權(quán)重更具客觀性與自恰性。

(四)評價方法

層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是一種解決多屬性決策的定性與定量的方法。囿于AHP所求指標(biāo)權(quán)重具有一定的主觀性，為使本研究的13個二級指標(biāo)的權(quán)重更具客觀現(xiàn)實(shí)性，故同時使用熵權(quán)法求其各指標(biāo)權(quán)重。鑒此，采用AHP-熵權(quán)耦合的綜合評價方法求13個二級指標(biāo)的權(quán)重，所得權(quán)重體現(xiàn)主客二分的思想。關(guān)于AHP和熵權(quán)的具體步驟如下：

1.求解AHP的權(quán)重W。其具體步驟為：依據(jù)指標(biāo)編碼參考點(diǎn)的比例構(gòu)建對角正互反矩陣，分別求解一、二級指標(biāo)權(quán)重，最后由一、二級指標(biāo)權(quán)重得出AHP的總權(quán)重W。

2.利用熵權(quán)法求解指標(biāo)的權(quán)重。其中，利用熵權(quán)求權(quán)重的具體步驟為：

①原始數(shù)據(jù)建構(gòu)矩陣R，其中R是4×13矩陣。

②對R進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，其中標(biāo)準(zhǔn)化方式為：

(1)

③計算熵值Ej，其中Ej的計算公式為：

(2)

④計算熵權(quán)ωj，其中ωj的計算公式為：

(3)

3.利用AHP的權(quán)重W和熵權(quán)的權(quán)重ω計算組合權(quán)重。其中，主客觀權(quán)重的組合參考學(xué)者宋海洲等[19]的方法。其中計算公式為：

(4)

(五)數(shù)據(jù)處理

選用質(zhì)性軟件Nvivo 11 Plus進(jìn)行政策文本分析，通過編碼以實(shí)現(xiàn)政策文本的“數(shù)字化”，利用Microsoft Excel 365進(jìn)行數(shù)據(jù)的整理與預(yù)分析，AHP-熵權(quán)耦合的評價方法在Matlab 2019a編程實(shí)現(xiàn)，同時采用OriginPro 2022進(jìn)行科技繪圖與統(tǒng)計分析。

三、結(jié)果與分析

(一)公眾參與土壤污染治理的政策文本分析

公眾參與土壤污染治理的政策文本分析結(jié)果表明(圖2)，一級節(jié)點(diǎn)有公眾參與、社會資本、激勵機(jī)制、社會監(jiān)督、能力建設(shè)、協(xié)同治理和聯(lián)合監(jiān)管，其中，公眾參與轄屬的二級節(jié)點(diǎn)主要有親環(huán)境行為、信息公開、宣傳教育與培訓(xùn)、媒介接觸、風(fēng)險感知、參與意愿、拓寬參與渠道。一、二級的14個政策工具既是土壤污染治理的政策工具，同時也是公眾參與土壤污染治理的關(guān)鍵性政策工具。

圖2 公眾參與的層次結(jié)構(gòu)

公眾參與的政策工具詞云圖顯示(圖3)，除公眾參與外，親環(huán)境行為、信息公開、宣傳教育與培訓(xùn)、社會資本和媒介接觸等具有較高的顯示度。能力建設(shè)、協(xié)同治理、聯(lián)合監(jiān)管、參與意愿和拓寬參與渠道具有較低的顯示度。公眾參與土壤污染治理的13個政策工具集對構(gòu)建和諧共生的土壤環(huán)境治理體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時也是遏制土壤生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險積聚的政策工具箱。

圖3 公眾參與的政策工具詞云

公眾參與土壤污染治理的政策工具集類型化分析結(jié)果表明(圖4)，從自愿性、混合性到強(qiáng)制性政策工具，隨著政府介入程度的加深政策工具的比例呈現(xiàn)遞減的趨勢，集中突出公眾參與自愿性非強(qiáng)制的特點(diǎn)。從政策工具的結(jié)構(gòu)來分析，自愿性工具占比為39.4%，混合性工具占34.2%，強(qiáng)制性工具占26.4%，自愿性工具較為突出。從公眾參與土壤污染治理的理論性和現(xiàn)實(shí)性來分析，隨著生態(tài)文明體制改革的深化以及土壤污染防治攻堅戰(zhàn)的統(tǒng)籌推進(jìn)，政策工具的比例基本符合公眾參與的現(xiàn)實(shí)，政策工具結(jié)構(gòu)比例的異質(zhì)性是公眾有序化參與過程中必然的趨勢。其中，自愿性工具中親環(huán)境行為所占比例較高，為50.5%，媒介接觸占比為27.5%；混合性工具中信息公開和社會資本占比較高，分別為51.9%和34.2%，能力建設(shè)、聯(lián)合監(jiān)管和協(xié)同治理占比較低；強(qiáng)制性工具中宣傳教育與培訓(xùn)占比較高，為45.9%，其次為，激勵機(jī)制和社會監(jiān)督，拓寬參與渠道占比較低。

圖4 公眾參與土壤污染治理的政策工具分類

(二)政策工具相關(guān)性分析

公眾參與土壤污染治理的自愿性、混合性和強(qiáng)制性3種政策工具的相關(guān)性結(jié)果顯示(圖5)，3種政策工具兩兩之間存在3種較強(qiáng)或較弱的相關(guān)性。其中，自愿性和強(qiáng)制性政策工具之間具有顯著的負(fù)相關(guān)性，其相關(guān)系數(shù)為-0.993，說明隨著公眾自主性參與的程度逐漸增強(qiáng)，參與過程可能從形式參與向?qū)嵸|(zhì)參與轉(zhuǎn)化，在參與過程中公眾逐漸具有了行動力，此時應(yīng)該相應(yīng)地弱化強(qiáng)制性工具，實(shí)現(xiàn)政府的弱干預(yù)，進(jìn)而真正體現(xiàn)公眾的自主性參與。自愿性和混合性工具具有較弱的負(fù)相關(guān)性，其相關(guān)系數(shù)為-0.115；混合性和強(qiáng)制性工具具有正向的相關(guān)關(guān)系，其相關(guān)系數(shù)為0.117。3種政策工具間的相關(guān)性分析進(jìn)一步對污染治理工具演化趨勢給予部分實(shí)證上的說明，同時也對未來優(yōu)化政策工具間的關(guān)系具有一定的價值指涉意義。

圖5 自愿性、混合性和強(qiáng)制性工具間的相關(guān)性分析

(三)公眾參與土壤污染治理的政策工具選擇評價

依AHP評價指標(biāo)的構(gòu)建原則，構(gòu)建本研究的4個判斷矩陣。其中，一級指標(biāo)的判斷矩陣RA(A1—A3)，二級指標(biāo)的間的判斷矩陣RA1(B1—B4)、RA2(B5—B9)、RA3(B10—B13)，這4個判斷矩陣滿足正互反對稱的原則，因此，也稱為AHP構(gòu)建的正互反矩陣。AHP正互反判斷矩陣的構(gòu)建是指標(biāo)評價的基礎(chǔ)，同時關(guān)乎評價結(jié)果最終能否通過一致性檢驗，只有一致性檢驗通過的判斷矩陣才能起到有效的評價。

(5)

(6)

(7)

(8)

AHP指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗結(jié)果表明(見表2)，RA(A1—A3)、RA1(B1—B4)、RA2(B5—B9)、RA3(B10—B13)判斷矩陣的一致性檢驗結(jié)果均小于0.1，總的CR也小于0.1。故構(gòu)建的判斷矩陣具有合理性，同時指標(biāo)的權(quán)重通過一致性檢驗，具有代表性。

表2 AHP的指標(biāo)權(quán)重及一致性檢驗

根據(jù)一、二級指標(biāo)的權(quán)重，最終得出13個指標(biāo)的總的權(quán)重，即為AHP所得主觀權(quán)重W：

W=[0.182,0.101,0.028,0.303,0.134,0.091,0.018,0.010,0.016,0.031,0.027,0.053,0.005]

(9)

運(yùn)用熵權(quán)法所求權(quán)重的原始矩陣為R：

(10)

依熵權(quán)法的運(yùn)算原則得出13個二級指標(biāo)的權(quán)重，即為熵權(quán)運(yùn)算的客觀權(quán)重ω：

ω=[0.073,0.072,0.105,0.097,0.090,0.078,0.068,0.054,0.068,0.079,0.074,0.088,0.055]

(11)

依W和ω最后得出AHP-熵權(quán)耦合的總權(quán)重為W組合：

W組合=[0.127,0.086,0.067,0.200,0.112,0.085,0.043,0.032,0.042,0.055,0.051,0.071,0.030]

(12)

AHP-熵權(quán)耦合所得指標(biāo)的權(quán)重及排序結(jié)果表明(圖6、7)，運(yùn)用AHP和熵權(quán)法所得B1—B13的13個指標(biāo)的權(quán)重趨勢大致相當(dāng)，故組合權(quán)重更具有客觀性。13個二級指標(biāo)權(quán)重的排序結(jié)果為：親環(huán)境行為>媒介接觸>信息公開>風(fēng)險感知>社會資本>宣傳教育與培訓(xùn)>參與意愿>社會監(jiān)督>激勵機(jī)制>能力建設(shè)>協(xié)同治理>聯(lián)合監(jiān)管>拓寬參與渠道。可見，親環(huán)境行為、媒介接觸、信息公開、風(fēng)險感知和社會資本對公眾參與土壤污染治理的影響較為顯著。

圖6 AHP-熵權(quán)耦合所得指標(biāo)的權(quán)重

圖7 AHP-熵權(quán)耦合所得指標(biāo)排序

四、討論

“風(fēng)險社會不是別的，是工業(yè)社會之后由現(xiàn)代化的副作用帶來的又一種社會形態(tài)，是現(xiàn)代性發(fā)展到反身性階段的社會形式，是一個‘工業(yè)化道路上所產(chǎn)生的威脅開始占主導(dǎo)地位’、沒有邊界、充滿流動性、個體化和標(biāo)準(zhǔn)化相互依存和對抗、矛盾性的社會。”[20]土壤污染是工業(yè)社會向風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型過程產(chǎn)生的動態(tài)系統(tǒng)性的環(huán)境治理問題。土壤污染治理逐漸從線性可預(yù)測向非線性、混沌式不可預(yù)測性的方向演變，土壤污染這種“被制造出來的風(fēng)險”對人類產(chǎn)生均質(zhì)化的影響，同時產(chǎn)生一種“飛去來器效應(yīng)”(boomerang effect)。公眾參與土壤污染治理是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要要求，公民個體化參與與組織化參與對提升治理效能具有重要的意義。

公眾參與的自愿性、混合性和強(qiáng)制性政策工具是實(shí)現(xiàn)土壤污染治理的有效方式。自愿性工具在3種工具具有較高的比例，為39.4%，從自愿性工具到強(qiáng)制性工具，隨著政府的干預(yù)能力的增強(qiáng)工具比例逐漸遞減，這充分契合于公眾自愿參與的原則，具有非強(qiáng)制或者弱強(qiáng)制性的特性。從已有的政策工具結(jié)構(gòu)和比例來看，建議政府應(yīng)抑制混合性和強(qiáng)制性政策工具，進(jìn)一步提升自愿性政策工具，使得隨著政府干預(yù)程度的增加，從自愿性到強(qiáng)制性政策工具具有顯著下降的趨勢，使得公眾參與土壤污染治理的自主自愿性得到實(shí)質(zhì)彰顯。公眾以集體行動式的自主參與能夠有效提升公眾參與的效能感，在土壤污染多元共治體系中貢獻(xiàn)更多的行動價值，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)從參與者到行動者的根本轉(zhuǎn)變。郭建斌[21]研究指出，公眾參與環(huán)境治理的成效取決于中央政府對環(huán)境制度的頂層設(shè)計和地方政府對政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益的考慮，同時，公眾參與需要從單純的公眾主體向公眾與政府合作作為主體轉(zhuǎn)化?？梢?，公眾參與不是不要政府的干預(yù)，而是與政府以合作的方式共同參與，否則可能會出現(xiàn)“盲參”，甚至?xí)霈F(xiàn)形式參與，本研究得出公眾參與的自愿性、混合性和強(qiáng)制性3種政策充分體現(xiàn)了公眾與政府合作治理的理念。賴慧芳[22]研究表明，公眾參與既需要自上而下的正式力量和自下而上的非正式力量共同激勵推動，本研究也認(rèn)為公眾能夠高效參與環(huán)境治理就必須綜合運(yùn)用自愿性、混合性和強(qiáng)制性3種政策工具，3種工具的合力對公眾參與行為具有一定的助推作用。郭進(jìn)[23]指出，公眾通過政府對企業(yè)的環(huán)境執(zhí)法倒逼企業(yè)將環(huán)境治理的外部成本內(nèi)部化的中介舉措間接參與了環(huán)境治理。這在一定程度上說明公眾參與土壤污染治理需要自愿性、混合性和強(qiáng)制性3種政策工具的合力，3種政策工具能夠提升公眾參與的效能，實(shí)現(xiàn)從形式參與過渡到實(shí)質(zhì)參與，在土壤污染治理中體現(xiàn)公眾參與的價值指涉。

自愿性、混合性和強(qiáng)制性政策工具間存在一定的內(nèi)隱性的相關(guān)關(guān)系。依豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具分類思想指出，混合性工具的涵義中部分兼具自愿與強(qiáng)制的特點(diǎn)。此外，研究表明，強(qiáng)制性工具與自愿性工具具有高度顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明公眾在污染治理中充分發(fā)揮了自主性，并在交流互動中進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的參與，同時彰顯了人的主體性。此外，公眾以有組織負(fù)責(zé)地自愿參與土壤污染治理有較好的治理效能時，政府應(yīng)相應(yīng)地弱化強(qiáng)制性政策工具。已有文獻(xiàn)指出[8]，自愿性與強(qiáng)制性工具具有正相關(guān)關(guān)系，這與本研究得出的結(jié)論相反，主要的原因是研究聚焦的主旨不一致，已有文獻(xiàn)重點(diǎn)關(guān)注的是土壤污染的全局性政策工具，而本文重點(diǎn)聚焦的是公眾參與土壤污染的政策工具。此外，3種政策工具間的相關(guān)性也與文本的選擇范圍有關(guān)。同時，已有文獻(xiàn)結(jié)論指出，在全局性的政策工具中，公眾參與對土壤污染治理具有重要的影響。這也從側(cè)面反映出本研究選題研究具有一定的意義。自愿性與強(qiáng)制性工具間的負(fù)相關(guān)性表明在污染治理中政府充分尊重公眾的自主參與意愿，同時體現(xiàn)自主非強(qiáng)制性的特點(diǎn)。夏濤[24]指出，公眾參與的不足等眾多因素會導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理成效欠佳?？梢?，公眾參與的自主性、能動性以及“復(fù)數(shù)性”關(guān)涉環(huán)境污染治理的成效。在風(fēng)險社會里徹底“馴化風(fēng)險”幾乎是不可能的，因為土壤污染風(fēng)險具有高度不確定性，這種高度不確定性總是與人類活動不符預(yù)期的環(huán)境副作用有關(guān)，要消解影響環(huán)境的副作用就必須彰顯人的主體性和人的“復(fù)數(shù)性”。正如阿倫特所言，“在人這里，他與所有的存在者共有的他者性，以及與所有生命體共有的差異性，變成了獨(dú)特性(uniqueness)，而人的復(fù)數(shù)性正是這獨(dú)特存在者的悖論般的復(fù)數(shù)性。”[25]因此，公眾在土壤污染治理中要充分體現(xiàn)人的“復(fù)數(shù)性”、主體性和自主性。

親環(huán)境行為、媒介接觸、信息公開、風(fēng)險感知和社會資本是公眾參與土壤污染治理的較為顯著的影響因素。廢舊地膜是造成土壤污染的因素之一，已有文獻(xiàn)指出[26]，廢舊地膜二次利用一方面可以減輕土壤污染，另一方面具有較好的經(jīng)濟(jì)效益，這是公眾參與土壤污染治理親環(huán)境行為的有效舉措。曹海林[27]研究指出，風(fēng)險感知和媒介使用對公眾參與行為具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，公眾自身的能力不足阻礙了公眾參與環(huán)境治理的效能。這與本研究得出結(jié)論一致，本研究表明公眾的能力建設(shè)排名第10，充分說明當(dāng)前我國土壤污染治理需要加強(qiáng)公眾自身的能力建設(shè)。公眾參與土壤污染治理的方式在一定程度上也是影響因素，曾婧婧[28]指出，公眾環(huán)境參與的影響因素也包括參與方式，如，來信在環(huán)境治理中更易被公眾接受。郭清卉[29]認(rèn)為，社會規(guī)范和個人規(guī)范對土壤污染防治具有促進(jìn)作用?？梢?，本研究得出13個影響公眾參與土壤污染治理的政策工具部分在已有文獻(xiàn)中有體現(xiàn)，這些政策工具集既是公眾參與污染治理的實(shí)現(xiàn)方式，又是影響因素。探討這些關(guān)鍵性的工具如何影響公眾的參與行為是未來本研究值得深入展開的地方。

五、結(jié)論

土壤污染是流動的現(xiàn)代性背景預(yù)設(shè)下涌現(xiàn)的具有極端復(fù)雜性、高度不確定性以及歷時性風(fēng)險共時性突發(fā)的典型環(huán)境治理問題。為探究我國公眾參與土壤污染治理政策工具的內(nèi)涵與外延、工具均質(zhì)化程度以及政策工具集對公眾參與的影響程度，通過文本分析法對公眾參與的文本進(jìn)行質(zhì)性分析，同時運(yùn)用AHP-熵權(quán)耦合的方法對公眾參與的政策工具集進(jìn)行評價。結(jié)果表明：自愿性、混合性和強(qiáng)制性工具隨著政府干預(yù)程度的增加呈現(xiàn)遞減趨勢，自愿性工具具有顯著優(yōu)勢，占比為39.4%，突出體現(xiàn)公眾自愿參與的原則。自愿性與強(qiáng)制性工具有顯著的負(fù)相關(guān)，強(qiáng)制性與混合性工具正相關(guān)。公眾參與政策工具集的評價依次為：親環(huán)境行為>媒介接觸>信息公開>風(fēng)險感知>社會資本>宣傳教育與培訓(xùn)>參與意愿>社會監(jiān)督>激勵機(jī)制>能力建設(shè)>協(xié)同治理>聯(lián)合監(jiān)管>拓寬參與渠道。通過研究公眾參與土壤污染治理政策文本的分析有利于更精準(zhǔn)地把握政策的內(nèi)涵，同時對通恰于人類世的環(huán)境治理具有廣譜性的意義。