人大監(jiān)督下的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例確定機(jī)制研究

●張 恒

一、引言

2007年我國(guó)財(cái)政部和國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》，標(biāo)志著國(guó)家和國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系的重大變化，結(jié)束了國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)達(dá)13年不向國(guó)家分紅的歷史。同年，國(guó)務(wù)院正式頒布國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的改革意見(jiàn)，我國(guó)正式實(shí)施國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳利潤(rùn)不斷提高，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不斷完善，但是與其他預(yù)算相比，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支規(guī)模較小，很大程度上影響了國(guó)家通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行宏觀調(diào)控和國(guó)有資本收益全民共享的效果。

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳利潤(rùn)是國(guó)有資本收益的主要組成部分，直接決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的規(guī)模大小。以中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為例，2020年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入決算數(shù)為1785.61億元，來(lái)自中央企業(yè)上繳的利潤(rùn)收入為1388.27億元，占比高達(dá)77.75%。因此，自國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建立以來(lái)，關(guān)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳利潤(rùn)的研究不斷豐富、愈加深入，特別是學(xué)者們對(duì)利潤(rùn)上繳比例進(jìn)行了較多的討論。學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)提高利潤(rùn)上繳比例，如文宗瑜（2011）分析了央企紅利征收比例的幅度受諸多方面的制約，主張適度上調(diào)征收比例和適度擴(kuò)大征收范圍，但應(yīng)考慮國(guó)有企業(yè)自身的運(yùn)行需要。劉安長(zhǎng)（2013）論證了提高國(guó)有資本收益征繳比例的必要性和可行性，認(rèn)為征繳比例的確定不應(yīng)只考慮資源型和競(jìng)爭(zhēng)型的企業(yè)性質(zhì)，還要綜合考慮國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)力和資本產(chǎn)出彈性，并構(gòu)建合理的約束激勵(lì)機(jī)制。學(xué)者們對(duì)利潤(rùn)上繳比例的確定進(jìn)行了探討，提出了不同的方案，如王小榮（2013）提出國(guó)有資本收益的收取應(yīng)堅(jiān)持效率目標(biāo)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)，在確定收益征繳比例時(shí)應(yīng)采取 “一企一策”的方法，將收益收取與激勵(lì)國(guó)有企業(yè)專注主業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)合起來(lái)，與優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)合起來(lái)。汪立鑫和劉鐘元（2014）通過(guò)構(gòu)建包括內(nèi)部代理成本和外部融資成本在內(nèi)的交易成本模型，指出從社會(huì)福利最大化的角度出發(fā)，對(duì)績(jī)優(yōu)企業(yè)應(yīng)采取“放水養(yǎng)魚(yú)”的策略，國(guó)有資本收益收取應(yīng)首先著眼于壟斷類型和一般競(jìng)爭(zhēng)類型行業(yè)中業(yè)績(jī)低于社會(huì)平均回報(bào)的企業(yè)。李本光和楊柳（2019）指出要科學(xué)確定國(guó)有資本收益收取比例，按照壟斷性和一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)分類設(shè)計(jì)不同的收取比例，并采取“固定比例+變動(dòng)比例”模式。

以往學(xué)者對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的研究缺乏系統(tǒng)性，對(duì)利潤(rùn)上繳比例的決定機(jī)制研究不深，尚未關(guān)注到人大在利潤(rùn)上繳比例確定中的地位和作用，更多是孤立地考慮國(guó)有資本收益上繳而忽視了應(yīng)將其納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的審查監(jiān)督過(guò)程中。國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例事關(guān)國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系，關(guān)乎國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理和監(jiān)督。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督和預(yù)算審查監(jiān)督的職權(quán)，理應(yīng)在利潤(rùn)上繳比例的確定上發(fā)揮重要作用。本文從人大監(jiān)督的視角，將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例置于人大預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中進(jìn)行專門(mén)研究。

二、國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例存在的問(wèn)題

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的確定是影響國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的重要因素。當(dāng)前，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例偏低、缺乏靈活性、效力不高是制約國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算利潤(rùn)收入的重要原因。

（一）利潤(rùn)上繳比例偏低

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立以來(lái)，納入預(yù)算范圍的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)數(shù)量越來(lái)越多，上繳利潤(rùn)額也增長(zhǎng)迅速。以中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為例，收入規(guī)模從2006年的170億元快速增長(zhǎng)到2020年的1388.27億元，平均年增長(zhǎng)率達(dá)到16.18%。但是，與國(guó)有企業(yè)龐大的利潤(rùn)基數(shù)相比，上繳利潤(rùn)所占的比例仍偏低。2020年國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳收益基數(shù) （即2019年歸屬母公司所有者凈利潤(rùn)扣除以前年度未彌補(bǔ)虧損和提取的法定公積金等）為8190億元，上繳利潤(rùn)占基數(shù)的比例 （即平均收取比例）為16.9%，這一比例遠(yuǎn)低于近些年我國(guó)上市公司和國(guó)際主要資本市場(chǎng)平均30%的現(xiàn)金分紅率。當(dāng)前，我國(guó)按照國(guó)有企業(yè)行業(yè)性質(zhì)分類確定利潤(rùn)上繳比例，上繳比例分為25%、20%、15%、10%、免收五檔。中國(guó)煙草總公司上繳比例25%，石油石化、電力、電信、煤炭等資源型企業(yè)上繳比例20%，鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)上繳比例15%，軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中央文化企業(yè)、中央部門(mén)所屬企業(yè)等上繳比例10%，這些企業(yè)都有較大的優(yōu)化和提升空間。

（二）利潤(rùn)上繳比例缺乏靈活性

利潤(rùn)分配是國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理和企業(yè)治理中的重要內(nèi)容，利潤(rùn)分配比例的變化是國(guó)家調(diào)整與國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系的重要抓手。利潤(rùn)分配比例應(yīng)保持適度的靈活性，隨著國(guó)家財(cái)政形勢(shì)的變化、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的深化、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境的演變、企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和發(fā)展階段的不同而有所調(diào)整，以適應(yīng)國(guó)家對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的要求和企業(yè)自身創(chuàng)新發(fā)展的需要。2007年建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以來(lái)，雖然我國(guó)曾在2010年、2012年和2014年分別上調(diào)不同類型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例，但總體來(lái)說(shuō)對(duì)利潤(rùn)上繳比例的調(diào)整力度不大，分類分檔不夠精細(xì)，與國(guó)資國(guó)企改革結(jié)合不緊密，對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和財(cái)政緊平衡的新要求適應(yīng)性不夠，且最近一次調(diào)整距今也有7年之久，亟需定期根據(jù)新形勢(shì)新情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

（三）利潤(rùn)上繳比例的確定機(jī)制效力不高

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳利潤(rùn)是國(guó)家依據(jù)對(duì)國(guó)有資本的所有權(quán)收取的投資回報(bào)，是國(guó)有資本收益的重要來(lái)源，事關(guān)國(guó)家與國(guó)有企業(yè)間利潤(rùn)的分配，事關(guān)全民共享國(guó)有企業(yè)改革成果。為更好體現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)性質(zhì)和回應(yīng)國(guó)有資本收益全民共享呼聲，理應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在充分聽(tīng)取社會(huì)各界和人大代表的意見(jiàn)建議后決定利潤(rùn)上繳比例及其變動(dòng)。當(dāng)前，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳的有關(guān)安排均為財(cái)政部或由財(cái)政部和國(guó)資委共同制定和組織實(shí)施，法理效力停留在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的層級(jí)，并未有人大參與，人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審查監(jiān)督過(guò)程中也并未對(duì)利潤(rùn)上繳比例進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。有必要建立起人大監(jiān)督下的利潤(rùn)上繳比例確定機(jī)制，從更高法理效力上決定國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的分配關(guān)系，彰顯國(guó)有資產(chǎn)的全民所有性質(zhì)。

三、加強(qiáng)人大對(duì)利潤(rùn)上繳比例監(jiān)督的必要性

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例是影響國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重要因素，是國(guó)家實(shí)施國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的重要手段，事關(guān)國(guó)有資本收益的全民共享。人大加強(qiáng)對(duì)利潤(rùn)上繳比例的監(jiān)督是人大預(yù)算審查監(jiān)督的應(yīng)有之義，是人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的重要內(nèi)容，是體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)全民參與、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本收益全民共享的重要途徑。

（一）加強(qiáng)對(duì)利潤(rùn)上繳比例的監(jiān)督是人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督的應(yīng)有之義

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)行以收定支，利潤(rùn)收入的規(guī)模直接決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算的規(guī)模，進(jìn)而制約了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出安排。人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)，除了要關(guān)注預(yù)算編制和報(bào)告的程序，還要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容審查監(jiān)督，而利潤(rùn)上繳比例就是重要抓手。人大要統(tǒng)籌包括一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等在內(nèi)的政府預(yù)算形勢(shì)，充分考慮國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)展，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例確定的原則、依據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)、變動(dòng)情況等審查，以決定合適的上繳比例，并持續(xù)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳利潤(rùn)執(zhí)行情況的監(jiān)督，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出奠定資金基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)對(duì)利潤(rùn)上繳比例的監(jiān)督是人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的重要內(nèi)容

國(guó)有資本收益是國(guó)有資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，直接體現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的國(guó)家所有性質(zhì)，有效反映了國(guó)有資產(chǎn)管理的績(jī)效。人大依法監(jiān)督是國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)代治理格局的重要環(huán)節(jié)，2020年12月通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)審議國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告，開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失和收益管理等情況。加強(qiáng)人大對(duì)利潤(rùn)上繳比例的監(jiān)督，有利于準(zhǔn)確、全面掌握國(guó)有資本保值增值情況和國(guó)有資產(chǎn)管理效率，有利于跟蹤和支持國(guó)資國(guó)企改革，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，有利于豐富人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督形式，增強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督實(shí)效。

（三）加強(qiáng)人大對(duì)利潤(rùn)上繳比例的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)全民共建共享的必然要求

國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有，我國(guó)通過(guò)一系列的委托代理關(guān)系構(gòu)建起了“國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民代表機(jī)關(guān)，搭建起了民主參與和民意表達(dá)的平臺(tái)載體，是全民參與國(guó)有資產(chǎn)治理的重要途徑。隨著國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的不斷增加，社會(huì)上關(guān)于國(guó)有企業(yè)分紅的討論越來(lái)越多，要求國(guó)有資本收益全民共享的呼聲也越來(lái)越大。加強(qiáng)人大對(duì)利潤(rùn)上繳比例的監(jiān)督，有利于廣泛吸納民意、匯集民智、凝聚共識(shí)，在決定國(guó)家與國(guó)有企業(yè)分配關(guān)系時(shí)充分考慮民眾關(guān)切，在收取和分配國(guó)有資本收益時(shí)更多向改善和保障民生傾斜，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)全民共建、國(guó)有資本收益全民共享。

四、建立人大監(jiān)督下的利潤(rùn)上繳比例確定機(jī)制

當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算利潤(rùn)收入存在的上繳比例偏低、缺乏靈活性、效力不高等問(wèn)題，歸根結(jié)底在于沒(méi)有建立起人大監(jiān)督下的利潤(rùn)上繳比例確定機(jī)制。為推動(dòng)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督，加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督力度，構(gòu)建起全民共建共享的國(guó)有資產(chǎn)治理格局，迫切需要建立健全置于人大監(jiān)督過(guò)程中的利潤(rùn)上繳比例確定機(jī)制。

（一）利潤(rùn)上繳比例確定的原則

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例既是微觀層次的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，關(guān)系到眾多企業(yè)的留存收益和投資管理，也是宏觀層次的國(guó)有資本收益問(wèn)題，關(guān)系到國(guó)家獲取分紅收入和用于改善民生。面對(duì)如此復(fù)雜的利潤(rùn)分配問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

1、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一。利潤(rùn)上繳比例不宜太高，否則會(huì)導(dǎo)致企業(yè)留存收益過(guò)少，影響擴(kuò)大再生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)擴(kuò)張，出現(xiàn)“竭澤而漁”，制約企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；也不宜過(guò)低，否則會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算規(guī)模較小，不能有效發(fā)揮調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的作用，用于改善和保障民生的資金得不到來(lái)源保證，影響國(guó)有資本收益的社會(huì)效益。因此，在確定利潤(rùn)上繳比例時(shí)要注意經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相統(tǒng)一，充分考慮企業(yè)面臨的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)環(huán)境，結(jié)合我國(guó)預(yù)算形勢(shì)和民生領(lǐng)域剛性支出情況，確定穩(wěn)妥適合的上繳比例，改變過(guò)去利潤(rùn)上繳比例長(zhǎng)期偏低的局面。

2、兼顧效率與公平。對(duì)于百余個(gè)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，征收利潤(rùn)最有效率的方式是“一刀切”，設(shè)置統(tǒng)一的相同的利潤(rùn)上繳比例，易于操作，但模糊了企業(yè)在行業(yè)性質(zhì)、發(fā)展階段、戰(zhàn)略定位等方面的差異，不利于企業(yè)的發(fā)展；對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)最體現(xiàn)公平性的方式是“一企一率”，根據(jù)每個(gè)企業(yè)的實(shí)際情況設(shè)置與該企業(yè)最相符的利潤(rùn)上繳比例，但談判成本過(guò)高，容易出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)，不利于預(yù)算的編制和管理。因此，在確定利潤(rùn)上繳比例時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)不同的行業(yè)定位、成長(zhǎng)周期、發(fā)展規(guī)劃、改革實(shí)際等因素實(shí)行分類管理，每個(gè)類別對(duì)應(yīng)不同檔位的上繳比例，并建立定期調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)收取效率與公平相統(tǒng)一。為更好兼顧效率與公平，對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)既要全面征收利潤(rùn)，又要突出重點(diǎn)，建立起“分類分檔、突出重點(diǎn)”的利潤(rùn)上繳比例決定機(jī)制。

3、注重民主監(jiān)督。利潤(rùn)上繳比例的確定涉及面廣、影響大，需要綜合考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)財(cái)政形勢(shì)和國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)展，還需要結(jié)合企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和發(fā)展實(shí)際，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，一般應(yīng)由財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上提出專業(yè)意見(jiàn)。但是，由于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的全民所有性質(zhì)，上繳比例的確定又關(guān)系到國(guó)有資本收益的管理，因此，要充分體現(xiàn)人民的意志和民主參與性，而不應(yīng)僅僅由行政系統(tǒng)內(nèi)部決定。在確定利潤(rùn)上繳比例時(shí)，應(yīng)通過(guò)人大預(yù)算審查監(jiān)督程序，充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)和專門(mén)委員會(huì)的監(jiān)督作用，重視各級(jí)人民代表和社會(huì)各界的意見(jiàn)建議，廣泛凝聚共識(shí)，使利潤(rùn)上繳比例既體現(xiàn)符合利潤(rùn)分配實(shí)際的專業(yè)性，又遵循民主監(jiān)督程序，從而為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)分配和國(guó)有資本收益全民共享營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。

（二）建立分類分檔、突出重點(diǎn)的利潤(rùn)上繳比例決定機(jī)制

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立初期，按照“適度、從低”的原則對(duì)國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)進(jìn)行征收，其中一個(gè)重要原因在于企業(yè)歷史遺留問(wèn)題較多，上繳利潤(rùn)的確定需要考慮國(guó)有企業(yè)的承載力。2016年，黨中央、國(guó)務(wù)院作出加快剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題的決策部署，截至2020年底，全國(guó)國(guó)資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題工作已基本完成，取得決定性成果，中央企業(yè)歷史包袱沉重的狀況從根本上得到改變。這一改革歷史性地改變了長(zhǎng)期以來(lái)以企建市、市企合一、政企職能不分等問(wèn)題，使國(guó)有企業(yè)卸下了沉重的歷史包袱，能夠更好地集中資源做強(qiáng)主業(yè)，更加公平地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)有企業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，也具備了上調(diào)利潤(rùn)上繳比例的條件。

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的確定是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作。2014年上調(diào)后的中央企業(yè)應(yīng)交利潤(rùn)比例將企業(yè)分為5大類，對(duì)應(yīng)5個(gè)檔位的比例。其中，特許經(jīng)營(yíng)類1家企業(yè)（中國(guó)煙草總公司）上繳比例25%；資源型企業(yè)14家企業(yè)（石油石化3家，電力7家，煤炭2家，電信2家）上繳比例20%；一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)70家（鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易、施工等）上繳比例15%；其余企業(yè)（軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中央文化企業(yè)、中央部門(mén)所屬企業(yè)）百余家，上繳比例10%；小微企業(yè)（含中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司和中國(guó)儲(chǔ)備棉管理總公司）免收利潤(rùn)。在這5類企業(yè)中，以特許經(jīng)營(yíng)類和資源類企業(yè)共15家上繳利潤(rùn)最多，占到中央企業(yè)利潤(rùn)上繳收入的近七成（表1），是重中之重。應(yīng)該說(shuō)，2014年的利潤(rùn)上繳比例的設(shè)置考慮到了企業(yè)性質(zhì)，進(jìn)行了分類管理，且突出了特許經(jīng)營(yíng)類和資源類企業(yè)的重點(diǎn)。但仍然存在分類分檔不精細(xì)的問(wèn)題，有待在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化完善，建立“分類分檔、突出重點(diǎn)”的利潤(rùn)上繳比例決定機(jī)制。

表1 特許經(jīng)營(yíng)類和資源類15家中央企業(yè)近五年利潤(rùn)上繳收入情況 （單位：億元）

1、對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類和資源類15家企業(yè)采取“一企一率”。特許經(jīng)營(yíng)類和資源類企業(yè)是上繳利潤(rùn)的主力軍，其依托國(guó)家自然資源和壟斷資產(chǎn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，理應(yīng)在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)做出更大的社會(huì)貢獻(xiàn)，更多地用于改善和保障民生，這也是該類企業(yè)利潤(rùn)上繳比例高于其他企業(yè)的原因。但這15家企業(yè)不宜劃定統(tǒng)一的上繳比例，主要是每個(gè)企業(yè)體量都較大，但面臨的發(fā)展環(huán)境各異，承擔(dān)的國(guó)家重大戰(zhàn)略、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)不同，海外經(jīng)營(yíng)與國(guó)內(nèi)改革要求不一，加之企業(yè)戶數(shù)較少，具備一對(duì)一談判的條件，因此宜采取 “一企一率”，即在不低于現(xiàn)行比例的基礎(chǔ)上，根據(jù)每個(gè)企業(yè)改革發(fā)展實(shí)際、投資規(guī)劃計(jì)劃和財(cái)務(wù)管理情況確定各自的利潤(rùn)上繳比例。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類即中國(guó)煙草總公司，其除了上繳稅后利潤(rùn)外，還向國(guó)家財(cái)政上繳專項(xiàng)收入等，由于上繳的稅收利潤(rùn)列入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，而專項(xiàng)收入列入一般公共預(yù)算，因此應(yīng)統(tǒng)籌考慮煙草行業(yè)上繳財(cái)政收入情況，確保利潤(rùn)上繳比例不低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)14家資源類企業(yè)，要充分考慮每個(gè)企業(yè)在原油產(chǎn)量、上網(wǎng)電量、天然氣供應(yīng)量、電信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)民生保障和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展和加大科技創(chuàng)新等服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、加快退出過(guò)剩產(chǎn)能和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局等結(jié)構(gòu)性調(diào)整、落實(shí)提速降費(fèi)和降低電價(jià)成本等方面的不同進(jìn)展，確定每個(gè)企業(yè)的利潤(rùn)上繳比例，但都應(yīng)不低于現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)。

2、對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)宜穩(wěn)步提高至行業(yè)平均分紅比例。一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)更強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本的經(jīng)濟(jì)效益，注重對(duì)凈利潤(rùn)、營(yíng)業(yè)收入利潤(rùn)率、國(guó)有資本保值增值率等財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核。由于國(guó)有企業(yè)剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題工作已基本完成，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制不斷健全，一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)已基本具備了輕裝上陣、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件。因此，對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的確定，也應(yīng)遵循市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)，提高至行業(yè)同類公司的平均分紅比例。以2020年A股市場(chǎng)年報(bào)為例，全市場(chǎng)整體股利支付率（分紅比例）為28.12%，鋼鐵、電子、交通運(yùn)輸、商業(yè)貿(mào)易、機(jī)械設(shè)備等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)所在的行業(yè)平均分紅率也都在20%以上，遠(yuǎn)高于當(dāng)前一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)利潤(rùn)上繳比例15%。但是，考慮到一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)所在的行業(yè)較多，企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)還不牢固，可采取穩(wěn)步提升的辦法，即在不低于現(xiàn)行比例的基礎(chǔ)上，根據(jù)每個(gè)行業(yè)在完善法人治理結(jié)構(gòu)、健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、提高經(jīng)營(yíng)管理效率等方面改革的不用進(jìn)展，分行業(yè)上調(diào)不同程度的利潤(rùn)上繳比例，最終達(dá)到同類行業(yè)上市公司平均分紅比例。

圖1 2020年A股各行業(yè)的平均現(xiàn)金分紅比例

3、優(yōu)化調(diào)整其余企業(yè)利潤(rùn)上繳比例。軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中央文化企業(yè)、中央部門(mén)所屬企業(yè)等數(shù)量眾多、規(guī)模不一、所處行業(yè)也較分散。應(yīng)不斷加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理水平，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)甄選，將符合一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)特點(diǎn)的按照行業(yè)分類調(diào)整至一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)類別，穩(wěn)步提高利潤(rùn)上繳比例至同行業(yè)上市公司平均分紅率。對(duì)于其余企業(yè)，應(yīng)科學(xué)分類設(shè)置不同的利潤(rùn)上繳比例，適度提高轉(zhuǎn)制科研院所、中央文化企業(yè)和中央部門(mén)所屬企業(yè)的比例，穩(wěn)定軍工企業(yè)、中國(guó)郵政集團(tuán)公司等政策性單位的上繳比例。

（三）構(gòu)建人大監(jiān)督下的利潤(rùn)上繳比例確定程序

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例的確定應(yīng)置于人大監(jiān)督之下，嵌入在人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審查監(jiān)督的程序中，優(yōu)化完善有關(guān)制度安排，探索形成“政府財(cái)政部門(mén)提出上繳比例的具體意見(jiàn)—人大審查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)研究審議—代表大會(huì)批準(zhǔn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)確定”的利潤(rùn)上繳比例確定程序，使利潤(rùn)上繳比例隨國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算一起經(jīng)過(guò)人大審查批準(zhǔn)具備法律效力。

1、財(cái)政部門(mén)研究提出利潤(rùn)上繳比例。財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的密切關(guān)注，將企業(yè)利潤(rùn)分配置于整個(gè)預(yù)算管理和國(guó)資國(guó)企改革的背景下統(tǒng)籌研判，在每年編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)“分類分檔、突出重點(diǎn)”地提出利潤(rùn)上繳比例，形成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算利潤(rùn)收入編制的具體意見(jiàn)。要科學(xué)測(cè)算利潤(rùn)上繳對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)影響，通過(guò)對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域和發(fā)展階段的企業(yè)采取不同的利潤(rùn)上繳比例，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本布局的“有進(jìn)有退”。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)類和資源類行業(yè)的企業(yè)設(shè)置較高的利潤(rùn)上繳比例，對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能和低效無(wú)效資產(chǎn)較多的企業(yè)提高利潤(rùn)上繳比例，對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)要穩(wěn)步提高利潤(rùn)上繳比例至同行業(yè)上市公司的平均現(xiàn)金分紅率，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵成長(zhǎng)領(lǐng)域的企業(yè)適當(dāng)穩(wěn)定或下調(diào)利潤(rùn)上繳比例，對(duì)公益性和政策性的企業(yè)設(shè)置較低的利潤(rùn)上繳比例或免征利潤(rùn)，持續(xù)優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決有力服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。

2、人大提前介入溝通利潤(rùn)上繳比例。在預(yù)算編制期間，人大預(yù)算工委會(huì)對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和下一年度的預(yù)算安排、重要財(cái)政政策、財(cái)稅改革等開(kāi)展調(diào)查研究；每年11月組織召開(kāi)預(yù)算編制通報(bào)會(huì)，聽(tīng)取財(cái)政部門(mén)對(duì)下年度預(yù)算編制的總體考慮、收支重點(diǎn)、主要政策等；每年12月組織召開(kāi)專家座談會(huì)，聽(tīng)取財(cái)稅、金融、法律等方面專家學(xué)者和企業(yè)代表對(duì)預(yù)算編制提出的意見(jiàn)建議。人大在開(kāi)展調(diào)查研究和召開(kāi)預(yù)算編制通報(bào)會(huì)、專家座談會(huì)的過(guò)程中要提前介入，將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的重點(diǎn)，聽(tīng)取和了解財(cái)政部門(mén)關(guān)于利潤(rùn)收入編制的指導(dǎo)思想、分類依據(jù)、上繳比例安排等，與財(cái)政部門(mén)就利潤(rùn)收入的預(yù)算編制交換意見(jiàn)，在調(diào)查研究和座談會(huì)中充分聽(tīng)取企業(yè)代表、專家學(xué)者、人大代表關(guān)于利潤(rùn)上繳的意見(jiàn)建議，在此基礎(chǔ)上形成預(yù)算分析報(bào)告，并將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的利潤(rùn)上繳作為分析報(bào)告中的重要內(nèi)容。

3、人大初步審查利潤(rùn)上繳比例。在代表大會(huì)召開(kāi)會(huì)議前45日，人大財(cái)經(jīng)委召開(kāi)全體會(huì)議，對(duì)財(cái)政部門(mén)提出的預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，形成初步審查意見(jiàn)，初步審查意見(jiàn)送財(cái)政部門(mén)研究處理，財(cái)政部門(mén)結(jié)合初步審查意見(jiàn)修改完善預(yù)算草案，并提出對(duì)初步審查意見(jiàn)處理情況的反饋報(bào)告。人大在對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案進(jìn)行審查時(shí)，要將利潤(rùn)上繳比例作為審查重點(diǎn)，重點(diǎn)審查利潤(rùn)上繳比例的分類分檔情況、變動(dòng)情況、與同行業(yè)上市公司分紅率的差異、重點(diǎn)企業(yè)上繳比例、對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算的影響等，并在對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的初步審查意見(jiàn)中重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)利潤(rùn)上繳比例的意見(jiàn)。人大財(cái)經(jīng)委全體會(huì)議應(yīng)邀請(qǐng)全國(guó)人大代表參加，參會(huì)人大代表對(duì)利潤(rùn)上繳比例的意見(jiàn)建議應(yīng)作為初步審查意見(jiàn)的重要參考。財(cái)政部門(mén)要高度重視人大財(cái)經(jīng)委的初步審查意見(jiàn)特別是關(guān)于利潤(rùn)上繳比例的意見(jiàn)，在對(duì)初步審查意見(jiàn)處理情況的反饋報(bào)告中專門(mén)說(shuō)明修改完善情況。

4、人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)利潤(rùn)上繳比例。人民代表大會(huì)會(huì)議期間各代表團(tuán)、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，人大財(cái)經(jīng)委根據(jù)各代表團(tuán)和專門(mén)委員會(huì)的審查意見(jiàn)，提出審查結(jié)果報(bào)告，大會(huì)主席團(tuán)審議后在閉幕會(huì)上表決通過(guò)關(guān)于預(yù)算的決議。人大財(cái)經(jīng)委在大會(huì)期間審查國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政部門(mén)對(duì)初步審查意見(jiàn)中有關(guān)利潤(rùn)上繳情況的反饋和對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)行的修改完善情況，廣泛聽(tīng)取人大代表對(duì)利潤(rùn)上繳比例的意見(jiàn)建議。代表大會(huì)表決通過(guò)預(yù)算草案，標(biāo)志著政府預(yù)算具有了法律效力，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳比例也正式確定據(jù)以執(zhí)行。

五、加強(qiáng)人大對(duì)利潤(rùn)上繳執(zhí)行的監(jiān)督

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)過(guò)人大審查批準(zhǔn)之后，就成為具有法律效力的財(cái)政收支計(jì)劃。預(yù)算法第55條要求，不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入。要增強(qiáng)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳的規(guī)范性，加強(qiáng)人大對(duì)利潤(rùn)上繳執(zhí)行的監(jiān)督，強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算約束。

（一）充分利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委與財(cái)政部密切合作，共同努力，推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作取得重要階段性成果。應(yīng)充分利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)收入入庫(kù)情況，定期編發(fā)《月度國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行基本情況》，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)收入上繳的分析、跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和督促解決入庫(kù)慢、入庫(kù)少的問(wèn)題，強(qiáng)化利潤(rùn)上繳的預(yù)算約束。要及時(shí)了解企業(yè)上繳利潤(rùn)面臨的問(wèn)題和對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資造成的影響，密切關(guān)注國(guó)有資本收益用于改善和保障民生的支出情況，為以后年度利潤(rùn)上繳比例的確定和調(diào)整打下基礎(chǔ)。要指導(dǎo)和推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支的準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)監(jiān)督。

（二）加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算利潤(rùn)收入的審計(jì)監(jiān)督

人大聽(tīng)取和審議政府審計(jì)部門(mén)關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況的報(bào)告已成為人大預(yù)算審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。政府審計(jì)部門(mén)應(yīng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的利潤(rùn)收入情況特別是利潤(rùn)上繳比例下達(dá)情況、執(zhí)行情況、企業(yè)申報(bào)入庫(kù)情況、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)影響情況、財(cái)政部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)企業(yè)利潤(rùn)上繳的指導(dǎo)情況等進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，人大要充分借助審計(jì)力量，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改的監(jiān)督，深入剖析利潤(rùn)上繳比例在預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，在對(duì)審計(jì)報(bào)告的審議意見(jiàn)中體現(xiàn)對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳情況的意見(jiàn)建議，不斷完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入預(yù)算。

（三）推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督和人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督相結(jié)合

國(guó)有獨(dú)資企業(yè)上繳利潤(rùn)既是人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容，也是人大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督的重要領(lǐng)域。人大在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、開(kāi)展國(guó)有資產(chǎn)調(diào)研的過(guò)程中要密切關(guān)注利潤(rùn)上繳比例和利潤(rùn)申報(bào)入庫(kù)情況，了解企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)利潤(rùn)上繳執(zhí)行的積極性和意見(jiàn)建議，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效和國(guó)有資本保值增值的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的監(jiān)督，為后續(xù)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)分配政策的制定打下基礎(chǔ)；在聽(tīng)取和審議政府關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告時(shí)，審議意見(jiàn)中應(yīng)體現(xiàn)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)利潤(rùn)上繳情況，督促政府加強(qiáng)對(duì)企業(yè)利潤(rùn)分配的管理。