對(duì)修訂《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的相關(guān)思考與建議

●李夢(mèng)恂

對(duì)財(cái)政違法行為作出處罰處分是財(cái)政監(jiān)督的重要手段之一。為了保障財(cái)政資金和國有資產(chǎn)的安全，財(cái)政違法行為的處罰處分設(shè)定范圍具有相當(dāng)?shù)膹V度，凡是與財(cái)政收入相關(guān)的事項(xiàng)均有所涉及，覆蓋的違法行為類型和違法人員范圍非常廣泛。財(cái)政違法行為可能引起民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，即財(cái)政違法行為的法律責(zé)任具有多樣性。在財(cái)政監(jiān)督頂層立法尚未出臺(tái)的財(cái)政違法行為處罰處分法律體系中，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（以下簡稱《條例》）一般被認(rèn)為是具有指引作用的一般性、基礎(chǔ)性法規(guī)，其對(duì)財(cái)政違法行為的規(guī)定也盡可能全面地涵蓋了各種行為類型。但其實(shí)際適用情況并沒有達(dá)到所期待的水準(zhǔn)。2018年，有學(xué)者在裁判文書網(wǎng)對(duì)《條例》適用的情況進(jìn)行檢索發(fā)現(xiàn)，僅有二百余篇案例，而以其他法律法規(guī)為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，得到的案例數(shù)遠(yuǎn)超兩百。郭月梅（2018）通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2005至2016年，財(cái)政部駐上海專員辦引用《條例》辦理的處理處罰案件16起，僅占辦理案件總量的1/10左右；2012至2017年，湖南省財(cái)政廳引用《條例》作為依據(jù)的處理處罰案件只占案件總量的37%。又以湖北省為例，2017至2019年湖北省市縣三級(jí)財(cái)政部門共作出行政處罰決定398件，其中以《條例》為法律依據(jù)的僅有89件，比例不到1/4；而適用《政府采購法》及其他政府采購相關(guān)法律法規(guī)作出行政處罰的案件就有169件，接近《條例》的兩倍。

近年來，一些學(xué)者和基層財(cái)政部門持續(xù)反映《條例》在適用方面同新時(shí)代的財(cái)政工作存在一定的不適應(yīng)性，呼吁對(duì)其進(jìn)行修改。目前，修改《條例》已納入近年的立法計(jì)劃。本文通過分析其在現(xiàn)行財(cái)政違法行為法律體系中的地位及其適用，梳理《條例》內(nèi)容的滯后性對(duì)其適法性的影響，試圖對(duì)《條例》的修訂方面作出展望。

一、《條例》在現(xiàn)行財(cái)政違法行為處罰處分法律體系中的地位及適用分析

（一）現(xiàn)行財(cái)政違法行為處罰處分法律體系概況

財(cái)政違法行為處罰處分是財(cái)政責(zé)任、財(cái)政監(jiān)督的具體內(nèi)容體現(xiàn)，即所有規(guī)范財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政責(zé)任的法律文件均應(yīng)納入財(cái)政違法行為處罰處分法律體系。此法律體系應(yīng)當(dāng)包含實(shí)體法和程序法兩方面內(nèi)容，既要包括財(cái)政法領(lǐng)域的法律規(guī)范，也應(yīng)當(dāng)包含行政法領(lǐng)域的法律規(guī)范。按照《立法法》確定的法律位階，可將財(cái)政違法行為處罰處分法律規(guī)范按效力層級(jí)和制定主體不同分為五個(gè)類別。第一類為全國人大及其常委會(huì)制定的法律，包含 《預(yù)算法》《審計(jì)法》《政府采購法》等直接涉及財(cái)政行為的法律，以及《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等涉及處罰處分基礎(chǔ)性規(guī)定和程序性規(guī)定的法律；第二類為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，主要有《財(cái)政違法行為處罰處分條例》《預(yù)算法實(shí)施條例》《政府采購法實(shí)施條例》《審計(jì)法實(shí)施條例》等；第三類主要是國務(wù)院部委制定的部門規(guī)章，包括 《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》《財(cái)政票據(jù)管理辦法》等；第四類是各省、直轄市、自治區(qū)人大制定的地方性法規(guī)，如《湖北省行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》；第五類主要是財(cái)政部制定的行政規(guī)范性文件，此類規(guī)范數(shù)量巨大，如《財(cái)政部門證據(jù)先行登記保存辦法》《財(cái)政檢查工作辦法》等。按照《行政處罰法》等法律規(guī)定，規(guī)范性文件無權(quán)設(shè)定處罰處分事項(xiàng)，但因其可在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)程序性事項(xiàng)作出細(xì)化規(guī)定，進(jìn)而影響到處罰處分對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)，故筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將涉及財(cái)政監(jiān)督檢查等財(cái)政監(jiān)督管理事項(xiàng)的規(guī)范性文件作為第五類規(guī)范，一并納入財(cái)政違法行為法律體系進(jìn)行考量。

從效力層級(jí)而言，《條例》屬于行政法規(guī)，效力位階低于法律，與《預(yù)算法實(shí)施條例》等行政法規(guī)相當(dāng)，高于部門規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件。從內(nèi)容來看，《條例》具有非常明顯的綜合性和總覽性，對(duì)財(cái)政違法行為的列舉和相關(guān)規(guī)定具有一定的系統(tǒng)性，因此有學(xué)者認(rèn)為《條例》是在 N部涉及財(cái)政違法行為處罰處分的法律的基礎(chǔ)上，形成的一套更多元、更完善的法律機(jī)制，與其他法律規(guī)范形成“N+1”的財(cái)政違法行為責(zé)任追究法律體系。

（二）《條例》在現(xiàn)行財(cái)政違法行為處罰處分法律體系中的地位及其適用

從對(duì)財(cái)政違法行為處罰處分法律體系的梳理中不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的涉及財(cái)政違法行為責(zé)任追究的法律比較分散，容易導(dǎo)致對(duì)財(cái)政違法行為的處罰處分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致同案不同判。在財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中，法律依據(jù)的選擇必然要遵從 “上位法優(yōu)于下位法”“特殊法優(yōu)于一般法”等法律適用原則。那么就《條例》這一行政法規(guī)的法律層級(jí)及其作為一般性規(guī)定的定位來看，其適法性有限。具體而言存在以下兩種情況。

相對(duì)于《條例》，《預(yù)算法》《政府采購法》等法律從法律位階上看是上位法；從規(guī)定的內(nèi)容來看，《預(yù)算法》為側(cè)重于預(yù)算編制和資金使用的特殊法，《政府采購法》為規(guī)范政府采購活動(dòng)的特殊法，它們涵蓋的財(cái)政違法行為類別相對(duì)于《條例》而言要窄得多。在發(fā)生財(cái)政違法行為，需對(duì)當(dāng)事人采取處罰或處分措施時(shí)，不論是基于“上位法優(yōu)于下位法”還是基于“特殊法優(yōu)于一般法”的原則，都應(yīng)當(dāng)先從這類專門針對(duì)財(cái)政管理某一具體領(lǐng)域的法律找依據(jù)，當(dāng)其法律依據(jù)充分、內(nèi)容明確時(shí)，便不再有尋求《條例》這類行政法規(guī)作為依據(jù)的必要性。具體而言，《預(yù)算法》第十章（第九十二條至九十六條）規(guī)定了預(yù)算管理相關(guān)的法律責(zé)任，其對(duì)財(cái)政資金預(yù)算管理方面的違法行為列舉十分明確且具體，處罰處分的邏輯已比較清晰。反觀《條例》對(duì)財(cái)政資金預(yù)算管理中的違法行為列舉，已落后于當(dāng)前預(yù)算管理機(jī)制（具體情況在后文分析），那么在法律適用選擇上，《預(yù)算法》有明顯的優(yōu)先性。在政府采購領(lǐng)域，《政府采購法》對(duì)于部分政府采購違法行為的法律責(zé)任規(guī)定已經(jīng)足夠明確，在出現(xiàn)相應(yīng)違法事實(shí)時(shí)，選擇適用《政府采購法》已然能達(dá)到法律適用準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，完全可以排除作為下位法的《條例》的適用。

在同屬行政法規(guī)的法律規(guī)范中，《條例》以其內(nèi)容的綜合性和涉及行為的多樣性而居于一般法地位，《預(yù)算法實(shí)施條例》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》等因其內(nèi)容的專門性而處于特殊法的位置?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第九十三條和第九十四條列舉的財(cái)政違法行為與《條例》第四條、第六條列舉的行為有部分存在明顯重合，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十四條與《條例》第八條規(guī)定的行為存在重合。在同層級(jí)的法律規(guī)定中，特殊法優(yōu)先于一般法進(jìn)行適用是通用的原則。在出現(xiàn)某一具體財(cái)政違法行為時(shí)，適用 《預(yù)算法實(shí)施條例》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》便能達(dá)到法律依據(jù)充分的標(biāo)準(zhǔn)，自然不會(huì)選擇適用《條例》。

二、《條例》內(nèi)容的滯后性影響適法性

除了考慮法律位階和是否是特殊法這兩點(diǎn)之外，“新法優(yōu)于舊法”這一法律適用原則也在一定程度上影響了《條例》在實(shí)踐中的適法性。自2005年2月1日正式施行至今，《條例》僅在2011年進(jìn)行過修改，其內(nèi)容和當(dāng)前的財(cái)政管理要求已出現(xiàn)明顯差距，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）《條例》部分內(nèi)容與現(xiàn)行法律規(guī)定內(nèi)容不一致

2011年之后，《預(yù)算法》《行政處罰法》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《財(cái)政票據(jù)管理辦法》等財(cái)政違法行為處罰處分相關(guān)的法律法規(guī)均有修改，而《條例》一直沒有修訂?，F(xiàn)行《條例》的規(guī)定與法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章多個(gè)層級(jí)的財(cái)政違法行為處罰處分法律規(guī)定均出現(xiàn)了矛盾之處，影響到了《條例》的適法性。

1、與上位法規(guī)定相矛盾。如《條例》第四條對(duì)違反財(cái)政收入上繳規(guī)定的處罰處分規(guī)定為單位和個(gè)人同時(shí)處理，而《預(yù)算法》第九十三條對(duì)同類行為只規(guī)定了對(duì)個(gè)人的處分，對(duì)單位僅有責(zé)令改正的處理。同時(shí)《條例》第四條第二款規(guī)定，《預(yù)算法》另有規(guī)定的從其規(guī)定。因此規(guī)定上的不一致，在實(shí)踐中是否應(yīng)當(dāng)對(duì)單位作出警告或通報(bào)批評(píng)容易引起爭(zhēng)議。又如《條例》第十八條對(duì)違反《會(huì)計(jì)法》的行為的處分幅度從警告到開除，而《會(huì)計(jì)法》第四十三條至第四十五條對(duì)國家工作人員違法行為的處分最低為降級(jí)，二者明顯不一致。按照法律效力層級(jí)的規(guī)定，《條例》關(guān)于違反《會(huì)計(jì)法》行為設(shè)立的警告、記過或者記大過的處分是無效的，應(yīng)當(dāng)按照《會(huì)計(jì)法》中更嚴(yán)厲的措施進(jìn)行處分。這類規(guī)范上的不協(xié)調(diào)一定程度上影響了財(cái)政違法行為處罰處分規(guī)則的統(tǒng)一性，增加了執(zhí)法難度。

2、與同層級(jí)法律規(guī)定不一致?！缎姓聵I(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第五十四條和《條例》第八條均規(guī)定了非法占有、使用、處置國有資產(chǎn)的違法后果，而前者規(guī)定的處罰處分手段包括責(zé)令改正、沒收違法所得、對(duì)責(zé)任人員予以處分、追究刑事責(zé)任等，后者規(guī)定的處罰處分手段還包括對(duì)單位給予警告和批評(píng)。此類不一致容易造成同案不同罰。

3、與下位法規(guī)定不一致。《財(cái)政票據(jù)管理辦法》是專門規(guī)范財(cái)政票據(jù)使用和管理的部門規(guī)章，法律效力層級(jí)低于行政法規(guī)，屬于《條例》的下位法。《財(cái)政票據(jù)管理辦法》第四十二條對(duì)票據(jù)違法行為的處罰處分的措施種類和幅度與《條例》第十六條規(guī)定均不一致。就理論而言，二者規(guī)定不一致時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循《條例》來進(jìn)行規(guī)范，然而就專門性而言，《財(cái)政票據(jù)管理辦法》是特殊法；就修訂時(shí)間而言，《財(cái)政票據(jù)管理辦法》于2020年12月修訂，其內(nèi)容更適應(yīng)于當(dāng)代財(cái)政票據(jù)管理。綜合來看，可能適用《財(cái)政票據(jù)管理辦法》來規(guī)范財(cái)政票據(jù)使用和管理行為反而比《條例》更具科學(xué)性和說服力。

上述對(duì)《條例》與其他財(cái)政違法行為責(zé)任追究法律條款不一致之處的舉例并非窮盡，也未將《行政復(fù)議法》《公務(wù)員法》這類不屬于財(cái)政法的法律規(guī)定與《條例》進(jìn)行比較。

（二）對(duì)新型財(cái)政行為的規(guī)范尚未納入《條例》的規(guī)制范圍

從2011年至今，我國的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政環(huán)境發(fā)生了很多變化。比如2015年新《預(yù)算法》實(shí)施之后，地方政府可以適度發(fā)行政府債券。其后財(cái)政部預(yù)算司出臺(tái)了大量的規(guī)范性文件以約束政府債務(wù)管理行為。行政法規(guī)及以上層級(jí)的法律規(guī)定缺位，對(duì)地方政府債務(wù)管理中違法行為的震懾力和懲戒性不足，實(shí)踐中違規(guī)舉債的情況時(shí)有發(fā)生。又如對(duì)扶貧資金這類具有明顯政策性作用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理使用中的違法行為缺少規(guī)制，且對(duì)資金使用者的規(guī)制仍然缺位。再如近年開始實(shí)施的直達(dá)資金管理機(jī)制，在擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的同時(shí)，相應(yīng)的管理制度和違法行為規(guī)制機(jī)制應(yīng)當(dāng)同步跟上。除此之外，在國庫集中支付、財(cái)政信息公開方面的違法責(zé)任也亟待明確。當(dāng)前《條例》對(duì)財(cái)政違法行為的列舉難以適應(yīng)當(dāng)代財(cái)政多層次、全方位的監(jiān)督要求。

（三）《條例》規(guī)定的處罰幅度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)

《條例》第十三條和第十四條對(duì)企業(yè)和個(gè)人違規(guī)使用財(cái)政資金的有關(guān)責(zé)任人處罰幅度為3000元至5萬元，而《公司法》中對(duì)于會(huì)計(jì)違法行為有關(guān)責(zé)任人的處罰幅度為3萬元至30萬元，《政府采購法》對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)工作人員的罰款最高可達(dá)25萬元。就當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)水平而言，《條例》的處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，震懾力十分有限，很難起到懲治和警示的作用。

三、《條例》修訂工作啟動(dòng)背景下的展望

從財(cái)政部條法司公布的立法計(jì)劃來看，《條例》修訂工作已提上項(xiàng)目起草議程。在此背景之下，筆者對(duì)這項(xiàng)工作有如下展望：

（一）適時(shí)提高財(cái)政違法行為綜合性法律法規(guī)的位階，加快出臺(tái)《財(cái)政監(jiān)督法》

財(cái)政違法行為具有復(fù)雜性，有關(guān)財(cái)政違法行為的具體法律規(guī)定散見于各個(gè)部門法，《條例》作為關(guān)于財(cái)政違法行為規(guī)制的綜合性法規(guī)，在明確財(cái)政部門的職責(zé)和權(quán)限、明確財(cái)政違法行為的類別上具有十分積極的意義。但從當(dāng)前的財(cái)政違法行為處罰處分法律體系的情況來看，處于行政法規(guī)層級(jí)的《條例》在實(shí)踐中很難承載起“綱領(lǐng)性作用”的期待。在修訂《條例》時(shí)，可同步構(gòu)思《財(cái)政監(jiān)督法》，適時(shí)提高財(cái)政違法行為綜合性規(guī)定的法律位階，加快法律層面規(guī)定的出臺(tái)。這不僅有利于提高《條例》的適法性，也有利于在嚴(yán)格的立法程序之下促進(jìn)立法質(zhì)量的提升。

（二）及時(shí)修改以保持與其他法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致

第一，按照財(cái)政部已公布的立法計(jì)劃，《會(huì)計(jì)法》《政府采購法》等多部涉及財(cái)政違法行為處罰處分規(guī)范的法律已在修訂議程上。從目前已公布的征求意見稿來看，修訂之后的法律法規(guī)與《條例》的差別可能進(jìn)一步加大。及時(shí)對(duì)《條例》進(jìn)行修改，有利于保持財(cái)政法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，提高《條例》的適法性和權(quán)威性。第二，應(yīng)當(dāng)按照最新《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等處罰處分通用的規(guī)則對(duì)《條例》中財(cái)政違法行為處罰處分措施種類進(jìn)行補(bǔ)充和完善，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高罰款額度范圍，以使《條例》具有充足的震懾力，有效懲戒違法行為，發(fā)揮警示作用。

（三）及時(shí)納入對(duì)新型財(cái)政違法行為的規(guī)制，適應(yīng)當(dāng)代財(cái)政管理環(huán)境

近年來，財(cái)政部門作出了不少有益的探索，在地方政府債務(wù)管理、直達(dá)資金管理機(jī)制、資金使用績效等方面創(chuàng)造了一些十分有意義的成果。在修訂《條例》時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)這類探索給予關(guān)注，作出回應(yīng)，明確違法責(zé)任，避免財(cái)政資金管理方面的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）修訂的同時(shí)做好配套程序性規(guī)定的頂層設(shè)計(jì)，留下充足的授權(quán)空間

當(dāng)前的《條例》雖然對(duì)程序事項(xiàng)有部分規(guī)定，但在操作方面不夠具體，指導(dǎo)性不充足。第一，雖然財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局制定了《關(guān)于財(cái)政部門查詢被調(diào)查檢查單位存款有關(guān)事項(xiàng)的通知》《財(cái)政部門證據(jù)先行登記保存辦法》等行政規(guī)范性文件，以明確實(shí)踐操作。但這些文件零散且不具備系統(tǒng)性，也不能覆蓋財(cái)政違法行為的調(diào)查、處理、移送等全過程。第二，當(dāng)前行政法的要求出現(xiàn)了新變化，在立案、調(diào)查取證等方面均有不少新規(guī)定。從《行政處罰法》已將行政執(zhí)法三項(xiàng)制度內(nèi)容充分吸收來看，行政法律法規(guī)中全面落實(shí)行政執(zhí)法三項(xiàng)制度已是必然趨勢(shì)。如何在以非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為主、調(diào)查時(shí)間長、案情較復(fù)雜的財(cái)政違法行為調(diào)查中落實(shí)行政執(zhí)法公示制度、全過程記錄制度，尚需財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化明確。第三，在推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的改革背景之下，如何運(yùn)用信息化手段更快、更清晰地捕捉財(cái)政違法行為，如何在此基礎(chǔ)之上更好地規(guī)制財(cái)政違法行為，這些都需要財(cái)政部門進(jìn)一步研究。第四，一些財(cái)政違法行為已納入刑法的規(guī)制范疇，在案件性質(zhì)惡劣情節(jié)嚴(yán)重的情況下可能觸發(fā)刑事法律責(zé)任，如何做好“兩法”銜接也是需要進(jìn)一步明確的內(nèi)容。出于財(cái)政違法行為規(guī)制的綜合性法律法規(guī)的定位，《條例》在修訂中需要保持一定的抽象性，不對(duì)具體操作事項(xiàng)作出事無巨細(xì)的規(guī)定。但可以在《條例》中做好頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，留出授權(quán)空間，明確哪些事項(xiàng)需要財(cái)政部門結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化。