國家治理現(xiàn)代化背景下財政職能監(jiān)督法治化研究

●朱丘祥 陳心怡

一、國家治理背景下財政職能監(jiān)督的功能定位與重要作用

新時代背景下，黨和國家從國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度出發(fā)，切實加強對公權力的制約和監(jiān)督。2020年10月黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，其中明確提出，“十四五”期間基本建成法治國家、法治政府、法治社會，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理，健全政府債務管理制度。由此，加強財政監(jiān)督，提升公共財政效能，也正成為國家和社會各界關注的重心。

（一）我國財政職能監(jiān)督的功能定位

財政職能監(jiān)督，是相對財政立法監(jiān)督、財政司法監(jiān)督而言的一種相對獨立的監(jiān)督類型，是政府系統(tǒng)內(nèi)部專設的財政管理部門依法對所有公共財政收支行為的合法性、合規(guī)性、真實性和完整性實施的監(jiān)督管理活動，屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。財政職能監(jiān)督包含從大到小三個層次的監(jiān)督：一是中央財政部門對地方政府、上級政府財政部門對下級政府的財政層級監(jiān)督；二是各級政府財政部門對其他職能部門及公共資金使用單位財政收支行為的日常監(jiān)督；三是財政部門內(nèi)部專門監(jiān)督機構對本區(qū)域所有公共財政資金收支單位財政違法違紀行為的專職監(jiān)督。三者既分工明確，又環(huán)環(huán)緊扣，構成政府系統(tǒng)對財政違法違紀行為實施行政監(jiān)督的有機統(tǒng)一整體。

早在2000年，習近平總書記在任福建省省長期間發(fā)表的《依法行使政府監(jiān)督》一文中提出：“加強財政監(jiān)督，不但可以保障財政資金的正確運用，提高資金使用效果，而且可以發(fā)揮國民經(jīng)濟‘監(jiān)測器’和‘警示器’的作用，及時分析和反映國民經(jīng)濟運行中的新情況、新問題，為政府制定經(jīng)濟決策提供依據(jù)?！雹?/p>

財政職能監(jiān)督有自己獨特的優(yōu)勢，有明確的功能定位，能發(fā)揮出不同于其他類型財政監(jiān)督的獨特作用，在財政整個監(jiān)督體系中是處于基礎陣地的重要角色。相對于人大的預算、決算監(jiān)督，財政職能監(jiān)督融監(jiān)督于管理之中，具有日常性和及時性的特點。不同于司法監(jiān)督的事后監(jiān)督性質，財政職能監(jiān)督具有預防為先、事中跟蹤的主動性優(yōu)勢。同時，與審計監(jiān)督側重于對財政資金收支行為的合法性進行監(jiān)督不同，財政職能監(jiān)督還可以進一步擴及合規(guī)性監(jiān)督和績效監(jiān)督。

當然，財政職能監(jiān)督并不能取代人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等外部監(jiān)督，但重外部監(jiān)督、輕內(nèi)部監(jiān)督的看法也同樣是片面的、錯誤的。毋寧說財政內(nèi)部監(jiān)督具有外部監(jiān)督所難以發(fā)揮的獨特功能和比較優(yōu)勢，二者需要相互配合，高效的外部追責既為財政職能監(jiān)督施加強勁政治壓力，也為財政職能監(jiān)督作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造了良好的社會氛圍，提供了穩(wěn)固的執(zhí)法保障。由此，橫向上必須整合人大、政府、司法、審計等各個渠道、各個方面的監(jiān)督力量，縱向上必須加強中央政府對地方政府，上級政府對下級政府的財政層級監(jiān)督，才可望促使公共財政在合法、合理的法治軌道上高效運行。

從國際視野來看，不管是聯(lián)邦制的美國、德國，還是單一制的法國、日本，或是新興發(fā)展國家，在其分權制衡的政體下，雖然都比較重視議會對政府的財政監(jiān)督，但也同時兼顧政府內(nèi)部的財政監(jiān)督。例如，法國是中央集權的單一制國家，中央財政部門在財政收支管理過程中擔負著重要的監(jiān)督職責，并通過派駐各地的財政監(jiān)督代表、稅務稽查等體系付諸實施 （賀邦靖，2008）。在巴西，加強國家預算執(zhí)行和監(jiān)督是財政部的重要職責，主要涉及財政部國庫司、金融管理總局、稅務總局等職能機構，其中，國庫總局作為財政部直屬機構，具體負責國家預算執(zhí)行，控制財政支出，保持國庫收支平衡（財政部干部教育中心，2017）。

（二）國家治理現(xiàn)代化背景下財政職能監(jiān)督的重要作用

習近平總書記曾在《依法行使政府監(jiān)督》中高屋建瓴地指出：“這就要求我們必須從經(jīng)濟工作的全局出發(fā)，進一步提高對財政監(jiān)督工作重要性的認識，切實改變一些地方和部門中存在的‘重分配、輕監(jiān)督，重收入監(jiān)督、輕支出監(jiān)督，重外部監(jiān)督、輕內(nèi)部監(jiān)督’的傾向，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在嚴肅財經(jīng)紀律、整頓財經(jīng)秩序、健全財政職能、促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用?！?/p>

首先，財政職能監(jiān)督基于我國的體制特色，能充分發(fā)揮財政縱向監(jiān)督的重要作用。根據(jù)《關于2020年中央和地方預算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》，2020年我國中央對地方轉移支付規(guī)模達到了83315.3億元，而四級地方政府加總地方收入僅有100123.84億元，這表明我國中央轉移支付資金已經(jīng)占到了地方總收入的百分之四十多。如此龐大的資金須由中央層層轉移到地方使用，沒有有效的監(jiān)督，其后果是難以想象的。然而，人大監(jiān)督、審計監(jiān)督重在對本級政府及其職能部門財政行為的監(jiān)督，由此，加強財政行政層級監(jiān)督，充分發(fā)揮中央財政部門對地方政府、上級政府財政部門對下級政府轉移支付資金的監(jiān)督作用，是勢在必行的。

其次，財政職能監(jiān)督掌控信息及時，融預防、管理、監(jiān)督于一體，能主動積極地發(fā)揮全方位的日常監(jiān)督效果。近年來，財政領域違法犯罪的大案、窩案頻發(fā)，監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督的力度固然需要加強，以精準打擊，充分發(fā)揮社會震懾效果。然而，查處財政違法行為，最大的難點在于信息不對稱、發(fā)現(xiàn)不及時。財政職能監(jiān)督融監(jiān)督于管理之中，正好可以有效發(fā)揮日常監(jiān)督的優(yōu)勢，及時掌握違法犯罪線索，早發(fā)現(xiàn)、早查處，重在預防，并將違法追責與違紀、違規(guī)追究結合起來，避免造成塌方式的災難性后果。同時，現(xiàn)代財政資金的使用正向績效監(jiān)督延伸，這也是財政職能監(jiān)督大有作為的空間。

二、財政職能監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境

（一）財政職能監(jiān)督立法層級較低、執(zhí)法依據(jù)不足

目前，財政職能監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)，僅在《預算法》《政府采購法》《會計法》等財政法律和政府組織法中有少量規(guī)定，但過于原則，也不夠全面。國務院制定的《財政違法行為處罰處分條例》，充當了財政職能監(jiān)督的直接執(zhí)法依據(jù)，然而，該條例制定于2004年，作為其上位法的《預算法》《政府采購法》等財政法律在之后陸續(xù)進行修訂，這就導致《財政違法行為處罰處分條例》所規(guī)定的違法種類、處罰情形、處罰措施與相關上位法存在不相匹配甚至矛盾沖突的現(xiàn)象。國家財政主管部門制定的《財政部門監(jiān)督辦法》（2012年）等規(guī)范性文件，以及各地相應出臺的一些有關財政內(nèi)部監(jiān)督的地方性法規(guī)和規(guī)章，整體上法律層級較低，權威性不足，對財政監(jiān)督機構權限、監(jiān)督方式和程序以及法律責任等方面的規(guī)定不夠系統(tǒng)全面，甚至有相互矛盾的現(xiàn)象，這都嚴重制約財政職能監(jiān)督效果的充分發(fā)揮。

（二）財政職能監(jiān)督主體角色有待厘清

現(xiàn)實中，財政部門與其他職能管理部門畢竟處于同一政府體系，如果地方政府發(fā)展理念出現(xiàn)偏差，搞“唯GDP主義”，過于急功近利，財政職能監(jiān)督的監(jiān)督者與被監(jiān)督者就可能陷入“內(nèi)部人”困境。事實上，我國財政職能監(jiān)督內(nèi)部合謀、內(nèi)部人控制的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致財政系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務權力相互制約失靈（何振一，2009）。尤其，財政部門既是實施財政監(jiān)督的主體，同時也因參與財政資金的日常管理審核，成為財政監(jiān)督的被監(jiān)督對象（潘建青等，2020），這種角色交叉的困境直接制約監(jiān)督實效，亟待財政職能監(jiān)督機制、方式的創(chuàng)新。

（三）財政職能監(jiān)督機制不太健全、運轉不暢

現(xiàn)在，財政主管部門的主體業(yè)務部門尚未將財政監(jiān)督職能有效融合進管理之中，專職監(jiān)督部門監(jiān)督核心及力量則主要集中在事后監(jiān)督，導致事前審核、事中控制等環(huán)節(jié)監(jiān)控機制存在缺失。并且，檢查結果反饋機制單一，財政監(jiān)督檢查成果等相關信息不能實現(xiàn)效用最大化。與此同時，財政職能監(jiān)督與財政系統(tǒng)外部其他監(jiān)管部門的協(xié)調機制不完善，可操作性不強，專職監(jiān)督機構和業(yè)務機構之間的協(xié)作機制也不暢通，信息共享以及成果應用的機制未能實現(xiàn)有效連接，難以充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督的整體效應（潘建青等，2020）。另外，財政職能監(jiān)督和預算單位內(nèi)部監(jiān)督責任界定也存在不清晰、欠合理之處。

（四）財政職能監(jiān)督手段有待革新

目前，財政監(jiān)督業(yè)務未充分實現(xiàn)信息化、網(wǎng)絡化，各項財政監(jiān)督成果與信息不能充分共享，各項財政監(jiān)督業(yè)務辦理仍然停留在“手工化”層面，電子政務工程沒有得到普遍推廣。其次，財政部門仍舊以靜態(tài)監(jiān)督為主要的監(jiān)督手段，嚴重忽略諸如實地考察、專項跟蹤考核、同步更新報備進展等動態(tài)監(jiān)督手段 （余功斌，2014）。另外，當前我國財政監(jiān)督績效評價的標準不一，且很多標準并沒有與時俱進更新。其中較為突出的是“資金到位率”這一靜態(tài)評價指標，缺乏與項目實施進度、資金實際需求量相結合的動態(tài)評價功能；有關項目決策、項目管理等績效評價共性指標所涵蓋的資金分配、資金到位、資金管理等二、三級指標的設定較為寬泛，沒有隨著社會分工的逐步細化進一步明確。

（五）財政職能監(jiān)督追責懲罰力度不夠、威懾效果不突出

近年來，我國財政方面的違法違紀問題屢禁不止，這與我國財政監(jiān)督處罰力度薄弱有直接關系（郭月梅和蔣勇，2018）。財政職能監(jiān)督的激勵約束機制不夠健全，財政監(jiān)督失職、瀆職行為難以及時發(fā)現(xiàn)、查處。作為財政職能監(jiān)督基本依據(jù)的《財政違法行為處罰處分條例》對財政違法行為法律責任的規(guī)定是目前較為體系化的（蘭麗萍，2013），但總體而言，對財政違法行為的處罰還是力度偏輕。在 《江蘇省財政監(jiān)督條例》《河南省財政監(jiān)督辦法》《湖南省財政監(jiān)督條例》等地方規(guī)范性文件中，對財政違法行為的罰款額均在幾千元到數(shù)萬元之間，與財政違法行為的違法后果嚴重不相稱。財政違法行為的違法成本過低，難以起到追責的威懾效果，實有改進的必要。

三、國家治理現(xiàn)代化背景下財政職能監(jiān)督的體制、機制改進思考

（一）完善財政專職監(jiān)督機制

財政部門內(nèi)設的財政監(jiān)督機構是財政部門的專職監(jiān)督機構，完善財政監(jiān)督機構的工作機制，是充分發(fā)揮財政專職監(jiān)督機構職能的基本保障。本文建議：一是明確財政監(jiān)督機構的執(zhí)法地位，賦予其獨立執(zhí)法主體資格。關于行政執(zhí)法主體的產(chǎn)生在我國有兩種不同的方式，②可以考慮參照稅務稽查局的先例，由國務院授權，明確賦予財政監(jiān)督機構獨立執(zhí)法主體資格，并明確縣級以上財政局都要設置專職的財政監(jiān)督機構，專門查處涉及公共財政資金的違法、違紀案件。二是進一步明晰財政監(jiān)督機構的職責權限及執(zhí)法的程序方式。2018年機構改革后，政府預算執(zhí)行的監(jiān)督權已經(jīng)移交審計機關，財政監(jiān)督機構的職權也作了相應調整，今后要加強對地方債務領域違法、違紀的監(jiān)督和重大項目執(zhí)行情況的績效評價監(jiān)督。與此同時，要充實財政監(jiān)督機構的執(zhí)法能力、手段，賦予其與履行職責相稱的調查、督促、強制、處理等程序性權力。尤其要授予其對一定金額限度內(nèi)的事實清楚、證據(jù)確鑿的案件直接作出處理決定的權力，對沒有處理權的案件，有權擬定處理意見，報財政部門首長決定。三是要保證專職監(jiān)督人員必要的獨立性、穩(wěn)定性，確保專職監(jiān)督工作人員定崗定編，將職前考察、定期考核、獎懲升遷等內(nèi)容納入專職監(jiān)督工作人員崗位管理制度。

（二）改進財政違法行為追責機制

追究財政違法行為的法律責任是財政職能監(jiān)督的重要組成部分，一個合理且完善的財政違法行為追責機制是嚴格把控財政行為、充分發(fā)揮財政職能監(jiān)督作用的重要保障。本文建議：一是加大監(jiān)督處罰力度，結合問責工具，量化追責標準，設置一一對應的層級責任后果，嚴格依法追究違法違紀責任，實現(xiàn)行政責任與民事責任、刑事責任兼顧，行政處理與行政處罰、行政處分并重。二是建立和完善聯(lián)合辦案機制，健全案件移送制度，形成財政監(jiān)督部門與紀檢監(jiān)察部門、司法部門有機聯(lián)系的整體，規(guī)范移送標準，實現(xiàn)行政、刑事責任追究的銜接，增強打擊財政違法犯罪行為的威懾力。三是加強地方政府黨政領導對財政部門落實監(jiān)督責任的督促機制，將對財政職能監(jiān)督建設的督促納入領導班子和干部目標管理，提高政府黨政領導對財政部門的監(jiān)督責任，認真落實督辦工作，對財政部門內(nèi)部監(jiān)督的重要工作、重大問題、重點環(huán)節(jié)親自過問和督辦。

（三）建構財政職能監(jiān)督有效的激勵機制

激勵機制的設置是永葆財政部門監(jiān)督工作持續(xù)、高效運行的不竭動力，能在很大程度上提高監(jiān)督工作人員的積極性，營造良好的監(jiān)督環(huán)境。本文建議：一是將財政違法行為的處罰處分與財政管理相結合，把監(jiān)督結果作為預算安排的重要參考依據(jù)。二是內(nèi)部監(jiān)督結果績效化和個人化。將監(jiān)督結果與監(jiān)督工作人員年度工作評價掛鉤，明確到個人，以此激勵財政部門監(jiān)督工作人員的工作熱情，對表現(xiàn)突出者在職位晉升中優(yōu)先考慮，以此作為考察使用干部、評先評優(yōu)的重要依據(jù)。三是豐富激勵方式類型，賦予充分自主選擇權。在保有傳統(tǒng)的薪金激勵、晉升激勵的同時，還應當注重增加精神激勵、培訓激勵、優(yōu)惠政策激勵等新型激勵方式。

（四）健全財政職能監(jiān)督問責機制

從加強財政監(jiān)督的實效來看，加強對監(jiān)督者的監(jiān)督是一個非常關鍵的環(huán)節(jié)。勢有必要秉持“有責必問，問責必嚴”的現(xiàn)代化法治精神，將財政部門的問責機制推向一個新高度。本文建議：一是充實各級政府首長財政監(jiān)督的領導責任。通過法律法規(guī)等明確規(guī)定縣級以上人民政府首長關于財政違法行為追責的領導責任，加強對本轄區(qū)各部門、各單位的財政違法行為追責的監(jiān)督，不得縱容、包庇、袒護。嚴格執(zhí)行《公務員法》《行政機關公務員處分條例》，對嚴重違法并造成嚴重后果的財政違法行為，應當根據(jù)相關規(guī)定嚴肅處理，防止行政處分責任的虛化，并追究有關部門首長或直接負責人的行政責任及領導責任。二是完善內(nèi)部問責機制，設置獨立的內(nèi)部問責機構和專門的問責崗位，明確財政監(jiān)督人員的責任權限，對財政系統(tǒng)全部人員實行考核問責制度。三是加強外部問責機制。在內(nèi)部監(jiān)督的基礎上，加大外部監(jiān)督力度。應當保障并完善同級人大及其常委會對本級財政部門所作財政違法行為處分決定進行監(jiān)督的權力，同時將財政部門的監(jiān)督情況納入各級政府向本級人大及其常委會的報告工作范圍。各級人民代表大會及其常委會根據(jù)憲法和 《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》規(guī)定的權限，對在財政監(jiān)管領域有重大違法情形的政府領導人員依法罷免。

四、國家治理現(xiàn)代化背景下財政職能監(jiān)督的方式、手段創(chuàng)新建議

（一）應推進財政職能監(jiān)督數(shù)字化建設

首先，以“金財工程”為中心，建立外部信息反饋系統(tǒng)，打通各大機關間的溝通壁壘，構建人大、財政、審計、稅務、公安等多機關融入其中的信息共享平臺（余功斌，2014），形成財政監(jiān)督檢査數(shù)據(jù)庫。其次，成立財政資金專屬信息庫，設置配套的信息智能檢索和篩選網(wǎng)絡系統(tǒng)。將各類財政資金的劃撥、流轉、使用、用途變更等詳細信息納入其中，并配備“一鍵檢索、智能篩選、自動歸類”等功能。另外，制定專門的財政部門監(jiān)督的網(wǎng)絡資料管理模型，將日常工作中各類表格、各種程序、檢查材料、核查步驟、評價標準等以電子信號的形式上傳至共享的信息平臺，形成較為穩(wěn)定的檔案庫。同時，豐富網(wǎng)絡舉報窗口，確保舉報人安全。以電子郵件、公眾號留言、微博私信、線上舉報專用窗口等方式拓寬舉報途徑，并將內(nèi)外舉報路徑區(qū)分開來，分別設置內(nèi)部檢舉和外部舉報網(wǎng)絡窗口。

（二）應更新財政職能監(jiān)督檢查方式

第一，依托國庫集中支付系統(tǒng)，完善數(shù)據(jù)檢索功能，建立疑似問題數(shù)據(jù)與問題數(shù)據(jù)兩級檔案，加大實地考察力度，第一時間對問題數(shù)據(jù)進行精準核實 （湖北省武漢市財政局監(jiān)督處課題組，2018）。第二，定期檢查與隨機巡查雙管齊下，在設置定期檢查的基礎上增設不定期隨機巡查，突擊檢查提高檢查情況的真實性。同時，將全面檢查與專項檢查有機結合，對預算編制、財務收支、國有資產(chǎn)等進行全方位的監(jiān)督檢查，對財政資金申報、使用、追蹤等進行全過程監(jiān)督檢查；并設置專項檢查科目，對財務管理機關債務、內(nèi)控制度等進行重點檢查。另外，制定異地檢查制度與流動檢查人員制度。在隨機巡查的人員配置中選派與被檢查對象無利害關系的異地工作人員，在定期檢查、全面檢查等其他檢查方式中盡可能采用流動的檢查人員。第三，明確會計核算監(jiān)督的標準，加強對票證監(jiān)管的力度。建立起“三性審查”的會計核算監(jiān)督標準，包括對財政部門經(jīng)濟業(yè)務的真實性審查、財務收支的合法性審查和公共財產(chǎn)的完整性審查，規(guī)范財政管理中會計核算的標準，使之有章可循。另外，新增財政票據(jù)專員管理編制，建立票據(jù)登記制度，設置票據(jù)管理臺賬，加大對票據(jù)的使用、真?zhèn)?、保管等方面的監(jiān)督力度?！墩憬∝斦O(jiān)督檢查工作規(guī)程（試行）》中雖是對財政檢查的選案設置臺賬制度，但對財政票據(jù)管理制度有其參考意義。

（三）應引進懲罰性賠償手段

懲罰性賠償制度一般存在于民法、訴訟法等領域，財政部門監(jiān)督領域尚少有涉及，雖然懲罰性賠償?shù)膽萌源嬖谠S多爭議，但不可否認其威懾監(jiān)督功效。在對財政違法行為主體責任追究的手段中引入懲罰性賠償制度，是提高財政職能監(jiān)督威懾作用的有力措施?？梢钥紤]在《財政違法行為處罰處分條例》中增設懲罰性賠償條款，對懲罰性賠償?shù)木唧w規(guī)定區(qū)分公共部門和私人部門。公共部門和私人部門作出財政違法行為的動機大小有區(qū)別，產(chǎn)生原因、發(fā)生環(huán)節(jié)、后果影響等都各不相同，不應當對兩者采取統(tǒng)一標準，要有針對性地區(qū)別對待。同時，設置高額階梯式懲罰性賠償標準，以確保新手段能有效地貫徹落實，減少實際操作中的執(zhí)行困難，也符合法律公平的原則。

（四）應充實績效監(jiān)督方法

建議適時出臺 《財政部門績效監(jiān)督管理辦法》，規(guī)范績效監(jiān)督的管理措施、技術選取、流程設置、執(zhí)行標準等。另外，引入公司治理模式，建立受托責任。財政部門根據(jù)總體發(fā)展目標制定年度目標并在當年部門預算中予以闡明，為績效預算考核奠定基礎；建立“面向產(chǎn)出和結果”的績效考核制度，設定科學合理的績效考核實施步驟，從最初目標確立，到執(zhí)行考核、結果評估驗收，以及后期反饋，最終實現(xiàn)績效考評獎罰的綜合運用（王杰茹和岳軍，2016）。其次，改進績效監(jiān)督方法。建議在原有績效監(jiān)督方式的基礎上融入辦公自動化系統(tǒng) （Office Automation System，OA系統(tǒng)），進行網(wǎng)絡連線現(xiàn)場訪談、視頻會議、案例研究、線上問卷調查、網(wǎng)絡專家會談等；還可以引用審計部門采取的順查、逆查等一般查賬的方法和技術。

五、國家治理現(xiàn)代化背景下財政職能監(jiān)督的法治走向展望

目前，《財政違法行為處罰處分條例》（下文簡稱《條例》）的修改已經(jīng)提上了議程，建議利用這個有利時機，系統(tǒng)修訂《條例》，并提請國務院適時出臺《財政監(jiān)督條例》，全面規(guī)定監(jiān)督主體職責權限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督機制、監(jiān)督程序、監(jiān)督手段以及監(jiān)督責任等內(nèi)容，以此作為財政監(jiān)督的通則性依據(jù)。

（一）重新定位《條例》的立法目的

立法目的是立法活動的價值選擇、功能定位?！稐l例》第一條闡明立法目的：“為了糾正財政違法行為，維護國家財政經(jīng)濟秩序，制定本條例?！憋@然，在關于財政違法行為法律責任承擔方面，“糾正”的表述顯得過于單一。問題在于，《條例》立法目的定位不準。對財政違法行為的處罰處分，除《條例》以外，還散布于《預算法》《稅收征管法》《會計法》與《審計法》等多個財政法律文件之中，那么，《條例》的功能是補充漏洞與具體化，還是行政監(jiān)督追責的通則法？本文認為，鑒于我國財政監(jiān)督領域規(guī)范性不足的現(xiàn)狀，相比之下，讓《條例》發(fā)揮通則法的功能更為重要。

其實，最高國家行政機關制定《條例》作為財政領域行政監(jiān)督追責的通則法有正當法律依據(jù)。我國《立法法》第五十六條規(guī)定：“國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項?！蓖ㄟ^分析可知，《條例》不屬于“為執(zhí)行法律的規(guī)定”而“制定行政法規(guī)”的情形，而屬于基于“憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權的事項”而制定的行政法規(guī)。國務院作為我國的最高國家行政機關，統(tǒng)一領導國家的行政工作，根據(jù)憲法第八十九條的規(guī)定，國務院共享有十八項職權，其中包括：“（一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令……（六）領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設……（十七）審定行政機構的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員?！睋?jù)此，國務院有權根據(jù)憲法授權制定《條例》作為管理財政工作、獎懲行政人員的規(guī)范依據(jù)。也就是說，國務院制定《條例》屬于行使憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權第六款和第十七款的事項范圍，對財政違法行為實施處罰處分既是國務院領導、管理財政經(jīng)濟工作的分內(nèi)之事，也是獎懲行政人員的必要措施。由此，《條例》既可以在財政法律兜底條款之下增加具體的事項，也可以對財政法律中的一般性規(guī)定作出具體的細化規(guī)定，尤其重要的是，還有權根據(jù)憲法授權在尚沒有法律規(guī)定的前提下作出對財政違法行為處罰、處分的特別規(guī)定，當然，《條例》的特別規(guī)定要符合憲法和財政法律的立法宗旨，不能違反財政法律的一般性規(guī)定。

所以，本文認為應該將《條例》的立法目的調整為：“為了加強財政監(jiān)督管理，糾正和懲罰財政違法行為，保障財政資金安全、規(guī)范、高效使用，根據(jù)憲法和國家有關財經(jīng)、監(jiān)督法律，制定本條例?！辈⒒谶@一立法目的，對《條例》的整體內(nèi)容劃分章節(jié)，形成體系，更名為《財政監(jiān)督條例》，使之成為財政職能監(jiān)督的通則法。在條件成熟時再升格為《財政監(jiān)督法》。

（二）消除《條例》與上位法的矛盾沖突，及時補充新內(nèi)容

經(jīng)梳理比較，《條例》與相關法律、法規(guī)不一致的地方主要分為兩個方面：一是違法行為類型不一致，二是法律責任類型不一致。為與相關法律、法規(guī)進行銜接協(xié)調，建議在《條例》修改中進行以下處理：順應時代變遷與財政法律的修改，將《條例》與相關法律、法規(guī)不一致的規(guī)定進行妥善處理；將新出現(xiàn)的財政違法行為納入調整范圍；適當補充與細化上位法的原則性規(guī)定，保持法律體系的內(nèi)在協(xié)調，并注意處理好與其他行政法規(guī)的協(xié)調問題。

在前述財政職能監(jiān)督體制、機制、手段改革順利推進并取得成功經(jīng)驗的基礎上，《條例》有待充實的內(nèi)容包括：

第一，進一步明確各財政監(jiān)督主體的職責權限，完善財政監(jiān)督協(xié)調合作機制?；趪鴦赵鹤鳛閲易罡咝姓C關的地位，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，有權以行政法規(guī)的形式授予派出機構和內(nèi)設機構以行政執(zhí)法資格。可以借鑒稅務機關授權稅務稽查局執(zhí)法資格這一有效經(jīng)驗，依法賦予省級以上派出機構和內(nèi)設專職機構獨立執(zhí)法主體資格。財政、監(jiān)察、審計、稅務、金融監(jiān)管等部門應當加強信息溝通，加強配合、溝通和協(xié)作，完善財政監(jiān)督協(xié)調合作機制，對不屬于其職權范圍的事項，應當依法移送。

第二，完善財政違法行為的規(guī)制措施體系，健全財政監(jiān)督的手段方式程序。應進一步明晰財政違法行為的類別與界限，完善過罰相當?shù)膽吞帣C制，針對企業(yè)、個人的財政違法行為，因屬于行政相對人的范圍，可以對其進行行政處罰；而針對國家機關及其工作人員的違法行為，應該以行政處分為主，并輔之以特定的處罰方式。與此同時，充實財政監(jiān)督手段，完善財政監(jiān)督程序，把監(jiān)督的范圍和監(jiān)督的重心由現(xiàn)行單純依靠行政手段、被動服務式的檢查型監(jiān)督逐步向公正、獨立的財政管理型監(jiān)督轉變；由現(xiàn)行的微觀、具體事物型監(jiān)督向宏觀、微觀監(jiān)督并重轉變，由現(xiàn)行的檢查監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉變。

第三，完善財政監(jiān)督問責考評機制。強化財政部門、審計機關的行政首長財政監(jiān)督的領導責任；充實各級政府首長財政監(jiān)督的領導責任；在內(nèi)部監(jiān)督的基礎上，還要加大外部監(jiān)督力度?？h級以上人民政府及其財政部門實施財政違法行為處罰處分，應當接受本級人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督。

總之，結合時代背景與實際情況，財政部門應該大膽創(chuàng)新，完善財政職能監(jiān)督機制，改進財政職能手段，系統(tǒng)修訂《財政違法行為處罰處分條例》，適時制定《財政監(jiān)督法》或《財政監(jiān)督條例》，確保財政職能監(jiān)督于法有據(jù)，充分發(fā)揮財政職能監(jiān)督的功效。

注釋：

①這里所說的財政監(jiān)督，是狹義上的財政監(jiān)督，即“財政部門代表國家以政權行使者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份”，對財政收入、支出過程及效果的監(jiān)督，這與本文作為分析概念的“財政職能監(jiān)督”的內(nèi)涵是一致的。（習近平：《依法行使政府監(jiān)督》，《中國財經(jīng)報》，2000-06-20）

② “我國行政執(zhí)法主體產(chǎn)生方式主要有兩種：一種是國家通過法律明文規(guī)定設立某一機關或組織承擔某種行政執(zhí)法任務，另一種是國務院以行政授權的方式將某種執(zhí)法權賦予某個已存在的機關或組織，稅務機關內(nèi)設的稽查局就是以這種方式獲得了執(zhí)法主體資格?！保ā墩ㄖ谓ㄔO》，北京，國家行政學院出版社，2014年，第77頁。）