水上交通事故責任認定研究

鄭琳

摘要：水上交通事故調查報告和責任認定書可訴性之爭的根源在于調查報告劃分了當事人的責任，雖然修訂后的《中華人民共和國海上交通安全法》仿照《中華人民共和國道路交通安全法》第73條將責任認定書確定為證據，但并沒有實質性地解決爭議。理想的水上交通事故調查與處理模式是與國際海事調查規(guī)則接軌，理念上應當由“責任制裁”轉向“風險預防”，制度上設計獨立專業(yè)的事故調查委員會進行事故調查，由其出具不含責任劃分的技術性安全調查報告，具體的責任認定交由海事管理機構在行政處罰決定書中列明或者海事法院在判決書中認定或重新劃分。由于當下事故責任認定書的存在，應當通過解釋論的方法將其界定為因果責任，盡量減少產生的不利影響。

關鍵詞：水上交通事故;事故調查委員會;安全調查;責任認定

中圖分類號：D922.14 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2022）01-0102-11

Abstract：The source of the disputes over the justiciability of maritime traffic accident investigation report and confirmation on the liability is that the investigation report divides the parties’ responsibilities. Although the amended Maritime Traffic Safety Law of the People’s Republic of China imitated Article 73 of the Road Traffic Safety Law of the People’s Republic of China and admitted that confirmation on liability can be as evidence， it does not substantively resolve the disputes. The ideal mode of investigating and handling marine traffic accidents is to be in line with international maritime investigation rules， and the philosophy should shift from “l(fā)iability sanctions” to “risk prevention”. The system shall be designed for an independent professional accident investigation committee to conduct accident investigation and issue technical safety investigation report without responsibility division， and the specific liability determination shall be specified by the maritime administrative agency in the administrative penalty decision or the maritime court shall determine or re-divide in the judgment. Due to the existence of the confirmation of accident liability， it should be defined as causal liability through the method of interpretative theory so as to reduce the adverse effects.

Key words：water traffic accidents;accident investigation committee;safety investigation;responsibility identification

水上交通事故發(fā)生后，海事管理機構接到肇事船舶報告，要前往事故發(fā)生現(xiàn)場進行事故的調查和處理。在中國當前的水上交通事故調查體制下，海事管理機構除了查明事故原因，還要進行責任的認定。一般而言，海事管理機構在進行水上交通事故調查后，會出具事故調查報告，然后據此作出事故調查結論或責任認定①。由于水上交通事故調查報告一般含有對當事人責任的認定②，海事管理機構作出的行政處罰也多是以此為依據，會對當事人的權利和義務產生間接的實際影響。因此，圍繞水上交通事故調查報告以及責任認定書（調查結論書）產生的糾紛是否可訴，一直是實務界和學術界熱烈討論的話題。2019年，最高人民法院民事第四審判庭（簡稱最高人民法院民四庭）在《關于對〈交通運輸部海事局關于商請明確海事調查結論是否可訴的函〉的復函》[簡稱《復函》，法民四（2019）15號]中認為：“將水上交通事故責任認定書排除行政訴訟受案范圍沒有法律依據?！痹搹秃蚱屏艘酝腥A人民共和國海事局（簡稱中國海事局）和最高人民法院民四庭形成的默契，將該爭議再次推上風口浪尖。[1]1312021年修訂后的《海上交通安全法》，將事故責任認定書明確為處理海上交通事故的證據，與《中華人民共和國道路交通安全法》（簡稱《道路交通安全法》）保持一致，回應了最高人民法院民四庭在《復函》中的質疑。有學者在此基礎上論證其證據效力。[2]也有學者認為，海事調查是多種行為組成的行為鏈，只有影響當事人權利義務關系的責任判定行為才被納入司法審查。[3]值得關注的是，2021年底發(fā)布的《全國法院涉外商事海事審判工作座談會會議紀要》（簡稱《會議紀要》）中第89點再次明確了海上交通事故責任認定行為不屬于行政行為，海上交通事故責任認定書不宜納入行政訴訟受案范圍。海上交通事故責任認定書可以作為船舶碰撞糾紛等海事案件的證據，法院通過舉證、質證程序對該責任認定書的證明力進行認定。

《海上交通安全法》的修訂以及《會議紀要》的公布能否徹底解決這一爭議是值得懷疑的。因為從《道路交通安全法》的修正來看，該問題并沒有得到實質性解決，法院和公安機關仍然在進行角力。[4]126同理，在筆者看來，只要海事管理機構在水上交通事故調查報告中進行責任的分配，并出具責任認定書，還是會實際影響當事人的權利義務。即使作為訴訟中證據，也不能一勞永逸地解決問題，當事人只要證明其權利義務受到實際影響，向人民法院提起行政訴訟就仍然有法律的空間。換言之，只是通過簡單地修改《海上交通安全法》等法律法規(guī)，并不能從根源上定分止爭?；蛟S，改進中國的水上交通事故責任認定機制才是治本之策。

一、水上交通事故調查報告認定責任的弊端及學說紛爭

（一）水上交通事故調查報告認定責任產生的弊端

1.影響海事管理機構安全調查目的的實現(xiàn)

中國目前的水上交通事故調查既是技術調查，又是行政執(zhí)法調查。[5]2海事管理機構除了要通過技術的手段查明事故的原因，還要對當事人的事故責任進行劃分。而且在實踐中，海事管理機構對于事故責任劃分的重視程度并不低，甚至超過查明事故原因的技術調查。形成上述局面的原因是：一方面，海事管理機構在水上交通事故調查報告中進行細致的責任劃分，可以為之后的行政處罰直接提供依據，以減輕執(zhí)法負擔;另一方面，海事管理機構對于責任的精細分配，可以防止自身因為責任劃分不當而面臨訴訟風險?？偠灾?，相比于投入更多技術、成本和精力去查明事故原因，海事管理機構進行責任認定所帶來的行政收益更為直觀和明顯。

然而，正是因為中國目前的水上交通事故調查更加倚重責任調查，[6]其帶來的不利后果也是十分明顯的，導致調查的初衷已經偏離安全調查。首先對于當事人而言，因為事故調查涉及責任的分配，為了盡可能減輕自身的責任，可能出現(xiàn)偽造證據、虛假陳述等情況，這并不利于甚至可能阻礙真正事故原因的查明。其次，對于海事管理機構而言，進行責任認定需要消耗行政機關大量的精力，在有限的事故調查期限內，必然會影響對事故原因的仔細查明，從長遠來看也不利于調查技術水平的提高。最后，由于國際海事組織及其他主要航運國家普遍采用的是“非譴責性”調查，[7]147中國的責任調查舉措可能會影響在海事調查領域國際合作的開展。

相比而言，雖然海事管理機構在水上交通事故調查過程中進行責任的劃分能夠便于后續(xù)執(zhí)法工作的開展，但從長遠來看并不利于事故調查水平的提高，反而會因為各種因素影響安全調查目的的實現(xiàn)，是得不償失之舉。

2.增加海事法院行政審判的壓力

水上交通事故調查報告含有責任認定，海事管理機構會單獨出具事故調查結論書或責任認定書。如果當事人認為海事管理機構出具的上述文書侵犯自身的合法權益，向海事法院起訴，海事法院是否受理？受理后又如何裁判？這也是一直困擾海事法院的難題。

在支持受理的海事法院看來，法院作為當事人權利救濟的最后一道防線，應當發(fā)揮司法的保障功能。更何況，當前的水上交通事故調查報告中確實含有對于當事人責任的認定，海事管理機構的行政處罰也多是據此作出，確實實際影響到當事人的權利義務。[8]在當事人向上一級海事管理機構申請重新認定而救濟效果不佳的情況下，應當允許法院提供外部救濟渠道。

在反對受理的海事法院看來，水上交通事故調查具有很強的專業(yè)性和技術性，法官并不掌握相關技能，因此無法進行實質性審查而對當事人事故責任重新判定。[9]法官應當尊重海事管理機構的裁量權，不應過度干涉海事管理機構作出的具有強烈專業(yè)技術色彩的責任認定。如果法院對此敞開訴訟的大門，大量的事故調查報告和責任認定之訴將會涌入法院，法院將會不堪重負。

支持方和反對方的理由都不無道理。這也使得在司法實踐中，法院受理或不受理相關行政訴訟的情況都存在，并沒有形成統(tǒng)一的標準。

3.困擾當事人救濟途徑的選擇

如果不服海事管理機構作出的水上交通事故責任認定，如何尋求更好的救濟途徑以保障自身的合法權益，同樣困擾著當事人。

如果從《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）、《中華人民共和國行政復議法》（簡稱《行政復議法》）關于受案范圍有關規(guī)定來看，當事人可以對行政機關侵犯其合法權益的行為提起訴訟和復議。換言之，只要對當事人的權利義務構成實際影響的行為，當事人都可以復議起訴。據此，只要當事人認為海事管理機構作出的水上交通事故責任認定行為對其權利義務產生實際影響，就可以通過行政復議和行政訴訟途徑解決。

不過，中央層面的法律、法規(guī)和規(guī)章，如《海上交通安全法》《海上交通事故調查處理條例》《內河交通安全管理條例》《內河交通事故調查處理規(guī)定》并沒有對事故當事人的救濟途徑作出規(guī)定。地方性法規(guī)則有所涉及，如《湖南省水上交通安全條例》第31條規(guī)定：“當事人對海事管理機構作出的水上交通事故責任認定不服的，可以在接到事故調查結論后十五日內向上一級海事管理機構申請重新認定?！?/p>

如果事故當事人所在省份的地方立法對救濟途徑進行了明確，當事人選擇向上一級海事管理機構申請進行重新認定未嘗不可?？扇绻胤叫苑ㄒ?guī)或地方政府規(guī)章也沒有明確，當事人究竟應當選擇何種救濟途徑呢？

正如前文所提及的，當事人向法院提起行政訴訟，會面臨法院是否受理的難題。恰巧碰到司法能動性強的法院，當事人或許還有機會和海事管理機構進行司法上的較量，以期盼法院能夠對事故責任進行重新分配。如果碰到嚴格遵循司法謙抑性原則的法院，當事人尋求外部司法救濟則會淪為空談。

如果阻斷了當事人向法院尋求司法救濟的途徑，向上一級海事管理機構重新申請認定效果又如何？且不說在沒有中央立法的情況下，有些省份也沒有通過地方立法對此明確，事故當事人向上一級海事管理機構申請重新認定，面臨無法可依的情況。即使地方立法有所明確，在當前的行政體制下，上一級海事管理機構能否真正發(fā)揮層級監(jiān)督的作用，實現(xiàn)對當事人的內部救濟，也是值得懷疑的。

向法院起訴還是向上一級海事管理機構申請重新認定，是事故當事人所發(fā)出的“哈姆雷特之問”，始終困擾當事人救濟途徑的選擇。

（二）學術紛爭：“證據說”和“行為說”無助于爭議的解決

針對上述難題，來自學術界和實務界的教授、律師、法官和海事管理機構人員也都提出了自己的看法。仔細梳理后可以歸納為兩種對立的觀點。一種觀點是“證據說”，即將海事管理機構出具的水上交通事故調查報告和責任認定書作為訴訟中的證據，當事人不能對此提起行政訴訟;另一種觀點是“行為說”，即認為海事機構作出的事故調查報告及責任認定書實際影響到當事人的權利義務，應當允許事故當事人對此提起行政訴訟。

1.“證據說”的依據

一是規(guī)范層面的支撐?！吨笇б庖姟返?條第（五）項明確說明：“海事調查報告及其結論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據，除非有充分事實證據和理由足以推翻海事調查報告及其結論意見?！倍撬痉ú门械闹С?。例如，在“亳州市祥瑞航運有限公司與中華人民共和國蕪湖海事局交通運輸行政管理糾紛案”中，法院認為：“被訴的《事故結論書-1》是被告海事局依據《中華人民共和國內河交通安全管理條例》的規(guī)定履行職責，運用專業(yè)技術手段所做出的結論性意見和建議。該結論書可以作為水上交通事故案件的證據使用，并不直接確立事故當事人的權利義務，對當事人的權利義務不產生實際影響?！比?017年時任最高人民法院民四庭副庭長王淑梅法官的講話提供了佐證。她在全國海事審判實務座談會上的總結講話中專門就“海事行政調查可訴性的問題”進行了總結，認為事故責任認定書是行政機關通過調查對當事人責任進行劃分的書證，是證據的一種，并不能直接影響當事人的權利義務。四是可以參照道路交通安全領域的做法。在道路交通安全領域，《道路交通安全法》第73條的規(guī)定以及全國人大法工委的工作答復明確將公安交通管理部門作出的交通事故責任認定書作為處理交通事故案件的證據使用。因此，在水上交通事故調查中，也有觀點認為應當仿照道路交通事故處理的方法，將水上交通事故責任認定書作為證據看待。[10]100五是支持“證據說”的學者從學理層面分析認為：“出具海事調查報告、進行事故責任認定均屬于海事調查程序中的一部分，是海事管理機構在處理海上交通事故工作中的一個環(huán)節(jié)，而非獨立、完整的行政行為;事故責任認定不直接確定當事人間的權利義務;行政確認行為并不必然可以進行行政復議、行政訴訟?！盵11]

2.“行為說”的理由

一是規(guī)范層面的依據?！稄秃分忻鞔_指出：“依據行政訴訟法及司法解釋有關規(guī)定，行政機關行使行政職權過程中作出實際影響行政相對人權利義務的行為，均屬于行政訴訟受案范圍，法律另有規(guī)定除外……將水上交通事故責任認定書排除行政訴訟受案范圍沒有法律依據。”二是司法案例的支持。在“韓玉山、南陽市臥龍區(qū)地方海事處、趙春松為水上交通事故責任認定糾紛案”中，法院認為：“被告依據行政職權作出水上交通事故責任認定書，認定了事實，劃分了事故責任，對當事人的權利義務產生了直接影響，屬于具體行政行為，符合上述規(guī)定，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！比菍W理的論證加持。支持“行為說”的學者認為：“水上交通事故責任認定書對當事人劃定了事故責任或者直接明確向當事人責令采取相關行政措施，例如，責令行政相對人整改，可以視為已經成熟的行政行為，則應當具有可訴性?！盵1]135

3.“證據說”和“行為說”的觀點評析

水上交通事故調查報告和責任認定書的性質還沒有明確，中央立法也沒有規(guī)定當事人的救濟途徑。因此，圍繞“證據說”和“行為說”的爭論似乎各有道理，但又無法真正解決爭議。

就“證據說”的觀點而言：第一，目前的規(guī)范依據僅僅是司法解釋性質的規(guī)范性文件，并不是立法，無法作為行政訴訟的依據或參照，僅僅具有參考意義。第二，雖然在當前的海事審判實踐中，有些法院支持“證據說”，但是中國不是判例法國家，法院的案例并沒有拘束力，同樣僅具有參考意義。此外，其中并沒有案例被最高人民法院遴選為指導性案例或公報案例，并不要求其他法院以此為參照，因此沒有形成事實上的拘束力。更何況，實踐中也有法院作出與之觀點截然相反的裁判，法院的裁判要旨僅能作為理由說明論證。第三，時任最高人民法院民四庭副庭長王淑梅法官的講話只是法律政策的表達，不是正式的法源。第四，道路交通事故責任認定書的“證據說”觀點雖然在《道路交通安全法》中有法律依據，但是并沒有杜絕爭議，相關質疑并沒有減少。事故責任認定“作為一種行政確認行為，確實影響到當事人法律責任的承擔”。如果僅僅作為證據，“事故認定書的證明力大于其他證據，人民法院一般會直接采信并確認其相應的證明力”，當事人很難在訴訟中推翻，不利于權利的救濟。[12]

就“行為說”的觀點而言：第一，《復函》并不是司法解釋，不具有普遍約束力。第二，法院的裁判要旨同樣只適用于個案，不具有普遍適用性。第三，水上交通事故的調查和責任認定行為，是程序性行為、行政事實行為、過程性行為（中間行為、階段性行為）還是行政行為、成熟性行為，目前學術界還存在爭議，并沒有形成通說。此外，學理論證在中國法律體系中同樣屬于非正式法源，并沒有實際的法律拘束力。

綜上所述，“證據說”和“行為說”的觀點都存在一定的缺陷，觀點爭鳴并沒有實際解決爭議。

4.接軌國際海事調查規(guī)則而非仿效《道路交通安全法》第73條

海事管理機構似乎試圖通過立法將“證據說”固化以解決爭議。最直接的體現(xiàn)就是修訂的《海上交通安全法》將事故責任認定書明確為處理海上交通事故的證據。應當說，該條款為“證據說”提供了最直接的法律依據，大部分對“證據說”的質疑理由也將不成立。

《會議紀要》對“證據說”的進一步闡述，也似乎表明了法院的立場。

然而，與《道路交通安全法》保持一致的“證據說”是否能夠徹底解決紛爭仍值得商榷。

一方面，《道路交通安全法》采用道路交通事故責任認定“證據說”的做法并沒有實質性地解決糾紛。立法只是從表面防止公安交通管理部門成為行政訴訟中的被告，減少應訴風險，更多是一種權宜之計。只要事故責任認定書存在，且對當事人責任進行了分配，當事人就可以認為自身的權利義務實際受到影響，繼而能夠尋求行政訴訟救濟。

另一方面，修訂后的《海上交通安全法》僅是將海上交通事故的責任認定書作為證據，沒有明確海上交通事故調查報告的性質，特別是當前的海上交通事故調查報告含有對當事人責任的劃分，當事人仍然可以認為調查報告錯誤劃分責任侵犯自身權益，而提起行政訴訟。此外，《海上交通安全法》第85條只是部分解決了海上交通事故的責任認定問題，對于內河交通事故而言，海事管理機構出具的事故調查報告和調查結論書并不能等同適用，畢竟《內河交通安全管理條例》《內河交通事故調查處理規(guī)定》并沒有配套修改。

在筆者看來，水上交通事故責任認定與道路交通事故責任認定亦步亦趨并非是明智的立法選擇。因為《道路交通安全法》第73條自立法以來就一直面臨是否摻雜著公安交通管理部門利益考量的質疑，海事管理機構重走老路，顯然不利于水上交通事故責任認定水平的提升?！逗Ｉ辖煌ò踩ā吩?983年制定之初，對于海上交通事故的處理是“由主管機關查明原因，判明責任”，立法目的在于通過責任制裁維護海上交通安全秩序，符合當時的時代背景，因為《行政訴訟法》還未出臺，“行為說”不具備現(xiàn)實操作的可能性。然而，經過幾十年航運業(yè)的高質量發(fā)展和國際交流合作的深化，再加上中國的行政法制不斷健全，公民的權利意識不斷高漲。將《海上交通安全法》的修訂理解為確立以海事機構為主導的單一“證據說”，恐不符合當下保障公民基本權利的法治實踐。由于海事管理具有較強的涉外性，海事管理機構應當向國際海事組織和主要海運國家的先進做法看齊，水上交通事故責任認定機制應當與其接軌，領跑在國內事故調查及責任認定的前列。具體而言，改進中國的水上交通事故責任認定機制，應當從理念轉換、組織機構、實體內容、法律責任四個方面著手。

二、理念轉換：由責任制裁轉向風險預防

中國目前的水上交通事故調查側重于事后的責任制裁，意圖通過責任倒逼的方式，迫使事故當事人吸取事故教訓、引以為戒，形成威懾效果。不可否認，責任制裁在中國注重秩序管控的社會環(huán)境下，確實發(fā)揮著一定的作用，但過分強調責任也會產生負面效果。

（一）責任制裁理念的后果

一是過于注重人的責任而忽視系統(tǒng)的風險。水上交通事故的發(fā)生，除了船長、駕駛員等人的因素外，還與系統(tǒng)因素存在密切關聯(lián)。對于駕駛員的違章駕駛、超載、臨危措施操作不當?shù)刃袨檫M行責任制裁，只能解決人的問題，并不能克服系統(tǒng)的風險。水上交通事故的調查是全方位的，既要調查人的因素（船舶操縱與人員配備），也需要對于船舶的狀況（設施設備）、貨物的性質、環(huán)境因素（水文、氣象、通航等）乃至當時的信息平臺和應急救援的水平等系統(tǒng)因素進行綜合考慮。因此，只通過責任制裁而忽視系統(tǒng)的風險是不全面的。

二是強調個案的責任制裁而忽視整體安全理念的宣傳。應當說，對事故當事人進行責任制裁的威懾效果是明顯的，當事人也一定能夠吸取事故教訓，在今后樹立安全駕駛的理念。不過個案的制裁效果畢竟是有限的，對于其他水上運輸人員而言由于沒有涉及自身，起到的警示效果是不夠的。即使擴大反面典型的宣傳效果一定程度上能夠讓從業(yè)者心理有所忌憚，但同樣只能解決人的問題。更何況，責任制裁并不是法律的唯一動力，[13]積極的指引和協(xié)調同樣是安全理念建立的重要保障。過于強調個案的責任制裁而忽視事故原因的全面、客觀分析，無法使整體的安全理念得到有效宣傳，不利于預防事故的再次發(fā)生。

三是可能出現(xiàn)責任不對等的情況而影響安全調查目的的實現(xiàn)。由于責任制裁是中國目前水上交通事故調查最為重視的環(huán)節(jié)，其除了發(fā)揮傳統(tǒng)法律制裁的“補償和定分止爭為內容的糾紛解決作用”，[14]還有著警示、懲戒的作用。如果發(fā)生重大的水上交通安全事故，海事管理機構意欲將該事故作為負面典型以起到“警鐘長鳴”的效果，很可能加大對事故當事人的責任制裁，甚至造成責任不對等的情況。此外，如果水上交通事故的發(fā)生與海事管理機構的管理不當存在一定關聯(lián)，不排除海事管理機構在責任認定時產生偏差。這些在責任制裁上“花功夫”的做法，必然會影響查明事故原因、預防事故再次發(fā)生的安全調查目的的實現(xiàn)。

（二）樹立風險預防的理念

從長遠來看，要提高中國水上交通事故的調查水平和處理能力，理念上應當由責任制裁轉向風險預防。風險預防，是指針對不確定的風險，面向未來，旨在預防的一種理念。[15]水上交通事故的發(fā)生屬于不確定性的風險。每次發(fā)生水上交通事故，事故調查部門都應當認真查明事故原因，防止此類事故在未來再次發(fā)生。因此，水上交通事故調查應當樹立風險預防的理念，具體可以從以下三個方面著手。

一是進行風險評估。風險評估，是“對風險的識別、評價和估算，構成風險分析中的重要一環(huán)”。[16]水上交通事故發(fā)生后，可能對未來的事故預防產生諸多風險，事故調查部門無法完全規(guī)避。換言之，識別“何種性質的風險”來進行預防，[17]就顯得尤為重要。一般而言，人為因素的風險如駕駛員的違章駕駛，是相對容易識別的，這是需要重點評估的。對于氣象、水文、通航等環(huán)境風險，在科學技術能夠預測的范圍內，應當加以風險評估。此外，對于搜救風險，在救援條件允許的情況下，也是要加以評估的。

二是采取風險預防措施。事故調查部門需要在全部調查結束后，整體考量決定采取哪些風險預防措施。[18]當前，水上交通事故調查報告中所載明的“安全管理建議”或者稱之為“防范和整改措施建議”，本質上就是風險預防措施。風險預防措施應當結合調查后的事故原因以及評估后的風險作出，包括加強船長、船員的安全技能培訓和提高應對突發(fā)事件的能力;落實船舶企業(yè)的主體責任，加強企業(yè)的管理;提升船舶設計、建造的質量;提高應急救援的能力;嚴格惡劣天氣條件下的船舶禁限航措施等。

三是注意風險預防的限度，避免過猶不及。水上交通事故發(fā)生后所采取的風險預防措施應當符合比例原則。[19]其一，風險預防措施要符合適當性原則，即有助于預防事故發(fā)生目的的實現(xiàn);其二，風險預防措施要符合必要原則，在諸多防范風險的嚴格管控措施中要采取對當事人侵害（權益影響）最小的措施;其三，風險預防措施要符合均衡性原則，所采取的風險預防措施與其所達到的目的之間必須合比例，不能在事故風險防范過程中采取“一刀切”的措施。

綜上所述，中國水上交通事故調查的理念應當由責任制裁轉向風險預防，在此理念的引領下，再展開具體的制度設計。

三、組織機構：建立相對獨立專業(yè)的水上交通事故調查委員會

（一）調查與處理相分離的模式確保處理結果的客觀公正

中國的水上交通事故的調查和處理一直都是由海事管理機構全權負責。應當說這種集中由專門的行政組織進行調查和處理的模式確實能夠提高執(zhí)法效率。但與之相伴的問題也很明顯，那就是海事管理機構權力過大，會形成權力的壟斷。如果事故與海事管理機構有“利害關系”，在調查過程中可能出現(xiàn)對責任認定“避重就輕”的情況。此外，當事人處于弱勢地位，不僅處理的結果會受到影響，也不利于權利的救濟。雖然依據修訂后的《海上交通安全法》第85條的規(guī)定，調查報告和責任認定書是由不同的部門作出，但在中國當前的海事行政體制下，海上交通事故調查組的成員即海事調查官，一般也是來自于海事管理機構。海上交通事故調查組的工作，仍然由海事管理機構領導，并沒有實現(xiàn)調查與處理相分離。

從國外的經驗來看，英國的海事調查工作由兩個機構負責，海事調查委員會（Marine Accident Investigation Branch，MAIB）負責安全調查，隸屬運輸部，是一支完全獨立的海上事故調查專業(yè)機構，該部門不是一個執(zhí)法機構，也不起訴任何人或追究責任。[20]1673英國海岸警備隊（Maritime and Coastguard Agency，MCA）負責行政調查，包括違法行為的處理。[21]在日本，水上交通事故的調查和處理也是相分離的，在交通部內設立一個全國統(tǒng)一、相對獨立的海事調查機構，即海上事故審查廳（Marine Accident Inquiry Agency，MAIA），負責水上交通事故的調查。[22]從世界先進海運國家的做法來看，水上交通事故的調查和處理相分離，由相對獨立、專業(yè)的組織進行技術性調查，能夠確保調查結果的真實、準確，再交由專業(yè)的海事行政機構進行違法行為的處理，能夠保證處理結果的客觀公正。[23]因此，建立相對獨立且專業(yè)的水上交通事故調查委員會就顯得尤為重要。

（二）相對獨立的技術安全調查可以避免卷入訴訟

由相對獨立且專業(yè)的水上交通事故調查委員會進行技術安全調查，除了能夠確保調查和處理結果的準確、公正外，還能夠避免其卷入到訴訟糾紛中。

水上交通事故調查委員會隸屬于海事管理機構，但具有相對獨立性。就二者關系而言，水上交通事故調查委員會受海事管理機構的業(yè)務指導，是專門調查水上交通事故的內設機構，但是水上交通事故調查委員會對于調查結果具有最終決定權。水上交通事故調查委員會由于不是法律、法規(guī)或規(guī)章授權的具有行政主體資格的組織而無法成為適格被告。

水上交通事故調查委員會只負責所有水上交通事故案件的調查環(huán)節(jié)。水上交通事故調查委員會作為事故調查的常設機構，只負責“收集信息、認定事實”，[24]最終出具水上交通事故調查報告。該調查步驟是整個事故調查和處理過程中的一個環(huán)節(jié)，是調查和處理程序中的一個階段，是未來事故處理行為的預備和輔助。[25]因此，作為程序性、中間性、事實性的事故調查行為，[26]并不是具體的行政行為，也無法成為行政訴訟審查的對象。

水上交通事故調查委員會出具的水上交通事故調查報告由于只包含技術安全內容，而不涉及當事人的權利義務，也就無法產生實際的法律效果。換言之，該調查報告只是一份技術性報告，并不對外發(fā)生法律效力，顯然不會對當事人的權利義務產生實際影響。水上交通事故調查委員會也不會因為出具的事故調查報告而被卷入到訴訟糾紛中。

（三）調查委員會的人員組成方案

中國現(xiàn)行的水上交通事故調查是由海事管理機構成立事故調查組進行調查。不同等級的事故調查組要求配有不同人數(shù)的海事調查官。應當說，中國目前建立的不同等級的海事調查官制度以及對于海事調查官的任職資格要求發(fā)揮了重要的作用。[27]然而，盡管有一定數(shù)量的海事調查官掌握航海、輪機、法學、心理學等方面的知識，但是這樣的復合型人才不可能覆蓋整個海事調查官隊伍。更為關鍵的是，一旦成為海事調查官，必然疏于航海與輪機實踐，在水上交通實踐領域的專業(yè)水平會隨時間推移而有所下滑。

建立相對獨立、專業(yè)的水上交通事故調查委員會，調查委員會的人員組成同樣要有所變革。不可否認，海事調查官是水上交通事故調查委員會的重要組成人員，但同時可以吸納具有一定航海經驗和管理經驗的船長、輪機長，以及專業(yè)的船舶工程專家等外部人員加入，使調查委員會的組成人員多樣化。相比于清一色的海事調查官組成的水上交通事故調查委員會，這樣的人員構成獨立性也會更強。調查委員會的委員可由海事管理機構在建立的海事專家?guī)熘羞x任，其中非常任的外部委員的人數(shù)應當占總人數(shù)的一半以上，以實現(xiàn)調查的公信力。當然，對于非常任外部委員的加入，應當嚴格進行遴選以保證資質，必要時可以建立信用檔案。此外，要保障專家獨立發(fā)表意見，通過票決制的表決方法得出調查結果。[4]139

四、實體內容：技術性安全調查報告不劃分責任

（一）國際通行做法

由國際海事組織發(fā)布，2010年1月1日生效的《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規(guī)則》（International Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation in to a Marine Casualty of Marine Incident，簡稱《國際海事調查規(guī)則》）第1.1條規(guī)定：“本規(guī)則旨在提供一個通用的方法供各國在對海上事故和海上事件進行海上安全調查時采用。海上安全調查不為劃分過失或確定責任。本規(guī)則所定義的海上安全調查是為了防止將來的海上事故和海上事件而進行的調查?！笨梢园l(fā)現(xiàn)，《國際海事調查規(guī)則》并不旨在判明和追究責任，而是以防止事故再次發(fā)生為目的。另外，該規(guī)則第1.2條規(guī)定：“海上安全調查應分離于并獨立于任何其他形式的調查。但是，本規(guī)則的目的并非排除任何其他形式的調查，包括為民事、刑事和行政訴訟進行的調查?！庇纱丝梢?，《國際海事調查規(guī)則》更強調調查的技術性和安全性。[7]146

從世界先進海運國家的做法來看，在英國，海事調查委員會主管海事調查，其調查分為非正式調查、取證調查和初步調查，但無論哪種調查都是由該機構獨立作出，不涉及責任劃分。[28]90英國《商船（事故報告和調查）條例》[Merchant Shipping （Accident Reporting and Investigation） Regulations]第5條規(guī)定了安全調查的目的：“1.根據本條例對事故進行安全調查的唯一目的應是通過確定事故的原因和情況來防止將來發(fā)生事故。2.確定責任不是調查的目的，除非是達到其目的所必需，也不應歸咎于責任?！庇纱丝梢?，英國海事調查的根本目的是確定事故的原因，針對性地改善海上安全管理，避免下次事故的發(fā)生。應當從每次事故中吸取教訓，尋找共同的原因和趨勢。雖然調查的結果可能意味著責任的承擔，乃至于面臨指控，但至關重要的是，必須要進行完全獨立的技術調查，其目的純粹是為了提高海上交通的安全性，因為技術調查應當優(yōu)先于其他任何調查。[20]1684美國的海事安全調查采取的是雙軌制，美國海岸警衛(wèi)隊（United States Coast Guard，USCG）負責對所有海事進行調查。美國國家運輸安全委員會（National Transportation Safety Board，NTSB）負責對所有海事中屬于“重大海事”的部分進行調查。[28]91美國海岸警衛(wèi)隊和美國國家運輸安全委員會也會展開聯(lián)合調查。但無論是哪種海事調查，調查報告都不進行責任的劃分。[29]其中，《聯(lián)邦法案規(guī)則》（The United States Code，USC）要求美國海岸警衛(wèi)隊“對海上傷亡和事故的調查以及作出的決定是為了采取適當措施促進海上生命和財產安全，而不是為了確定民事或刑事責任”?！睹绹ò浮罚═he Code of Federal Regulations，CFR）要求美國國家運輸安全委員會事故報告的任何部分都不能用于因報告中提到的事項引起的民事訴訟。此外，“無罪安全調查”（No-Blame Safety Investigation）已經被澳大利亞交通安全部門（Australian Transport Safety Bureau，ATSB）用于處理嚴重的海上事故?！盁o罪安全調查”的基本特點包括廢除不自證其罪的特權，并將收集到的證據和最終報告與除安全目的以外的任何其他用途隔離。安全調查的根本目的是找出事故發(fā)生的原因，防止事故再次發(fā)生，而明確地歸咎責任并不是它的功能之一。[30]

（二）地方實踐中的策略性選擇

雖然中國的水上交通事故調查報告要求進行責任的認定，但是在實踐中不乏“有些地方的海事管理機構，不愿意在事故調查報告中確定當事人的責任比例，而將該問題留在訴訟中交由法院委托第三方鑒定解決?！盵31]58筆者稱其為地方實踐中的策略性選擇。

海事管理機構之所以不愿意在事故調查報告中進行責任認定，表面看來是擔心責任劃分不當，被當事人提起行政訴訟，面臨敗訴的風險。該種策略性選擇本質上是海事管理機構的一種“自我保護行為”，“避免陷入司法認定推翻行政認定的窘境”。[31]58究其背后的本質原因，則是目前由水上交通事故調查報告進行責任的劃分存在一定的不合理之處。海事管理機構既要查明事故原因，又要進行責任認定，事故調查的獨立性、中立性甚至調查結果的準確性和公正性都有可能受到影響。

地方海事管理機構的策略性選擇已經說明當前由水上交通事故調查報告劃分責任的做法存在問題。如果說地方海事管理機構在其出具的事故調查報告中不進行責任劃分的做法可能涉嫌“違法”的話，那也是一種“良性違法”。

（三）調查報告的內容構成

如果水上交通事故調查報告不包含責任認定，那應當由哪些內容構成？從目前的法規(guī)范要求來看，在內河領域，《內河交通事故調查報告》包括：船舶、浮動設施概況;船舶、浮動設施所屬公司情況;事故發(fā)生的時間和地點;事故發(fā)生時水域的水文、氣象、通航環(huán)境情況;事故搜救情況;事故損失情況;事故經過;事故原因分析;事故當事人責任認定;安全管理建議。在海上，《海上交通事故調查報告書》包括：船舶、設施的概況和主要數(shù)據;船舶、設施所有人或經營人的名稱和地址;事故發(fā)生的時間、地點、過程、氣象海況、損害情況等;事故發(fā)生的原因及依據;當事人各方的責任及依據。

在實踐中，海事管理機構發(fā)布的《水上交通事故調查處理指南》規(guī)定調查報告應當包括摘要、事實描述、概述和附錄四個部分。摘要是對事故過程的簡述、主管機關對事故原因分析的結論，以及有關建議等。事實描述包括當事船舶情況、當事人情況、事故損害情況、事故背景、事故經過、搜尋與救助行動。概述（原因分析、結論和建議）包括證人證詞和其他證據的可靠性、違反有關法規(guī)的嚴重性評估、對逐項事件和其他事項的評述、應急部署執(zhí)行情況的評估、搜救工作的評估、事故原因分析和結論、關于避免類似事故的安全建議、關于采取進一步行動的建議。附錄內容由調查人員自行確定，通常是調查人員所收集到的各種證據。[5]42此外，中國海事局制定的《海事調查官手冊》要求調查報告的內容包括：調查報告名稱、事故和調查概況，船舶、船員和船公司概況，事故水域的通航環(huán)境情況，事故證據分析，事故經過，搜救或救助簡要情況，事故經濟損失和人員傷亡情況，事故原因分析，安全管理建議。[32]1

從《國際海事調查規(guī)則》的要求來看，海上安全調查報告應當包括：海上事故或海上事件的基本事實概述，及說明是否導致任何死亡、受傷或污染;安全管理證書所列明的船旗國、船舶經營人、經營人、公司及船級社情況;相關的任何有關船舶的尺度和動力裝置細節(jié)，以及船員的陳述、工作程序和例如船上工作時間等其他事宜;海上事故或海上事件情況的詳細陳述;對觸發(fā)因素的分析和評論，包括任何機械因素、人的因素和組織因素;海上安全調查結果，包括確認安全問題、海上安全調查的結論;適用時，旨在防止將來海上事故和海上事件的建議。

比較國內的法規(guī)范要求和實踐做法，以及《國際海事調查規(guī)則》的要求，應當說目前《內河交通事故調查處理規(guī)定》對事故調查報告的內容要求在立法層面還是比較全面的，在原有的《海上交通事故調查處理條例》對事故調查報告的要求基礎上，不僅相關的表述更加科學、嚴謹，還增加了“事故搜救情況”的要求。不過，對比實踐的做法以及《國際海事調查規(guī)則》的要求，目前對于“事故證據分析”的規(guī)定（物證、書證、當事人的陳述等）并沒有在立法中得到反映，建議未來在修改相關部門規(guī)章時予以增加。

五、法律責任：視不同情形交由海事管理機構或海事法院認定

雖然水上交通事故調查委員會所作出的事故調查報告不進行具體責任的劃分，但是并不意味著在事故的后續(xù)處理階段就不進行法律責任的認定。

（一）海事管理機構在行政處罰決定書中進行法律責任的認定

理想的模式是海事管理機構不單獨出具事故責任認定書，將責任認定體現(xiàn)在制裁中。[33]一般而言，水上交通事故的發(fā)生經常伴隨著當事人的違法事實，例如違章航行等違反法律規(guī)定而給社會造成危害后果的過錯行為。當事人有行政違法行為的，就應當追究其行政責任，并給予行政處罰。[34]海事管理機構要進行行政處罰，同樣要結合事故調查報告中的原因分析，依據法律、法規(guī)作出行政處罰，這其中就必然涉及到責任的認定。因此，海事管理機構完全可以在行政處罰書中進行責任的判定，認定當事人是負主要責任、次要責任、全部責任或雙方負對等責任，同時將事故當事人違背的有關水上運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)、規(guī)章或國際公約、規(guī)則進行列明。[32]14海事管理機構據此再作出行政處罰。將事故責任認定吸納進行政處罰決定書中的好處在于，海事管理機構不會因為單獨出具責任認定書的行為而面臨訴訟風險，當事人和法院也不用糾結責任認定書的可訴問題。由于海事管理機構通常也需要對于事故中的行政違法行為進行處罰，行政機關作出的行政處罰行為本身就要經受司法的檢驗，這其實是對行政和司法資源的節(jié)約。

不過，修訂后的《海上交通安全法》第85條第2款規(guī)定：“海事管理機構應當自收到海上交通事故調查報告之日起十五個工作日內作出事故責任認定書，作為處理海上交通事故的證據。”由此可見，中國海事局目前還是堅持海事管理機構單獨出具事故責任認定書，通過“證據說”的方式，消解行政訴訟的可能性。然而此種方案的法理基礎并不充足。目前比較可行的解釋方案是，將事故責任認定書中的“責任”解釋為“因果責任”，而非“法律責任”，以彌補立法的不足。“因果責任”源于哈特的責任理論，在哈特看來，責任可以分為角色責任、因果責任、法律上的應負責任和能力責任。比如在一起沉船案件中，船長的過失導致沉船，或者說過失與沉船有因果關系，這些不同的說法都是有因果責任的表達法。[35]已經有學者提出，水上交通事故責任認定書中的責任“不是法律責任，而是基于對事故當事方行為對事故發(fā)生的作用力有無和大小的判定”，[10]99其本質就是一種因果責任。此外，結合因果關系二分法理論分析，事故責任認定書只是查明事實，屬于事實因果關系，而非法律因果關系。當事人最終是否承擔法律責任，需要在因果責任的基礎上，結合能力責任等其他責任共同判定。[36]

因此，即使要求海事管理機構出具事故責任認定書，該認定書所確定的責任也只是因果責任，而非法律責任。海事管理機構要作出行政處罰，在行政處罰決定書中進行法律責任的認定，不能照搬事故責任認定書中的“因果責任”，還需要結合當事人的能力責任、違法性認識等其他因素來綜合認定。海事管理機構在依法確定對事故當事人的行政處罰時，不可簡單地將劃定的事故當事人“因果責任”與實施行政處罰對等。

（二）海事法院在判決書中進行法律責任的認定或重新劃分

第一種情形，理想的模式是海事管理機構已經在行政處罰決定書中進行了法律責任的認定，當事人對此不服，提起行政訴訟。《行政訴訟法》第77條第1款規(guī)定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更?！狈ㄔ号袥Q變更行政處罰的行為，必然涉及對于行政處罰的實質合法性審查。因為行政處罰是以法律責任的認定為基礎作出的，法院要進行變更，繞不開對法律責任的重新劃分。行政處罰書中列明的事故責任認定，是海事管理機構結合專業(yè)的知識、技術判斷以及法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定作出。一般而言，海事法院應當尊重海事管理機構的專業(yè)判斷，但是涉及法律適用錯誤或違反法定程序的，法院有權進行法律責任的重新認定，最終變更行政處罰。不過，由于事故責任認定書的存在，如果海事管理機構在出具事故責任認定書的過程中出現(xiàn)“內部行為外部化”的情形，侵犯當事人的合法權益，事故責任認定書突破現(xiàn)有法律框定的證據屬性而突變?yōu)樾姓袨?，法院存在受理的空間。

第二種情形，海事管理機構沒有作出行政處罰行為，當事人之間產生民事訴訟糾紛。由于事故責任認定書的存在，涉及的關鍵問題就是，法院對于海事管理機構單獨出具的事故責任認定書的審查問題。由于事故責任認定書是由獨立專業(yè)的事故調查委員作出的，其中的責任是一種“因果責任”，具有強烈的專業(yè)技術性，法院應盡可能采信海事管理機構的責任認定，這屬于海事管理機構的判斷余地。除非當事人邀請的第三方機構作出的鑒定意見更具有權威性和參考價值，[31]60且依證據規(guī)則對證據資格、證明力進行質證后，符合優(yōu)勢證明標準被法院最終采信，法院方可進行責任的重新劃分。

第三種情形，水上交通事故情況嚴重，引發(fā)刑事訴訟。由于事故責任認定書的存在，在刑事訴訟中對于事故責任認定書的審查必然更為嚴格，因為事故責任的劃分會影響到犯罪嫌疑人的定罪量刑。建議引入專家證人制度以及交叉詢問方式，禁止強迫犯罪嫌疑人自證其罪，最終排除合理懷疑方能符合可采性標準。

六、結語

水上交通事故調查報告認定責任的做法，是產生調查報告和責任認定書“證據說”與“行為說”糾紛的源頭，這也與中國當前事故調查與處理相結合的模式密不可分。理想的事故調查與處理模式，應當在理念上由“責任制裁”轉向“風險預防”，在制度設計上由獨立專業(yè)的事故調查委員會作出不含責任認定的安全性的技術調查報告，再由行政機關作出對違法行為的行政處理，這種調查與處理相分離的模式可確保調查結果的準確以及處理結果的公正。具體的法律責任應當由行政機關在處罰決定書中列明或法院在判決書中進行認定或重新劃分。

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