海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為定性的規(guī)范審視

譚波

摘要：海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為定性依據(jù)涉及法律、法規(guī)、規(guī)章的各級(jí)規(guī)范的統(tǒng)合。通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的精神框定，可發(fā)現(xiàn)海事領(lǐng)域的下位法規(guī)范中的“責(zé)令類(lèi)”行為在規(guī)整時(shí)仍存在大量表述類(lèi)似而屬性不同的現(xiàn)象。立法上的定性不準(zhǔn)，導(dǎo)致了司法實(shí)踐中對(duì)“責(zé)令類(lèi)”行為的認(rèn)定失序。大陸法系國(guó)家有關(guān)命令性行為的理論對(duì)“責(zé)令類(lèi)”行為在中國(guó)的理論歸類(lèi)有助益功能。英美法系的令狀制度實(shí)際上反襯出中國(guó)在“責(zé)令類(lèi)”行政命令領(lǐng)域仍有很大制度空間。對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性，需要對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為正名別類(lèi)，處理好各種“責(zé)令類(lèi)”行為的表述與銜接，對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為的名稱(chēng)也需要進(jìn)一步模式化，通過(guò)完善自由裁量標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)“責(zé)令類(lèi)”行為的效果落地。

關(guān)鍵詞：海事行政行為;“責(zé)令類(lèi)”行為;責(zé)令改正

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2022）01-0093-09

Abstract：The qualitative reference basis of ordering acts in maritime administration involves the integration of laws and norms at all levels， including laws， regulations and rules. Through the spiritual guidance of the Law of the People’s Republic of China on Administrative Penalty， it can be found that the ordering acts in the lower-level legal norms in maritime field are being integrated， but there are still a large number of similar expressions with different natures of acts. The uncertainty of legislation leads to the disorder of the identification of ordering acts in judicial practice. The theory of ordering acts in civil law countries is helpful to the theoretical classification of ordering acts in China. In fact， the writ system of common law system reflects that there is still a lot of institutional space for ordering administrative orders in China. In order to accurately determine the natures of ordering acts in maritime administration， it is necessary to correct the name and category of ordering acts in maritime administration， deal with the formulation and connection of various ordering acts， further pattern the name of ordering acts in maritime administration， and realize the legal effect of ordering acts through the improvement of discretionary standards.

Key words：maritime administrative acts;ordering acts;order to correct

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）于2021年1月22日修訂通過(guò)，并于2021年7月15日正式施行。在此次修訂之前，《行政處罰法》對(duì)“水上”等交通不便地區(qū)當(dāng)場(chǎng)收繳罰款以及將其交至行政機(jī)關(guān)的期限雖然有明確規(guī)定，但是亦僅有兩條相關(guān)規(guī)定。這實(shí)際上表明了中國(guó)傳統(tǒng)行政法對(duì)于涉水類(lèi)尤其是涉海類(lèi)的執(zhí)法模式與原理的關(guān)注和研究相對(duì)不多。而根據(jù)中國(guó)建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的思路，水上行政執(zhí)法可能與統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治密切相關(guān)，其應(yīng)該成為《行政處罰法》實(shí)施時(shí)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。海事行政執(zhí)法是水上行政執(zhí)法的常見(jiàn)與常規(guī)主體，關(guān)涉海上和內(nèi)水。因應(yīng)《行政處罰法》的修訂施行，海事行政領(lǐng)域的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章都進(jìn)行了大幅度修改。比如，按《行政處罰法》對(duì)“暫扣行政許可證件”這一處罰種類(lèi)名稱(chēng)的統(tǒng)合，2021年4月修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《海上交通安全法》）在“法律責(zé)任”部分將“扣留或吊銷(xiāo)職務(wù)證書(shū)”統(tǒng)一改為具體責(zé)任中的“暫扣類(lèi)”表述。2021年9月交通運(yùn)輸部規(guī)章《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《海上海事行政處罰規(guī)定》）對(duì)此也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

“責(zé)令類(lèi)”行為擴(kuò)容是此次《行政處罰法》修訂的另一特色。《行政處罰法》在能力罰中增加了“責(zé)令關(guān)閉”，與“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”相并列，使“責(zé)令類(lèi)”處罰與“限制類(lèi)”處罰（限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)）和“暫扣（吊銷(xiāo)）類(lèi)”能力罰成為三類(lèi)較為典型的行政處罰。其中，“責(zé)令類(lèi)”處罰又顯得更為多元。以涉海類(lèi)行政執(zhí)法為例，“責(zé)令”在《海上交通安全法》中出現(xiàn)15次，在《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》）中出現(xiàn)14次，在《中華人民共和國(guó)港口法》中出現(xiàn)11次，在《中華人民共和國(guó)海警法》中出現(xiàn)10次，在《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》中出現(xiàn)8次?！柏?zé)令類(lèi)”行為影響面龐大，值得關(guān)注。

2004年中華人民共和國(guó)海事局（簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)海事局）頒布的《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序暫行規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）將“責(zé)令立即離崗”“責(zé)令臨時(shí)停航、駛向指定地點(diǎn)”“責(zé)令停止作業(yè)”“責(zé)令停航”“責(zé)令改航”“責(zé)令離港”“責(zé)令重新檢驗(yàn)”等七種“責(zé)令類(lèi)”行為都列舉為海事行政強(qiáng)制措施。2011年《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《行政強(qiáng)制法》）出臺(tái)后，中國(guó)海事局又在2012年7月印發(fā)了《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《程序規(guī)定》），并廢止了前述《暫行規(guī)定》，對(duì)“責(zé)令類(lèi)”行為不再有性質(zhì)界定，這種從“有定論”到“無(wú)定性”的立法態(tài)度轉(zhuǎn)變，使得“責(zé)令類(lèi)”行為的性質(zhì)愈發(fā)撲朔。在《程序規(guī)定》中“責(zé)令”只出現(xiàn)了1次，即在實(shí)施水上、水下礙航物或者污染物清除的代履行過(guò)程中，如果當(dāng)事人在場(chǎng)，“責(zé)令當(dāng)事人立即予以清除”，這屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行中的階段性行為，與前述的行政強(qiáng)制措施在定性上有很大區(qū)別，而且《行政強(qiáng)制法》中也并沒(méi)有類(lèi)似表述。這樣一來(lái)，海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為的性質(zhì)愈發(fā)難辨。

二、海事行政處罰“責(zé)令類(lèi)”行為的再定位

（一）新《行政處罰法》精神的“再引導(dǎo)”

新《行政處罰法》中，“責(zé)令類(lèi)”行為共出現(xiàn)10次，其中三次出現(xiàn)在“法律責(zé)任”部分，跟前述《行政強(qiáng)制法》的表述模式相同，另有兩處為對(duì)“限制行政處罰責(zé)任能力人”不予行政處罰時(shí)責(zé)令相應(yīng)的監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教、看管或治療的要求。除了“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”“責(zé)令關(guān)閉”前后均出現(xiàn)兩次外，另有1次為《行政處罰法》第28條，具體內(nèi)容為“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。從產(chǎn)生背景看，第28條曾是對(duì)中國(guó)有關(guān)具體法律法規(guī)進(jìn)行的總結(jié)性規(guī)定。[1]對(duì)這一表述的理解，《國(guó)務(wù)院法制辦公室對(duì)陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請(qǐng)示〉的復(fù)函》（國(guó)法秘研函〔2012〕665號(hào)）中提到，“責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為”，并在此基礎(chǔ)上提出“責(zé)令限期拆除”不應(yīng)當(dāng)被理解為行政處罰行為。雖然該復(fù)函作出了否定式定性，回答了“不是什么”，但同樣沒(méi)有說(shuō)明“責(zé)令類(lèi)”行為本質(zhì)上“是什么”。

（二）《海上海事行政處罰規(guī)定》中“責(zé)令類(lèi)”行為的多重布局

2015年出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章《海上海事行政處罰規(guī)定》，經(jīng)歷了2017年、2019年和2021年的三次變遷，目前其中仍然存在23處“責(zé)令類(lèi)”表述。作為下位法，《海上海事行政處罰規(guī)定》第4條沿襲了《行政處罰法》第28條的精神，其余22處“責(zé)令”均分布在第三章“海事行政違法行為和行政處罰”的不同處罰條款之中，其中“責(zé)令改正”為13處（12處為“責(zé)令改正+罰款”的模式），高度契合《行政處罰法》的精神;“責(zé)令限期改正”為2處（含“同時(shí)采取補(bǔ)救措施”的規(guī)定1處），分別為“責(zé)令限期改正+罰款”與“警告/責(zé)令限期改正”的模式，雖然“責(zé)令限期改正”在法條中與行政處罰的表述排序有所不同，但亦基本符合《行政處罰法》的制度原意。另有兩處“責(zé)令其限期糾正+罰款”的表述，與“責(zé)令限期改正”的用意沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，但在《海上海事行政處罰規(guī)定》中依然沒(méi)有改為與“責(zé)令限期改正”相同的表述。

其他6處關(guān)于責(zé)令的表述依次為“責(zé)令其停止活動(dòng)”（第24條）、“責(zé)令停航、停業(yè)整頓”（第28條）、“責(zé)令停航整頓”（第29條）、“責(zé)令停止作業(yè)或航行”（第30條）、“責(zé)令停止違法行為、限期改正”（第38條）以及“拒不改正的……自責(zé)令改正之日的次日起，按照原罰款數(shù)額按日連續(xù)處罰”（第38條）。如果對(duì)比《暫行規(guī)定》來(lái)看，這些條文中的有些“責(zé)令”如“責(zé)令停航”“責(zé)令停止作業(yè)或航行”似可被歸為“行政強(qiáng)制措施”，雖然《暫行規(guī)定》2012年已被廢止，但由于這些“責(zé)令類(lèi)”行為均出現(xiàn)在相應(yīng)的罰款處罰之前，與前文所述的《行政處罰法》中的規(guī)范模式基本相符，可以肯定其不屬于行政處罰。而在“責(zé)令停航、停業(yè)整頓”“責(zé)令停航整頓”出現(xiàn)的條文中，其基本的表述和法條邏輯結(jié)構(gòu)如下：“違法→責(zé)令改正+罰款→拒不改正的→責(zé)令停業(yè)整頓/責(zé)令停航”。從這樣的適用邏輯來(lái)看，責(zé)令停航整頓應(yīng)該是比罰款更為嚴(yán)厲的措施。如果這些“責(zé)令類(lèi)”行為仍被歸為行政強(qiáng)制措施，那由于其非制裁性，不足以造致這些規(guī)定在適用嚴(yán)重程度上的差序格局，因此，“責(zé)令停航整頓”應(yīng)被歸為“責(zé)令類(lèi)”行政處罰。這就造成了有些“責(zé)令類(lèi)”表述“同法不同性（質(zhì)）”的局面，而這種表述基本上差別甚微，尤其是在“責(zé)令停航整頓”與“責(zé)令停航”“責(zé)令停止作業(yè)”這種“責(zé)—?！笔降谋硎鲋g。

（三）其他相關(guān)立法中“責(zé)令類(lèi)”行為的并行思考

海事行政部門(mén)執(zhí)法的重要部門(mén)法依據(jù)是《海上交通安全法》。配合《行政處罰法》的修訂，在2021修訂的《海上交通安全法》中，“責(zé)令改正”出現(xiàn)10次，亦存在不同情形。其中第100條為“責(zé)令改正”的單獨(dú)適用，或然情況是在“情節(jié)嚴(yán)重”時(shí)罰款。這里的“責(zé)令改正”就成了上述海事主體行為不嚴(yán)重時(shí)的替代性措施。此時(shí)對(duì)“責(zé)令改正”的定性，按照有些學(xué)者的理解，“在違法行為作出之后，責(zé)令改正既沒(méi)有行政指導(dǎo)的任意性，也沒(méi)有輔以行政強(qiáng)制措施，故而責(zé)令改正僅為行政命令的一種?！盵2]

但《海上交通安全法》第91條第3款則是“責(zé)令改正，并可以禁止其離港”，由于其針對(duì)兩種違法行為，因此，可將禁止離港理解為行政強(qiáng)制措施。但“責(zé)令改正”的獨(dú)立適用是否可行？《海洋環(huán)境保護(hù)法》第88條有類(lèi)似規(guī)定，比如對(duì)違反本法規(guī)定不編制溢油應(yīng)急計(jì)劃的，予以警告或“責(zé)令限期改正”。這里采取的“警告處罰/責(zé)令限期改正”很難在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中找到執(zhí)法臨界點(diǎn)。這種選用式的適用路徑與前述《海上海事行政處罰規(guī)定》中并用式的適用路徑不太相同，“如何基于同一違法行為，科學(xué)、合理、有效行使自由裁量權(quán)選擇適用對(duì)象”，[3]立法并未交代，也使得這種規(guī)范的可預(yù)見(jiàn)性降低。相同的是，“責(zé)令限期改正”都被排在了“警告”之后。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為存在四種規(guī)范類(lèi)型的“責(zé)令改正”，即前置型、獨(dú)立型、選擇型與并處型。[4]但實(shí)際上這種解釋的邏輯并不嚴(yán)謹(jǐn)，如果同一概念在同類(lèi)甚至同一規(guī)范性文件中反復(fù)出現(xiàn)，都可以用這種思路去解釋?zhuān)荒鼙砻髁⒎ㄔ诜ㄖ平y(tǒng)一的基礎(chǔ)工作方面尤其是法律語(yǔ)詞的統(tǒng)一上仍有改善空間。

（四）依據(jù)《行政處罰法》對(duì)“責(zé)令限期改正”的統(tǒng)合解釋

如果想通過(guò)《行政處罰法》來(lái)對(duì)上述兩法的條文進(jìn)行系統(tǒng)解釋?zhuān)捅仨毧紤]不予（警告）處罰的適用空間。根據(jù)《行政處罰法》第33條，違法行為輕微并及時(shí)改正且沒(méi)有造成危害后果時(shí)不予行政處罰。這里的“責(zé)令限期改正”有期限要求，如被責(zé)令人行為本身輕微，并按照海事機(jī)關(guān)要求的期限改正，且沒(méi)有造成危害后果，就不予處罰。

《行政處罰法》另外一種新增的情形為“首違不罰”，即初次違法、危害后果輕微并且及時(shí)改正的，也可不予處罰，這種情形包含行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。如果處罰，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第88條的規(guī)定予以警告。但根據(jù)《海上交通安全法》第100條，只有在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)才處罰款，而情節(jié)不嚴(yán)重時(shí)“責(zé)令改正”沒(méi)有相應(yīng)的替代性處罰。如行政相對(duì)人在被“責(zé)令改正”時(shí)并未改正，是否就屬于“情節(jié)嚴(yán)重”也未可知，這需要通過(guò)海事行政部門(mén)內(nèi)部裁量標(biāo)準(zhǔn)予以明確?！逗Ｉ辖煌ò踩ā返?1條第1款規(guī)定：“船舶、海上設(shè)施對(duì)港口安全具有威脅的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即或者限期改正、限制操作，責(zé)令駛往指定地點(diǎn)、禁止進(jìn)港或者將其驅(qū)逐出港。”從這一條文來(lái)看，“限期改正”對(duì)應(yīng)的是“立即改正”，而對(duì)于不能“立即改正”的，行政機(jī)關(guān)判斷的時(shí)段應(yīng)縮短，此時(shí)行政機(jī)關(guān)采取行政處罰的條件已具備。在同一部法律中，對(duì)于“責(zé)令改正”，究竟是要將其再細(xì)分為“責(zé)令立即改正”與“責(zé)令限期改正”兩種，還是直接將其等同于“責(zé)令立即改正”，需要相對(duì)合理的解釋。如從漢語(yǔ)的表述習(xí)慣來(lái)講，限定增加意味著范圍縮小，那“責(zé)令改正”應(yīng)該包含“責(zé)令限期改正”。有學(xué)者認(rèn)為“責(zé)令限期改正”實(shí)質(zhì)上是“責(zé)令改正”的另一種表述方式，主要適用于需要明確規(guī)定期限責(zé)令改正的情形。[5]但《行政處罰法》將二者并列起來(lái)，實(shí)際上是更傾向于認(rèn)定這是兩種不同的情形。從體系化解釋的角度來(lái)說(shuō)，將“責(zé)令改正”修改為“責(zé)令立即改正”更為適宜。“對(duì)于行政違法程度較輕的，可以當(dāng)場(chǎng)糾正的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以糾正。對(duì)于行政違法程度較為嚴(yán)重的，當(dāng)場(chǎng)改正存在困難的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人限期改正?！盵6]但如果僅僅采取這種逐個(gè)擊破上述疑難的方法，顯然不太現(xiàn)實(shí)，有必要總結(jié)并對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的全統(tǒng)合，并結(jié)合《行政處罰法》的最新精神予以解釋。

根據(jù)《行政處罰法》，除“責(zé)令改正”外，海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為基本上可以分為行政處罰、行政強(qiáng)制（含行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行）、行政命令三種。如根據(jù)是否具有制裁性來(lái)判斷，可將行政處罰中的“責(zé)令類(lèi)”行為與行政強(qiáng)制中的“責(zé)令類(lèi)”行為分開(kāi);如根據(jù)行為的目的是為了控制事態(tài)還是為了執(zhí)行事務(wù)，又可將行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行分開(kāi)，最難認(rèn)定的是“行政命令式”的“責(zé)令類(lèi)”行為。而“責(zé)令（限期）改正”在“責(zé)令類(lèi)”命令行為中最典型。

有學(xué)者認(rèn)為，如根據(jù)其責(zé)令的內(nèi)容來(lái)判斷“責(zé)令類(lèi)”行為，可使其定性相對(duì)明確。例如，根據(jù)其“合法還是非法”“全面還是個(gè)別”“嚴(yán)重還是輕微”對(duì)“責(zé)令停止類(lèi)”行為到底是“行政命令”還是“行政處罰”加以區(qū)分。[7]但相比其他“責(zé)令類(lèi)”行為，“責(zé)令改正”與“責(zé)令限期改正”更不明確，其“法律依據(jù)中規(guī)定了改正的方式與要求，但是由于法律依據(jù)中的構(gòu)成要件使用的是不確定法律概念，因而即使行政決定書(shū)載明了法律依據(jù)，相對(duì)人可能仍然無(wú)法從中知悉責(zé)令改正的要求”。[8]這種“不可知”最有可能造成“威不可測(cè)”。

三、對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為定性的案例解讀

上述分析只是字面上的解讀與詮釋?zhuān)缃?jīng)由案例分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)“責(zé)令類(lèi)”行為的定性同樣有特殊處理傾向與監(jiān)督應(yīng)對(duì)機(jī)制。如有些“責(zé)令類(lèi)”行為明確分屬行政處罰或行政強(qiáng)制，那相應(yīng)的法律規(guī)制機(jī)制已較為成熟且無(wú)爭(zhēng)議。筆者仍以“責(zé)令改正”為例來(lái)重點(diǎn)說(shuō)明。在海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終403號(hào)行政判決書(shū)中，法院引用《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》）的相應(yīng)條款，認(rèn)為“責(zé)令改正”可作為“強(qiáng)行拖離”這種海事行政強(qiáng)制措施的前期行為。海南省高級(jí)人民法院在認(rèn)定海事領(lǐng)域的“責(zé)令改正”時(shí)沒(méi)有采取有學(xué)者所說(shuō)的“行政處罰補(bǔ)充行為說(shuō)”，[9]而是更傾向“行政強(qiáng)制（措施）補(bǔ)充行為說(shuō)”。同樣的判斷在?？诤Ｊ路ㄔ海?018）瓊72行審4號(hào)行政裁定書(shū)中也曾出現(xiàn)，法院認(rèn)為?？诤Ｊ戮指鶕?jù)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》有權(quán)對(duì)涉案船舶的非法行為責(zé)令其改正，對(duì)于拒不改正的有權(quán)采取強(qiáng)制措施。同樣，行政強(qiáng)制執(zhí)行也有“責(zé)令改正”作為其中間環(huán)節(jié)。在湖北省宜昌市中級(jí)人民法院（2019）鄂05行終109號(hào)行政判決書(shū)中，法院認(rèn)為宜昌市地方海事行政部門(mén)在代履行過(guò)程中，依法作出了告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)、責(zé)令改正、催告當(dāng)事人履行、決定代履行等行政程序。此時(shí)，“責(zé)令改正”是行政執(zhí)法者具體化行政違法者所應(yīng)承擔(dān)的第一性法律義務(wù)的意思表示，當(dāng)行政違法者不主動(dòng)履行這種意思表示所具體化的義務(wù)時(shí)，需要通過(guò)行政強(qiáng)制執(zhí)行行為予以實(shí)現(xiàn)。[10]

有些裁判將“責(zé)令改正”認(rèn)定為行政處罰的補(bǔ)充行為。在四川省南充市中級(jí)人民法院（2014）南行終字第119號(hào)行政判決書(shū)中，上訴人認(rèn)為被上訴人（四川省南充市嘉陵區(qū)地方海事處）在沒(méi)有“責(zé)令改正”的前提下就直接作出行政處罰，不符合程序要求，但法院對(duì)此未予支持。在廣東省高級(jí)人民法院（2019）粵行終208號(hào)行政判決書(shū)中，原審原告同樣基于此點(diǎn)理由提出上訴，認(rèn)為如果海事管理機(jī)構(gòu)作出責(zé)令停止航行或者作業(yè)后拒不停止而造成嚴(yán)重后果，如造成重大交通事故、污染水域事故，而情節(jié)特別嚴(yán)重的情況下，才能（對(duì)船舶）予以沒(méi)收。但法院認(rèn)為被上訴人已發(fā)出《責(zé)令船舶停止航行通知書(shū)》《海事行政強(qiáng)制措施決定書(shū)》，責(zé)令涉案船舶停止航行作業(yè)，但涉案船舶仍繼續(xù)違法航行作業(yè)，被上訴人作出行政處罰決定具有事實(shí)和法律依據(jù)。在這兩起案件中，“責(zé)令改正”不僅是行政處罰的補(bǔ)充行為，且更傾向于實(shí)現(xiàn)其程序價(jià)值。

但“責(zé)令改正”本身也存在其內(nèi)部的程序要求，如在湖北省高級(jí)人民法院（2017）鄂行申107號(hào)行政裁定書(shū)中，法院認(rèn)為被申請(qǐng)人（長(zhǎng)陽(yáng)縣地方海事局）未經(jīng)告知程序即作出《責(zé)令改正通知書(shū)》，違反法定程序。有時(shí)《責(zé)令改正通知書(shū)》的效力還可以被挑戰(zhàn)，在湖北省宜昌市中級(jí)人民法院（2016）鄂05行終150號(hào)行政判決書(shū)中，法院就撤銷(xiāo)了地方海事行政部門(mén)作出的《責(zé)令改正通知書(shū)》，在認(rèn)定其事實(shí)清楚、證據(jù)充分和適用法律法規(guī)正確的前提下同時(shí)認(rèn)為其違反法定程序而予以撤銷(xiāo)，盡管作為被上訴人的海事行政機(jī)關(guān)認(rèn)為“責(zé)令改正”的通知只是一種行政管理措施，當(dāng)事人不應(yīng)對(duì)此有訴權(quán)?！柏?zé)令類(lèi)”行為有時(shí)不是僅可采取一次，在湖南省桃源縣人民法院（2018）湘0725行初11號(hào)行政判決書(shū)中記載了被告（桃源縣海事處）在向原告下達(dá)《海事行政強(qiáng)制措施決定書(shū)》之前，曾三次下達(dá)《責(zé)令改正通知書(shū)》，其中第一次為責(zé)令立即停止作業(yè)，后兩次還按照時(shí)間要求和嚴(yán)重程度分別對(duì)原告提出了不同的改正內(nèi)容和要求。

遍觀上述案例，司法裁判結(jié)果是多元化的，因此不能成為“責(zé)令類(lèi)”行為尤其是“責(zé)令改正”行為性質(zhì)認(rèn)定的依據(jù)。正如有學(xué)者列舉“性質(zhì)混同說(shuō)”時(shí)所界定的，“責(zé)令改正”在不同的法律條文中具有不同的法律屬性：有時(shí)是一種行政處罰，有時(shí)是一種行政強(qiáng)制措施，有時(shí)還體現(xiàn)為行政處罰的附帶結(jié)果。[11]這種理論界定側(cè)面反映了司法在立法規(guī)定混亂的情況下不得已而同樣采取的混亂處理方式。

四、域外經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ綄?duì)比及其啟示

（一）大陸法系國(guó)家“責(zé)令類(lèi)”行為定性的理論基礎(chǔ)及其啟示

“責(zé)令類(lèi)”行為在大陸法系國(guó)家行政法中存在和發(fā)展的理論基礎(chǔ)主要是各國(guó)行政行為的分類(lèi)理論，其彼此之間具有一定的相通性，也依循各國(guó)國(guó)情產(chǎn)生不同的理論架構(gòu)。德國(guó)行政法中有命令性、形成性和確認(rèn)性行政行為的分類(lèi)，其中命令性行政行為是以命令或禁止令的形式要求特定行為義務(wù)（作為、容忍和不作為）。[12]日本行政法理論上將行政行為分為命令性行為與形成性行為，其中命令性行為是指對(duì)國(guó)民生來(lái)就有的活動(dòng)自由加以限制，命令其實(shí)行一定行為的義務(wù)，或者解除該義務(wù)的行為，在實(shí)務(wù)中的分類(lèi)一般是命令與禁令，即對(duì)國(guó)民科以進(jìn)行或不得進(jìn)行一定行為的義務(wù)的行為。[13]總體來(lái)說(shuō)，以“責(zé)令”命名的處罰與強(qiáng)制執(zhí)行行為更接近于形成性行為，而以“責(zé)令”為前提的強(qiáng)制措施與命令，則與命令性行為較為接近。同時(shí)，這種分類(lèi)實(shí)際上與大陸法系民法上的“形成權(quán)”“請(qǐng)求權(quán)”“支配權(quán)”等分類(lèi)有一定相似性?！靶纬尚孕袨椤痹诘聡?guó)稱(chēng)“形成私權(quán)利的行政行為”，其與“形成權(quán)”這種通過(guò)個(gè)人意思表示而形成一定民事法律關(guān)系的權(quán)利在法律效果上有相通性，都是促成“形成性結(jié)果”的“意思表示”，只不過(guò)有公權(quán)意思表示與私人意思表示的區(qū)分。如果單純從法律效果上來(lái)說(shuō)，“責(zé)令性”行為其實(shí)更類(lèi)似于民法領(lǐng)域的“請(qǐng)求權(quán)”，都是通過(guò)己方的意思表示來(lái)推動(dòng)對(duì)方的行為，既包括作為，也包括不作為。與“請(qǐng)求權(quán)”的不同之處在于，“責(zé)令性”行為自帶國(guó)家權(quán)力要素，如不能得到被責(zé)令方的回應(yīng)，就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的處罰或強(qiáng)制，因此其經(jīng)常成為行政處罰或行政強(qiáng)制的輔助或前置行為。在情節(jié)輕微或得到對(duì)方回應(yīng)的情形下，“責(zé)令類(lèi)”行為還有可能成為處罰的替代。一些學(xué)者還專(zhuān)門(mén)研究日本“行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)主體課處改正、停產(chǎn)停業(yè)責(zé)任”的立法例，“命令事業(yè)者……停止違法行為，或轉(zhuǎn)讓部分營(yíng)業(yè)以及為排除違反這些規(guī)定的其他行為而采取必要的措施”。[14]從表述上看，這種行政行為也屬于“責(zé)令改正”與其他行為的選擇性適用場(chǎng)合，本質(zhì)是“排除違法行為而采取的必要措施”。

從命令性行為的外部表現(xiàn)形態(tài)來(lái)看，其確實(shí)存在不同于一般行為的特殊之處。根據(jù)《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，一般命令具有普通行政行為的特征，具有外部效力，是對(duì)個(gè)案的處理，但又有不同于普通行政行為的法律特征，即它與處理接受者的特殊關(guān)系。[15]從命令性行為的內(nèi)部分類(lèi)來(lái)看，在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，行政命令被分為職權(quán)命令和授權(quán)命令，在無(wú)法律授權(quán)的場(chǎng)合，行政機(jī)關(guān)可以發(fā)布職權(quán)命令，但由于法律有授權(quán)規(guī)定時(shí)也比較空泛，因此，授權(quán)命令與職權(quán)命令并無(wú)顯著差異。[16]

雖然從上述大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)命令性行為及其理論并無(wú)深入的探討，但在中國(guó)當(dāng)下，尤其是《行政處罰法》已逐漸將“不予處罰”的情形進(jìn)一步擴(kuò)張時(shí)，“責(zé)令類(lèi)”行政命令的替代功能將得到進(jìn)一步發(fā)揮。而“責(zé)令類(lèi)”處罰與“責(zé)令類(lèi)”強(qiáng)制之間區(qū)分的不明確也將進(jìn)一步影響法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)，即行政行為本身想要達(dá)到的目的與其在社會(huì)公眾心中所形成的威懾不能完全形成適當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系。而對(duì)于執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，更是在具體的場(chǎng)合不易分清自己行為所造成的實(shí)際影響——對(duì)《行政處罰法》中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”與海事行政法中的“責(zé)令停止作業(yè)”“責(zé)令停航整頓”這些在表述上區(qū)別并不明確的行為種類(lèi)究竟如何區(qū)分？而在具體的權(quán)責(zé)清單中的責(zé)任又如何確定？一旦出現(xiàn)應(yīng)訴的場(chǎng)合，行政主體如何面對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)？這一系列問(wèn)題的產(chǎn)生其實(shí)都是“責(zé)令性”行為所依托的中國(guó)行政命令理論不完善及其與行政處罰、行政強(qiáng)制之間界限不明確所導(dǎo)致的終極后果。

（二）英美法系國(guó)家“責(zé)令類(lèi)”行為的制度類(lèi)比及其啟示

在英美法系國(guó)家，比較突出的是法院的令狀制度。但從“writ”（令狀）一詞發(fā)展溯源來(lái)看，其最初是由文秘署（chancery）以國(guó)王的名義簽發(fā)給郡長(zhǎng)（sheriff）、或者法庭、政府官員，要求接收令狀的人作為或不作為的命令。令狀起初是為了行政管理或司法目的而簽發(fā)，后來(lái)僅為司法目的而簽發(fā)。[17]“sheriff”在英國(guó)是國(guó)王在各郡和部分城市的代表，但在美國(guó)就成了縣治安官或城鎮(zhèn)治安官，屬于民選地方官員，有權(quán)決定是否執(zhí)行“mandate”（給某人或某機(jī)構(gòu)的命令）或“mandatory order”（強(qiáng)制性命令，要求積極作為的命令），但“mandate”也經(jīng)常被作為法院的命令來(lái)使用，如從歷史演變角度來(lái)看這種混同并非偶然?！癿andatory order”可包含行政目的，如“sheriff”可基于捍衛(wèi)憲法權(quán)利的理由決定是否執(zhí)行口罩強(qiáng)制命令（a national mandatory mask order）。目前來(lái)看，英國(guó)的令狀制度主要是法院對(duì)低級(jí)法院、治安法官或行政官員（有可能是民選官員）發(fā)布的各種命令，并保持王室名義。從具體種類(lèi)來(lái)看，禁止令（prohibition）、阻止令（injunction）這種看似在名稱(chēng)上類(lèi)似強(qiáng)制行政命令的表述，實(shí)際上或是撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的決定并禁止其再作出違法決定的命令，或是禁止執(zhí)行違法決定并命令行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法定義務(wù)的命令，或是法院要求訴訟中的一方當(dāng)事人不為一定行為或?yàn)橐欢ㄐ袨榈拿?，而命令的簽發(fā)可能基于訴訟相對(duì)方的申請(qǐng)?？傮w來(lái)說(shuō)，這種制度實(shí)際上由司法權(quán)主導(dǎo)，而行政權(quán)配合執(zhí)行或服從司法決定。

就中國(guó)司法命令的發(fā)展來(lái)看，2000年《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》既是對(duì)中國(guó)的訴訟保全制度的一種發(fā)展，也是與國(guó)外阻止令制度接軌的一種嘗試，其英譯名稱(chēng)是“maritime injunction”。而2017年《中華人民共和國(guó)反家庭暴力法》中出現(xiàn)的“人身安全保護(hù)令”雖然有公安機(jī)關(guān)的協(xié)助執(zhí)行，但其實(shí)際上也更傾向于“injunction”，而非“prohibition”或英國(guó)的人身保護(hù)狀（the writ of habeas corpus）。這種司法責(zé)令行為在中國(guó)的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域甚至日常生活運(yùn)行中拓展適用并日益規(guī)范化，上述兩種命令在各自所在的法律中都有專(zhuān)章規(guī)定，且實(shí)體適用條件和程序規(guī)范完整，反襯出中國(guó)的行政責(zé)令制度發(fā)展相對(duì)滯后;而從形式來(lái)說(shuō)，“責(zé)令改正”所依托的《責(zé)令改正通知書(shū)》并不具備非常規(guī)范的形式，其在各地表現(xiàn)形式的繁簡(jiǎn)不一也決定了并非所有的類(lèi)似決定都具有可訴性。同時(shí)，對(duì)于一直以來(lái)行政執(zhí)法力量占據(jù)優(yōu)勢(shì)的中國(guó)來(lái)說(shuō)，是否需要大力發(fā)展司法令狀制度，其發(fā)揮作用的未來(lái)空間究竟有多大，其是否可以完全取代行政責(zé)令的功能，都是值得反思的問(wèn)題。而在整個(gè)“責(zé)令類(lèi)”行政行為體系中，“責(zé)令類(lèi)”行政命令屬于規(guī)范性最低的一種，發(fā)展方向的不明確和相關(guān)制度體系構(gòu)建的不完整，造成其在各部門(mén)行政法中的功能傾向和實(shí)際作用相差極大。

五、海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為定性思路

對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為進(jìn)行定性不只是為解決單個(gè)部門(mén)法的問(wèn)題，其對(duì)于盤(pán)桓在行政法領(lǐng)域各分支中難題的破解都有示范性的理論與實(shí)踐意義。

（一）對(duì)海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為正名別類(lèi)

如上所言，海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為也可分為“責(zé)令類(lèi)”行政處罰、“責(zé)令類(lèi)”行政強(qiáng)制與“責(zé)令類(lèi)”行政命令。但不管是哪一類(lèi)“責(zé)令類(lèi)”行為，都應(yīng)該有相對(duì)統(tǒng)一的名稱(chēng)，并應(yīng)貫穿于海事類(lèi)法律、法規(guī)和規(guī)章的各層級(jí)中。這其中，數(shù)量上居多的仍是“責(zé)令類(lèi)”行政處罰與“責(zé)令類(lèi)”行政強(qiáng)制措施，這兩類(lèi)行為的區(qū)分仍然可采大陸法系的命令性行為與形成性行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)海事領(lǐng)域原《暫行規(guī)定》對(duì)行政強(qiáng)制措施的認(rèn)定結(jié)論可以作為輔助（的判斷標(biāo)準(zhǔn)）。但對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定必須由法律來(lái)進(jìn)行。而對(duì)“責(zé)令類(lèi)”行政命令來(lái)說(shuō)，除依據(jù)法定的“責(zé)令改正”實(shí)施該行為外，也可在無(wú)法定依據(jù)時(shí)發(fā)布“職權(quán)命令”，這屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)本身應(yīng)有的權(quán)能，但從程序上來(lái)說(shuō)，必須符合基礎(chǔ)程序性要求。由于“責(zé)令類(lèi)”行為的龐大體量，應(yīng)在統(tǒng)合的基礎(chǔ)上明確行政命令之“有名”行為的理論與實(shí)踐地位。必要時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的“行政命令法”或在未來(lái)的“行政程序法典”或其他相關(guān)行政立法領(lǐng)域的法典中專(zhuān)設(shè)“行政命令”一章，發(fā)展行政“責(zé)令”的體系，以期與司法“責(zé)令”（也包括諸如先予執(zhí)行、證據(jù)保全這種隱性“責(zé)令”）之間形成較好的銜接，追求快速解決問(wèn)題的手段的多元化，同時(shí)需符合行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)和行業(yè)治理需要。

以文字表述上較為接近的語(yǔ)詞為抓手進(jìn)行區(qū)分是較為有效的辦法。按照前文的分析，“責(zé)令停航整頓”就屬于“責(zé)令類(lèi)”行政處罰，“整頓”在“停航”之后，表達(dá)出整個(gè)行為的目的已不是單純的階段性“停（止）作（業(yè)）”，而是為了停止受罰主體的整項(xiàng)“產(chǎn)”“業(yè)”鏈條，這種表述與《行政處罰法》中的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”有接近的性質(zhì)，且重于一般數(shù)額的罰款。而“責(zé)令停航”在有些地方的政府權(quán)力清單中被列為“行政強(qiáng)制”，但沒(méi)有列示清楚屬于行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行，由于其法律依據(jù)主要是《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國(guó)船員條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《船員條例》），因此，根據(jù)其設(shè)定依據(jù)的可得性，可以反推其屬于行政強(qiáng)制措施。《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》“法律責(zé)任”章中“責(zé)令停航”總共出現(xiàn)6次。其情形分別為“責(zé)令停航/停止作業(yè)+沒(méi)收”“責(zé)令限期改正+罰款→逾期不改正，責(zé)令停航/停止作業(yè)”“責(zé)令限期改正→逾期不改正，責(zé)令停航+罰款”“責(zé)令改正+罰款→情節(jié)嚴(yán)重的，禁止進(jìn)出港/責(zé)令停航+/暫扣適任證件”“責(zé)令改正+罰款→逾期不改正，責(zé)令停航”“警告+罰款+/責(zé)令停航/停止作業(yè)”。從上述6種“責(zé)令停航”的適用情形來(lái)看，“責(zé)令停航”作為與“停止作業(yè)”和“禁止進(jìn)出港”相并列的適用舉措，其適用更多是在“逾期不改正”的情況下采取的二次糾偏，也會(huì)與處罰措施并用（情節(jié)嚴(yán)重時(shí)），相比“責(zé)令（限期）改正”來(lái)說(shuō)，其適用的嚴(yán)重程度要更高。如果將上述“責(zé)令停航”理解為行政處罰，從其并列于“禁止進(jìn)出港”和“停止作業(yè)”來(lái)看，不像是對(duì)相對(duì)人的能力或資格進(jìn)行遏制，更像是對(duì)其暫時(shí)的行為進(jìn)行控制，這更符合行政強(qiáng)制的特點(diǎn)。在第四種適用情形中，其與“暫扣適任證件”這種行政處罰的并列，讓人更容易判斷出“責(zé)令停航”作為“暫扣類(lèi)”行為的前期或并列行為，其更接近于行政強(qiáng)制，而非對(duì)該類(lèi)違法行為的“雙罰”。

而對(duì)《船員條例》第44條來(lái)說(shuō)，主要是名稱(chēng)統(tǒng)一的問(wèn)題。該條規(guī)定：“船舶違反本條例和有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正;在規(guī)定期限內(nèi)未能改正的，海事管理機(jī)構(gòu)可以禁止船舶離港或者限制船舶航行、停泊、作業(yè)。”這種“限制船舶航行、停泊、作業(yè)”是否能直接等同于“責(zé)令停航”，值得考慮。該條款主要是依循了《海上交通安全法》第四章“航行、停泊、作業(yè)”的表述，雖然其實(shí)際效果達(dá)到了“停航”的目的，但表述上應(yīng)予統(tǒng)一、規(guī)范。

除上述兩類(lèi)之外，更為典型的就是以“責(zé)令改正”為代表的“責(zé)令類(lèi)”行政命令，“責(zé)令改正”與“責(zé)—停”式行為較為接近?！柏?zé)令停止作業(yè)”與“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”表面相似，但由于其目的不同，短暫的強(qiáng)制停止與較長(zhǎng)期的具備正式格式化文書(shū)的處罰決定，實(shí)際上也相對(duì)容易判斷。若要進(jìn)一步理清“責(zé)令改正”與“責(zé)令停止類(lèi)”行為之間的關(guān)系，就需要對(duì)“責(zé)令改正”進(jìn)行唯一定性，即只允許存在一種性質(zhì)的“責(zé)令改正”行為，將其他“責(zé)令改正”行為分流為“責(zé)令停止類(lèi)”行政處罰行為或“責(zé)令不作為類(lèi)”行政強(qiáng)制行為，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步根據(jù)其法定依據(jù)的可得性加以區(qū)分定位。當(dāng)然“責(zé)令類(lèi)”行政命令行為不限于“責(zé)令（限期）改正”，對(duì)其他表述接近“責(zé)令改正”內(nèi)容的條文，要看法條在表述和適用時(shí)的目的，以此判斷其到底是為了制裁的行政處罰，還是為了控制事態(tài)、維護(hù)秩序的強(qiáng)制措施，抑或是實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)的行政強(qiáng)制執(zhí)行，或者是單純?yōu)閷?shí)現(xiàn)相對(duì)方作為或不作為之短期現(xiàn)時(shí)義務(wù)的命令。

（二）統(tǒng)合各類(lèi)“責(zé)令類(lèi)”行為的表述與銜接

“責(zé)令改正”在海事行政領(lǐng)域中依其適用場(chǎng)合可具化為“責(zé)令類(lèi)”行政命令，但應(yīng)在適用中明確其與《行政處罰法》的精神銜接，尤其是在其與行政處罰可選擇適用的場(chǎng)合，更應(yīng)明確其作為行政命令適用而取代處罰措施時(shí)究竟屬于哪一種“不予處罰”的情形，在此基礎(chǔ)上配合《行政處罰法》處罰與教育相結(jié)合的原則適用。在必要時(shí)，對(duì)“責(zé)令改正”需要進(jìn)行行政解釋?zhuān)从蓢?guó)務(wù)院統(tǒng)一進(jìn)行或在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)由相應(yīng)的最高級(jí)別的主管部門(mén)進(jìn)行行政解釋。以海事“責(zé)令改正”為例，應(yīng)由中國(guó)海事局負(fù)責(zé)統(tǒng)一解釋?zhuān)湟罁?jù)是1981年頒布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》。明確“責(zé)令改正”與“責(zé)令立即改正”的同義關(guān)系，區(qū)別于“責(zé)令限期改正”，將目前現(xiàn)行規(guī)范內(nèi)的“責(zé)令限期糾正”統(tǒng)一為“責(zé)令限期改正”。

“責(zé)令改正”或“責(zé)令限期改正”與行政處罰之間有強(qiáng)弱關(guān)系，需要銜接，其雖不屬于同一類(lèi)別，但根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范的表述順序，“責(zé)令改正”所形成的威懾一般處于警告之后，罰款之前?！柏?zé)令改正”作為“責(zé)令類(lèi)”行政命令，既可以出現(xiàn)在“單（責(zé)令）命令+單（責(zé)令）處罰”的場(chǎng)合之中，也可以出現(xiàn)在“（責(zé)令）命令+罰款→情節(jié)嚴(yán)重時(shí)的（責(zé)令）強(qiáng)制+（暫扣類(lèi)）處罰”或“（責(zé)令）命令+其他處罰→逾期不改正時(shí)的（責(zé)令）處罰”等多種排列組合的“雙責(zé)令”場(chǎng)合，甚至可能同時(shí)出現(xiàn)兩種行政強(qiáng)制措施的并用，如《海上交通安全法》第91條第1款規(guī)定：“……責(zé)令立即或者限期改正、限制操作，責(zé)令駛往指定地點(diǎn)、禁止進(jìn)港或者將其驅(qū)逐出港。”當(dāng)然，這實(shí)際上是有先后順序的行政強(qiáng)制措施的聯(lián)合適用，即“先停再?gòu)?qiáng)制其履行作為或不作為義務(wù)”，同條第3款也是此種適例。這種多元化的“責(zé)令類(lèi)”行為的排列組合，如果不能分清其性質(zhì)，對(duì)于“法律責(zé)任”的適用就很難完全做到既準(zhǔn)確到位，又合乎比例。尤其是出現(xiàn)在“法律責(zé)任”部分的內(nèi)容，如果全都是“責(zé)令類(lèi)”命令與“責(zé)令類(lèi)”強(qiáng)制的規(guī)定或組合，不能說(shuō)是在法條順位安排和章節(jié)歸屬上實(shí)現(xiàn)了準(zhǔn)確無(wú)誤。

另外，“責(zé)令改正”作為典型的行政命令行為，行政相對(duì)人可以對(duì)其提出行政訴訟，相關(guān)部門(mén)在作出該類(lèi)行為過(guò)程中，如果違反法定程序，一樣可能承擔(dān)敗訴的后果。由于“責(zé)令改正”作為行政命令的可塑性較強(qiáng)，與其他行為的融合度高，因此，一旦出現(xiàn)這種行為與其他行為的聯(lián)合適用，其作為行為組成部分是單獨(dú)發(fā)揮實(shí)體作用，還是體現(xiàn)其程序價(jià)值，需要根據(jù)具體案件來(lái)決定是單獨(dú)撤銷(xiāo)某一行為，還是一同撤銷(xiāo)。

（三）進(jìn)一步模式化海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為[18]

前文所述及的只是海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為的大類(lèi)劃分原則及其在具體適用中的“組合關(guān)系”，對(duì)于“責(zé)令類(lèi)”行為來(lái)說(shuō)，真正指導(dǎo)其性質(zhì)落定的重要因素是其名稱(chēng)的相對(duì)統(tǒng)一與規(guī)范。名稱(chēng)的模式化有助于對(duì)其性質(zhì)的快速識(shí)別與歸類(lèi)。比如，“責(zé)令重新檢驗(yàn)”明顯是對(duì)其再次完成作為義務(wù)的命令;“責(zé)令臨時(shí)停航”實(shí)際上只是對(duì)“責(zé)令停航”的一種特殊時(shí)間狀態(tài)的要求，沒(méi)有必要作為單獨(dú)一類(lèi)?！柏?zé)令離港”“驅(qū)逐出港”與“禁止進(jìn)出港”在某些方面達(dá)到的效果是一致的，如果出于未來(lái)涉外法治應(yīng)用統(tǒng)一的需要，對(duì)外國(guó)行政相對(duì)方尤其應(yīng)注意相關(guān)術(shù)語(yǔ)在名稱(chēng)上的統(tǒng)一性與準(zhǔn)確性，特別是如果不是“行政處罰驅(qū)逐出境”或“刑罰驅(qū)逐出境”的話，采用“責(zé)令”比“驅(qū)逐”更為合適，而“禁止進(jìn)出港”要表達(dá)的也是一種強(qiáng)制目標(biāo)，至于具體的過(guò)程，則可能以“責(zé)令類(lèi)”表述替代更為合適。另一方面，還必須注意國(guó)際海事管理中的統(tǒng)一用語(yǔ)，如“責(zé)令改航”中的“改航”即為相對(duì)約定俗成的叫法，只有保留并使其保持國(guó)際通用的含義，才更有利于涉外海事行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政行為模式化的道路任重道遠(yuǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和國(guó)外發(fā)展也需要理論和實(shí)踐的齊頭并進(jìn)。

（四）通過(guò)完善自由裁量標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)“責(zé)令類(lèi)”行為的落地

行政裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，是“責(zé)令類(lèi)”行為準(zhǔn)確適用更為需要的抓手。對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”這種往往會(huì)導(dǎo)致“升格”的情形設(shè)置，一定要考慮裁量標(biāo)準(zhǔn)中的表述與法律原文表述上的統(tǒng)一。特別是“情節(jié)嚴(yán)重”將導(dǎo)致從“責(zé)令類(lèi)”命令變?yōu)樾姓幜P，或從“責(zé)令類(lèi)”強(qiáng)制變?yōu)樾塘P時(shí)，就更應(yīng)該考慮相關(guān)的司法解釋?zhuān)姓忉屌c司法解釋在此時(shí)的缺位，則要求裁量標(biāo)準(zhǔn)須經(jīng)征求意見(jiàn)、專(zhuān)家論證、合法性審查等環(huán)節(jié)，此時(shí)裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定具有“外部性”，不單是同性質(zhì)處理的“升格”，更是具有外部適用性的條文精神延伸?；诜杀Ａ粼瓌t，涉及犯罪和刑罰的情形往往不是裁量標(biāo)準(zhǔn)能夠單獨(dú)涉足的，因此，必須考慮與其他已有的合法依據(jù)的銜接與協(xié)調(diào)。

在《中華人民共和國(guó)海事局關(guān)于印發(fā)〈常見(jiàn)海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)〉的通知》（海政法〔2021〕266號(hào)）所附的《常見(jiàn)海事違法行為行政處罰裁量基準(zhǔn)》中，“責(zé)令”一詞總共出現(xiàn)160次，其中“責(zé)令（其）改正”共出現(xiàn)108次，按照具體案由計(jì)算為90次。在一些案由中其被作為單獨(dú)的“處罰基準(zhǔn)”予以列示，有時(shí)的表述是“責(zé)令改正，不予處罰”，對(duì)應(yīng)“從輕”或“一般”的情節(jié)。這雖符合《行政處罰法》的精神，但卻不太符合“責(zé)令改正”本身的定位?！柏?zé)令限期改正”出現(xiàn)8次，其中與“責(zé)令停止違法行為”共同出現(xiàn)2次，這種雙責(zé)令式的行為是否必要，也可進(jìn)一步考量。除此之外，其他13種“責(zé)令類(lèi)”行為中，有“責(zé)令停止作業(yè)或航行”“責(zé)令立即停止作業(yè)或活動(dòng)”等這種看似相近的5種行為，名稱(chēng)不盡統(tǒng)一，從處罰基準(zhǔn)和內(nèi)容來(lái)看，只有“責(zé)令停航”體現(xiàn)在了處罰基準(zhǔn)中。因此，這種有關(guān)“責(zé)令類(lèi)”行為準(zhǔn)確性、必要性、統(tǒng)一性的問(wèn)題都需要通盤(pán)考慮，惟此才能保證“責(zé)令類(lèi)”行為在裁量基準(zhǔn)的助推下完全“落地”。

六、結(jié)語(yǔ)

海事行政“責(zé)令類(lèi)”行為只是涉海行政執(zhí)法的一個(gè)縮影，更多的可能是海事、海警、漁政、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，[19]不同部門(mén)多種“責(zé)令類(lèi)”行為并用，實(shí)際上這也是今后在涉海法治尤其是涉外法治中可能遇到的常見(jiàn)情況。這些原本定性不明的行為的明確化和規(guī)范化，是提升國(guó)家治理能力不可或缺的一環(huán)。而從種屬關(guān)系來(lái)看，“責(zé)令類(lèi)”行政行為與“暫扣類(lèi)”行政行為、“限制類(lèi)”行政行為一樣，都只是《行政處罰法》有限列舉方式下的一種類(lèi)型化分類(lèi)，在龐大的行政行為體系之中，諸如“責(zé)令類(lèi)”行為這種遍及各部門(mén)行政法的行為模式并不少見(jiàn)，這恰恰是中國(guó)下一步行政領(lǐng)域立法法典化需要完成的前期工作。有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)名為此種行為而實(shí)為他種行為的系統(tǒng)性多元定性結(jié)論。[20]繁雜的部門(mén)行政法中，能夠找出具有共性的行為特點(diǎn)實(shí)屬不易，但行政立法的法典中的諸條文卻恰源自這種基礎(chǔ)性的搜尋式總結(jié)研究。只有這樣攻破行政行為、行政主體、行政監(jiān)督救濟(jì)中的每一個(gè)“暗堡”，行政法的大道才能夠更加通暢，中國(guó)的行政法理論才可真正指導(dǎo)實(shí)踐，時(shí)常漫步于行政法治實(shí)踐的前端。

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