提升國(guó)家治理效能視域下現(xiàn)代財(cái)稅體制構(gòu)建研究

程 珽

（中共西安市委黨校，陜西 西安 710054）

國(guó)家治理現(xiàn)代化是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重要理論創(chuàng)新，這一理論既強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代財(cái)稅體制是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成，又明確了其保障和支撐國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。在全面推進(jìn)深化改革和提升國(guó)家治理現(xiàn)代化效能的基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代財(cái)稅體制，統(tǒng)籌配置財(cái)政稅收等資源，可有效夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的財(cái)稅基礎(chǔ)，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，降低國(guó)家治理過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)[1]。新時(shí)代，社會(huì)發(fā)展的不平衡、不充分問題成了滿足人民向往美好生活需要的主要阻礙因素。財(cái)稅體制作為調(diào)節(jié)社會(huì)、政府和個(gè)人利益關(guān)系的樞紐，其現(xiàn)代化建設(shè)的方向只有匹配社會(huì)發(fā)展主要矛盾轉(zhuǎn)化的需要，才能充分展現(xiàn)財(cái)稅服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的職能作用，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提質(zhì)增效。

一、相關(guān)文獻(xiàn)梳理

關(guān)于財(cái)稅體制改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)系的研究主要散見于國(guó)家治理現(xiàn)代化和現(xiàn)代財(cái)政制度與稅收體系的文獻(xiàn)之中，對(duì)于現(xiàn)代財(cái)稅體制構(gòu)建的研究主要分為三類，這些研究為全面深化財(cái)稅體制改革的整體構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（一）一定時(shí)間跨度內(nèi)財(cái)稅改革問題

高培勇、溫來成等人研究了1978年—1999年間中國(guó)財(cái)政收支和財(cái)政管理機(jī)制，強(qiáng)化地方政府財(cái)政收入與支出的關(guān)聯(lián)，在傳統(tǒng)財(cái)政收支管理運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，介紹了市場(chǎng)化進(jìn)程中的重大財(cái)稅改革措施；賈康和閻坤探究了1978年—1998年間財(cái)稅改革問題，他們將財(cái)稅改革置于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景進(jìn)行分析，主要關(guān)注了這一時(shí)期的財(cái)政困境、財(cái)政包干制、預(yù)算外與制度外資金、稅收制度、分稅制、財(cái)政政策等問題。賈康等認(rèn)為，優(yōu)化財(cái)政與稅制政策協(xié)調(diào)配合，需要提高財(cái)政與稅制及其實(shí)施系統(tǒng)的完善程度，同時(shí)財(cái)政與稅制的政策效果受其協(xié)同發(fā)展情況的影響，需要建立保障財(cái)政、稅務(wù)政策設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)配合的決策程序、協(xié)調(diào)機(jī)制以及執(zhí)行、修正程序與應(yīng)急機(jī)制[2]。吳俊培、張帆從稅收管理體制角度探討我國(guó)稅制改革中的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，并提出在整體稅制頂層設(shè)計(jì)方面把握稅制改革基本方向，強(qiáng)調(diào)以穩(wěn)定宏觀稅負(fù)為前提，以分稅制改革為方向完善稅收征管制度。

（二）具體財(cái)稅改革問題

何帆主要圍繞“財(cái)政壓力引起制度變遷”這一命題展開，將財(cái)政壓力視為1978年中國(guó)改革的起因，將財(cái)政壓力與后來的改革結(jié)合起來研究；胡書東用實(shí)證方法分析了中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系問題，內(nèi)容涉及財(cái)政集權(quán)與分權(quán)，對(duì)財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的績(jī)效進(jìn)行了考察；高培勇等人論證了財(cái)政體制改革目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所要選擇的措施，他們對(duì)市場(chǎng)化進(jìn)程中的財(cái)稅改革舉措進(jìn)行了簡(jiǎn)要描述，在此基礎(chǔ)之上，提出公共財(cái)政的目標(biāo)模式，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)對(duì)如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提出看法；楊之剛等主要涉及基層財(cái)政收支、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方債務(wù)等事項(xiàng)，集中關(guān)注中國(guó)基層財(cái)稅改革問題，旨在探討中國(guó)基層財(cái)政體制改革之路；王寧主要研究了在“營(yíng)改增”政策實(shí)施后產(chǎn)生的減稅效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)問題，并提出完善小規(guī)模納稅人制度、簡(jiǎn)化增值稅稅率檔次、強(qiáng)化地方稅體系、深化稅收征管體制等建議[3]。

（三）財(cái)稅體制改革的理論

葉振鵬等基于中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，提出“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政論”，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政模式視為“單元財(cái)政”，在他們看來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，“單元財(cái)政”顯示出種種向“雙元財(cái)政”轉(zhuǎn)換的跡象，對(duì)此，他們對(duì)比中西財(cái)政實(shí)踐，結(jié)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，從理論上探討了“公共財(cái)政”和“國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政”這一“雙元財(cái)政”在實(shí)際運(yùn)行中對(duì)公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、預(yù)算平衡與赤字、財(cái)政信用和財(cái)政宏觀調(diào)控的影響，致力構(gòu)建與市場(chǎng)改革目標(biāo)相適應(yīng)的未來財(cái)政模式；馬海濤、肖鵬將改革開放以來的稅制改革進(jìn)程進(jìn)行梳理，提煉出中國(guó)稅制改革成功的主要經(jīng)驗(yàn)，稅制改革必須由理論突破為先導(dǎo)、充分考慮財(cái)政可承受能力、走漸進(jìn)式的改革道路、與國(guó)企改革協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化稅收的調(diào)控功能等內(nèi)容；石亞軍、施正文提出了以財(cái)稅體制改革作為突破口，筑牢推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，主要觀點(diǎn)是“深化公共財(cái)政改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、稅收制度、深化分稅制財(cái)政體制改革”[3]，認(rèn)為稅收是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，可通過完善立法、改革稅收制度、穩(wěn)定稅負(fù)等措施，深化分稅制體制改革，為財(cái)稅體制改革指明了方向。

二、“十三五”時(shí)期財(cái)稅政策實(shí)施情況概述

“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)稅體制建設(shè)也取得顯著成效，尤其是十八屆三中全會(huì)以來， 按照中央決策部署，財(cái)稅體制改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，預(yù)算管理制度更加完善，財(cái)政體制進(jìn)一步健全，稅收制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，現(xiàn)代財(cái)政制度框架基本建立。

（一）科學(xué)實(shí)施積極的財(cái)政政策

“十三五”時(shí)期，為了應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)不確定性的沖擊及新冠肺炎疫情的影響，我國(guó)實(shí)行了積極的財(cái)政政策。在政府債務(wù)方面，健全政府舉債融資機(jī)制，積極完善債務(wù)性資金管理制度改革，通過適度擴(kuò)大赤字率及增加政府債務(wù)規(guī)模來刺激投資，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展；在轉(zhuǎn)移支付方面，理順財(cái)政資金直達(dá)基層的機(jī)制，確保基層基本民生等保障性支出正常實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”的目標(biāo)；在預(yù)算管理方面，完善“四本預(yù)算”之間的統(tǒng)籌管理體系，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)和審查監(jiān)督；在涉農(nóng)、扶貧等項(xiàng)目的資金管理上，制定了更為有效的監(jiān)督管理機(jī)制；在績(jī)效考評(píng)管理方面，完善預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算約束及監(jiān)督，使財(cái)政資金的使用更為規(guī)范化、透明化，提高了財(cái)政資金的使用效益。

（二）全面實(shí)施減稅降費(fèi)等稅費(fèi)政策

“十三五”時(shí)期最重要的財(cái)政政策主要是大力推行減稅降費(fèi)及其配套政策的實(shí)施，減稅降費(fèi)政策的覆蓋面廣、受益面大，涉及的稅費(fèi)主要有 “營(yíng)改增”、增值稅抵扣、個(gè)稅、社保繳費(fèi)、進(jìn)出口退稅等，僅“十三五”時(shí)期累計(jì)新增減稅降費(fèi)額達(dá) 7.6 萬億元，這些減稅減費(fèi)政策的實(shí)施，對(duì)逆周期調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，尤其在疫情期間，一系列稅收減免和延期納稅等舉措的實(shí)施，對(duì)緩解小微企業(yè)的資金壓力、激活市場(chǎng)活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等起到了積極的作用。

（三）持續(xù)推進(jìn)稅收征管的立法進(jìn)程

“十三五”時(shí)期主要通過稅制改革來推進(jìn)稅收立法，建立健全現(xiàn)代稅費(fèi)制度，確保稅費(fèi)征管有法可依，強(qiáng)化稅費(fèi)征收的確定性。在稅制改革方面主要有：全面實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”稅制改革、深入推進(jìn)個(gè)稅制度改革、分類稅制轉(zhuǎn)為綜合與分類相結(jié)合的稅制改革、進(jìn)一步完善綠色稅制體系。綠色資源類稅收的試點(diǎn)開征和增值稅在中央與地方之間的劃分比例的優(yōu)化調(diào)整，緩解了地方財(cái)政收支壓力，提高了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配性，有效促進(jìn)了國(guó)家營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化和治理水平的提升，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供了有力的保障[4]。

三、現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的主要問題

現(xiàn)行財(cái)稅體制與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求還存在一定差距，主要體現(xiàn)在預(yù)算管理制度、現(xiàn)代稅收制度、央地財(cái)政關(guān)系、政府債務(wù)管理制度等方面。

（一）預(yù)算管理約束偏軟，財(cái)政資源配置率較低

1.預(yù)算編制管理不嚴(yán)謹(jǐn)

預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，精細(xì)化和透明度不足，年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前松后緊，財(cái)政預(yù)算安排的項(xiàng)目資金支付后延。預(yù)算管理偏重收支平衡，支出預(yù)算約束偏軟；政府預(yù)算的編制與執(zhí)行缺乏經(jīng)常性的社會(huì)監(jiān)督，未從根本上實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府行政權(quán)力的剛性約束，預(yù)算編制與執(zhí)行的基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，造成財(cái)政資金資源配置效益較低。

2.預(yù)算體系不完善

預(yù)算具有效率、公平、穩(wěn)定三項(xiàng)基本功能，而“四本預(yù)算”功能定位不夠清晰，各自側(cè)重其中一個(gè)功能。一般公共預(yù)算側(cè)重保障政府公共管理職能的履行，強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公平功能；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算側(cè)重保障政府國(guó)有資產(chǎn)管理職能的履行，強(qiáng)調(diào)財(cái)政的效率功能；政府性基金預(yù)算側(cè)重保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政的效率功能；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算側(cè)重保障居民的基本生活需要，強(qiáng)調(diào)財(cái)政的穩(wěn)定功能。在預(yù)算被分解成四個(gè)獨(dú)立預(yù)算分別側(cè)重行使某項(xiàng)功能后，且各項(xiàng)預(yù)算之間的統(tǒng)籌銜接不足，相互之間資金統(tǒng)籌安排使用不到位，導(dǎo)致其各項(xiàng)功能和作用大打折扣。

3.預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)不到位

各單位預(yù)算績(jī)效管理不統(tǒng)一，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，一些政府部門依然沒有樹立預(yù)算績(jī)效理念，加之外部約束不足、社會(huì)監(jiān)督缺位、立法層次不高等因素，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏有效性、整體性，財(cái)政資金的使用未達(dá)到預(yù)期效益。預(yù)算績(jī)效管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性要求，而地方預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績(jī)效不夠重視，未將預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制預(yù)算的依據(jù)[5]，預(yù)算績(jī)效管理失去意義。

（二）稅制結(jié)構(gòu)不合理，征管效能較低

1.稅收結(jié)構(gòu)不合理

在現(xiàn)行稅制中，稅種主要分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，其中增值稅由中央與地方按照各50%分成，使中央財(cái)政獲得的財(cái)源較多；在稅制結(jié)構(gòu)方面，直接稅的比重較低，間接稅的比重偏高。從表1可見，近十年來我國(guó)各項(xiàng)稅收收入逐年遞增，從2011年的8.97萬億元增加至2020年的15.43萬億元，稅制結(jié)構(gòu)中直接稅的比重從2011年的25.43%逐步提高到2020年的31.1%，稅制結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但仍存在較大的結(jié)構(gòu)性矛盾和體制性問題，如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅等對(duì)存量財(cái)產(chǎn)進(jìn)行稅制征管的改革受諸多因素制約，使地方稅體系的稅種和稅源少、規(guī)模小，用于調(diào)節(jié)收入分配的個(gè)人所得稅制不夠完善，重復(fù)征稅現(xiàn)象依然存在，不能充分釋放經(jīng)濟(jì)活力，不利于調(diào)節(jié)收入分配和發(fā)揮地方政府的積極性，導(dǎo)致地方政府的財(cái)力保障能力降低。

表1 2011年——2020年各項(xiàng)稅收情況

2.地方政府主體稅種欠缺

在現(xiàn)行分稅制體制下，地方政府主體稅種的穩(wěn)定性較差，屬于地方政府稅收權(quán)限受限較大，市場(chǎng)主體稅種稅收立法權(quán)被集中于中央后再按比例返還，隨著“營(yíng)改增”稅制政策的實(shí)施，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅消失，而消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅、資源稅等稅種的配套措施改革緩慢；據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，“十三五”時(shí)期，累計(jì)新增減稅降費(fèi)額高達(dá) 7.6萬億元，這種減稅降費(fèi)政策效應(yīng)的出現(xiàn)，減少了地方政府特別是基層政府穩(wěn)定合法的稅收，使其保障和調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力大幅降低。

3.稅收征管效能偏低

依法治稅理念缺位依然存在，稅收征管法律體制保障不足，數(shù)據(jù)信息利用能力弱化，導(dǎo)致稅收征管、納稅評(píng)估、稅源監(jiān)控、稅務(wù)稽查各個(gè)環(huán)節(jié)之間業(yè)務(wù)銜接不順暢，無法實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)動(dòng)，阻礙了稅收征管整體效能的發(fā)揮，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

（三）中央與地方財(cái)政關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分不清，財(cái)力不協(xié)調(diào)

1.中央與地方政府間收入劃分缺乏科學(xué)合理性

在國(guó)家稅制改制后，在中央與地方的共享稅分享比例中，中央財(cái)政獲得了較大的財(cái)源，尤其是“營(yíng)改增”稅收政策和國(guó)家減稅降費(fèi)政策實(shí)施后，中央和地方共享的增值稅收入大幅度減少，地方財(cái)政增收幅度銳減，加之中央和地方在共享稅收的劃分比例和方式上科學(xué)合理性不足[5]，增加了地方政府的財(cái)政壓力和政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（見表2）。

表2 1993年—2020年中央與地方財(cái)政收支及所占比重

2.政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任劃分不清

在現(xiàn)行分稅制體制下，財(cái)稅征收權(quán)上移，屬于地方的財(cái)政收入大幅度減少；社會(huì)事務(wù)性支出下移地方政府，地方政府財(cái)政支出比例大幅度提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年分稅制改革后，地方政府的財(cái)政收入占比從 1993年的77.98%跌到了2020年的54.75%，地方政府的財(cái)政支出比例卻由 71.74% 提高到了2020年的85.71%，地方政府財(cái)政資金緊張導(dǎo)致基層公共服務(wù)的保障能力降低，甚至出現(xiàn)連保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等基本支出都比較艱難的狀況。

3.轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善

中央財(cái)力雄厚，對(duì)地方尤其是基層政府的資金轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善，主體地位不突出。中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移逐年遞增，由2011年1.83萬億元增加至2020年的6.95萬億元，且近兩年增速持續(xù)加大，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付卻在降低，由2011年1.66萬億元降至2020年的0.78萬億元（見表3），轉(zhuǎn)移總額雖然逐年增加，但分散性較大，對(duì)地方政府構(gòu)建與本級(jí)政府能力相適應(yīng)的財(cái)政體制的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，未能從根本上改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政狀況，地方政府難以有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，導(dǎo)致有限的財(cái)政資源未實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的資金效益。

表3 2011年—2020年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況

（四）政府債務(wù)管理制度不健全，財(cái)政發(fā)展持續(xù)性較低

1.政府債務(wù)管理機(jī)制不健全

地方政府債務(wù)管理政策缺乏穩(wěn)定性、科學(xué)性、規(guī)范性和約束性，政府性債務(wù)預(yù)算管理、規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等仍顯薄弱，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2020年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)25.66萬億元，但地方政府債券剩余平均年限僅有6.9年；部分地方和單位還存在違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金現(xiàn)象，使得債務(wù)償還壓力較大，債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范沒有做到責(zé)任清晰、公開透明，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨著政府公共服務(wù)力度增加而加大，導(dǎo)致各級(jí)政府的舉債規(guī)模和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)增加，進(jìn)一步增加了地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓金收入的依賴。

2.債務(wù)資金分配使用不夠科學(xué)規(guī)范

在政府債務(wù)發(fā)行中，債務(wù)限額管理機(jī)制不完善，債務(wù)資金分配不合理、不規(guī)范，沒有對(duì)各級(jí)政府融資的需求、風(fēng)險(xiǎn)防控、財(cái)政實(shí)力等情況全面綜合考慮，擠占、挪用債務(wù)資金等違反規(guī)定的問題時(shí)有發(fā)生，未按照新增債務(wù)分配管理辦法進(jìn)行合理分配債務(wù)權(quán)限，使得政府債務(wù)率居高不下，增大了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理方法不健全

現(xiàn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和管理方式只對(duì)已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，無法對(duì)以后發(fā)生的債務(wù)進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，導(dǎo)致政府風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不足。債務(wù)管理機(jī)制欠缺，在實(shí)際政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中，一方面缺乏有效的法律約束，不少地方政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模而采取融資舉債等激進(jìn)方式，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面缺乏有效的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以防控。

四、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制的路徑選擇

為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)從預(yù)算管理制度、現(xiàn)代稅收制度、央地財(cái)政關(guān)系、政府債務(wù)管理制度等四個(gè)方面著手，著力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制。

（一）深化預(yù)算管理制度改革，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

強(qiáng)化財(cái)政資源配置和績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)財(cái)政支出政策管控，可全面提升預(yù)算資金使用效益，在“十四五”期間，要進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。

1.完善預(yù)算編制管理制度，健全政府預(yù)算管理體系

建立適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政制度的預(yù)算管理體系，要科學(xué)完整地編制預(yù)算，規(guī)范有效地執(zhí)行預(yù)算，公開透明地監(jiān)督預(yù)算，以推進(jìn)預(yù)算公開為核心，建立透明預(yù)算制度，加強(qiáng)政府預(yù)算公開透明化制度建設(shè)，落實(shí)政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度；進(jìn)一步提高政府經(jīng)常性預(yù)算的透明度；完善政府預(yù)算體系，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，建立標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制過程中的基礎(chǔ)性作用，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和財(cái)力狀況逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)和保障范圍；建立全口徑預(yù)算編制管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以一般公共財(cái)政撥款、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金等“四本預(yù)算”為一體的全口徑政府預(yù)算編制管理體系[6]，在預(yù)算編制中，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控總體要求統(tǒng)籌各類財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)各預(yù)算項(xiàng)目和以“四本預(yù)算”為基礎(chǔ)的政府預(yù)算體系間有機(jī)銜接，強(qiáng)化公共財(cái)政預(yù)算約束力。

2.加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提升財(cái)政資源效益

進(jìn)一步探索建立項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理體系，將績(jī)效管理理念注入預(yù)算編制的全過程，提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的法律規(guī)章建設(shè)，健全以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的預(yù)算分配體系，樹立“用錢需問效，無效要問責(zé)”的績(jī)效理念，構(gòu)建“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制；加強(qiáng)績(jī)效信息的采集和分析，加快預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)研究，建立完善績(jī)效報(bào)告機(jī)制、反饋整改機(jī)制以及與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制，推進(jìn)績(jī)效信息公開，規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作開展；強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理，推進(jìn)績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)，設(shè)置科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理和預(yù)算績(jī)效考核管理制度，形成預(yù)算安排與績(jī)效考核結(jié)果相匹配的約束機(jī)制，提高財(cái)政預(yù)算資金的使用效益。

3.加強(qiáng)中期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃

改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，建立滾動(dòng)預(yù)算管理機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和宏觀調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行未來年度財(cái)政收支的預(yù)測(cè)，在周期內(nèi)合理確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以此分年度編制預(yù)算和實(shí)施周期性管理的預(yù)算管理方式；積極推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)制度改革，通過政府財(cái)務(wù)報(bào)告等信息，全面、系統(tǒng)地反映政府財(cái)務(wù)狀況，為科學(xué)測(cè)算政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和未來運(yùn)行成本，準(zhǔn)確編制中期財(cái)政規(guī)劃及預(yù)算提供基礎(chǔ)信息；通過進(jìn)一步完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃編制的科學(xué)性、指導(dǎo)性和約束性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算周期性平衡的長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性和整體性。

（二）完善現(xiàn)代稅收制度，切實(shí)發(fā)揮稅收功能

稅收具有調(diào)節(jié)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、平衡收入分配的職能，在“十四五”期間，要著力健全有利于社會(huì)公平發(fā)展的稅收體系。

1.強(qiáng)化稅制結(jié)構(gòu)改革，健全地方稅體系

全面落實(shí)稅收法定原則，根據(jù)稅種特點(diǎn)，通過立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大地方的稅收管理權(quán)限，積極培育地方主體稅種，擴(kuò)充地方稅收來源，夯實(shí)地方稅體系；適當(dāng)充分考慮稅種屬性，兼顧各地區(qū)間利益分配關(guān)系，提高資源配置效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高地方公共服務(wù)的保障能力；繼續(xù)優(yōu)化更加公平、簡(jiǎn)潔的增值稅制度，建立健全間接稅體系，發(fā)揮稅賦引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)的社會(huì)功能，通過對(duì)部分產(chǎn)品和服務(wù)選擇性開征如環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅等，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約；形成以共享稅為主、專享稅為輔的中央和地方收入劃分體系，科學(xué)確定中央和地方共享稅的分享方式和比例劃分，使地方政府有可掌控的財(cái)稅資源。

2.健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重

推動(dòng)直接稅比重逐步提升，能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配、籌集財(cái)政收入和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的作用。健全地方稅體系，深化地方稅制改革，統(tǒng)籌安排地方專享稅和中央地方共享稅等各稅種的銜接，逐步將條件成熟的消費(fèi)稅稅目后移征收環(huán)節(jié)并下劃地方，科學(xué)合理確定專享稅的制度規(guī)范和共享稅的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)；健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和其他地方稅種改革，完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，統(tǒng)籌推進(jìn)非稅收入改革，促進(jìn)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的平衡；以稅收立法強(qiáng)化地方稅權(quán)，合理配置地方稅權(quán)，依法確定地方稅具體稅率、稅收優(yōu)惠政策等事項(xiàng)，增強(qiáng)稅制完整性、規(guī)范性和公平性，地方稅種須與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及調(diào)控需求相匹配，加強(qiáng)稅收征管，強(qiáng)化地方政府稅權(quán)以保證地方財(cái)政收入，夯實(shí)基層政府社會(huì)治理能力。

3.深化稅收征管制度改革，提升稅收征管效率

完善稅收征管制度，提高政府稅收和非稅收入的法治化、規(guī)范化水平，堅(jiān)持依法治稅理念，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，深化稅收征管制度改革；通過立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，建立權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范統(tǒng)一的稅收征管制度，統(tǒng)籌推進(jìn)非稅收入改革；分步推進(jìn)建成全國(guó)稅收征管信息庫和涉稅信息共享平臺(tái)，整合數(shù)據(jù)資源，提升信息共享化水平；打造科學(xué)專業(yè)的政策信息平臺(tái)，破除部門單位間的信息壁壘，建成綜合性、全國(guó)性的多邊法定信息互通共享平臺(tái)，使各項(xiàng)信息可有限度、可控制、受約束的實(shí)現(xiàn)互通，形成更有效率、更加側(cè)重績(jī)效追求的政府統(tǒng)一調(diào)控管理局面。

（三）理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

推動(dòng)形成與各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任相匹配和適應(yīng)的財(cái)力保障機(jī)制，是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要方面。“十四五”期間要著力理順中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任，建立權(quán)責(zé)清晰、區(qū)域均衡、財(cái)力協(xié)調(diào)的央地財(cái)政關(guān)系。

1.健全地方稅收體系，合理劃分財(cái)稅收入

落實(shí)稅收法定原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革、調(diào)整所得稅體系、強(qiáng)化地方非稅收入立法進(jìn)程和“費(fèi)改稅”改革力度，加快推動(dòng)形成稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、調(diào)節(jié)有度的稅收制度體系；健全地方稅收配置體系，完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，充分考慮稅種屬性，拓展地方稅的范圍，調(diào)整中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系，健全基層政府的收入體系，賦予地方政府更大的自主權(quán)；按照分稅制原則科學(xué)合理確定中央和地方財(cái)稅收入劃分，進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，科學(xué)確定共享稅分享方式和比例，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府尤其是基層政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的積極性，穩(wěn)定本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)期。

2.明晰中央與地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

建立財(cái)政事務(wù)權(quán)責(zé)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確提供基本公共服務(wù)職能的責(zé)任主體，劃分為中央、地方或中央與地方共同承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任；適度增加中央的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，加強(qiáng)中央在體現(xiàn)社會(huì)公平正義、維護(hù)全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障國(guó)家安全及跨區(qū)域外部性事務(wù)等方面的事權(quán)和支出責(zé)任；保障地方履行財(cái)政事權(quán)，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、社會(huì)管理等職責(zé)，將由地方政府提供基本公共服務(wù)事項(xiàng)確定為地方財(cái)政事權(quán)，充分發(fā)揮地方政府的自主權(quán)，激勵(lì)地方政府積極履職；厘清中央政府和地方政府之間共同事務(wù)權(quán)的支出責(zé)任，明確和細(xì)化各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)范圍，強(qiáng)化中央與地方共同承擔(dān)的支出責(zé)任[7]。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)財(cái)政事權(quán)屬性，健全轉(zhuǎn)移支付體系，形成以均等化轉(zhuǎn)移支付和以專項(xiàng)撥款相結(jié)合的政府間轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式，提升均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)力支撐能力；優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)模式，健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮中央財(cái)政的調(diào)控作用，合理安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增強(qiáng)基層公共服務(wù)的保障能力；發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的屬性功能，完善地區(qū)間支出成本差異體系，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性和合理性，增強(qiáng)各地區(qū)間財(cái)政事權(quán)責(zé)任劃分銜接的有效性。

（四）規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，健全政府債務(wù)管理制度

為強(qiáng)化政府債務(wù)融資和防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展，“十四五”期間要進(jìn)一步規(guī)范政府舉債融資機(jī)制，健全政府債務(wù)管理制度。

1.優(yōu)化政府債務(wù)融資管理體制

依法構(gòu)建責(zé)任清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控、公開透明、管理規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，強(qiáng)化政府性債務(wù)制度化管理，提高債務(wù)發(fā)行的科學(xué)合理性和具體操作的實(shí)踐性，完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制。

政府性債務(wù)舉借應(yīng)嚴(yán)格遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，舉債時(shí)要增強(qiáng)債務(wù)審批管理的針對(duì)性和前瞻性，做到舉債規(guī)模與償債能力相匹配，強(qiáng)化績(jī)效管理理念的運(yùn)用，堅(jiān)持“舉債必問效、無效必問責(zé)”的原則，提高債務(wù)資金的使用效率；合理確定政府債務(wù)規(guī)模，完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，根據(jù)各級(jí)政府融資需求和財(cái)政實(shí)力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，分配政府性債券的限額和債務(wù)資金。

2.增強(qiáng)化解政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力

健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法，強(qiáng)化債務(wù)發(fā)行的事前審核和社會(huì)監(jiān)督，決不允許變相舉債和新增隱形債務(wù)，從而提高防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力；健全市場(chǎng)化、法治化的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算約束能力，加強(qiáng)督查審計(jì)問責(zé)，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制；涉及財(cái)政支出的項(xiàng)目全部依法納入預(yù)算管理，全面加強(qiáng)債務(wù)項(xiàng)目的財(cái)政承受能力和論證評(píng)審能力，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資行為，提高政府防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力。

3.完善政府債券發(fā)行管理機(jī)制

健全政府債務(wù)信息公開機(jī)制，形成法治化、規(guī)范化和市場(chǎng)化的融資約束理念；優(yōu)化政府發(fā)行的債券品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，明確債務(wù)規(guī)模和期限管理的具體辦法，完善國(guó)債運(yùn)行管理制度，提高國(guó)債市場(chǎng)對(duì)外開放程度和健康發(fā)展能力，做好地方政府債務(wù)發(fā)行工作；進(jìn)一步有序推進(jìn)國(guó)債余額管理改革，創(chuàng)造條件實(shí)施預(yù)算差額與國(guó)債限額相結(jié)合的管理制度，并與國(guó)家財(cái)政政策和貨幣政策有效銜接，積極發(fā)揮國(guó)債穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期的基礎(chǔ)性作用；構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)可控的財(cái)政赤字管理模式，優(yōu)化財(cái)政盈余和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金使用的管理辦法，將其作為預(yù)算調(diào)節(jié)基金和財(cái)政儲(chǔ)備基金，提高政府應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。