新時代地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)理與經(jīng)驗
——基于2018年29個省區(qū)市機(jī)構(gòu)改革方案的分析

楊興坤

（北京建筑大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100044）

2018年正值我國改革開放40周年。40年的改革開放實踐充分證明，改革開放是一條正確之路、強(qiáng)國之路、富民之路，改革開放只有進(jìn)行時沒有完成時。要全面建成社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，就必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步改革開放?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，是加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求，是社會主義制度自我完善和發(fā)展的必然要求，是實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。”正是基于此，黨和國家機(jī)構(gòu)在2018年開啟了新一輪的改革。從實踐來看，地方黨政機(jī)構(gòu)改革在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面呈現(xiàn)出了不少新特點，具有很強(qiáng)的時代特色，需要學(xué)術(shù)界認(rèn)真總結(jié)和研究。習(xí)近平總書記在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議上強(qiáng)調(diào),“要認(rèn)真總結(jié)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革取得的重大成效和寶貴經(jīng)驗，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，繼續(xù)完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。本文主要以部分省區(qū)市及市縣黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置為考察對象，通過地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)理分析其總體趨勢、區(qū)域差異與特色，總結(jié)此輪地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗，為新時代以機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)地方治理轉(zhuǎn)理念、轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)服務(wù)。

一、2018年地方黨政機(jī)構(gòu)改革基本情況

根據(jù)2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，黨中央部門方面，組建國家監(jiān)察委員會，與中紀(jì)委合署辦公；組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作和中央編辦；中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版、電影工作；中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教、僑務(wù)工作；優(yōu)化中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室職責(zé)；等等。國務(wù)院部門方面，正部級機(jī)構(gòu)減少8個，副部級機(jī)構(gòu)減少7個，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門26個。同時，該方案還涉及全國人大、全國政協(xié)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團(tuán)組織、地方機(jī)構(gòu)等方面的改革，幾乎涵蓋了黨和國家機(jī)構(gòu)的方方面面。與前幾次改革相比，此次改革已經(jīng)完全跳出了僅從黨政視角來探討和審視機(jī)構(gòu)改革的意義，正如習(xí)近平總書記所說：“這次深化機(jī)構(gòu)改革是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革，力度規(guī)模之大、涉及范圍之廣、觸及利益之深前所未有，既有當(dāng)下‘改’的舉措，又有長久‘立’的設(shè)計，是一個比較全面、比較徹底、比較可行的改革頂層設(shè)計?！盵2]

按照《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的部署和要求，“省級黨政機(jī)構(gòu)改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018年年底前機(jī)構(gòu)調(diào)整基本到位”。截至2018年11月，全國31個省區(qū)市的省級機(jī)構(gòu)改革方案全部獲中央批復(fù)同意?？傮w來看，省級機(jī)構(gòu)改革整體較為一致，黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)在60個上下。從表1來看，黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)超過60個的只有4個直轄市；遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、江西、山東、湖北、湖南、甘肅等20個省區(qū)黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)均為60個；廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、寧夏回族自治區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)都在60個以下，其中海南省、寧夏回族自治區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)最少，均為55個。

表1 2018年我國29個省區(qū)市黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量

根據(jù)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，省以下“市縣兩級黨政機(jī)構(gòu)數(shù)額，由省級黨委實施嚴(yán)格管理”，所有省級以下地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底前基本完成。從各省區(qū)市公布的改革方案來看，市縣機(jī)構(gòu)改革一般實行總量控制和限額管理。副省級城市機(jī)構(gòu)限額一般不超過55個，較大城市不超過50個，中等城市（包括設(shè)區(qū)的市）不超過47個?？h級機(jī)構(gòu)限額按大中小不同情況，控制在30-37個，其中，大縣（包括縣級市）37個左右，中等縣34-36個，小縣不超過35個。地級市轄區(qū)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置33個左右。

二、2018年地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)理分析

機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)理，簡言之，就是機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)則和原理，主要有職能優(yōu)先、管理幅度與管理層次相適應(yīng)、精簡與效能相統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致等。1981年以來，黨中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進(jìn)行了4次改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進(jìn)行了7次改革。這些改革雖也取得了一定成就，“但其仍未能解決機(jī)構(gòu)體系協(xié)同度不足的問題”[3]?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確指出，這次機(jī)構(gòu)改革要“以推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點”，“優(yōu)化職能配置”，“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》則進(jìn)一步對深化地方黨政機(jī)構(gòu)改革作出了具體部署。分析全國29個省區(qū)市的改革方案，我們發(fā)現(xiàn)這輪地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置背后的規(guī)則和原理主要有以下幾個。

（一）完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制

長期以來，我國各級職能機(jī)構(gòu)都在其對應(yīng)的分類系統(tǒng)中設(shè)置和運行，這對進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是不利的。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，“一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的體制機(jī)制有待完善”。這輪地方黨政機(jī)構(gòu)改革一個顯著特點就是對進(jìn)一步加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作出制度性安排，以強(qiáng)化黨在重大工作中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位,正如《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》所說：“加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力?！卑凑铡巴醒雽凇钡囊?，各省區(qū)市都將全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等黨委決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)升格為委員會，同時新組建了全面依法治?。▍^(qū)、市）委員會、外事工作委員會、審計委員會、教育委員會等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。還有一些省根據(jù)本地特殊發(fā)展戰(zhàn)略需要設(shè)立了黨委決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，來保障黨對本地重大工作的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如山東省設(shè)立的省委海洋發(fā)展委員會、遼寧省設(shè)立的省委軍民融合發(fā)展委員會、海南省設(shè)立的省委自由貿(mào)易試驗區(qū)（自由貿(mào)易港）工作委員會、廣東省設(shè)立的省委推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。此外，本次地方機(jī)構(gòu)改革重點圍繞“一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出”的現(xiàn)象，對相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能梳理、優(yōu)化，并將原黨委政府交叉的職能統(tǒng)一歸口到黨委的相關(guān)部門,以強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，如大多數(shù)省份將省公務(wù)員局和機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室并入省委組織部實行統(tǒng)一管理，由省委宣傳部門統(tǒng)一管理新聞出版、電影工作，統(tǒng)戰(zhàn)部門統(tǒng)一管理民族、宗教、僑務(wù)工作，各級地方行政學(xué)院并入同級黨校，等等，以此來強(qiáng)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)，統(tǒng)一管理相關(guān)領(lǐng)域工作。

（二）任務(wù)型組織理論

任務(wù)型組織是機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要規(guī)則和原理之一。所謂任務(wù)型組織，指圍繞解決某些特定任務(wù)而建立的機(jī)構(gòu)或組織，在任務(wù)完成后，該機(jī)構(gòu)或組織就會及時解散。社會突發(fā)事件和非常規(guī)事件的增多為任務(wù)型組織的提出提供了契機(jī)，政府機(jī)構(gòu)改革的呼聲是任務(wù)型組織提出的現(xiàn)實理由。這種組織具有臨時性特征，企業(yè)管理中也常被稱為臨時組織，各級政府文件中往往被稱為臨時機(jī)構(gòu)、非常設(shè)機(jī)構(gòu)。學(xué)界大多把臨時性機(jī)構(gòu)作為黨政組織體系的有機(jī)組成部分來進(jìn)行分析。從法理上來說，常設(shè)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)是不會撤銷的，它的設(shè)立有具體的組織法律依據(jù)。非常設(shè)機(jī)構(gòu)一般不是實體性的機(jī)構(gòu)，組成人員大多是兼任的，這種組織到特定時間會被撤銷。但在實踐中，有的臨時機(jī)構(gòu)存在的時間可能會較長，所擔(dān)負(fù)的任務(wù)也具有經(jīng)常性的特征，臨時機(jī)構(gòu)實際上變成了常設(shè)機(jī)構(gòu)。這既是我國黨政機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹的原因之一，也是機(jī)構(gòu)改革要解決的問題之一。

我們可以簡單地把黨政機(jī)構(gòu)的任務(wù)型組織分為特殊任務(wù)組織、臨時任務(wù)組織，如表2所示。黨政機(jī)構(gòu)的特殊任務(wù)組織主要是為了完成特定的任務(wù)而組建的具有地方特色的機(jī)構(gòu)，如蘇州市在市發(fā)展和改革委員會設(shè)立的市推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，旨在促進(jìn)落實長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略。黨政機(jī)構(gòu)的臨時任務(wù)組織是為了應(yīng)對突發(fā)的、緊急的公共事務(wù)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)，如2020年以來各級黨政部門都成立了新冠肺炎疫情防控指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組。

表2 黨政機(jī)構(gòu)任務(wù)型組織劃分

（三）優(yōu)化協(xié)同高效原則

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢?！痹诟母飳嵺`中，各級地方黨委政府按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，結(jié)合本地具體情況，積極推進(jìn)地方黨政機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化，明確職責(zé)權(quán)限邊界，規(guī)避職能交叉、推諉扯皮現(xiàn)象，以優(yōu)化協(xié)同高效為原則，合理調(diào)整地方黨政機(jī)構(gòu)。這主要表現(xiàn)在橫向職能整合和縱向職能分工兩方面。

1.橫向職能整合

橫向職能整合，是指相同相近的職能和業(yè)務(wù)歸類合并或劃入同一個部門或機(jī)構(gòu)，避免黨政機(jī)構(gòu)職能交叉、政出多門、多頭管理等問題。如表3所示，2018年機(jī)構(gòu)改革中，四川省將相同相近職能進(jìn)行整合，重新組建了省委軍民融合發(fā)展委員會辦公室、省經(jīng)濟(jì)合作局、省糧食和物資儲備局，將省人力資源和社會保障廳引進(jìn)管理國（境）外人才、治理工作等職責(zé)劃入省科學(xué)技術(shù)廳，將省檔案局（省檔案館）的行政職能劃入省委辦公廳。橫向職能整合，無論是在省區(qū)市的機(jī)構(gòu)改革還是市縣機(jī)構(gòu)改革中都有體現(xiàn)，它不僅是重要的機(jī)構(gòu)設(shè)置機(jī)理，而且是重要的改革策略之一。

表3 2018年四川省機(jī)構(gòu)改革職能整合情況

2.縱向職責(zé)分工

由于在管理范圍和幅度上的不同，同樣的機(jī)構(gòu)和部門，其職責(zé)和權(quán)限的大小也會不盡相同，這就是縱向職責(zé)分工的問題?？v向職責(zé)分工既涉及中央與地方的關(guān)系，也涉及省市縣鄉(xiāng)不同層級黨政部門職能和管理權(quán)限問題。關(guān)于縱向職責(zé)分工，理論上主要有“職責(zé)同構(gòu)”和“職責(zé)異構(gòu)”兩種觀點，它們都有一定的合理性和適用性?！奥氊?zé)同構(gòu)”是指不同層級黨政部門職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致，其目的是保證黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制、政令、市場的統(tǒng)一。幾乎所有省區(qū)市的改革方案都要求所屬市縣的主要機(jī)構(gòu)設(shè)置同中央和省基本對應(yīng)。例如，從2019年1月深圳市公布的機(jī)構(gòu)改革方案來看，深圳市設(shè)置的55個機(jī)構(gòu)中就有22個與中央和廣東省級機(jī)構(gòu)基本對應(yīng)，包括4個市委工作機(jī)關(guān)和18個市政府工作部門?！奥氊?zé)異構(gòu)”指因地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異、生產(chǎn)力發(fā)展水平不同等因素導(dǎo)致的縱向不同層級黨政部門設(shè)置與職能配置不盡相同。顯然，對中國這樣一個幅員遼闊、發(fā)展不平衡不充分的大國來說，不同層級黨政部門和機(jī)構(gòu)設(shè)置要保持完全一致，是不合理也不現(xiàn)實的。即使上下級相同的部門機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部科室設(shè)置也不可能完全一致或者一一對應(yīng)。正因如此，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》才明確提出：“賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級職責(zé)特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能?！?/p>

（四）法律法規(guī)要求

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。地方黨政機(jī)構(gòu)改革和職能優(yōu)化作為一項重要的政治任務(wù),同樣必須依法進(jìn)行,體現(xiàn)法治精神。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“依法依規(guī)完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能，依法履行職責(zé)，依法管理機(jī)構(gòu)和編制，既發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進(jìn)改革，做到重大改革于法有據(jù)，又通過改革加強(qiáng)法治工作，做到在改革中完善和強(qiáng)化法治?！边@輪地方機(jī)構(gòu)改革的主要法規(guī)是組織法和機(jī)構(gòu)編制條例。

現(xiàn)行的地方人民政府組織法是2015年8月修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，該法對地方人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉任命等作了原則性的規(guī)定。機(jī)構(gòu)改革與機(jī)構(gòu)設(shè)置方案不能逾越該法。

早在2007年2月，國務(wù)院曾頒布并實施了《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》。為了加強(qiáng)黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范黨和國家機(jī)構(gòu)編制工作，鞏固黨治國理政的組織基礎(chǔ)，中共中央于2019年8月制定了《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，于2019年8月5日起施行。該條例可以看作是為了鞏固2018年機(jī)構(gòu)改革成果、進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革而出臺的配套性法規(guī)。機(jī)構(gòu)編制工作條例作為機(jī)構(gòu)編制法規(guī)，對地方黨政機(jī)構(gòu)改革的和機(jī)構(gòu)設(shè)置同樣具有法律約束性。地方機(jī)構(gòu)改革方案通過后，部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制數(shù)量都必須報機(jī)構(gòu)編制管理部門審批或報備。

為了深入貫徹落實黨的十九屆三中全會關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的精神，有效解決部分黨內(nèi)法規(guī)和文件與機(jī)構(gòu)改革不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，2018年5月中共中央專門發(fā)布了《中共中央關(guān)于涉黨和國家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項清理的決定》，廢止了3件、修改了35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件，同時要求各省、自治區(qū)、直轄市黨委要組織實施好本地區(qū)涉機(jī)構(gòu)改革的黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件的清理工作。這對于確保本次地方黨政機(jī)構(gòu)改革依法依規(guī)進(jìn)行具有重要意義。

（五）上級改革方案的限制

由于《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求省市縣各級的機(jī)構(gòu)職能要與中央機(jī)構(gòu)職能基本對應(yīng)，因此，地方黨委政府在實際設(shè)置機(jī)構(gòu)的時候會首先考慮對標(biāo)黨中央和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，從而導(dǎo)致全國各省區(qū)市機(jī)構(gòu)改革步伐較為一致，基本上是對標(biāo)中央組建多個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。例如各省區(qū)市紛紛設(shè)立了全面深化改革委員會、財經(jīng)委員會等，只不過兩個委員會在辦公室設(shè)置上略有不同，如河北省將省委全面深化改革委員會辦公室設(shè)在省委政策研究室，遼寧省將省委全面深化改革委員會辦公室設(shè)在省委財經(jīng)委員會辦公室，黑龍江省將省委財經(jīng)委員會辦公室設(shè)在省發(fā)改委，而有的省則將兩個辦公室都設(shè)在省委政策研究室或者省發(fā)改委。

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》還要求地方機(jī)構(gòu)設(shè)置實行限額管理，即“省級黨政機(jī)構(gòu)數(shù)額，由黨中央批準(zhǔn)和管理。市縣兩級黨政機(jī)構(gòu)數(shù)額，由省級黨委實施嚴(yán)格管理”，因此，各省區(qū)市出臺的改革總體方案或總體意見中，對各個市縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置都作出了限額規(guī)定。例如2018年12月，中共山東省委下發(fā)了《關(guān)于市縣機(jī)構(gòu)改革的總體意見》，該意見規(guī)定：濟(jì)南市和青島市作為副省級城市，機(jī)構(gòu)限額不超過55個；淄博、煙臺、濰坊、臨沂4市按大城市測算，機(jī)構(gòu)限額不超過50個；其他設(shè)區(qū)的市按中等城市測算，機(jī)構(gòu)限額不超過47個；縣級機(jī)構(gòu)限額按大、中、小不同情況，機(jī)構(gòu)數(shù)量限額分別為37個、35個、30個；縣級市按縣級限額的上限37個掌握，市轄區(qū)參照縣的機(jī)構(gòu)限額分別確定。

三、2018年地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體經(jīng)驗

從2018年地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置實踐來看，地方黨政機(jī)構(gòu)基本上對應(yīng)了黨中央和國務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置，并調(diào)整優(yōu)化了部分機(jī)構(gòu)和職能，構(gòu)建起了從中央到地方運行順暢、充滿活力的工作體系。這次地方黨政機(jī)構(gòu)改革取得了明顯成效，充分彰顯了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的政治優(yōu)勢。歸納而言，這次地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體經(jīng)驗主要有以下幾點。

（一）堅持“四個統(tǒng)一”原則設(shè)置機(jī)構(gòu)

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出：“省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)?！北据喌胤近h政機(jī)構(gòu)改革以習(xí)近平總書記關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要論述為指引，嚴(yán)格按照中央的統(tǒng)一要求，對省市縣機(jī)構(gòu)的設(shè)置堅決貫徹落實上述“四個統(tǒng)一”，凡是涉及黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制、政令、市場的機(jī)構(gòu)，從省級到縣級都與黨中央和國務(wù)院保持一致?！端拇ㄊC(jī)構(gòu)改革方案》就明確指出，“對應(yīng)黨中央和國務(wù)院機(jī)構(gòu)，調(diào)整優(yōu)化相應(yīng)機(jī)構(gòu)和職能是我省機(jī)構(gòu)改革的重點”，要求全省除少數(shù)民族地區(qū)外，所有縣（市、區(qū)）在規(guī)定機(jī)構(gòu)限額內(nèi)必須統(tǒng)一設(shè)置行政審批局、綜合行政執(zhí)法局?！哆|寧省機(jī)構(gòu)改革方案》也明確要求市縣黨政主要機(jī)構(gòu)職能調(diào)整要同中央和省保持基本對應(yīng)，市縣機(jī)構(gòu)改革要做好與省機(jī)構(gòu)改革相銜接。

（二）堅持因地制宜原則設(shè)置機(jī)構(gòu)

各省區(qū)市在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，結(jié)合本地的實際情況，采用或調(diào)整或整合或優(yōu)化或?qū)⒉糠致毮軇澣肫渌块T等方式，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，如四川省和河南省的機(jī)構(gòu)設(shè)置就是如此。另外，四川省還針對全省農(nóng)業(yè)人口占比較大、外出務(wù)工農(nóng)民多的實際情況，在百萬人口農(nóng)業(yè)大縣統(tǒng)一設(shè)置了農(nóng)民工服務(wù)中心。據(jù)統(tǒng)計，四川省在64個縣（市、區(qū)）、1750個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了農(nóng)民工服務(wù)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)民工培訓(xùn)、促進(jìn)人才回引、盡力解除后顧之憂“三件大事”，覆蓋1724萬農(nóng)民工，占全省農(nóng)民工總量69%。[4]

這次機(jī)構(gòu)改革還有一個亮點就是很多地方設(shè)立了與大數(shù)據(jù)相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，全球范圍內(nèi)，研究發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)、運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務(wù)和監(jiān)管能力正成為趨勢。2015年9月，國務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》發(fā)布，各地方政府紛紛出臺促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的指導(dǎo)政策、發(fā)展方案、專項政策和規(guī)章制度等，使大數(shù)據(jù)發(fā)展呈蓬勃之勢。[5]趁著這次機(jī)構(gòu)改革，大數(shù)據(jù)發(fā)展較好的省區(qū)市便設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。福建省設(shè)立了數(shù)字福建建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（福建省大數(shù)據(jù)管理局），安徽省組建了省數(shù)據(jù)資源管理局，山東省組建了省大數(shù)據(jù)局，重慶市組建了市大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局，浙江省組建了省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局。其實，廣東省早在2014年2月在省經(jīng)信委內(nèi)就設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，貴州省在2017年2月將公共服務(wù)管理辦公室就更名為貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局（省政府正廳級直屬事業(yè)單位）。隨著信息技術(shù)、通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”的快速推進(jìn)，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與發(fā)展將是未來智慧城市建設(shè)和公共服務(wù)的重要抓手和著力點。

（三）堅持彰顯本地資源與區(qū)位優(yōu)勢原則設(shè)置機(jī)構(gòu)

不少地方黨委政府在這次機(jī)構(gòu)改革中增設(shè)了地方特色部門，分析其背后的原因，主要有三個：一是地方的資源優(yōu)勢，二是地方的區(qū)位優(yōu)勢，三是回應(yīng)和對接本地的戰(zhàn)略定位與戰(zhàn)略發(fā)展需求。如表4所示，建設(shè)中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院著眼國際國內(nèi)發(fā)展大局，深入研究、統(tǒng)籌考慮、科學(xué)謀劃作出的重大決策，海南省委設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)（自由貿(mào)易港）工作委員會辦公室，正是響應(yīng)黨中央、國務(wù)院這一重大決策和戰(zhàn)略部署，具有很強(qiáng)的緊迫性和現(xiàn)實性。同樣，海南省為了整合省旅游發(fā)展委員會的職責(zé)和省文化廣電出版體育廳的文化、體育、廣播電視管理職責(zé)，組建了省旅游和文化廣電體育廳，對接中華人民共和國文化和旅游部、國家廣播電視總局、國家體育總局等三個中央部門。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置突出了海南省文旅資源大省的特色，也有助于強(qiáng)化文旅廣電體育管理職能。在本輪機(jī)構(gòu)改革中，廣東省委、廣州市委和深圳市委都組建了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，既是基于充分發(fā)揮本地區(qū)位優(yōu)勢的需要，也是響應(yīng)國家重大戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能需要。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，要實現(xiàn)“四個走在全國前列”②、當(dāng)好“兩個重要窗口”③，本就承擔(dān)著許多先行先試的改革重任，因此，未來其機(jī)構(gòu)改革的步伐可能會更快，機(jī)構(gòu)設(shè)置也可能更有特色。遼寧、湖北、山東、內(nèi)蒙古、重慶等省區(qū)市以及蘇州、淮安、徐州等市設(shè)立的地方特色機(jī)構(gòu)，都凸顯了這些省市的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，是推動落實黨和國家對這些省市的戰(zhàn)略定位、加快這些地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

表4 2018年部分省區(qū)市設(shè)立的特色機(jī)構(gòu)

注：本表由作者根據(jù)相關(guān)省區(qū)市機(jī)構(gòu)改革方案及有關(guān)報道整理。

（四）堅持政務(wù)必須便民為民原則設(shè)置機(jī)構(gòu)

政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)（中心）是人民政府設(shè)立的集中辦理本級政府權(quán)限范圍內(nèi)的行政許可、行政給付、行政確認(rèn)、行政征收以及其他服務(wù)項目的綜合性管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，也是強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)、提高行政效能，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效服務(wù)的重要改革舉措。

這次機(jī)構(gòu)改革，政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)大多是在原行政審批服務(wù)中心的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化和整合。從相關(guān)報道來看，江蘇省、安徽省、湖北省、西安市、成都市、長沙市等省市都設(shè)有政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)（中心）。四川省還在全省4298個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和332個街道統(tǒng)一設(shè)置和優(yōu)化了便民服務(wù)中心，實現(xiàn)了便民服務(wù)中心的全覆蓋。[4]“最多跑一次”改革是近年來浙江省最有成效、具有示范性的改革，是浙江省全面深化改革的“牛鼻子”。浙江省為此組建了省最多跑一次改革辦公室，其目的在于推進(jìn)各類政務(wù)服務(wù)事項向行政服務(wù)中心全進(jìn)駐，積極打造辦事效率最高、政務(wù)環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強(qiáng)的省份，不斷放大“最多跑一次”改革對全面深化改革的牽引作用。

行政審批服務(wù)局（中心）是將分散在各部門的行政審批事項和行政審批權(quán)力集中到一個部門行使。天津濱海新區(qū)早在2014年5月就設(shè)立了天津濱海新區(qū)行政審批局。2018年機(jī)構(gòu)改革時，長沙市、西安市、青島市等地設(shè)置了行政審批服務(wù)局。四川省在市縣機(jī)構(gòu)改革中要求統(tǒng)一設(shè)置行政審批局，至2019年3月底，全省183個縣（市、區(qū)）中，共有166個設(shè)置了行政審批局，占90.7%。改革目的在于將行政審批權(quán)集中整合，降低行政成本，提高行政效率，實現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)“一枚公章管審批”。

（五）積極探索合并設(shè)立或合署辦公模式

如表5所示，中央相關(guān)文件對合并設(shè)立或合署辦公提出了相應(yīng)要求。合并設(shè)立或合署辦公主要包括黨委機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的合并設(shè)立或合署辦公兩種情況。

表5 中央相關(guān)文件對合并設(shè)立或合署辦公的要求

合署辦公是指兩個或兩個以上的機(jī)構(gòu)部門，因職能相近、聯(lián)系緊密、工作對象相同、工作內(nèi)容近似等原因，而在同一地點辦公，機(jī)構(gòu)數(shù)量計算為一個，如“對外保留牌子”“加掛牌子”就是如此。所謂“對外保留牌子”，指機(jī)構(gòu)整合后，被合并機(jī)構(gòu)的牌子還保留，如四川省將省公務(wù)員局并入省委組織部，對外保留省公務(wù)員局牌子，不再保留單設(shè)的省公務(wù)員局；“加掛牌子”，一般是將一個機(jī)構(gòu)合并到另外一個機(jī)構(gòu)，保留部分被合并的機(jī)構(gòu)職能，對新組建的機(jī)構(gòu)來說，新增了職能，所以采取“加掛”的方式，如大多數(shù)省將省新聞出版廣電局的新聞出版、電影管理職責(zé)劃入省委宣傳部后，省委宣傳部同時加掛省新聞出版局（省版權(quán)局）、省電影局牌子。

合并設(shè)立是指兩個或兩個以上的機(jī)構(gòu)或部門完全合并，機(jī)構(gòu)數(shù)量也計算為一個。大部分省區(qū)市在2018年組建了監(jiān)察委員會，同紀(jì)律檢查委員會合署辦公，不再保留省監(jiān)察廳、省預(yù)防腐敗局。

合署辦公或合并設(shè)立不僅能減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，還能有效化解機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等問題。各級地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的時候，均在某些機(jī)構(gòu)或部門之間推行了合并設(shè)立或合署辦公這一改革舉措。與2008年以來推行的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部合并設(shè)立的大部制改革相比，2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革的合并設(shè)立或合署辦公還涉及黨的部門，具有跨黨政的屬性，因此更具有全局性。通過黨政部分機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的形式對黨政機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，能最大限度地消除黨政機(jī)構(gòu)職能模糊、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端，從而增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力、提升政府的執(zhí)行力。

（六）設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

執(zhí)法機(jī)構(gòu)是與人民群眾接觸較多、涉及人民群眾切身利益的部門，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和不作為、亂作為等問題較為突出，成為這次機(jī)構(gòu)改革的重點領(lǐng)域，因此，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》鼓勵地方“探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，建立健全綜合執(zhí)法主管部門、相關(guān)行業(yè)管理部門、綜合執(zhí)法隊伍間協(xié)調(diào)配合、信息共享機(jī)制和跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機(jī)制”。設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既是本輪地方機(jī)構(gòu)改革的一個最大亮點，也將是今后的一個總趨勢。四川省183個縣（市、區(qū)）中，共有160個設(shè)置了綜合行政執(zhí)法局，占87.4%，并逐步形成“綜合行政執(zhí)法局+綜合執(zhí)法大隊+專業(yè)執(zhí)法中隊”的模式。浙江省此項改革亦走在全國前列。此次機(jī)構(gòu)改革，除整合組建了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等五個領(lǐng)域執(zhí)法隊伍外，浙江省還專門組建了省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室（在省司法廳），負(fù)責(zé)指導(dǎo)、規(guī)范、協(xié)調(diào)全省行政綜合執(zhí)法工作，逐步形成“部門專業(yè)執(zhí)法+綜合行政執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法體系。浙江省級部門原則上不設(shè)專門的執(zhí)法隊伍，行政執(zhí)法職能由市縣兩級承擔(dān)，設(shè)區(qū)市和市轄區(qū)只設(shè)一個執(zhí)法層級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實現(xiàn)一支隊伍管執(zhí)法，加快建設(shè)全省有機(jī)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)管體系。

注釋：

①青海和新疆，公開報道未提及黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量；公開報道顯示北京市政府設(shè)置46個機(jī)構(gòu)，有報道提及北京市設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)數(shù)量為65個。參見《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2018第49期王紅茹的文章《31省份機(jī)構(gòu)改革的地方特色 多省市設(shè)置“特色部門”》。

②在構(gòu)建推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制上走在全國前列；在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系上走在全國前列；在形成全面開放新格局上走在全國前列；在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列。

③向世界展示我國改革開放成就的重要窗口和國際社會觀察我國改革開放的重要窗口。