“數(shù)字避責(zé)”：重大突發(fā)公共事件中基層官員避責(zé)行為研究
——基于多案例的綜合分析

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題提出

在重大公共危機(jī)事件(1)本文所謂“重大突發(fā)公共事件”，指引發(fā)社會(huì)公眾普遍關(guān)注、產(chǎn)生較大網(wǎng)絡(luò)輿情的突發(fā)事件。為便于集中分析，本文主要以安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重大突發(fā)公共事件案例為研究對(duì)象。發(fā)生后，地方和基層官員采取推諉拖延、隱瞞數(shù)據(jù)信息等方式避責(zé)是普遍現(xiàn)象。中國(guó)古代官僚體制中，推諉拖延、信息瞞報(bào)等問(wèn)題早已有之。孔飛力《叫魂》一書(shū)揭示了清代官僚的避責(zé)行為，包括忙而不動(dòng)、轉(zhuǎn)移視線、統(tǒng)一步調(diào)等[1]280-286；在清剿“妖黨”的過(guò)程中，地方官員“化有為無(wú)”、隱匿信息的行為曾讓當(dāng)時(shí)的清朝統(tǒng)治者震怒，多名官員因此被問(wèn)責(zé)處罰[1]172-177。18世紀(jì)，清朝政府開(kāi)展饑荒救災(zāi)時(shí)，鄉(xiāng)地和保甲長(zhǎng)等基層官員虛報(bào)、錯(cuò)報(bào)受災(zāi)戶信息亦非罕見(jiàn)[2]86-87；在統(tǒng)計(jì)流民數(shù)量時(shí)，各處提供的數(shù)字不一致情況較為普遍，中央巡查官員傾向于夸大災(zāi)情程度，而負(fù)責(zé)“五城”的官員則盡量壓低數(shù)據(jù)以凸顯業(yè)績(jī)[2]195。為了應(yīng)對(duì)地方和基層官僚隱瞞數(shù)據(jù)信息的問(wèn)題，統(tǒng)治者發(fā)明了一系列制度安排，例如上級(jí)要求地方官員越級(jí)奏報(bào)數(shù)據(jù)信息。在18世紀(jì)的救災(zāi)過(guò)程中，清朝統(tǒng)治者就采取了這一方式，如魏丕信《18世紀(jì)中國(guó)的官僚制度與荒政》一書(shū)所述：“所幸的是，鐘化民有充分權(quán)力可以要求地方官員，在救荒工作中可以越級(jí)上報(bào)?！盵2]66皇帝采取奏折、廷寄和派遣欽差大臣等方法來(lái)督察地方官員瞞報(bào)、緩報(bào)信息的行為。

2003年“非典”暴發(fā)時(shí)期，一些衛(wèi)生行政部門(mén)和地方政府官員試圖隱瞞疫情信息以規(guī)避責(zé)任而被處罰。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，期間至少有120名官員受到撤職等不同程度的處分[3]。時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康和北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)均被撤職。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)在政務(wù)數(shù)據(jù)信息公開(kāi)、回應(yīng)民眾關(guān)切等方面取得了巨大進(jìn)步，政務(wù)數(shù)據(jù)信息透明度得到大幅度提高，并贏得國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。這體現(xiàn)出中國(guó)體制的靈活性、中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)秀學(xué)習(xí)能力和一切以人民為中心的執(zhí)政理念。不過(guò)，在一些重大突發(fā)公共事件中，仍然出現(xiàn)了一些基層官員推諉拖延和瞞報(bào)、漏報(bào)、緩報(bào)數(shù)據(jù)信息等避責(zé)行為。那么，在明知瞞報(bào)、漏報(bào)數(shù)據(jù)信息會(huì)受到問(wèn)責(zé)處罰的情況下，基層官員為何仍然有隱瞞數(shù)據(jù)信息的動(dòng)力？尤其是在國(guó)家屢屢強(qiáng)調(diào)信息透明公開(kāi)、政務(wù)數(shù)據(jù)信息通報(bào)制度不斷完善且互聯(lián)網(wǎng)等社會(huì)監(jiān)督手段日益健全的情況下，為何仍然會(huì)出現(xiàn)基層官員避責(zé)行為？基層官員瞞報(bào)避責(zé)行為的產(chǎn)生有多方面原因，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政體制中的數(shù)字生產(chǎn)、考核機(jī)制與基層治理實(shí)踐的內(nèi)在矛盾與沖突，是導(dǎo)致重大突發(fā)公共事件發(fā)生后基層官員采取推諉拖延、隱瞞數(shù)據(jù)信息等避責(zé)行為的重要原因。因此，本文擬將基層官員避責(zé)行為放在我國(guó)行政體制中的數(shù)字生產(chǎn)與考核體制來(lái)理解，并嘗試提出“數(shù)字避責(zé)”這一概念，作為統(tǒng)攝全文的一個(gè)分析框架。

二、數(shù)字避責(zé)：官員避責(zé)行為的一個(gè)分析框架

在國(guó)際上，官員避責(zé)(blame avoidance)問(wèn)題自20世紀(jì)80年代開(kāi)始受到學(xué)界重視，并逐漸成為研究熱點(diǎn)。早期的研究主要關(guān)注議會(huì)政治、政黨政治中的官員避責(zé)問(wèn)題，隨后逐漸擴(kuò)展到福利國(guó)家改革、公共行政和公共政策等領(lǐng)域。國(guó)外學(xué)者對(duì)官員避責(zé)行為形成機(jī)制展開(kāi)了深入研究，建構(gòu)了一系列富有解釋力的理論框架。在國(guó)內(nèi)，避責(zé)研究方興未艾?；鶎庸賳T避責(zé)行為是學(xué)者們研究的重點(diǎn)。在官員避責(zé)行為形成原因和機(jī)制方面，學(xué)界主要有以下幾種解釋路徑：

其一，“消極偏向”的解釋路徑。美國(guó)學(xué)者肯特·韋弗(R. Kent Weaver)認(rèn)為，官員避責(zé)行為產(chǎn)生的主要原因是為了贏得選民支持，在政黨競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。避責(zé)行為產(chǎn)生的社會(huì)心理基礎(chǔ)是選民的“消極偏向(negative bias)”。所謂“消極偏向”，即選民對(duì)真實(shí)或潛在的損失比對(duì)收益更敏感[4]?！跋麡O偏向指通?？梢杂^察到的這樣一種趨勢(shì)，即(人們)更多地關(guān)注負(fù)面信息而不是正面信息，并且對(duì)損失的重視程度高于等價(jià)收益”[5]9。韋弗認(rèn)為，在四種情況下更容易產(chǎn)生避責(zé)行為：一是當(dāng)決策者的選民之間存在零和沖突時(shí)；二是當(dāng)所有可能的替代方案對(duì)至少部分政策制定者的選民產(chǎn)生強(qiáng)烈的負(fù)面影響時(shí)；三是當(dāng)選民的意見(jiàn)壓倒性地站在某一問(wèn)題的一邊時(shí)；四是當(dāng)決策者和客戶(client)的個(gè)人或政策利益相抵觸時(shí)。韋弗進(jìn)一步指出，美國(guó)社會(huì)的許多變化——特別是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政環(huán)境的變化，政治競(jìng)選的方式，以及國(guó)會(huì)運(yùn)作的方式——增加了官員采取避責(zé)行為的動(dòng)機(jī)。他認(rèn)為：財(cái)政壓力給政治帶來(lái)越來(lái)越多的零和博弈，政黨作為選舉行為決定因素的地位下降，政治和政策的變化，利益集團(tuán)越來(lái)越善于指責(zé)，這些都是導(dǎo)致官員避責(zé)行為增加的因素[4]。自韋弗的研究成果發(fā)表之后，國(guó)外學(xué)者對(duì)官員避責(zé)行為的研究雖然分布領(lǐng)域多樣，但大多都以民眾的“消極偏向”為前提預(yù)設(shè)[6-14][15]10。

其二，理性選擇的解釋路徑。迄今幾乎所有關(guān)于官員避責(zé)行為的研究都建立在理性人假設(shè)基礎(chǔ)上，即當(dāng)官員面臨不利處境時(shí)會(huì)采取理性的自我保護(hù)行為，盡可能減少政治損失?？梢哉f(shuō)，政治損益權(quán)衡激勵(lì)了官員避責(zé)行為。這種趨利避害的官僚理性普遍存在于政府官員之中[16]。官員個(gè)體主觀自利動(dòng)機(jī)、熱衷于實(shí)現(xiàn)個(gè)體價(jià)值，促使他們采取避責(zé)行為[17-18]。

其三，制度主義的解釋路徑。學(xué)者們普遍注意到現(xiàn)有政治制度設(shè)計(jì)缺陷在官員避責(zé)行為形成中的作用。有學(xué)者認(rèn)為，“基層政府權(quán)責(zé)分立的現(xiàn)實(shí)安排不僅無(wú)法有效抵御和化解外部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還成為了內(nèi)部非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，這導(dǎo)致基層行政人員在面對(duì)不確定性、不平等性和擴(kuò)散性風(fēng)險(xiǎn)陡增的情況下，采取諸多避責(zé)策略，以減少因風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的直接責(zé)任和潛在責(zé)任”[19]。另有研究者指出，地方官員“反向避責(zé)形成的根源在于中國(guó)集權(quán)體制下的上位決策者的‘權(quán)力超載’和下位決策者的‘責(zé)任超載’，其是權(quán)力—責(zé)任配置錯(cuò)位的結(jié)果”[20]。其他學(xué)者也注意到責(zé)任下移導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對(duì)等是基層官員避責(zé)的重要原因[21-23]。還有學(xué)者從激勵(lì)制度、問(wèn)責(zé)制度、行政發(fā)包制等方面分析了官員避責(zé)行為的生成[24-26]。

其四，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的解釋路徑?，F(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大是研究者理解官員避責(zé)行為產(chǎn)生的重要背景[19][27]。不過(guò)，風(fēng)險(xiǎn)本身并不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)官員避責(zé)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)政治化之后成為官員必須重視的問(wèn)題時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生避責(zé)行為[28]。在信息時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的興起，進(jìn)一步放大了風(fēng)險(xiǎn)的傳播效應(yīng)(風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大)，官員面臨的公共輿論(消極偏向)風(fēng)險(xiǎn)壓力增大，也促成了官員避責(zé)行為的形成[29]。

總體上看，已有研究多基于政治的視角來(lái)理解官員避責(zé)行為。研究者較多討論政策制定、權(quán)責(zé)分配、政府間關(guān)系等政治因素。特別是國(guó)外研究多探討發(fā)達(dá)國(guó)家中避責(zé)行為的政治根源以及避責(zé)對(duì)議會(huì)政治和政黨政治的影響。

確實(shí)，避責(zé)行為是一種政治現(xiàn)象，研究者從政治的角度理解避責(zé)行為無(wú)可厚非。然而，避責(zé)不僅僅是政治制度、政治利益、政治風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物，而且與行政體制運(yùn)作的技術(shù)理性導(dǎo)向有關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)行政體制日益朝著規(guī)范化、技術(shù)化的趨勢(shì)發(fā)展?！氨M管政治體制和權(quán)力格局沒(méi)有發(fā)生根本性的變化, 但是在與國(guó)際接軌的過(guò)程中, 中國(guó)在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)及其社會(huì)責(zé)任、法治建設(shè)、行政治理上面臨著向規(guī)范化和技術(shù)化方向轉(zhuǎn)變的壓力”[30]。“2004 年以來(lái)中央政府逐步形成了以‘科學(xué)發(fā)展觀’ 為核心的治國(guó)新理念, 將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系, 并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題”[30]。尤其是近年來(lái)，自上而下的各種監(jiān)督制度建設(shè)日益健全，公開(kāi)、透明等善治理念日益深入人心。國(guó)家也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)、精細(xì)化治理，行政體制中的技術(shù)治理取向愈加明顯。治理技術(shù)主要對(duì)應(yīng)的是行政活動(dòng)，而非政治活動(dòng)，它具有去政治化的特性，即技術(shù)的操作者不再關(guān)注治理行動(dòng)本身是否正當(dāng)，而是關(guān)注如何讓治理程式更有效率，以便獲得更大的技術(shù)收益[31]。

技術(shù)思維并不是當(dāng)下行政體制的新事物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革開(kāi)放階段，可以說(shuō)行政體制始終不缺乏對(duì)透明、效率和目標(biāo)的追求。20世紀(jì)80年代末在我國(guó)行政體制中出現(xiàn)的目標(biāo)管理責(zé)任制，強(qiáng)調(diào)自上而下的指標(biāo)化管理與考核，就是技術(shù)治理思維的重要體現(xiàn)。時(shí)至今日，行政體制的數(shù)字化管理趨向越來(lái)越明顯。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新興信息技術(shù)的出現(xiàn)，數(shù)字化治理日益精致和復(fù)雜，考核越來(lái)越強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)、精確，行政體制中的技術(shù)理性呈現(xiàn)不斷自我強(qiáng)化的趨勢(shì)。從模糊管理轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理雖有利于明晰權(quán)力責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)化對(duì)干部行為的監(jiān)督，但并不能一勞永逸地解決基層官員避責(zé)問(wèn)題。相反，技術(shù)導(dǎo)向的精細(xì)化管理誘發(fā)了新的避責(zé)形式。近年來(lái)技術(shù)治理的精進(jìn)非但沒(méi)有解決基層懶政怠政、形式主義等避責(zé)痼疾，反而使基層避責(zé)行為成為社會(huì)各界關(guān)注的核心議題之一。

筆者認(rèn)為，中國(guó)基層官員避責(zé)行為與行政體制中技術(shù)治理的高度強(qiáng)化有著密切關(guān)系。技術(shù)治理的強(qiáng)化甚至異化是導(dǎo)致基層官員避責(zé)的重要原因。因此，本文提出將基層官員避責(zé)的研究從政治視角拓展到技術(shù)視角。確切而言，本文將基層官員避責(zé)行為放置于數(shù)字生產(chǎn)體制邏輯中去考量和解釋?zhuān)L試提出“數(shù)字避責(zé)”這一新的分析框架?！皵?shù)字避責(zé)”主要有兩層含義：一是由數(shù)字生產(chǎn)體制催生的避責(zé)行為；二是基層官員的避責(zé)行為圍繞制作、操弄數(shù)字信息而展開(kāi)?！皵?shù)字避責(zé)”的分析框架主要聚焦于數(shù)字生產(chǎn)體制導(dǎo)致基層官員避責(zé)行為的具體機(jī)制，即數(shù)字生產(chǎn)體制給基層官員帶來(lái)了何種壓力，基層官員如何采用避責(zé)策略來(lái)應(yīng)對(duì)數(shù)字生產(chǎn)體制的壓力。

當(dāng)然，本文提出避責(zé)研究的技術(shù)視角并不意味著避責(zé)跟政治無(wú)關(guān)，更不否認(rèn)避責(zé)仍然是一種政治現(xiàn)象(政治行為)，而主要凸顯官員避責(zé)行為的技術(shù)面向和內(nèi)涵。在下文中，筆者將首先闡述數(shù)字生產(chǎn)體制的邏輯和特征，并揭示數(shù)字生產(chǎn)體制內(nèi)在困境及其給基層官員帶來(lái)的壓力，進(jìn)而分析數(shù)字生產(chǎn)體制誘發(fā)的基層官員避責(zé)行為邏輯。

三、數(shù)字生產(chǎn)體制的特征

與傳統(tǒng)社會(huì)相比，現(xiàn)代社會(huì)的突出特征在于理性化和可計(jì)算性?，F(xiàn)代社會(huì)有一套理性化的官僚體制。韋伯指出，官僚體制具有專(zhuān)業(yè)、精確、高效的特征。如他所言：“官僚體制的組織廣泛傳播的決定性的原因，向來(lái)是由于它的純技術(shù)的優(yōu)勢(shì)超過(guò)任何其他的形式……能達(dá)到最佳的效果……更加精確……更加便宜?！盵32]296現(xiàn)代官僚體制強(qiáng)調(diào)理性化，以追求治理效率為導(dǎo)向。理性化、效率導(dǎo)向的原則在現(xiàn)代管理科學(xué)理論中同樣也得到體現(xiàn)。早在20世紀(jì)20年代，泰羅創(chuàng)立了科學(xué)管理理論，強(qiáng)調(diào)通過(guò)計(jì)時(shí)、計(jì)件精確測(cè)量方式來(lái)提高工人勞動(dòng)效率。計(jì)量、精確管理是工業(yè)社會(huì)、資本主義生產(chǎn)的突出特征。

黃仁宇曾論述了資本主義的技術(shù)性格，指出資本主義社會(huì)具有精確度較高、可計(jì)算性特征，實(shí)行“數(shù)目字管理”。他認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)之所以長(zhǎng)期未能突破發(fā)展瓶頸，根本在于傳統(tǒng)國(guó)家統(tǒng)治建立在道德而非“數(shù)目字管理”基礎(chǔ)上[33]。有研究者認(rèn)為，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，稅賦征收等領(lǐng)域同樣存在以數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)展開(kāi)的治理實(shí)踐，因此傳統(tǒng)中國(guó)并非沒(méi)有“數(shù)目字管理”[34]。實(shí)際上，黃仁宇所謂中國(guó)古代沒(méi)有“數(shù)目字管理”，并不是說(shuō)古代國(guó)家治理中不存在數(shù)據(jù)信息等要素，而是強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)缺乏“數(shù)目字管理”的基礎(chǔ)性要素，比如契約精神、法律制度等。因此，整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)秩序并不是建立在“數(shù)目字管理”之上。

新中國(guó)成立后，國(guó)家建立了社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。實(shí)際上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面也采取了目標(biāo)管理的方式。只是當(dāng)時(shí)的各項(xiàng)指標(biāo)往往都是通過(guò)動(dòng)員式治理來(lái)完成[35]20-24。社會(huì)主義國(guó)家在編制經(jīng)濟(jì)計(jì)劃時(shí)，首先確定總量指標(biāo)。在計(jì)劃文件中，各種產(chǎn)品的數(shù)量都會(huì)盡可能地用物理單位一一表示出來(lái)[36]105。確定計(jì)劃產(chǎn)量之后，還需要根據(jù)對(duì)象將計(jì)劃分解?！坝?jì)劃中列出的所有沒(méi)有生命的數(shù)字指針都對(duì)應(yīng)著現(xiàn)實(shí)中有生命的官僚機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”[36]106?？梢?jiàn)，數(shù)目字管理在經(jīng)典社會(huì)主義體制中也得到充分運(yùn)用。

改革開(kāi)放后，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域引入目標(biāo)管理責(zé)任制。上級(jí)政府給下級(jí)政府官員制定崗位責(zé)任制。一方面，上級(jí)政府給下級(jí)逐級(jí)下放財(cái)政權(quán)和人事權(quán)；另一方面，上級(jí)政府保留制定和分配任務(wù)指標(biāo)的權(quán)力[35]27。有學(xué)者稱(chēng)之為壓力型體制，即“一級(jí)政治組織(縣、鄉(xiāng))為了實(shí)現(xiàn)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化的任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[35]28。這類(lèi)似于在行政體制中植入了發(fā)包制的因素，形成介于行政科層制與市場(chǎng)發(fā)包模式之間的行政發(fā)包制。在行政發(fā)包制中，上級(jí)將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)分解成一系列量化數(shù)據(jù)，將其發(fā)包給下級(jí)。下級(jí)作為承包方，必須在上級(jí)規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成發(fā)包任務(wù)[37]。

應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件，政府必須掌握豐富確切的數(shù)據(jù)信息。這不僅是政府制定科學(xué)決策的需要，而且有利于及時(shí)回應(yīng)公眾的關(guān)切，避免社會(huì)恐慌。官僚制對(duì)信息有著極為迫切的需求?！凹皶r(shí)可靠的信息有助于有效的公共政策應(yīng)對(duì)；自由流動(dòng)的信息提供了關(guān)于挑戰(zhàn)和官僚表現(xiàn)的有效信息”[38]。對(duì)于中國(guó)這樣多層級(jí)、大規(guī)模的政府體制而言，信息傳遞尤其意義重大。因此，重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府也必須建立一套關(guān)于公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)的“數(shù)目字管理”體系。這套體系主要達(dá)到兩方面目標(biāo)：一是快速傳遞數(shù)據(jù)信息，力求客觀反映公共危機(jī)事件的實(shí)際；二是督促激勵(lì)地方官員積極應(yīng)對(duì)危機(jī)，盡快將公共危機(jī)控制住。數(shù)字生產(chǎn)體制具有以下幾個(gè)特征：

(一)清晰化

傳統(tǒng)政府行政過(guò)程是一個(gè)黑箱，行政過(guò)程信息被政府壟斷。信息的不公開(kāi)在政府與民眾之間橫亙著一條鴻溝，增加了民眾對(duì)政府的不信任。透明被視為現(xiàn)代公共治理的基本要求。從傳統(tǒng)公共行政向現(xiàn)代公共治理演進(jìn)的過(guò)程，就是政府治理從模糊性轉(zhuǎn)向清晰化的過(guò)程。實(shí)現(xiàn)善治要求提高政府的透明度。透明性(transparency)被認(rèn)為是善治的五個(gè)基本要素之一。善治理論中的透明性強(qiáng)調(diào)政治信息的公開(kāi)，即政府信息對(duì)民眾的可見(jiàn)性[39]。這類(lèi)似于胡德(Hood)所說(shuō)的四類(lèi)透明度中的“政府官員的公共論壇”(public forums for officeholders)[40]。而對(duì)于國(guó)家治理而言，透明性不僅僅是政治信息的公開(kāi)問(wèn)題，而且是掌握官員任免、考核權(quán)的上級(jí)政府能夠較為清晰地了解基層信息的問(wèn)題，即所謂官僚透明性(bureaucracy transparency)[40]。上級(jí)可以根據(jù)清晰的信息來(lái)了解和衡量下級(jí)和基層的工作績(jī)效，以此判定優(yōu)劣等級(jí)，從而決定被考核者的升降去留。改革開(kāi)放以來(lái)，透明政府建設(shè)漸漸被提上議事日程。政府用一項(xiàng)項(xiàng)可見(jiàn)、可感的數(shù)字目標(biāo)來(lái)達(dá)到治理的清晰化。通過(guò)數(shù)字來(lái)傳遞清晰的信息，解決多層級(jí)政府治理的信息困境問(wèn)題。在重大突發(fā)公共事件中，不僅民眾高度關(guān)注事件信息，而且上級(jí)政府也必須快速掌握相關(guān)信息。這些信息必須直接轉(zhuǎn)化為一連串的數(shù)字，以便在官僚體制內(nèi)流動(dòng)，并及時(shí)向民眾公開(kāi)。如此，公共危機(jī)事件對(duì)于上級(jí)和民眾而言，都是透明的、可見(jiàn)的。

(二)可計(jì)量性

數(shù)字的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)之一在于其可計(jì)量性。與黃仁宇的數(shù)目字管理一樣，行政體制內(nèi)的數(shù)字生產(chǎn)也強(qiáng)調(diào)可計(jì)量性[31]。可計(jì)量性是建立科學(xué)、理性考核制度的基礎(chǔ)。上級(jí)可以通過(guò)明確的、可重復(fù)的數(shù)字來(lái)衡量基層的行政績(jī)效。在重大突發(fā)公共危機(jī)事件中，面對(duì)多層、多元的下級(jí)政府，上級(jí)如何調(diào)動(dòng)他們的積極性呢？上級(jí)給下級(jí)進(jìn)行數(shù)字發(fā)包來(lái)提供激勵(lì)，形成多層級(jí)數(shù)字發(fā)包體制[31]。設(shè)定目標(biāo)是數(shù)目字管理的題中之義。其目的是給下級(jí)施加一定壓力。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)，上級(jí)將各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)量化，并層層分解考核。比如，S縣X鎮(zhèn)的《2018年安全生產(chǎn)工作目標(biāo)考核責(zé)任制獎(jiǎng)懲辦法》規(guī)定：

(一)扣分辦法：全年安全生產(chǎn)目標(biāo)考核總分為15分，根據(jù)得分排列名次。1.未按要求建立領(lǐng)導(dǎo)組的扣2分。2.安全工作例會(huì)缺1次的扣0.5分。3.每月未巡查、無(wú)影像資料的缺一次扣1分。4.全年未完成安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作任務(wù)的，臺(tái)賬建立不完善的扣1分。5.全年隱患排查，漏查一個(gè)的扣0.5分，有一個(gè)隱患治理不到位的扣l分。6.全年發(fā)生一例安全生產(chǎn)事故及森林火災(zāi)的(沒(méi)有人員受傷且影響不大的)扣3分。7.每月未按時(shí)上報(bào)安全信息情況的，缺一次扣0.5分；

(二)加分辦法：1.全年完成安全生產(chǎn)各項(xiàng)工作任務(wù)的，建立完善臺(tái)賬的加1分。2.全年隱患排查，對(duì)查出隱患已全面治理完成的加0.5分。3.全年未發(fā)生一例安全生產(chǎn)事故及森林火災(zāi)的加2分。4.年度內(nèi)安全生產(chǎn)工作受到市、縣、鎮(zhèn)表彰的，分別加3分、2分、1分；

(三)否決事項(xiàng)：1.年度內(nèi)被鎮(zhèn)安委會(huì)通報(bào)批評(píng)兩次的；2.轄區(qū)有非法采礦的；3.轄區(qū)有非法儲(chǔ)存危險(xiǎn)化學(xué)品，煙花爆竹未及時(shí)上報(bào)的；4.未成立安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和義務(wù)消防隊(duì)的，發(fā)生火災(zāi)等事故未積極組織救援，造成人員傷亡的；5.安全管理工作不到位，轄區(qū)年度內(nèi)發(fā)生一次死亡1人(含1人)以上事故1起，或發(fā)生其他安全生產(chǎn)事故造成重大社會(huì)影響的。一票否決，且取消當(dāng)年的評(píng)優(yōu)資格。

上級(jí)將安全生產(chǎn)工作責(zé)任目標(biāo)設(shè)定為“死亡事故零發(fā)生”“五級(jí)五覆蓋”和“五落實(shí)五到位”。安全生產(chǎn)目標(biāo)管理的第一個(gè)目標(biāo)屬于安全生產(chǎn)的效果范疇，后兩個(gè)目標(biāo)屬于安全生產(chǎn)的行動(dòng)范疇(包括制度建設(shè)、資源投入)。上級(jí)運(yùn)用數(shù)字化目標(biāo)來(lái)衡量基層村莊(社區(qū))的安全生產(chǎn)工作績(jī)效，比如“死亡事故零發(fā)生”“五落實(shí)五到位”等。下級(jí)投入安全生產(chǎn)工作的人力物力資源、防范的行動(dòng)、防范的效果等都被轉(zhuǎn)化為一連串的數(shù)字，從而變得可計(jì)量、可考核。

(三)合邏輯性

比如，在安全生產(chǎn)檢查過(guò)程中，上級(jí)要求基層官員在轄區(qū)內(nèi)的排查無(wú)死角，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)企業(yè)的走訪和服務(wù)全覆蓋。排查、走訪不僅要搜集登記相關(guān)企業(yè)、單位的信息，而且要建立基礎(chǔ)臺(tái)賬、檢查設(shè)備等。對(duì)于每一個(gè)環(huán)節(jié)，都必須留下痕跡如登記、拍照、錄音等以提供佐證材料，證明基層官員確實(shí)完成了上級(jí)要求的排查工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)上報(bào)數(shù)據(jù)信息與官員行為之間的邏輯自洽。

如果出現(xiàn)不能邏輯自洽的異常情況，基層必須予以說(shuō)明。比如，如果某轄區(qū)在突擊檢查中發(fā)現(xiàn)有企業(yè)單位未被排查，那么所在村(社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)必須予以解釋。如果基層提供的解釋說(shuō)明不合邏輯，那么上級(jí)就可能要求基層重新搜集數(shù)據(jù)。

(四)可問(wèn)責(zé)性

數(shù)字生產(chǎn)體制是一種績(jī)效導(dǎo)向的管理方式。要衡量基層官員應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的績(jī)效，體現(xiàn)先進(jìn)和落后，就必須提供激勵(lì)措施，有獎(jiǎng)有罰。數(shù)字生產(chǎn)體制的鮮明特征，就是可以通過(guò)明晰的數(shù)據(jù)來(lái)考核問(wèn)責(zé)下級(jí)。如果沒(méi)有達(dá)到規(guī)定的數(shù)字目標(biāo)，就要對(duì)基層官員問(wèn)責(zé)。

安全生產(chǎn)的效果具體體現(xiàn)為生產(chǎn)事故發(fā)生的多少、摸排情況和制度建設(shè)等。安全生產(chǎn)效果關(guān)系到政府在民眾中的公信力。如果基層安全生產(chǎn)保障不力，勢(shì)必影響社會(huì)穩(wěn)定大局。因此，政府必須對(duì)安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)未達(dá)標(biāo)的基層官員問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)的具體方式包括警告、誡勉談話、免職、撤職等。對(duì)于安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)績(jī)效優(yōu)異的基層官員，應(yīng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。不過(guò)，與平時(shí)常規(guī)治理不同，重大突發(fā)公共危機(jī)事件發(fā)生后，進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員狀態(tài)，獎(jiǎng)懲激勵(lì)的時(shí)效性、規(guī)模性都遠(yuǎn)勝平時(shí)。例如，2021年5月，S省Y市T縣黃河石林山地馬拉松百公里越野賽重大傷亡事故發(fā)生后，引發(fā)巨大網(wǎng)絡(luò)輿情，Y市共有27名責(zé)任人立即被問(wèn)責(zé)和處分[41]。

概言之，數(shù)字生產(chǎn)體制具有清晰化、可計(jì)算性、合邏輯性及可問(wèn)責(zé)性等四方面特征。它呈現(xiàn)出高度的理性主義取向。上級(jí)試圖通過(guò)數(shù)字生產(chǎn)體制實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、精細(xì)化治理，同時(shí)向基層傳遞高強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)壓力。

四、數(shù)字生產(chǎn)體制的內(nèi)在困境：基層官員避責(zé)的驅(qū)力

在一定程度上，安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的數(shù)字生產(chǎn)體制有利于調(diào)動(dòng)基層官員的積極性，使基層官員的安全生產(chǎn)工作績(jī)效更容易考核，但是這一數(shù)字生產(chǎn)體制也面臨著一系列內(nèi)在困境。

(一)數(shù)字的簡(jiǎn)約化與基層社會(huì)復(fù)雜性之間的矛盾

上級(jí)試圖通過(guò)數(shù)目字管理來(lái)簡(jiǎn)化安全生產(chǎn)工作責(zé)任目標(biāo)。但是，基層社會(huì)是高度復(fù)雜的，具有很強(qiáng)的非正式性、非程式化特征，給基層治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)[42]。安全生產(chǎn)本身也是一項(xiàng)高度復(fù)雜的工作。例如，不同縣(市、區(qū))、不同社區(qū)(小區(qū))、不同單位的實(shí)際情況存在差異，面臨的工作難度也不一樣。而且，基層治理具有很強(qiáng)的模糊性、情境性，無(wú)法在各方面都達(dá)到精準(zhǔn)精細(xì)的程度。安全生產(chǎn)事故的發(fā)生和蔓延都有著特定的場(chǎng)景，但上級(jí)一般難以顧及基層社會(huì)的具體情境，基層政府處于“有理說(shuō)不出”或“有苦不敢說(shuō)”的尷尬境地。尤其在重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，面對(duì)高度緊張的局勢(shì)，“以數(shù)字論英雄”往往成為上級(jí)衡量下級(jí)工作績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，試圖將基層安全生產(chǎn)工作簡(jiǎn)化為一連串的數(shù)字目標(biāo)，必然會(huì)產(chǎn)生跟基層社會(huì)的親和性問(wèn)題。

(二)數(shù)字“頂格管理”要求與基層社會(huì)實(shí)際之間的張力

上級(jí)通過(guò)數(shù)字生產(chǎn)體制向基層傳遞了高強(qiáng)度的問(wèn)責(zé)壓力?；鶎庸賳T面臨的問(wèn)責(zé)力度很大，同時(shí)基層社會(huì)又難以將上級(jí)的政策要求順利落地。上級(jí)對(duì)基層官員要求安全生產(chǎn)事故“零發(fā)生”“排查全到位”，實(shí)行頂格管理。(2)所謂頂格管理，就是一切按照上限進(jìn)行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”。參見(jiàn):房寧《沒(méi)有條件硬要上，怎能不形式主義？》，https://www.guancha.cn/FangNing/2019_04_03_496159.shtml.頂格管理為基層官員開(kāi)展工作提供了高要求，但不一定與基層官員的權(quán)責(zé)相匹配。以安全生產(chǎn)領(lǐng)域排查摸底為例，基層社區(qū)(村莊)一般擁有6～10名干部。每名干部面對(duì)少則百戶多則數(shù)百戶的人口規(guī)模。而且，基層社區(qū)除了固定戶籍人口之外，還有流動(dòng)人口包括租戶、借住戶等，還存在人戶分離等多種情況，再加上基層社會(huì)流動(dòng)性大，人口信息變動(dòng)不居，基層官員要摸清轄區(qū)內(nèi)人口底細(xì)面臨著較大困難。此外，有的社區(qū)內(nèi)部企業(yè)、學(xué)校單位數(shù)量眾多，摸排工作量巨大。基層官員往往又身兼數(shù)任，其時(shí)間精力難以應(yīng)對(duì)排查摸底工作。因此，上級(jí)“不留死角”的頂格管理要求容易與基層社會(huì)實(shí)際之間產(chǎn)生張力，進(jìn)而壓縮基層官員的自主行動(dòng)空間。

“部分原住院病區(qū)改為日間病房；老院區(qū)新建日間病房；未來(lái)的新院區(qū)從規(guī)劃之初，就已將獨(dú)立日間手術(shù)中心納入設(shè)計(jì)；未來(lái)國(guó)際合作院區(qū)，雖然現(xiàn)在還在探討階段，但如果開(kāi)展手術(shù)，也將以日間為主進(jìn)行?！?/p>

(三)數(shù)字的確定性與安全生產(chǎn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)之間的矛盾

貝克認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，一些行動(dòng)者在互動(dòng)過(guò)程中制造了風(fēng)險(xiǎn)，但由于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因與實(shí)際帶來(lái)的災(zāi)害之間的關(guān)聯(lián)非常復(fù)雜和隱蔽，導(dǎo)致“有組織的不負(fù)責(zé)任”現(xiàn)象出現(xiàn)[27]。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性為行動(dòng)者規(guī)避責(zé)任創(chuàng)造了動(dòng)機(jī)和條件。在安全生產(chǎn)工作中，上級(jí)為基層官員設(shè)置了“死亡事故零發(fā)生”等數(shù)字目標(biāo)，但在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，安全生產(chǎn)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)巨大。基層官員面臨高度不確定性的治理風(fēng)險(xiǎn)。安全生產(chǎn)可能出現(xiàn)超越基層官員控制能力范圍的情況。即使基層官員付出了最大的努力，但還是可能發(fā)生安全生產(chǎn)事故。為了規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)，基層官員可能采取保守的防范策略。例如，各地普遍開(kāi)展的“安全生產(chǎn)先進(jìn)單位”評(píng)比創(chuàng)建活動(dòng)，雖然可以調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性，但是也可能導(dǎo)致一些干部具有隱瞞不報(bào)的動(dòng)機(jī)。如果某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊(社區(qū))為了評(píng)上“安全生產(chǎn)先進(jìn)單位”，但隨后由于各方面原因(如突發(fā)企業(yè)生產(chǎn)安全事故、交通事故等)出現(xiàn)了安全生產(chǎn)問(wèn)題，基層官員便面臨隱瞞或如實(shí)報(bào)告的艱難抉擇。若基層官員選擇隱瞞，那么一旦被上級(jí)發(fā)現(xiàn)，則可能面臨問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，因?yàn)榘踩a(chǎn)信息具有擴(kuò)散的不確定風(fēng)險(xiǎn)，況且在新媒體時(shí)代，相關(guān)數(shù)據(jù)信息難以被封鎖，因而基層不可能長(zhǎng)期隱瞞信息。若如實(shí)報(bào)告，不僅要取消“安全生產(chǎn)先進(jìn)單位”稱(chēng)號(hào)，而且面臨取消評(píng)優(yōu)評(píng)先、政治晉升、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等問(wèn)題，如此便產(chǎn)生一系列的連帶效應(yīng)。因此，基層官員面臨多重壓力。他們可能的選擇策略是“外松內(nèi)緊”，即對(duì)于相關(guān)單位責(zé)任人作內(nèi)部處理，同時(shí)對(duì)受害者家屬積極予以賠償，但不作為安全生產(chǎn)事故上報(bào)。這樣，基層官員既解決了安全生產(chǎn)穩(wěn)定的問(wèn)題，又不至于因出現(xiàn)安全生產(chǎn)事故而面臨問(wèn)責(zé)。

(四)數(shù)字化目標(biāo)與其他目標(biāo)任務(wù)之間的不兼容

多任務(wù)委托代理關(guān)系普遍存在于政府和企業(yè)組織中。有西方學(xué)者曾舉例闡述，企業(yè)中的工人可能面臨多維任務(wù)要求，既要負(fù)責(zé)生產(chǎn)大量高質(zhì)量的產(chǎn)品，又可能被要求愛(ài)護(hù)他們使用的機(jī)器。如果產(chǎn)量容易衡量，但質(zhì)量卻不容易，那么產(chǎn)出計(jì)件制可能會(huì)導(dǎo)致代理人以犧牲質(zhì)量為代價(jià)增加產(chǎn)出量[43]。同理，在政府官員激勵(lì)設(shè)計(jì)中，如果官員被激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)可測(cè)量的目標(biāo), 那么他們就不會(huì)重視其他不能測(cè)量的目標(biāo)。因此，在多任務(wù)委托代理中，上級(jí)必須把握激勵(lì)強(qiáng)度和激勵(lì)平衡原則[44]200-202。

在安全生產(chǎn)工作上，基層官員同樣面臨多任務(wù)委托代理環(huán)境。一方面，基層官員必須完成大量填報(bào)表格等行政事務(wù)；另一方面，基層官員人少事多，防控任務(wù)艱巨。在無(wú)法完成任務(wù)的情況下，就只能采取辦事留痕、形式主義之類(lèi)的做法。在安全生產(chǎn)問(wèn)題上，上級(jí)嚴(yán)格要求基層不得出現(xiàn)任何意外，一旦發(fā)生意外，就必須追責(zé)；同時(shí)，上級(jí)又要求基層大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而只要企業(yè)開(kāi)工、單位運(yùn)轉(zhuǎn)，就存在發(fā)生安全生產(chǎn)事故的風(fēng)險(xiǎn)。安全生產(chǎn)目標(biāo)責(zé)任屬于上級(jí)安排的“硬任務(wù)”，安全生產(chǎn)數(shù)字考核為基層官員提供了強(qiáng)激勵(lì)，一旦出現(xiàn)事故，基層官員將面臨被問(wèn)責(zé)甚至丟掉官位的風(fēng)險(xiǎn)。相較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展此時(shí)變成了“軟任務(wù)”。暫時(shí)不生產(chǎn)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展暫時(shí)放緩一些，并不直接影響基層官員的職務(wù)。尤其是對(duì)于一些更容易引發(fā)安全生產(chǎn)事故的行業(yè)和企業(yè)，比如化工、煙花爆竹企業(yè)等，基層政府更為謹(jǐn)慎。在兩種存在相互沖突任務(wù)的情境下，基層官員進(jìn)退兩難，便傾向于選擇避責(zé)。

總之，數(shù)字化的管理與考核技術(shù)盡管在一定程度上調(diào)動(dòng)了基層官員的積極性，使基層行政具有理性化、規(guī)范化的外顯特征，但“行政科層化的一個(gè)矛盾之處，即它越是在責(zé)任目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)行政效率的提高，就越會(huì)在復(fù)雜的程序技術(shù)設(shè)計(jì)上付出高昂的成本；越是在考核指標(biāo)和報(bào)表制度上力圖規(guī)劃得細(xì)密和周全，就越會(huì)顯露出技術(shù)監(jiān)管的不充分性”[30]。“在這個(gè)意義上，指標(biāo)監(jiān)管和考核結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，只迷信量化的數(shù)字管理，卻往往忽視了地方政府實(shí)際權(quán)力操作中的具體機(jī)制和隱性規(guī)則，從而使行政科層化在工具意義上背離了以人為本的治理理念”[30]。數(shù)字生產(chǎn)體制的內(nèi)在困境，給基層官員帶來(lái)了較大壓力，迫使其采取各種避責(zé)策略行為。

五、數(shù)字生產(chǎn)體制倒逼下的避責(zé)行為

胡德指出，面對(duì)透明性的要求，官員可能產(chǎn)生避責(zé)行為，進(jìn)而導(dǎo)致力圖達(dá)到行政透明的政策措施無(wú)效、危險(xiǎn)或反常[40]。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的數(shù)字生產(chǎn)體制中，一方面，安全風(fēng)險(xiǎn)和不確定性異常之大，且這些風(fēng)險(xiǎn)和不確定性難以被基層官員掌控；另一方面，基層官員面臨的問(wèn)責(zé)壓力巨大。問(wèn)責(zé)力度與官員避責(zé)行為正相關(guān)，即問(wèn)責(zé)力度越大，越容易誘發(fā)官員避責(zé)行為。上級(jí)構(gòu)建的數(shù)字生產(chǎn)體制與基層治理存在諸多張力，面對(duì)上級(jí)嚴(yán)苛的數(shù)字化問(wèn)責(zé)，基層官員不得不在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共危機(jī)事件過(guò)程中采用諸多避責(zé)策略。這些避責(zé)策略可以分為四類(lèi)：表象策略、機(jī)構(gòu)策略、政策策略和反向策略。避責(zé)行為形成一個(gè)連續(xù)譜，具體表現(xiàn)在以下幾方面(表1)：

表1 基層官員避責(zé)行為

(一)表象策略

所謂表象策略，是指那些專(zhuān)注于改變或塑造民眾觀念從而減輕指責(zé)的策略，主要包括框架(framing)、修辭和甩鍋(spin)等[45]73。在重大公共突發(fā)事件中，基層官員的表象策略包括：

首先，制造數(shù)字景觀。胡德曾講到：“當(dāng)涉及到透明度的更官僚化的變體——強(qiáng)調(diào)賬目保存和績(jī)效數(shù)據(jù)組織方式的透明度的類(lèi)型(4)，作為使政府的運(yùn)作盡可能可見(jiàn)并確定哪個(gè)預(yù)算單位或成本中心負(fù)責(zé)什么樣的衡量產(chǎn)出的關(guān)鍵——由關(guān)注避責(zé)的行為者做出的典型的‘表象’反應(yīng)是對(duì)績(jī)效數(shù)字的創(chuàng)造性操縱?！盵40]為了應(yīng)對(duì)上級(jí)的數(shù)字績(jī)效考核要求，凸顯行政過(guò)程的透明度，下級(jí)會(huì)想方設(shè)法在操控?cái)?shù)字上面做文章。重大突發(fā)公共危機(jī)事件中的基層官員行為也體現(xiàn)了同樣的邏輯。為了獲得在危機(jī)應(yīng)對(duì)數(shù)字上的合理性，一些地方政府反復(fù)要求基層官員填報(bào)各類(lèi)表格，信息重復(fù)報(bào)送。

此外，基層官員在開(kāi)展安全生產(chǎn)排查時(shí)熱衷于數(shù)字“痕跡管理”，實(shí)施“辦事留痕”。例如，S縣X鎮(zhèn)的《2018年安全生產(chǎn)工作目標(biāo)考核責(zé)任制獎(jiǎng)懲辦法》要求轄區(qū)各單位安全生產(chǎn)檢查“要有檢查、有記錄、有影像資料。建立安全生產(chǎn)臺(tái)賬管理制度。要結(jié)合實(shí)際重點(diǎn)建立企業(yè)安全生產(chǎn)基本情況、人員密集場(chǎng)所安全生產(chǎn)基本情況臺(tái)賬、道路和客運(yùn)站點(diǎn)及水上交通安全監(jiān)管、境內(nèi)在建項(xiàng)目安全及房屋安全監(jiān)管、民爆物品使用、危險(xiǎn)化學(xué)品及煙花爆竹安全監(jiān)管、特種設(shè)備及農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)管、自用船發(fā)證管理、地質(zhì)災(zāi)害及水利設(shè)施安全監(jiān)管等一系列基礎(chǔ)臺(tái)賬，完善安全生產(chǎn)記錄(如會(huì)議記錄、檢查記錄、隱患排查整治記錄、事故報(bào)告處理記錄等)、圖片等資料。要落實(shí)人員負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)文書(shū)資料與檔案管理工作，按文書(shū)資料與檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，做好各類(lèi)文件資料的收集整理歸檔”。X鎮(zhèn)分管安全生產(chǎn)工作的常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)曾講到，她手機(jī)里面存放了數(shù)千張平時(shí)開(kāi)展安全生產(chǎn)檢查工作的照片，其目的就是為了應(yīng)付上級(jí)隨機(jī)督查。(3)訪談筆記，XLJ，2019-05-23。

工作人員例行公事、走程序的形式主義痕跡非常明顯。通過(guò)制造表格數(shù)據(jù)、“辦事留痕”等形式主義方式，基層官員使安全生產(chǎn)工作在數(shù)字上合乎規(guī)定，建構(gòu)起表面合乎理性、內(nèi)在邏輯一致的數(shù)字景觀。基層官員將大量時(shí)間精力耗費(fèi)在填報(bào)表格等形式主義工作上面，而真正的安全生產(chǎn)工作卻被耽誤。

其次，隱瞞數(shù)字信息。面對(duì)上級(jí)嚴(yán)厲的數(shù)字化問(wèn)責(zé)，一旦轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)新的安全生產(chǎn)事故，那么基層官員將會(huì)產(chǎn)生隱瞞事故數(shù)據(jù)信息的本能反應(yīng)，包括瞞報(bào)、緩報(bào)和漏報(bào)等。多年來(lái)，媒體公開(kāi)報(bào)道了某些基層官員和企業(yè)單位瞞報(bào)、漏報(bào)、緩報(bào)安全生產(chǎn)事故數(shù)字信息的案例。例如，2001年7月17日，廣西壯族自治區(qū)南丹縣龍泉礦總廠下屬的拉甲坡礦發(fā)生了一起特大透水事故，共造成81名礦工死亡。透水事故發(fā)生后，南丹縣領(lǐng)導(dǎo)班子為了逃避責(zé)任，達(dá)成攻守聯(lián)盟全體瞞報(bào)，導(dǎo)致新聞被封鎖，直到10多天后這起重大事故才公之于眾。因?yàn)榈⒄`了最佳救援時(shí)間，81名礦工全部死亡[46]。又如，2021年1月10日13時(shí)13分許，山東五彩龍投資有限公司棲霞市笏山金礦在基建施工過(guò)程中發(fā)生爆炸事故，造成22人被困。經(jīng)調(diào)查，時(shí)任棲霞市委書(shū)記姚秀霞，市委副書(shū)記、市長(zhǎng)朱濤和山東五彩龍投資有限公司法定代表人賈巧遇，負(fù)有遲報(bào)瞞報(bào)事故責(zé)任[41]。

(二)機(jī)構(gòu)策略

所謂機(jī)構(gòu)策略，是指?jìng)?cè)重于通過(guò)組織結(jié)構(gòu)安排和將官員分配到公共事務(wù)中以分配責(zé)任的策略，包括授權(quán)、劃定責(zé)任邊界和建立合謀關(guān)系等[45]73。這實(shí)際上是尋找替罪羊或避雷針(lightning rods)的策略。在重大突發(fā)公共危機(jī)事件中，基層官員采用的機(jī)構(gòu)策略包括兩類(lèi)：

首先，轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任。在重大突發(fā)公共危機(jī)事件中，基層政府可以向企業(yè)轉(zhuǎn)移壓力和責(zé)任。比如發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故后，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同向上級(jí)隱瞞某些有關(guān)事故的重要信息等。在事故原因認(rèn)定方面，縣、鄉(xiāng)可能聯(lián)合將責(zé)任推給有關(guān)企業(yè)和個(gè)人，使自己承擔(dān)更小責(zé)任或者免責(zé)[21]。比如，上述廣西南丹龍泉特大礦難發(fā)生后，當(dāng)?shù)乜h主要領(lǐng)導(dǎo)就曾商量決定讓龍泉礦業(yè)的礦長(zhǎng)黎冬明處理事件，避免引火燒身[46]。

其次，以問(wèn)責(zé)來(lái)避責(zé)。當(dāng)某些地方出現(xiàn)數(shù)字信息不合規(guī)問(wèn)題時(shí)，一些地方政府為了轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，濫用追責(zé)措施來(lái)避責(zé)。上級(jí)不顧基層的實(shí)際，只要出了問(wèn)題，一律問(wèn)責(zé)。即使這些問(wèn)題并非基層官員所導(dǎo)致或者基層官員無(wú)法掌控，上級(jí)為了回應(yīng)民意、平息民憤，也對(duì)基層官員問(wèn)責(zé)。

(三)政策策略

按照胡德的定義，所謂政策(或操控)策略，主要是組織做出的政策選擇或遵循的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)程序以應(yīng)對(duì)責(zé)任因素的策略[45]73。在重大突發(fā)公共危機(jī)事件中，基層官員采用的政策策略包括：

首先，采用過(guò)激應(yīng)對(duì)措施。一些基層政府采取寧左毋右的防控措施，采用一刀切的剛性手段。比如，基層政府為了避免重大安全生產(chǎn)事故的發(fā)生，將轄區(qū)內(nèi)一些重要生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)制關(guān)停，而不顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求；有的基層政府為了防范安全生產(chǎn)事故發(fā)生，不惜投入大量人力物力，過(guò)度緊張和戒備。

其次，出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)政策。為防范安全生產(chǎn)事故，不少地方出臺(tái)了針對(duì)轄區(qū)企業(yè)、單位的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策。例如，G市《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定：“對(duì)實(shí)名舉報(bào)瞞報(bào)、謊報(bào)事故和重大事故隱患或非法違法行為，經(jīng)核查屬實(shí)的，按以下標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)：舉報(bào)瞞報(bào)、謊報(bào)一般事故的，獎(jiǎng)勵(lì)人民幣3 000元；舉報(bào)瞞報(bào)、謊報(bào)較大事故的，獎(jiǎng)勵(lì)人民幣1萬(wàn)元；舉報(bào)瞞報(bào)、謊報(bào)重大事故的，獎(jiǎng)勵(lì)人民幣5萬(wàn)元；舉報(bào)瞞報(bào)、謊報(bào)特別重大事故的，獎(jiǎng)勵(lì)人民幣10萬(wàn)元。舉報(bào)1次重大事故隱患或非法違法行為的，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，給予舉報(bào)人人民幣1 000元至3 000元獎(jiǎng)勵(lì)?！盵47]此舉既有利于減少安全生產(chǎn)排查漏網(wǎng)的企業(yè)單位，又有利于減輕基層官員的排查工作量，從而規(guī)避問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

(四)反向策略

所謂反向策略，即下級(jí)向上級(jí)規(guī)避、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任[20]。反向策略本應(yīng)隸屬于機(jī)構(gòu)策略，但本文將該策略獨(dú)立出來(lái)，是為了凸顯它與中國(guó)獨(dú)特決策體制的關(guān)聯(lián)性。反向避責(zé)策略雖然并不是中國(guó)行政體制特有的現(xiàn)象，但該避責(zé)策略的形成機(jī)制卻頗具中國(guó)行政體制特色，是中國(guó)集中決策體制內(nèi)生的產(chǎn)物。反向避責(zé)策略具體表現(xiàn)為下級(jí)堅(jiān)持向上級(jí)反復(fù)請(qǐng)示、匯報(bào)。例如，當(dāng)轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)重大突發(fā)生產(chǎn)安全事故時(shí)，在是否報(bào)告事故數(shù)字信息、采取何種方案應(yīng)對(duì)等方面，基層官員不敢決斷拍板，而是一味向上級(jí)請(qǐng)示、匯報(bào)，等待上級(jí)指示?；鶎庸賳T自愿放棄行使“自由裁量權(quán)”(discretion)，將決策責(zé)任轉(zhuǎn)移到上級(jí)。即使未來(lái)出了問(wèn)題，基層官員也可免責(zé)。

總之，由于重大突發(fā)公共危機(jī)事件直接關(guān)乎人們生命、財(cái)產(chǎn)、健康安全和社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家需要啟動(dòng)突發(fā)應(yīng)急響應(yīng)措施。在危機(jī)動(dòng)員體制下，應(yīng)對(duì)危機(jī)是政治任務(wù)，是政治責(zé)任。在嚴(yán)苛的問(wèn)責(zé)環(huán)境中，上級(jí)傳遞給下級(jí)和基層的問(wèn)責(zé)壓力更大。一旦基層出現(xiàn)紕漏，基層官員很可能被追責(zé)。危機(jī)應(yīng)對(duì)被化約為一連串的“數(shù)字”?！皵?shù)字”成為考核基層官員應(yīng)對(duì)工作績(jī)效的基本判準(zhǔn)，如此可能強(qiáng)化基層官員的避責(zé)行為。面對(duì)數(shù)字倒逼下的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，基層官員寧左勿右、寧緊不松。

六、結(jié)論與討論

上文闡釋了數(shù)字生產(chǎn)體制的特征、內(nèi)在困境及其倒逼基層官員避責(zé)的機(jī)制。本文的理論貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在：

第一，拓展了官員避責(zé)行為的研究視角。本文突破了官員避責(zé)行為生產(chǎn)的政治解釋視角，而將其放在數(shù)字生產(chǎn)體制中去理解，發(fā)展出避責(zé)行為的技術(shù)解釋視角，提出了“數(shù)字避責(zé)”這一新的分析框架。

無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，當(dāng)重大突發(fā)公共危機(jī)事件發(fā)生后，相關(guān)數(shù)據(jù)信息都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。而無(wú)論古今中外，都曾經(jīng)出現(xiàn)官員瞞報(bào)數(shù)據(jù)信息、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的問(wèn)題。當(dāng)然，由于行政體制、社會(huì)環(huán)境、文化傳統(tǒng)不同，官員避責(zé)行為的形成機(jī)制存在差異。在西方，官員瞞報(bào)信息、甩鍋等避責(zé)行為更多出于政黨競(jìng)爭(zhēng)、議會(huì)政治的需要，其追責(zé)主體主要是選民和司法機(jī)構(gòu)。而在中國(guó)，基層官員避責(zé)行為與中國(guó)獨(dú)特的數(shù)字生產(chǎn)及考核體制密切相關(guān)，主要實(shí)行自上而下的行政問(wèn)責(zé)。數(shù)目字管理的建立和強(qiáng)化本身蘊(yùn)含官僚體制避責(zé)的導(dǎo)向，但數(shù)字生產(chǎn)帶來(lái)的透明度提升并不意味著基層官員避責(zé)行為的減少，而很可能是避責(zé)行為的重生及演化，即基層官員創(chuàng)制出新的避責(zé)方式。

第二，推進(jìn)了有關(guān)政府透明度與官員避責(zé)行為之間的研究。胡德認(rèn)為，當(dāng)政府治理的透明度要求遭遇官員避責(zé)行為時(shí)，會(huì)產(chǎn)生更為復(fù)雜的結(jié)果，包括徒勞(futility)、危險(xiǎn)(jeopardy)和反常(perversity)。尤其是面對(duì)官僚透明度(強(qiáng)調(diào)賬目保存和績(jī)效數(shù)據(jù)組織方式)要求時(shí)，政府官員可以采取對(duì)績(jī)效數(shù)字進(jìn)行創(chuàng)造性操縱的表象策略。結(jié)果，政府管理的透明度目標(biāo)不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而使政府組織的有效性降低，損害了官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的完整性和公共可信度，以及長(zhǎng)期的系統(tǒng)性能[40]。

胡德的研究為我們分析政府透明度與避責(zé)行為之間的關(guān)聯(lián)提供了啟發(fā)。不過(guò)，胡德側(cè)重觀察、探討政府透明度要求與官員避責(zé)行為相結(jié)合所可能產(chǎn)生的結(jié)果，而未深入分析政府透明度壓力為何會(huì)催生官員避責(zé)行為。本文則在胡德研究基礎(chǔ)上，基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)語(yǔ)境，進(jìn)一步探討了政府透明度建設(shè)壓力與官員避責(zé)行為之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸加強(qiáng)了行政體制規(guī)范化、技術(shù)化建設(shè)。數(shù)目字管理、目標(biāo)管理責(zé)任制等理性化、規(guī)范化的制度被引入行政體制中。國(guó)家自上而下建構(gòu)起一套理性化的行政管理體制。特別是近年來(lái)，伴隨大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的興起，數(shù)字社會(huì)特性越來(lái)越明顯[48]。大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)也越來(lái)越多地運(yùn)用于國(guó)家治理之中。國(guó)家對(duì)社會(huì)的認(rèn)證能力大大提高，越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“數(shù)字”的明晰化、精準(zhǔn)化、精細(xì)化，從而建構(gòu)起“精準(zhǔn)行政模式”[49]。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的數(shù)字生產(chǎn)體制，是精準(zhǔn)、精細(xì)化治理的體現(xiàn)，也彰顯出我國(guó)秉持公開(kāi)透明的行政理念、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心。誠(chéng)如貝克所言：“對(duì)理性化的追求增加了不確定性?！盵50]數(shù)字生產(chǎn)體制為上級(jí)激發(fā)下級(jí)的積極性提供了動(dòng)力，但數(shù)字生產(chǎn)體制內(nèi)在困境卻使得基層官員產(chǎn)生了諸種避責(zé)行為，形成“低問(wèn)責(zé)均衡”。上級(jí)試圖以數(shù)字化考核來(lái)減少基層治理中的人為干擾因素，“卻反而使量化考核中數(shù)字管理的客觀性越來(lái)越出現(xiàn)‘主觀化’的傾向”[30]。行政體制缺乏靈活性，基層的能動(dòng)性、活力不足。數(shù)目字管理是建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系的需要，但如果將此用到極致，對(duì)基層治理進(jìn)行頂格要求，比如零上訪、零超生等，那么就容易倒逼基層官員采用形式主義、隱瞞數(shù)據(jù)信息等避責(zé)行為，使數(shù)目字管理偏離了其初衷。特別是在安全生產(chǎn)責(zé)任目標(biāo)考核壓力極大的環(huán)境下(如一票否決)，一些地方可能為了凸顯政績(jī)而隱瞞零星出現(xiàn)的安全生產(chǎn)事故，以達(dá)到上級(jí)的數(shù)字要求目標(biāo)?！傲闶鹿省背蔀橐环N政治正確。

上級(jí)創(chuàng)制的數(shù)字生產(chǎn)體制也對(duì)官僚體制內(nèi)部關(guān)系造成了沖擊。上級(jí)試圖通過(guò)明晰的數(shù)量化考核來(lái)評(píng)價(jià)基層官員的安全生產(chǎn)工作績(jī)效。量化、透明的考核評(píng)價(jià)體系在給基層傳遞問(wèn)責(zé)壓力的同時(shí)，也使上級(jí)置身于責(zé)任范圍之外。這一考核體系實(shí)際上生產(chǎn)出了兩個(gè)相互間存在張力的利益主體，一是掌握考核權(quán)的上級(jí)，二是被考核的基層。嚴(yán)苛的問(wèn)責(zé)壓力，帶來(lái)基層官員的消極怠工、形式主義，誘發(fā)官僚體制內(nèi)部的緊張甚至沖突。

當(dāng)然，反思技術(shù)治理并不意味著完全對(duì)其加以否定。技術(shù)治理本身并不會(huì)自動(dòng)異化，關(guān)鍵是看技術(shù)治理與治理情境是否匹配。如果技術(shù)治理方式能夠與治理情境相匹配，可較好地發(fā)揮治理效能，否則就有異化的可能。

當(dāng)前，為治理基層官員避責(zé)行為，需要自上而下、由外而內(nèi)，為基層政府和干部泄壓減責(zé)。在總體安全穩(wěn)定的前提下，對(duì)基層政府、企業(yè)和相關(guān)單位要多予以鼓勵(lì)和支持。要慎用問(wèn)責(zé)，杜絕全程倒查問(wèn)責(zé)的做法，避免事故發(fā)生一例問(wèn)責(zé)一批，切實(shí)貫徹容錯(cuò)糾錯(cuò)原則，構(gòu)建鼓勵(lì)基層官員擔(dān)當(dāng)盡責(zé)的制度環(huán)境。