數(shù)據(jù)確權(quán)與業(yè)務(wù)協(xié)同：部門數(shù)據(jù)賦能基層治理的困境突破

(電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 611731)

一、問題的提出

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，基層治理是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)。實(shí)現(xiàn)基層智慧治理的關(guān)鍵是整合各類數(shù)據(jù)資源為基層治理賦能，尤其是要將國家、省、市、縣四級(jí)政府部門擁有的數(shù)據(jù)有效共享至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))使用。但是，上級(jí)部門數(shù)據(jù)共享至基層進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)基層治理的賦能面臨重重困境。

縣級(jí)政府直接負(fù)責(zé)基層智慧治理建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能不僅需要整合共享本級(jí)各部門數(shù)據(jù)資源，而且需要連接市、省、國家政務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)以獲取上級(jí)部門數(shù)據(jù)資源。然而，受限于碎片化和封閉化的條塊治理結(jié)構(gòu)，縣級(jí)政府難以整合共享本級(jí)各部門數(shù)據(jù)資源[1]；受制于縱向行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的末端，縣級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足，難以獲取市、省和國家政務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)的部門數(shù)據(jù)資源?？h級(jí)政府難以整合運(yùn)用本級(jí)和上級(jí)部門數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)賦能基層治理“事倍功半”，主要表現(xiàn)為組織改革和平臺(tái)建設(shè)的成效甚微。究其原因，根本在于各級(jí)政府部門的數(shù)據(jù)沒有確權(quán)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)賦能基層治理的業(yè)務(wù)協(xié)同運(yùn)行模式?jīng)]有形成。

本文從數(shù)據(jù)確權(quán)角度出發(fā)，結(jié)合數(shù)據(jù)賦能理論，基于典型案例深入剖析數(shù)據(jù)尚未確權(quán)下縣級(jí)政府難以整合共享本級(jí)部門數(shù)據(jù)、獲取調(diào)用上級(jí)部門數(shù)據(jù)并有效運(yùn)用于基層治理的現(xiàn)實(shí)困境，以數(shù)據(jù)確權(quán)和業(yè)務(wù)協(xié)同為著力點(diǎn)探討困境突破的相應(yīng)路徑，旨在為數(shù)據(jù)賦能基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供實(shí)踐指導(dǎo)。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

(一)數(shù)據(jù)賦能基層治理：路徑與困境

數(shù)據(jù)賦能理論來源于20世紀(jì)80年代積極心理學(xué)的“授權(quán)賦能”理論[2]，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)資源共享運(yùn)用，授予他人權(quán)力使其效能感增加以幫助組織達(dá)成目標(biāo)[3]?？鐚蛹?jí)跨部門數(shù)據(jù)共享至基層為業(yè)務(wù)協(xié)同提供豐富數(shù)據(jù)資源。德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”匯聚跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)資源提升基層服務(wù)管理效能[4]。數(shù)據(jù)流動(dòng)重塑無縫隙基層治理業(yè)務(wù)流程，提升基層精準(zhǔn)感知需求、科學(xué)輔助決策、動(dòng)態(tài)整合資源和高效執(zhí)行反饋能力[5-8]。上海市浦東新區(qū)“城市大腦”賦能基層精準(zhǔn)感知需求，結(jié)合數(shù)據(jù)分析科學(xué)輔助政府決策，動(dòng)態(tài)整合資源實(shí)現(xiàn)高效執(zhí)行反饋[9]。數(shù)據(jù)充分流動(dòng)打造上下聯(lián)動(dòng)和左右銜接的基層治理流程，實(shí)現(xiàn)基層治理業(yè)務(wù)協(xié)同。

部門數(shù)據(jù)賦能基層治理時(shí)，易遭遇互為因果的技術(shù)和組織困境。數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)技術(shù)嵌入變革組織流程，即技術(shù)影響組織[3,10]?；鶎硬块T數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、平臺(tái)建設(shè)難以統(tǒng)籌、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等技術(shù)困境阻礙數(shù)據(jù)賦能基層治理[11-12]。技術(shù)執(zhí)行分析框架認(rèn)為技術(shù)嵌入組織取決于組織吸納和執(zhí)行程度，即組織影響技術(shù)[13]81。條塊分割的政府結(jié)構(gòu)導(dǎo)致部門間各自為政，部門數(shù)據(jù)無法有效整合甚至出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷[1,11]；縣級(jí)政府制度建設(shè)缺失引發(fā)數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)，國家、省、市政府不愿將數(shù)據(jù)共享至縣級(jí)政府[1]；壓力型體制下縣級(jí)政府“唯上主義”盛行，數(shù)據(jù)賦能忽視基層公民訴求[14-15]。相互交織、相互影響的技術(shù)和組織困境阻礙部門數(shù)據(jù)賦能基層治理。

部門數(shù)據(jù)賦能基層治理路徑和困境研究已經(jīng)取得較多成果，但是仍然存在有待進(jìn)一步探討的空間：(1)部門數(shù)據(jù)賦能基層治理不能僅僅依靠縣級(jí)政府，部門數(shù)據(jù)涉及國家、省、市、縣政府部門數(shù)據(jù)，需要充分考慮各級(jí)政府部門數(shù)據(jù)的賦能作用；(2)部門數(shù)據(jù)賦能基層治理困境突破需要跳出技術(shù)和組織互為因果的“怪圈”，即從技術(shù)和組織層面協(xié)同突破現(xiàn)實(shí)困境。但“治標(biāo)不治本”的技術(shù)和組織對(duì)策無法從根本上解決現(xiàn)有困境。技術(shù)與組織困境背后的根源是什么？又該如何推動(dòng)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享形成業(yè)務(wù)協(xié)同的治理合力？

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)：數(shù)據(jù)權(quán)構(gòu)成與主體歸屬

政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)研究主要探討政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)的構(gòu)成以及相應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)的主體歸屬。在政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)構(gòu)成方面，學(xué)者們主要提出了所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。所有權(quán)是指對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)享有完全占有和控制的權(quán)利[16]；管理權(quán)是指決定政府?dāng)?shù)據(jù)如何開放共享和開發(fā)利用的權(quán)利[17]；使用權(quán)是指能夠使用政府?dāng)?shù)據(jù)的權(quán)利[18]；收益權(quán)是指擁有政府?dāng)?shù)據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)營或配置收益的權(quán)利[19]。在四種政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)中，所有權(quán)最為重要，它的歸屬和行使影響其他三種權(quán)利的確立和行使。

在政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)主體歸屬方面，管理權(quán)和使用權(quán)的歸屬相對(duì)比較明確。為了讓政府?dāng)?shù)據(jù)具有完整性、安全性和高質(zhì)量，管理權(quán)歸屬于政府部門和政府?dāng)?shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)[17,20]；為了讓政府?dāng)?shù)據(jù)的公共價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值充分發(fā)掘，政府?dāng)?shù)據(jù)使用權(quán)不僅可以由政府部門享有，也可以由企業(yè)和公眾享有[19,21]。主體歸屬存在爭議的主要是所有權(quán)和收益權(quán)，為了保護(hù)國家主權(quán)和政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)保值增值，政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)和收益權(quán)應(yīng)歸政府[16,18]；為保障公民知情權(quán)和公共數(shù)據(jù)權(quán)，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)生開放運(yùn)用，政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)和收益權(quán)也應(yīng)由政府和公眾共有[19]。

政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)的數(shù)據(jù)權(quán)構(gòu)成和主體歸屬研究已初具成果，但仍有以下幾個(gè)方面有待進(jìn)一步分析：(1)政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)歸為政府具有一定的合理性，但政府?dāng)?shù)據(jù)共享涉及多層級(jí)和多部門政府，政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)利需要進(jìn)一步探討在國家、省、市和縣級(jí)政府及各級(jí)政府部門的主體歸屬；(2)政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)研究需要結(jié)合具體的應(yīng)用場(chǎng)景。基層治理是跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享并有效運(yùn)用的最終落腳點(diǎn)，有必要以基層治理為具體場(chǎng)景豐富政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)研究。

(三)部門數(shù)據(jù)賦能基層治理分析框架：數(shù)據(jù)確權(quán)與業(yè)務(wù)協(xié)同

在分析已有研究的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為數(shù)據(jù)確權(quán)是打破技術(shù)和組織互為因果的“怪圈”的根本出路。界定部門數(shù)據(jù)的主體歸屬才能明確各方的責(zé)任權(quán)利，更加有效地推進(jìn)基層治理組織建設(shè)和技術(shù)平臺(tái)搭建，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享。讓各級(jí)部門數(shù)據(jù)融通運(yùn)用于基層治理促成高效的基層治理業(yè)務(wù)協(xié)同模式，推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。基于此，本文提出了分析框架，如圖1所示。

在該框架中，數(shù)據(jù)確權(quán)是部門數(shù)據(jù)賦能基層治理困境突破的前提條件，不僅為跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享提供制度保障，而且為基層治理的組織建設(shè)和平臺(tái)搭建指明著力方向。本文重點(diǎn)關(guān)注跨層級(jí)跨部門政府?dāng)?shù)據(jù)共享，不涉及市場(chǎng)化運(yùn)營收益問題，因此不考慮收益權(quán)，僅研究所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)在不同層級(jí)和部門之間的歸屬問題。業(yè)務(wù)協(xié)同是部門數(shù)據(jù)賦能基層治理困境突破的關(guān)鍵目標(biāo)，不僅是數(shù)據(jù)賦能基層治理的著力點(diǎn)，也是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的突破點(diǎn)。該部分主要研究基于基層治理需求促成數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流融合，打造精準(zhǔn)感知需求、科學(xué)輔助決策、動(dòng)態(tài)整合資源和高效執(zhí)行反饋的基層業(yè)務(wù)協(xié)同治理新模式。

三、案例選擇與資料收集

(一)案例選擇

本文選取Q市智慧治理作為研究案例，采用嵌入性單案例分析方法深入分析部門數(shù)據(jù)流動(dòng)賦能基層治理的困境及其困境突破。選擇Q市主要有以下幾個(gè)原因：(1)Q市是西部省會(huì)城市管轄的一個(gè)縣級(jí)市，下轄多個(gè)街鎮(zhèn)、社區(qū)和鄉(xiāng)村，既有城區(qū)又有農(nóng)村，基層群眾的需求多樣；(2)Q市作為縣級(jí)市，承接、管理和使用跨層級(jí)跨部門共享至基層治理的部門數(shù)據(jù)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、推動(dòng)和落實(shí)基層智慧治理；(3)Q市基層智慧治理處于起步階段，雖然搭建了智慧中心治理平臺(tái)，并且結(jié)合數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和市級(jí)應(yīng)用平臺(tái)逐步豐富了應(yīng)用場(chǎng)景，但是搭建的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的數(shù)據(jù)接入比例和使用率都不高，這在全國范圍內(nèi)都具有較強(qiáng)的代表性。

(二)資料收集

本次研究所獲得的資料具有一手資料與二手資料，兩者相互印證。首先，整理網(wǎng)絡(luò)收集和受訪單位提供的二手資料，統(tǒng)一梳理和分類整理以求整體把握Q市智慧治理的現(xiàn)狀和問題。同時(shí)，實(shí)地調(diào)研Q市基層智慧治理的重要部門：市行政審批局(包括其內(nèi)設(shè)的智慧治理中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市智慧治理建設(shè))、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市文化體育和旅游局、市景區(qū)管理局、市綜合行政執(zhí)法局和市應(yīng)急管理局的智慧治理現(xiàn)狀，并深入訪談了Q市基層智慧治理的現(xiàn)狀和問題。

四、部門數(shù)據(jù)賦能基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)困境表現(xiàn)：數(shù)據(jù)難流動(dòng)、業(yè)務(wù)難協(xié)同和建設(shè)成效低

Q市基層治理平臺(tái)(智慧治理中心平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和部門業(yè)務(wù)平臺(tái))難以獲取上級(jí)部門數(shù)據(jù)和整合本級(jí)部門數(shù)據(jù)資源，也就無法實(shí)現(xiàn)部門數(shù)據(jù)對(duì)基層治理的有效賦能，最終表現(xiàn)為基層治理平臺(tái)的建設(shè)成效低。

1.上級(jí)部門數(shù)據(jù)難以獲取

基層治理平臺(tái)難以獲取和使用上級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)。智慧治理中心平臺(tái)仍未接入293個(gè)市及以上層級(jí)部署系統(tǒng)，數(shù)據(jù)接口獲取難度高；數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)從上級(jí)獲取數(shù)據(jù)并運(yùn)用于基層面臨著審批流程繁瑣和數(shù)據(jù)獲取周期長等問題；其他行業(yè)部門使用的上級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)和應(yīng)用則更為被動(dòng)，僅能使用上級(jí)允許的數(shù)據(jù)和功能。上級(jí)建設(shè)的部門業(yè)務(wù)平臺(tái)被用于市行政綜合執(zhí)法局、市文旅局和市應(yīng)急管理局等部門，但可以使用的數(shù)據(jù)及其數(shù)據(jù)功能不完善。

2.本級(jí)部門數(shù)據(jù)難以整合

基層治理平臺(tái)獲取本級(jí)部門數(shù)據(jù)的共享流程繁瑣和收費(fèi)共享方式導(dǎo)致本級(jí)部門數(shù)據(jù)資源難以整合。智慧治理中心平臺(tái)僅接入320個(gè)部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)中27個(gè)成熟的業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，業(yè)務(wù)協(xié)同數(shù)據(jù)整體接入利用率不高?；鶎又卫砥脚_(tái)通過線下溝通接入跨部門數(shù)據(jù)，容易產(chǎn)生表述理解不清晰、對(duì)接流程不明確、數(shù)據(jù)提供不規(guī)范等相關(guān)問題。基層治理平臺(tái)的牽頭單位無法有效溝通其他建設(shè)單位開放數(shù)據(jù)接口導(dǎo)致“同一數(shù)據(jù)多頭收費(fèi)”。智慧治理中心平臺(tái)需要付費(fèi)接入市委政法委建設(shè)的“雪亮”工程的視頻數(shù)據(jù)。

3.基層治理平臺(tái)成效不足

基層治理平臺(tái)業(yè)務(wù)應(yīng)用和流程不健全導(dǎo)致平臺(tái)成效不足。基層治理平臺(tái)業(yè)務(wù)應(yīng)用不健全表現(xiàn)在業(yè)務(wù)納入不全和主題應(yīng)用發(fā)展不均衡?；鶎又卫砥脚_(tái)未全方位納入業(yè)務(wù)內(nèi)容，數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流仍未有效融合，基層智慧治理能力低下。全域“為村”工程僅搭建平臺(tái)收集群眾意見和公開部門業(yè)務(wù)信息。智慧治理中心平臺(tái)應(yīng)用場(chǎng)景發(fā)展不均衡，應(yīng)急指揮、社區(qū)治理、智慧旅游和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等領(lǐng)域相對(duì)成熟，而其他領(lǐng)域應(yīng)用主題的使用頻次低、日常在線設(shè)備少。

基層治理平臺(tái)業(yè)務(wù)流程難健全，缺乏科學(xué)輔助決策、高效整合執(zhí)行和動(dòng)態(tài)反饋環(huán)節(jié)。全域“為村”工程僅搭建平臺(tái)在線收集群眾意見和公開部門業(yè)務(wù)信息。數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)的部門數(shù)據(jù)資源仍然較難整合，數(shù)據(jù)共享程度不高。智慧治理中心平臺(tái)的城市視頻監(jiān)管應(yīng)用停留在可視化階段，尚未建立數(shù)據(jù)分析模型輔助基層決策。由于平臺(tái)搭建存在諸多問題，基層治理平臺(tái)業(yè)務(wù)難以有效滿足和回應(yīng)基層群眾治理需求?；鶎又卫砥脚_(tái)成為部門業(yè)務(wù)執(zhí)行的可視化和在線反映群眾需求的工具，部門業(yè)務(wù)執(zhí)行度和時(shí)效性不高。

(二)表層原因：組織力量薄弱和平臺(tái)建設(shè)統(tǒng)籌不足

如圖2所示，Q市行政審批局及其內(nèi)設(shè)科室統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用，搭建數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和智慧治理中心平臺(tái)。但組織建設(shè)力量薄弱和平臺(tái)建設(shè)統(tǒng)籌不足，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享程度低和智慧治理中心平臺(tái)功能局限于可視化和在線需求反饋，最終導(dǎo)致平臺(tái)“建而難用”或“建而不用”。

圖2 Q市基層智慧治理業(yè)務(wù)協(xié)同現(xiàn)狀

1.組織力量薄弱

政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)(智慧治理中心)搭建跨層級(jí)跨部門政府協(xié)調(diào)溝通機(jī)制并統(tǒng)籌資金管理，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享建設(shè)基層治理平臺(tái)，讓數(shù)據(jù)賦能基層治理成為可能。然而，作為市行政審批局的內(nèi)設(shè)科室，政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)力量薄弱導(dǎo)致協(xié)調(diào)溝通機(jī)制缺乏、資金不足和運(yùn)作不當(dāng)，最終數(shù)據(jù)共享交換不足和平臺(tái)業(yè)務(wù)應(yīng)用功能不全難以提升基層智慧治理能力。

智慧治理中心牽頭負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和智慧治理中心平臺(tái)建設(shè)，但該中心屬于行政審批局內(nèi)設(shè)的電子政務(wù)科室，行政級(jí)別較低，牽頭力量薄弱，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不健全?；鶎又卫砥脚_(tái)建設(shè)涉及政務(wù)云、政務(wù)信息資源、政府?dāng)?shù)據(jù)共享管理開發(fā)使用、電子政務(wù)項(xiàng)目審查、疫情大數(shù)據(jù)防控、智慧城市建設(shè)等工作，工作難度大，系統(tǒng)性強(qiáng)，需要相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組予以推動(dòng)。僅由智慧治理中心牽頭負(fù)責(zé)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制造成“小馬拉大車”現(xiàn)象，行政力量、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和人力資源均不足，難以突破專業(yè)瓶頸、提升治理動(dòng)能，也就無法高效、全面、持續(xù)提升基層智慧治理能力。

智慧治理中心行政級(jí)別較低，無法有效溝通協(xié)同層級(jí)和政府，導(dǎo)致部門數(shù)據(jù)難以流動(dòng)和平臺(tái)建設(shè)統(tǒng)籌不足。基層治理平臺(tái)建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜瑣碎，涉及公安、交通和市場(chǎng)監(jiān)管等諸多部門。而各部門往往各自為戰(zhàn)，協(xié)作過程中常常就事論事，以突擊式、運(yùn)動(dòng)式管理方式為主，缺乏長效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。跨層級(jí)部門數(shù)據(jù)共享面臨審批流程繁瑣、數(shù)據(jù)獲取周期長等問題。智慧治理中心行政級(jí)別較低，難以搭建跨部門跨層級(jí)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，導(dǎo)致部門數(shù)據(jù)難以共享、平臺(tái)建設(shè)統(tǒng)籌的力度和效果不夠。

智慧治理中心和其他部門暫無統(tǒng)籌管理基層治理平臺(tái)資金職能，出現(xiàn)資金分配不合理、管理方式粗放、資金使用效率不高等問題，基層治理平臺(tái)難以高效建設(shè)和運(yùn)用?；鶎又卫砥脚_(tái)建設(shè)沒有進(jìn)行集中化審批，主要由各建設(shè)單位報(bào)請(qǐng)市委市政府同意后實(shí)施，缺少資金管理部門(市財(cái)政局)的事前評(píng)估與預(yù)算管理、事后績效評(píng)價(jià)和考核管理機(jī)制。數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧旅游等領(lǐng)域的信息化建設(shè)花費(fèi)大量的項(xiàng)目資金，但是在實(shí)際完成程度、完成的及時(shí)性、質(zhì)量達(dá)標(biāo)性、成本節(jié)約程度等產(chǎn)出情況收效不明顯。

2.平臺(tái)建設(shè)統(tǒng)籌不足

技術(shù)平臺(tái)建設(shè)統(tǒng)籌不足是數(shù)據(jù)無法共享和有效用于基層的技術(shù)困境。各部門業(yè)務(wù)平臺(tái)以部門利益和部門業(yè)務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，基層治理平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和功能建設(shè)各異、數(shù)據(jù)質(zhì)量低下和目錄體系不全，最終數(shù)據(jù)難以流動(dòng)運(yùn)用、平臺(tái)難以互通協(xié)同。

基層治理平臺(tái)技術(shù)建設(shè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致基層治理平臺(tái)面臨數(shù)據(jù)格式不一、內(nèi)容不一和功能建設(shè)各異等現(xiàn)實(shí)問題，最終政府部門間不能也不敢共享數(shù)據(jù)和互通平臺(tái)業(yè)務(wù)應(yīng)用功能。在部門業(yè)務(wù)平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上政府部門會(huì)采用優(yōu)先便捷本部門的方式，部門業(yè)務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)采集格式不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致，平臺(tái)處理技術(shù)和應(yīng)用功能各異。部門數(shù)據(jù)來源不清、質(zhì)量不可信、內(nèi)容不一致等問題普遍存在，不同部門對(duì)同一個(gè)數(shù)據(jù)登記指標(biāo)有所出入；數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、內(nèi)容不健全導(dǎo)致部門數(shù)據(jù)完整性不足、可利用價(jià)值不高。平臺(tái)建設(shè)各自為政，部門數(shù)據(jù)資源質(zhì)量低下并且存在滯后性，導(dǎo)致政府部門不敢也不能共享數(shù)據(jù)和互通平臺(tái)。

基層治理平臺(tái)統(tǒng)籌不足導(dǎo)致難以有效運(yùn)用數(shù)據(jù)資源協(xié)同基層治理業(yè)務(wù)。首先，基層治理平臺(tái)缺乏數(shù)據(jù)采集和更新等頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌安排。全局性思考和設(shè)計(jì)的欠缺導(dǎo)致數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)建設(shè)較為任意和無序，部門數(shù)據(jù)割裂和壟斷現(xiàn)象頻發(fā)，數(shù)據(jù)無法有效利用阻礙基層智慧治理建設(shè)步伐。其次，基層治理平臺(tái)缺乏統(tǒng)一的技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，各部門之間統(tǒng)一和互通較為困難而且改造成本很高?；鶎又卫砥脚_(tái)技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、格式、內(nèi)容和方向不清晰、不準(zhǔn)確、不具體，規(guī)劃設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需求間的結(jié)合不緊密，以需求為依據(jù)的核心或終極目標(biāo)難以確定。缺少對(duì)各方面、各層面和各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃，戰(zhàn)略整體性不夠，系統(tǒng)間條塊分割、分散重復(fù)等問題頻繁出現(xiàn)，干擾應(yīng)用落實(shí)與推進(jìn)過程的有序性，影響預(yù)期效果。

(三)根本原因：部門數(shù)據(jù)沒有確權(quán)

如圖3所示，Q市基層治理業(yè)務(wù)難協(xié)同的根本原因在于部門數(shù)據(jù)沒有確權(quán)，政府部門基于追求利益和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)目的，難以有效策動(dòng)基層數(shù)據(jù)治理組織和技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，基層智慧治理能力較低加劇上級(jí)政府的不信任，數(shù)據(jù)在部門利益博弈中才能共享，造成跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)難以共享至基層，基層業(yè)務(wù)難以協(xié)同。

圖3 數(shù)據(jù)尚未確權(quán)的困境聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政府部門數(shù)據(jù)尚未確權(quán)導(dǎo)致基層智慧治理能力的組織建設(shè)力量難以增強(qiáng)，技術(shù)平臺(tái)建設(shè)難以統(tǒng)籌。部門數(shù)據(jù)所有權(quán)尚未明晰以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有專用性，部門業(yè)務(wù)平臺(tái)基于自身利益建設(shè)，技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)目錄體系不完善，導(dǎo)致各部門業(yè)務(wù)平臺(tái)之間難以互通互用，智慧治理中心平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)更難以統(tǒng)籌、整合和使用各部門業(yè)務(wù)平臺(tái)間的數(shù)據(jù)和應(yīng)用。同時(shí)，部門數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)未明晰，智慧治理中心不具備相應(yīng)的數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)卻承擔(dān)相應(yīng)的職能，導(dǎo)致協(xié)調(diào)機(jī)制難以搭建、資金難以運(yùn)作、基層智慧治理難以推動(dòng)，數(shù)據(jù)難以共享至基層治理、賦能基層業(yè)務(wù)協(xié)同。

數(shù)據(jù)共享權(quán)責(zé)不清晰導(dǎo)致政府部門“趨利”和“避害”現(xiàn)象頻發(fā)，數(shù)據(jù)共享陷入“能避就避”的窘境。同時(shí)，國家、省、市、縣級(jí)政府部門數(shù)據(jù)的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)也沒有在法律和制度上明確，政府部門為各自利益考慮導(dǎo)致部門數(shù)據(jù)共享難。部門數(shù)據(jù)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及其資產(chǎn)專用性，使得建設(shè)平臺(tái)的部門希望牢牢把數(shù)據(jù)掌握在自己手中?？绮块T數(shù)據(jù)共享涉及的提供方和使用方需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，同時(shí)各方利益分配機(jī)制尚未明晰，結(jié)果是“又沒好處，又要擔(dān)責(zé)”，導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨部門共享困難重重。此外，基層數(shù)據(jù)治理權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致基層數(shù)據(jù)治理能力低下，上級(jí)政府掌握部門數(shù)據(jù)價(jià)值高規(guī)模大，又難以信任基層，跨層級(jí)部門數(shù)據(jù)共享受阻。

五、部門數(shù)據(jù)賦能基層治理的困境突破

突破部門數(shù)據(jù)賦能基層治理時(shí)遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，需要以數(shù)據(jù)確權(quán)為突破口，明晰部門數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的邊界范圍，增強(qiáng)組織力量保障、統(tǒng)籌建設(shè)技術(shù)平臺(tái)，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨層級(jí)跨部門流動(dòng)，賦能基層智慧治理業(yè)務(wù)無縫協(xié)同，從而促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)數(shù)據(jù)確權(quán)：跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享的根本保障

Q市部門數(shù)據(jù)難以賦能基層治理的根本原因在于部門數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的邊界和方式尚未明晰，導(dǎo)致跨層級(jí)和跨部門主體不敢、不愿也不能增強(qiáng)組織力量和技術(shù)平臺(tái)建設(shè)來推動(dòng)數(shù)據(jù)共享、賦能基層業(yè)務(wù)協(xié)同。筆者認(rèn)為，應(yīng)以數(shù)據(jù)確權(quán)為突破口，明確政府部門數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)的邊界。

1.部門數(shù)據(jù)所有權(quán)歸于各級(jí)政府共有

部門數(shù)據(jù)所有權(quán)應(yīng)歸于各級(jí)政府所有而不是政府部門。將所有權(quán)歸于政府部門會(huì)加劇部門的利益關(guān)注，難以從根本上破除數(shù)據(jù)共享的障礙，隔離數(shù)據(jù)的公共價(jià)值。將所有權(quán)歸于國家、省、市、縣級(jí)政府共有，轉(zhuǎn)變以部門利益和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為主的數(shù)據(jù)運(yùn)作模式，回應(yīng)技術(shù)平臺(tái)難統(tǒng)籌、組織難協(xié)調(diào)等問題，打破層級(jí)間和部門間的數(shù)據(jù)壁壘，推動(dòng)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享至基層治理。部門數(shù)據(jù)所有權(quán)歸于各級(jí)政府所有，從根本上推動(dòng)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)有序免費(fèi)地向基層共享，充分發(fā)揮部門數(shù)據(jù)賦能基層治理的公共價(jià)值。

落實(shí)部門所有權(quán)歸于各級(jí)政府共有也有助于推動(dòng)部門權(quán)利本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變。政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)的主體責(zé)任尚未明確，受“部門利益”為主的觀念影響，部門數(shù)據(jù)共享難以推動(dòng)。在所有權(quán)歸于各級(jí)政府共有的前提下，政府部門落實(shí)相應(yīng)的主體責(zé)任。當(dāng)政府部門的責(zé)任履行與部門利益沖突時(shí)，應(yīng)以公共利益為主將責(zé)任履行放在首位。責(zé)任本位觀念既是政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)歸于各級(jí)政府共有的內(nèi)在要求，也是跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享賦能基層部門業(yè)務(wù)協(xié)同的必然要求，更是基層治理體系和能力現(xiàn)代化應(yīng)該遵循的制度安排。

將部門所有權(quán)歸于各級(jí)政府共有最終需要通過立法來解決?？鐚蛹?jí)跨部門數(shù)據(jù)需求進(jìn)一步擴(kuò)大，數(shù)據(jù)確權(quán)法治化進(jìn)程迫在眉睫。當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)有關(guān)的法律合法性和時(shí)效性不足，難以有效為數(shù)據(jù)所有權(quán)提供完善的法律法規(guī)支撐。應(yīng)加快數(shù)據(jù)所有權(quán)共有立法規(guī)范，進(jìn)一步梳理跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享所涉及的各主體的主要權(quán)利義務(wù)關(guān)系，為政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)共有提供確定的法律依據(jù)。加強(qiáng)所有權(quán)的法治化進(jìn)程是數(shù)據(jù)確權(quán)的根本保障，為跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)賦能基層治理業(yè)務(wù)協(xié)同打下法治根基。

2.明確政府部門數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)

在部門數(shù)據(jù)歸于各級(jí)政府共有的前提下，各級(jí)政府明確政府部門和數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)，推動(dòng)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享。將部門數(shù)據(jù)管理權(quán)劃分給政府部門和政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，讓各級(jí)政府部門結(jié)合行業(yè)領(lǐng)域法律法規(guī)要求和特點(diǎn)確定哪些部門數(shù)據(jù)可以共享，完善數(shù)據(jù)共享交換的目錄體系；充分發(fā)揮數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理和使用等數(shù)據(jù)治理能力，增強(qiáng)基層智慧治理組織力量保障，統(tǒng)籌管理技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)助力政府部門使用和管理數(shù)據(jù)。部門數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)明確給政府部門和數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，既能充分發(fā)揮政府部門和數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，增強(qiáng)組織和技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，又能夠進(jìn)一步突破部門數(shù)據(jù)的割裂困境，驅(qū)動(dòng)基層治理業(yè)務(wù)協(xié)同。

責(zé)任制度建設(shè)是劃分和落實(shí)數(shù)據(jù)管理權(quán)、使用權(quán)的主體責(zé)任范圍及增強(qiáng)主體信任程度的必要手段。應(yīng)明確政府部門數(shù)據(jù)的管理使用責(zé)任制度和造成問題的責(zé)任規(guī)范，增強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)基層智慧治理能力的信任。管理權(quán)的主體責(zé)任主要包括確立政府?dāng)?shù)據(jù)采集、共享和管理等環(huán)節(jié)的責(zé)任規(guī)范。使用權(quán)主體責(zé)任主要包括政府部門有責(zé)任提供給其他政府部門數(shù)據(jù)以履行部門業(yè)務(wù)以及其他部門使用數(shù)據(jù)的責(zé)任規(guī)范。責(zé)任制度建設(shè)是數(shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)歸于政府部門的必然要求，也是推動(dòng)數(shù)據(jù)跨層級(jí)跨部門共享、賦能基層業(yè)務(wù)協(xié)同的重要保障。

法治化建設(shè)和簽訂協(xié)議是兼顧剛性和彈性行使管理權(quán)、使用權(quán)的法制保障。管理權(quán)和使用權(quán)涉及的基本原則應(yīng)采用行政立法和專項(xiàng)立法予以確定和規(guī)范，為其提供較為剛性的法律依據(jù)，推動(dòng)管理權(quán)和使用權(quán)的法治化建設(shè)。部門涉密和不宜開放的政府?dāng)?shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)的行使，可以通過政府部門間有效溝通和協(xié)商簽訂協(xié)議予以保障，明確數(shù)據(jù)錯(cuò)誤管理和使用的制度安排和處置措施。部分?jǐn)?shù)據(jù)管理權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利范圍隨著基層治理需求變化有所改變，需要簽訂協(xié)議的方式過渡和保障。法治化建設(shè)和簽訂協(xié)議將剛性和彈性結(jié)合，保障部門數(shù)據(jù)高效管理和使用，賦能基層業(yè)務(wù)協(xié)同。

(二)組織保障和平臺(tái)建設(shè)：跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享的核心路徑

在數(shù)據(jù)確權(quán)的基礎(chǔ)之上厘清跨層級(jí)跨部門政府和基層治理平臺(tái)的關(guān)系，充分發(fā)揮組織力量，統(tǒng)籌建設(shè)技術(shù)平臺(tái)，推動(dòng)數(shù)據(jù)有序流動(dòng)和應(yīng)用，促使基層治理業(yè)務(wù)協(xié)同，促進(jìn)基層治理賦能基層治理能力和體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

1.搭建基層智慧治理組織協(xié)同機(jī)制

基層智慧治理組織協(xié)同機(jī)制是部門數(shù)據(jù)賦能基層治理的組織支撐。建立縣級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)小組，搭建跨層級(jí)跨部門“縱橫協(xié)同”的協(xié)調(diào)機(jī)制，集約化統(tǒng)籌資金投資，筑牢基層智慧治理建設(shè)的組織保障。

成立縣級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)小組，專門負(fù)責(zé)基層智慧治理建設(shè)?？h級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)總體負(fù)責(zé)基層智慧治理的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)，主要包括數(shù)據(jù)資源的收集、整合及利用，基層治理平臺(tái)的建設(shè)、管理、運(yùn)維管理，基層智慧治理項(xiàng)目的資金審查、跟蹤和審計(jì)工作。智慧治理建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)確定基層智慧治理建設(shè)方案、發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，研究解決基層智慧治理建設(shè)中跨部門、跨領(lǐng)域的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題等。在智慧治理建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌指導(dǎo)下，成立智慧治理建設(shè)推進(jìn)小組，匯集多個(gè)部門一把手，具體安排智慧治理建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)工作，組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作開展，并推動(dòng)相關(guān)工作落實(shí)。

健全縣級(jí)以上、縣級(jí)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(鄉(xiāng)村)縱向協(xié)同和各級(jí)政府部門之間橫向協(xié)同機(jī)制。完善國家、省、市和縣級(jí)之間縱向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，市級(jí)政府指導(dǎo)縣級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理，縣級(jí)政府更好地貫徹落實(shí)市級(jí)關(guān)于智慧治理建設(shè)的部署與要求，積極承接和使用上級(jí)回流數(shù)據(jù)。建立“縣級(jí)、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)/村”三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，縣級(jí)政府全面統(tǒng)籌、指揮調(diào)度，街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面執(zhí)行到位、及時(shí)反饋，村社層面精準(zhǔn)管理、精細(xì)服務(wù)。明晰各政府部門在智慧治理建設(shè)中的職責(zé)定位，協(xié)同推進(jìn)基層智慧治理建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的部署與安排，強(qiáng)化街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理職責(zé)并提升基層智慧治理能力。

加強(qiáng)資金投入事前評(píng)估與加強(qiáng)資金投入事后審計(jì)相結(jié)合，制定更為精細(xì)化的資金管理制度，提高信息化項(xiàng)目投入資金使用績效。財(cái)政局加強(qiáng)信息化項(xiàng)目資金投入事前、事中和事后評(píng)估，讓財(cái)政資金花在刀刃上，促進(jìn)財(cái)政資金投入公平、精準(zhǔn)、科學(xué)。結(jié)合事前評(píng)估與績效評(píng)審，明確信息化項(xiàng)目事前績效評(píng)估職責(zé)分工、原則依據(jù)、范圍內(nèi)容、方式方法、實(shí)施程序及結(jié)果運(yùn)用等，提高財(cái)政資金投入的有效性。聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)委托專家，確保財(cái)政資金向基礎(chǔ)準(zhǔn)備充分、資金效益及社會(huì)效益明顯的信息化項(xiàng)目傾斜。

2.統(tǒng)籌基層智慧治理技術(shù)平臺(tái)建設(shè)

出臺(tái)統(tǒng)一技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和完善數(shù)據(jù)共享交換目錄體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨層級(jí)跨部門流動(dòng)運(yùn)用和平臺(tái)互通以促進(jìn)基層治理業(yè)務(wù)協(xié)同。各級(jí)政府以基層治理公共利益和業(yè)務(wù)協(xié)同為目標(biāo)，出臺(tái)統(tǒng)一的技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，健全業(yè)務(wù)平臺(tái)功能和技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范部門業(yè)務(wù)平臺(tái)技術(shù)建設(shè)，促使平臺(tái)與平臺(tái)之間具備一定程度的技術(shù)通用度，系統(tǒng)接口可以互通。各級(jí)政府圍繞公共利益完善數(shù)據(jù)共享交換目錄體系，健全數(shù)據(jù)采集和更新責(zé)任機(jī)制，提升政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量和共享交換程度，推動(dòng)數(shù)據(jù)有序合理地流動(dòng)，賦能基層業(yè)務(wù)協(xié)同。

在技術(shù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和數(shù)據(jù)體系建設(shè)完善的基礎(chǔ)之上，推進(jìn)市級(jí)與基層治理平臺(tái)以及基層治理平臺(tái)之間的協(xié)同建設(shè)和運(yùn)用。首先，實(shí)現(xiàn)市級(jí)和縣級(jí)基層治理平臺(tái)之間的協(xié)同治理：推動(dòng)市級(jí)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)“回流”至縣級(jí)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)；加強(qiáng)市級(jí)智慧治理中心平臺(tái)對(duì)縣級(jí)智慧治理中心平臺(tái)的指導(dǎo)，充分發(fā)揮平臺(tái)精準(zhǔn)感知需求、科學(xué)輔助決策、高效整合執(zhí)行和動(dòng)態(tài)反饋調(diào)整的功能；加強(qiáng)市級(jí)部門業(yè)務(wù)平臺(tái)對(duì)縣級(jí)部門業(yè)務(wù)平臺(tái)的指導(dǎo)，充分推動(dòng)部分沒有業(yè)務(wù)平臺(tái)的部門使用市級(jí)部門業(yè)務(wù)平臺(tái)。其次，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)基層治理平臺(tái)間的協(xié)同治理：數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)為智慧治理中心平臺(tái)和部門業(yè)務(wù)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)資源，智慧治理中心平臺(tái)發(fā)揮指揮決策作用，縣級(jí)部門業(yè)務(wù)平臺(tái)基于數(shù)據(jù)匯聚和分析指揮調(diào)度街鎮(zhèn)級(jí)業(yè)務(wù)，再由街鎮(zhèn)級(jí)政府聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)鄉(xiāng)村和社區(qū)網(wǎng)格工作人員高效處置基層業(yè)務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)基層業(yè)務(wù)協(xié)同治理，促進(jìn)基層治理體系和能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

(三)業(yè)務(wù)協(xié)同：部門數(shù)據(jù)賦能基層治理的最終結(jié)果

在數(shù)據(jù)確權(quán)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)組織力量和統(tǒng)籌技術(shù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享至基層治理，以群眾治理需求為中心再造基層治理業(yè)務(wù)流程，提升基層精準(zhǔn)感知治理需求、科學(xué)輔助決策、高效整合執(zhí)行和動(dòng)態(tài)反饋調(diào)整能力?？h級(jí)政府通過數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)承接上級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)、整合本級(jí)部門數(shù)據(jù)，智慧治理中心平臺(tái)為部門業(yè)務(wù)平臺(tái)提供數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，最終形成精準(zhǔn)感知需求、科學(xué)輔助決策、高效整合共享和動(dòng)態(tài)反饋調(diào)整的平臺(tái)應(yīng)用功能。部門數(shù)據(jù)和平臺(tái)應(yīng)用下沉至街鎮(zhèn)、社區(qū)和鄉(xiāng)村，街鎮(zhèn)級(jí)業(yè)務(wù)部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)多方力量助力解決社區(qū)和鄉(xiāng)村治理問題，社區(qū)和鄉(xiāng)村網(wǎng)格隊(duì)伍負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)采集、問題接收和處置等高效執(zhí)行職能，最終形成由縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的街鎮(zhèn)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、社區(qū)(鄉(xiāng)村)高效處置的基層智慧治理模式?？鐚蛹?jí)跨部門的組織和平臺(tái)協(xié)同促進(jìn)基層業(yè)務(wù)協(xié)同，最終推動(dòng)基層治理體系和能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

六、結(jié)論

本文從數(shù)據(jù)確權(quán)的視角出發(fā)，結(jié)合數(shù)據(jù)賦能理論，提出以數(shù)據(jù)確權(quán)和業(yè)務(wù)協(xié)同為核心的困境突破路徑：一是以數(shù)據(jù)確權(quán)為根本保障，明確政府部門數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)主體歸屬，將部門數(shù)據(jù)所有權(quán)歸于各級(jí)政府共有，明確政府部門的管理權(quán)和使用權(quán)，充分推動(dòng)跨層級(jí)跨部門數(shù)據(jù)共享；二是構(gòu)建基層智慧治理的業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，有效推動(dòng)數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流的融合，提升基層精準(zhǔn)感知需求、科學(xué)輔助決策、動(dòng)態(tài)整合共享和高效執(zhí)行反饋等能力，促進(jìn)基層治理體系和能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

本文認(rèn)為數(shù)據(jù)沒有確權(quán)是數(shù)據(jù)賦能基層治理種種困境的根本所在，由此建構(gòu)了困境和原因之間的邏輯鏈條，為有效認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)賦能基層治理的困境提供了一個(gè)新的理論解釋。同時(shí)，結(jié)合基層治理給出了一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)思路，并在該思路的指導(dǎo)下給出數(shù)據(jù)賦能基層治理的組織建設(shè)和平臺(tái)搭建路徑，為數(shù)據(jù)賦能基層治理提供了系統(tǒng)性、啟發(fā)性和可行性的對(duì)策建議。