以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革

郭春霞

摘要：解決農(nóng)村土地權(quán)益歸屬問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，處理好農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，必須以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。不可忽視的是，中國農(nóng)村地區(qū)具有顯著的復(fù)雜性，這在很大程度上使土地權(quán)屬關(guān)系變得復(fù)雜。為了促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，做好農(nóng)村土地確權(quán)，國家制定了一系列政策，同時，實施了“六權(quán)同確”計劃。文章將簡單分析以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革措施，希望能為集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作提供借鑒方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán);促進(jìn);集體產(chǎn)權(quán)制度;改革

為了做好農(nóng)村土地確權(quán)工作以促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，政府開始實施“六權(quán)同確”計劃，所謂“六權(quán)”包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)（包括集體建設(shè)用地使用權(quán)）、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村林業(yè)用地所有權(quán)、農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村集體用地房屋居使用權(quán)（包括農(nóng)房），在確定這六種產(chǎn)權(quán)的過程中，奉行“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰”“土地資源保護(hù)嚴(yán)格”“確權(quán)管理規(guī)范”和“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)順暢”等四項基本準(zhǔn)則。本文將簡單介紹“六權(quán)同確”計劃的核心概念和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，系統(tǒng)分析農(nóng)村土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度之間的關(guān)系，并綜合探討如何以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

一、“六權(quán)同確”計劃的核心概念

“六權(quán)同確”的基本含義是明確六種權(quán)利的權(quán)屬關(guān)系，并在確定這六種產(chǎn)權(quán)之后進(jìn)行頒證?！傲鶛?quán)同確”計劃中的“六權(quán)”包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)（包括集體建設(shè)用地使用權(quán)）、農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村林業(yè)用地所有權(quán)、農(nóng)村水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村集體用地房屋居使用權(quán)（包括農(nóng)房）。該計劃屬于農(nóng)村土地改革及集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新項目，其核心目標(biāo)是落實“還權(quán)賦能”政策，“保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益”，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理機制，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置方案，提高土地使用價值。在該計劃執(zhí)行過程中，政府堅持履行“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰”“土地資源保護(hù)嚴(yán)格”“確權(quán)管理規(guī)范”和“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)順暢”等四項基本準(zhǔn)則，工作基礎(chǔ)是明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，準(zhǔn)確實施確權(quán)登記和頒證，不斷完善土地管理政策機制，建立土地資源管理服務(wù)平臺，健全土地流轉(zhuǎn)體系，全面開創(chuàng)發(fā)展新局面。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

從字面意思來看，產(chǎn)權(quán)制度即推動產(chǎn)權(quán)關(guān)系步入制度化，實現(xiàn)這一目標(biāo)則需要制定并執(zhí)行相關(guān)規(guī)章制度，正確履行各種行為準(zhǔn)則，科學(xué)調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決產(chǎn)權(quán)矛盾問題。從宏觀層次來分析，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有正式規(guī)率制度和非正式規(guī)章制度之分，前者包括組織制度、社會契約和相關(guān)法律制度;后者包括文化風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)思想意識（包括制度性思想意識）和倫理道德規(guī)范。從微觀層次來分析，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系主要包括確定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體制度，產(chǎn)權(quán)范圍界定管理制度，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整制度，產(chǎn)權(quán)保護(hù)管理制度，產(chǎn)權(quán)合法交易管理制度等。迄今為止，學(xué)術(shù)界尚未統(tǒng)一農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基本定義，對于該制度的理解，學(xué)者們有三種看法：第一，認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和生產(chǎn)類型息息相關(guān)，主要分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度。李勝蘭先生曾經(jīng)指出，應(yīng)該從是否屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范疇這一標(biāo)準(zhǔn)來分析農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，如果屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范疇，其產(chǎn)權(quán)制度核心是土地資源;如果不屬于，其產(chǎn)權(quán)制度表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。第二，認(rèn)知農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的核心包括兩項基本制度——農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。楊敏先生指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度特指調(diào)整農(nóng)村各項財產(chǎn)關(guān)系制度的總稱，其基層是家庭承包經(jīng)營，并對雙層經(jīng)營機制進(jìn)行統(tǒng)分結(jié)合。與此同時，楊敏先生強調(diào)，土地是農(nóng)村地區(qū)最寶貴的資源，集體經(jīng)濟(jì)是當(dāng)代農(nóng)村最為鮮明的經(jīng)濟(jì)特色，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的核心內(nèi)容，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度細(xì)分為土地管理制度、土地資源經(jīng)營制度和集體資產(chǎn)分配管理制度（尤其是對資產(chǎn)收益的分配）。李耀平先生在闡述農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的同時指出該制度的核心是農(nóng)村土地，要將土地作為核心生產(chǎn)要素，并細(xì)分土地承包經(jīng)營制度和農(nóng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。第三，認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度屬于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的綜合體。溫鐵軍先生曾經(jīng)指出，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度。雖然這三種觀點存在一定差異，卻都在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和集體經(jīng)濟(jì)管理制度的范疇內(nèi)，同時，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為核心。

三、農(nóng)村土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度之間的關(guān)系

處理好農(nóng)村土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度之間的關(guān)系，以土地確權(quán)工作推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于明確土地資源的使用權(quán)利，保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。目前，隨著各地農(nóng)村土地確權(quán)工作的全面開展，各村集體被賦予了土地發(fā)包權(quán)利、調(diào)整權(quán)利、回收權(quán)利和管理權(quán)利，這對于廣大農(nóng)民而言，意味著他們也擁有這四種權(quán)利，他們會因此獲取更多收益。其次，以土地確權(quán)工作推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革有助于充分發(fā)揮土地資源管理效益，開創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面，使農(nóng)村土地資源分配更合理，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、如何以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革

（一）堅持農(nóng)村土地確權(quán)工作原則

以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，科學(xué)執(zhí)行“六權(quán)同確”計劃，必須堅持農(nóng)村土地確權(quán)工作原則。目前，國家針對農(nóng)村土地確權(quán)工作制定了七項基本原則：第一，不斷完善土地確權(quán)管理制度、確保集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)定發(fā)展原則。該原則要求工作人員在開展土地確權(quán)工作、執(zhí)行“六權(quán)同確”計劃及改革集體產(chǎn)權(quán)制度的過程中應(yīng)堅持完善土地確權(quán)管理制度，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)營管理體系，將農(nóng)村土地經(jīng)營承包確權(quán)證書、土地資源使用證書、土地承包合同文件、土地規(guī)劃證書、林地承包關(guān)系、水利設(shè)施建設(shè)承包關(guān)系、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)和宅基地歸屬關(guān)系作為工作參考基礎(chǔ)，在保持現(xiàn)有關(guān)系的穩(wěn)定狀態(tài)下開展確權(quán)工作，依次進(jìn)行登記與頒證。第二，尊重歷史，堅持法治原則。該原則要求工作人員在執(zhí)行“六權(quán)同確”計劃的過程中應(yīng)認(rèn)真參考《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《森林法》和《房地產(chǎn)管理法》等法律文獻(xiàn)，依法開展土地確權(quán)與登記頒證工作。同時，在工作過程中，應(yīng)尊重歷史，即遵循原有的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系和承包關(guān)系，如果發(fā)現(xiàn)實際狀況和賬面內(nèi)容不一致，就要再次認(rèn)真核實與調(diào)查，將現(xiàn)狀和歷史因素對比，統(tǒng)籌兼顧，全面核實后方能進(jìn)行科學(xué)調(diào)整與確定等級，切忌非法調(diào)整。第三，堅持因地制宜和民主協(xié)商原則。農(nóng)村土地類型不盡相同，可分為農(nóng)田、宅基地、住房、農(nóng)房、林地、丘陵、山地等。因而，不能采取同一種方法對所有土地進(jìn)行確權(quán)和登記，必須采取因地制宜方針，根據(jù)實際需要采用最佳確權(quán)方法。與此同時，土地確權(quán)工作并非由政府、村委會或者某一組織獨立完成，而是要發(fā)揮人民群眾的力量，開展民主協(xié)商，鼓勵廣大農(nóng)民積極參與土地確權(quán)工作和集體產(chǎn)權(quán)改革，勇于提出個人見解，貢獻(xiàn)智慧，解決確權(quán)工作中的各種困難與問題。第四，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，處理好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確保產(chǎn)權(quán)歸屬的合法性與明確性，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，由政府頒布引導(dǎo)性政策，做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，發(fā)揮監(jiān)督職能，引導(dǎo)工作人員完善土地確權(quán)服務(wù)平臺與相關(guān)管理機制，培養(yǎng)良好的市場主體，完善相關(guān)制度，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，按照規(guī)律探究合理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素配置方案，以此推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素運作步入市場化和資本化。第五，堅持實效性原則和求真務(wù)實精神。工作人員應(yīng)立足于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)，處理好穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，堅持實效性原則，秉承求真務(wù)實精神，分清工作重點，采取先易后難方針分布開展土地確權(quán)和登記頒證工作，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，根據(jù)實際情況率先突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點工作領(lǐng)域，依次完成“六權(quán)確認(rèn)”計劃，加快處理個案與特殊問題。第六，堅持勇于創(chuàng)新和試點先行原則。中國農(nóng)村地區(qū)所占面積廣闊，全面確權(quán)和改革工作難度很大，因此，要在試點上先行開展確權(quán)工作，勇于創(chuàng)新，嘗試進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以此總結(jié)成熟的經(jīng)驗，并予以推廣。第七，堅持統(tǒng)籌兼顧，村組主體原則。農(nóng)村土地確權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度改革覆蓋范圍廣，涉及到了多項細(xì)節(jié)，存在大量的重點工作，為了處理好細(xì)節(jié)問題，做好各項工作，則必須堅持統(tǒng)籌兼顧原則，同時，要以村組為主體，促進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的有機合作，從而全面推進(jìn)“六權(quán)確認(rèn)”工作。

（二）完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)法律體系

優(yōu)化集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案，推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的良好發(fā)展，必須科學(xué)劃分各部門工作層次，制定精確的改革目標(biāo)，不斷完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)法律體系，使集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作有法可依。在具體立法過程中，應(yīng)著重做好三項基本工作：第一，正確認(rèn)知立法工作的重要意義，確保相關(guān)法律法規(guī)能夠?qū)Ω鞑块T進(jìn)行合法約束與有效管理，使集體產(chǎn)權(quán)價值能得以實施。第二，大力推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度步入法治化，為集體產(chǎn)權(quán)制定改革提供法律保障，確保法律文獻(xiàn)能夠保護(hù)農(nóng)村集體權(quán)益。第三，構(gòu)建聽證制度，確保集體形成統(tǒng)一決策之后，再依照對應(yīng)合同規(guī)定來實施，規(guī)避出現(xiàn)先征地后討論的現(xiàn)象。

（三）健全農(nóng)村土地出讓收益管理制度

以農(nóng)村土地確權(quán)推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須著重健全土地出讓收益管理制度，細(xì)化制度內(nèi)容。從整體結(jié)構(gòu)來看，完整的土地出讓收益管理制度應(yīng)明確指出農(nóng)村土地出讓收益和成本管理工作由地方財政機構(gòu)負(fù)責(zé)，為地方財政提供保證，對于村集體組織和被征地鄉(xiāng)村，須按照科學(xué)的比例分配出讓金資源。此外，對于國家土地的收入經(jīng)費，必須進(jìn)行精細(xì)化管理，由政府部門監(jiān)督整體土地的出讓項目，結(jié)合實際比例支配土地出讓金。

五、結(jié)語

綜上所述，以農(nóng)村土地確權(quán)工作促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，必須堅持農(nóng)村土地確權(quán)工作原則，不斷完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)法律體系和土地出讓收益管理制度。

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（作者單位：山東省濱州市博興縣呂藝鎮(zhèn)人民政府）