比例原則在單邊經(jīng)濟(jì)制裁中的適用

吳越

摘 要：近年來(lái)，因單邊經(jīng)濟(jì)制裁引發(fā)由實(shí)施國(guó)與目標(biāo)國(guó)之間甚至與第三國(guó)之間糾紛和利益沖突屢見(jiàn)不鮮。在目前未有國(guó)際規(guī)則明確禁止單邊經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)施的情況下，對(duì)單邊經(jīng)濟(jì)制裁的限制面臨困境。起源于行政法內(nèi)的比例原則當(dāng)前已被運(yùn)用于反措施的國(guó)際實(shí)踐之中，其在平衡當(dāng)事國(guó)之間的利益沖突以及提供一個(gè)判斷出制裁行為是否明顯超出合理界限的要求，解決單邊經(jīng)濟(jì)制裁產(chǎn)生的國(guó)際爭(zhēng)端以及利益沖突具有積極作用。當(dāng)前比例原則在經(jīng)濟(jì)制裁中的適用，無(wú)論在實(shí)踐層面或是理論層面，仍處于發(fā)展之中，促進(jìn)比例原則在單邊經(jīng)濟(jì)制裁的適用具有重要意義。

關(guān)鍵詞：比例原則;單邊經(jīng)濟(jì)制裁;反措施

In recent years， it is not uncommon for unilateral economic sanctions to cause disputes and conflicts of interests between the implementing state and the target state， or even with the third state. In the absence of international rules that explicitly prohibit the imposition of unilateral economic sanctions， restrictions on unilateral economic sanctions face difficulties. The principle of proportionality， which originated in administrative law， is currently applied in international practice with regard to countermeasures， balancing the conflict of interest between the parties and providing a requirement for determining whether a sanction is manifestly beyond reasonable limits， the settlement of international disputes and conflicts of interest arising from unilateral economic sanctions plays a positive role. At present， the application of the principle of proportionality in economic sanctions is still developing， whether in practice or in theory. It is of great significance to promote the application of the principle of proportionality in unilateral economic sanctions.

Keywords： Principle of proportionality; Unilateral economic sanctions; Countermeasures

比例原則起源于國(guó)內(nèi)公法，是調(diào)整公權(quán)力行為目的與手段關(guān)系保護(hù)私主體權(quán)利的基本原則，具有限制公權(quán)力與平衡利益沖突的功能。比例原則這些功能可以為在單邊經(jīng)濟(jì)制裁中用以限制過(guò)度制裁下的利益失衡，同時(shí)可作為判斷單邊經(jīng)濟(jì)制裁的合法性和正當(dāng)性的原則之一，以避免不當(dāng)?shù)膯芜吔?jīng)濟(jì)制裁。

一、比例原則的基本內(nèi)涵

比例原則基本內(nèi)涵是公權(quán)力的行使在其目的和所采取的手段之間應(yīng)該存在相應(yīng)的比例。i是調(diào)整公權(quán)力的行為目的與手段之間關(guān)系的一項(xiàng)基本原則，其實(shí)質(zhì)在于平衡個(gè)人利益與公共利益間的沖突（在行政法領(lǐng)域體現(xiàn)為行政主體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與相對(duì)人權(quán)益間的沖突），以期保護(hù)個(gè)人利益不被過(guò)分?jǐn)D壓和限制。由此可見(jiàn)，比例原則具有限制公權(quán)力，平衡利益沖突的功能。

在1958 年，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在“藥房案”中首次明確闡述了比例原則并確立了比例原則的三階段理論，包含適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例比例原則。ii

首先，適當(dāng)性原則要求行政主體所采取的措施能夠?qū)崿F(xiàn)目的或至少可以促進(jìn)目的達(dá)成，且該手段（立法、行政決定等法律文件是手段之一）是有效的。在具體考察目的與手段之間關(guān)系時(shí)，需要確保手段與目的均具備合法性的前提，否則審查將失去意義。

必要性原則，指在同時(shí)存在多個(gè)可實(shí)現(xiàn)目的的手段時(shí)，應(yīng)使用最為必要的，造成最少損害的手段。

狹義比例原則，也稱(chēng)為相稱(chēng)性原則，即要求行政主體采用的手段所造成的損害不能超過(guò)所帶來(lái)的利益，即手段與所追求的目的之間不得不成比例。

二、比例原則的適用

比例原則是源于國(guó)內(nèi)公法的概念，由德國(guó)行政法學(xué)所首創(chuàng)，對(duì)行政法治建設(shè)影響深遠(yuǎn)，被德國(guó)行政法學(xué)家?jiàn)W托·麥耶稱(chēng)為“皇冠原則”。比例原則最初適用于特別行政法警察法，奧托·麥耶在其1895年出版的《德國(guó)行政法》中，首次提出了“警察權(quán)力不可違反比例原則”的觀點(diǎn)。iii 1931年的《普魯士警察行政法》中第14條以法律文本形式對(duì)比例原則進(jìn)行規(guī)定，“若有多種方法足以維持公共安全或秩序，或有效地防御危害公共安全或秩序的危險(xiǎn)，則警察機(jī)關(guān)得選擇其中一種，惟警察機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能選擇對(duì)關(guān)系人與一般大眾造成損害最小方法為之?！?iv實(shí)踐中，比例原則被普魯士最高行政法院作為司法審查的內(nèi)容被引用。在此之后比例原則在理論界和實(shí)踐得到迅速的發(fā)展和傳播突破行政法領(lǐng)域，向刑法、民法等其他部門(mén)法延伸。

而比例原則的國(guó)際法適用肇始于武裝沖突法，其限制武力沖突的作戰(zhàn)方法和作戰(zhàn)手段，同時(shí)也是國(guó)際人道法的基本原則，國(guó)際人道法同時(shí)還禁止損害過(guò)分的攻擊，以及引起過(guò)分傷害和不必要痛苦性質(zhì)的作戰(zhàn)方法和手段v。在“尼加拉瓜軍事和準(zhǔn)軍事行動(dòng)案”中，國(guó)際法院指出：“存在一種具體的規(guī)則，依據(jù)該規(guī)則自衛(wèi)所采取的措施唯有與武力攻擊相稱(chēng)，并且必須是對(duì)武力攻擊所做出的反應(yīng)，才是正當(dāng)?shù)模@是一項(xiàng)在國(guó)際法上久已確認(rèn)的規(guī)則”。明確了自衛(wèi)權(quán)適用的前提條件，即必要性與相稱(chēng)性。在1996年“關(guān)于核武器的合法性案”中，國(guó)際法院進(jìn)一步確認(rèn)了“自衛(wèi)權(quán)的行使必須遵守必要性與相稱(chēng)性的條件”的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則，該規(guī)則同時(shí)適用于解釋《聯(lián)合國(guó)憲章》關(guān)于自衛(wèi)權(quán)的規(guī)定。

三、比例原則在單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施中的具體適用

比例原則在單邊經(jīng)濟(jì)制裁的中適用體現(xiàn)在反措施的限制規(guī)范與國(guó)際實(shí)踐上，把握現(xiàn)有反措施的適用情況，是判斷比例原則在單邊經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域適用的起點(diǎn)。以國(guó)際不法行為作為基礎(chǔ)，為單邊經(jīng)濟(jì)制裁的適用提供參考和指引。

聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)2001年通過(guò)的《國(guó)家責(zé)任條款草案》對(duì)反措施的比例原則進(jìn)行了規(guī)定，“反措施必須與所遭受的損害相稱(chēng)，應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)際不法行為的嚴(yán)重程度以及相關(guān)權(quán)利”。為國(guó)際法反措施比例原則的適用提供了衡量標(biāo)準(zhǔn)，即國(guó)際不法行為的嚴(yán)重程度和相關(guān)權(quán)利。

關(guān)于反措施最具有影響力的案例是1946年美法之間的“航空服務(wù)協(xié)議案”，該案審理過(guò)程中仲裁庭提出了許多有價(jià)值的見(jiàn)解。由于兩國(guó)之間對(duì)于1946年航空服務(wù)協(xié)議中的條款存在爭(zhēng)議，法國(guó)拒絕來(lái)自西海岸的航班在倫敦改變計(jì)算標(biāo)尺，剝奪了美國(guó)航空公司在巴黎奧利機(jī)場(chǎng)的著陸權(quán)。在兩國(guó)原則上同意將該爭(zhēng)端交付仲裁后，美國(guó)下令取消法國(guó)航空公司的某些著陸權(quán)作為回應(yīng)，直至美國(guó)航空公司的著陸權(quán)得到恢復(fù)為止。vi該案不僅涉及美國(guó)實(shí)施的反措施是否是合理，還涉及合法性的問(wèn)題，即雙方在通過(guò)談判或者將爭(zhēng)端提交仲裁尋求司法解決期間，是否可以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，美國(guó)的這種做法是否違反國(guó)際法。一方面，法庭試圖斷言當(dāng)事方基于誠(chéng)信原則不應(yīng)在談判期間實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁。但出于國(guó)際法的規(guī)定以及航空協(xié)議關(guān)于密切協(xié)商條款的考慮，法庭在認(rèn)定該協(xié)議要求的雙方已就可能存在爭(zhēng)議的問(wèn)題作出真誠(chéng)的努力后，裁定美國(guó)采取的經(jīng)濟(jì)反制措施并不違法，其目的是恢復(fù)雙方之間的平等。因此，法庭認(rèn)為反措施的基礎(chǔ)“應(yīng)該是對(duì)方智慧的博弈，而不是對(duì)方的弱點(diǎn)。應(yīng)該以非常溫和的精神使用它們，并伴隨著解決爭(zhēng)端的真正努力?！绷硪环矫嬲J(rèn)定美國(guó)對(duì)法國(guó)違約的行為做出的反措施回應(yīng)符合國(guó)際法關(guān)于反措施的要求，特別是在目的性和相稱(chēng)性方面。認(rèn)為反措施相稱(chēng)性的判斷只能進(jìn)行大致評(píng)估，不僅要考慮雙方公司受到的損失，也要考慮到由被指控行為引起的原則性問(wèn)題的重要性。即不僅要比較法國(guó)和美國(guó)航空公司所蒙受損失，同時(shí)還應(yīng)考慮對(duì)法國(guó)禁止在第三國(guó)改變航空計(jì)算標(biāo)尺這一原則性問(wèn)題立場(chǎng)的重要性與美國(guó)的航空運(yùn)輸政策與所簽訂除法國(guó)外其他國(guó)際航空服務(wù)協(xié)定背景進(jìn)行考察和比較，這樣看來(lái)，美國(guó)的反措施與法國(guó)的違約行為之間并非是明顯不相稱(chēng)的。當(dāng)事國(guó)均未能向仲裁庭提交充分的證據(jù)以肯定或推翻這些方面的相稱(chēng)性，因此，仲裁庭只能滿足于一項(xiàng)十分近似的判斷。根據(jù)對(duì)該案的分析，可以看出反措施比例原則的適用分為合法性與合理性的兩個(gè)層級(jí)，合法性表現(xiàn)在發(fā)起單邊經(jīng)濟(jì)制裁需具備國(guó)際合法性。合理性體現(xiàn)在單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施應(yīng)符合比例原則（相稱(chēng)性）的要求。合法性是合理性的前提，在具備合法性的基礎(chǔ)上考量合理性。

在國(guó)際法院審理“加布奇科沃—那麥洛斯工程案”一案中突出了相稱(chēng)性作為合理反措施的適用前提。vii該案中，國(guó)際法院認(rèn)定斯洛伐克多瑙河水道工程的行為不是合理的反措施，因?yàn)槠洳环舷喾Q(chēng)性的要求?！八孤宸タ藛畏矫婵刂埔豁?xiàng)共享資源，剝奪了匈牙利等合理分享多瑙河自然資源的權(quán)利，并利用河水改道對(duì)奇濟(jì)克茲沿岸地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了持續(xù)性影響，因此未能遵守國(guó)際法要求的相稱(chēng)性?！笨梢钥闯?，國(guó)際法院對(duì)一國(guó)做出的反措施進(jìn)行合理性審查時(shí)，相稱(chēng)性是是最重要的且優(yōu)先考慮的要件。國(guó)際仲裁法院在“瑙里拉案”一案也確定了相稱(chēng)性是實(shí)施報(bào)復(fù)（“反措施”）的前提條件之一。viii

四、單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施中比例原則的適用問(wèn)題

（一）缺乏明確的適用標(biāo)準(zhǔn)

比例原則是抽象性的原則，判斷帶有很強(qiáng)的主觀特征。且在具體適用與衡量中涉及到很多的因素，具體到單邊經(jīng)濟(jì)制裁中必然會(huì)導(dǎo)致適用的不確定性。因此，比例原則的適用無(wú)法避免地因適用領(lǐng)域而存在差別，一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)未必定是可行且有效的。正如Bagaric和McConvill（2005）所闡述的比例原則：“只有抽象的共識(shí)。該原則是如此模糊，以至于斷言它提供了一個(gè)有意義的指南會(huì)產(chǎn)生誤導(dǎo)。”

雖然目前現(xiàn)代國(guó)際法無(wú)法對(duì)“比例”作出準(zhǔn)確衡量，但比例原則這一自身特征也為其在單邊經(jīng)濟(jì)制裁中的適用和解釋提供一個(gè)彈性的空間，以尋求更適合的衡量標(biāo)準(zhǔn)或方法。

（二）經(jīng)濟(jì)制裁的政治性增強(qiáng)適用的不確定性

單邊經(jīng)濟(jì)制裁作為一種外交政策性工具被使用，其主要是為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定的政治目標(biāo)，在發(fā)起和實(shí)施中都具有明顯的主觀選擇性。以美國(guó)單邊經(jīng)濟(jì)制裁為例：

在單邊經(jīng)濟(jì)制裁的發(fā)起上，美國(guó)單邊經(jīng)濟(jì)制裁的自由裁量權(quán)表現(xiàn)在總統(tǒng)的制裁決策上。首先，總統(tǒng)具有根據(jù)自由裁量權(quán)決定“境外威脅”是否達(dá)到“緊急狀態(tài)”，是否需要援用IEEPA的權(quán)力行使單邊經(jīng)濟(jì)制裁。其次，總統(tǒng)在確定發(fā)起單邊經(jīng)濟(jì)制裁后，根據(jù)國(guó)際情勢(shì)、目標(biāo)國(guó)家狀況以及自身的制裁權(quán)限，決定采取何種單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施，從而發(fā)布行政命令授權(quán)財(cái)政部制定具體實(shí)施條例。

在單邊經(jīng)濟(jì)制裁的實(shí)施中，行政機(jī)構(gòu)通常存在以下幾種自由裁量權(quán)：第一，認(rèn)定個(gè)人和實(shí)體行為是否違規(guī)的自由裁量權(quán);第二，認(rèn)定個(gè)人和實(shí)體主觀狀態(tài)等一般性因素的自由裁量權(quán);第三，針對(duì)根據(jù)個(gè)人和實(shí)體行為的違規(guī)行為和一般因素，決定回應(yīng)類(lèi)型和處罰幅度的自由裁量權(quán);第四，認(rèn)定個(gè)人和實(shí)體行為違規(guī)行為嚴(yán)重程度，是否適用主動(dòng)披露的法定減輕規(guī)則的自由裁量權(quán);第五，做出行政處罰決定后選擇執(zhí)法和解的自由裁量權(quán);第六，對(duì)SDN清單除名的自由裁量權(quán)等。

因此，關(guān)聯(lián)到實(shí)施國(guó)與目標(biāo)國(guó)的對(duì)外政策，給比例原則的適用帶來(lái)更大的不確定性。但相反的，在自由裁量空間過(guò)大的情況下，適用比例原則能夠規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障被制裁對(duì)象的權(quán)力或權(quán)利，從而避免損害。

（三）當(dāng)前有限的國(guó)際實(shí)踐

有學(xué)者將一國(guó)實(shí)施的單邊經(jīng)濟(jì)制裁行為根據(jù)行為性質(zhì)劃分為三種不同類(lèi)型，即單邊自助性經(jīng)濟(jì)對(duì)抗措施、單邊法律性經(jīng)濟(jì)干涉、單邊外交性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制。ix根據(jù)該劃分，當(dāng)前對(duì)比例原則的國(guó)際規(guī)則和實(shí)踐集中在單邊自助性對(duì)抗措施（“反措施”），比例原則作為國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則，能夠運(yùn)用到國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域，比例原則的適用不應(yīng)只限于反措施，應(yīng)當(dāng)輻射到單邊法律性經(jīng)濟(jì)干涉和單邊外交性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制的適用之中。

五、結(jié)語(yǔ)

目前，國(guó)際法尚沒(méi)有明確的國(guó)際法規(guī)則禁止單邊經(jīng)濟(jì)制裁，比例原則的衡量標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵也不明確，但可以確定的是單邊經(jīng)濟(jì)制裁應(yīng)該受到國(guó)際法的限制，而且依據(jù)現(xiàn)有的理論與國(guó)際法實(shí)踐表明，認(rèn)定單邊經(jīng)濟(jì)制裁措施需要平衡“效果”和“目的”之間的關(guān)系。綜合以上的分析，比例原則在單邊經(jīng)濟(jì)制裁中的適用應(yīng)考慮具體情況。在效果上，不僅要衡量目標(biāo)國(guó)遭受的貿(mào)易損失，也要主要對(duì)人道主義的侵害等無(wú)法估計(jì)的損害等。在目的上，要判斷目的是否具有國(guó)際合法性，是否與國(guó)際社會(huì)整體利益相符等。從目前的國(guó)際實(shí)踐上看，這一原則的探索仍具挑戰(zhàn)性，對(duì)其的適用方法需要從國(guó)際社會(huì)整體利益考量，合理適度地運(yùn)行行使制裁的國(guó)家權(quán)力，以提供一個(gè)具有規(guī)范性和科學(xué)性的審查方法。

注釋?zhuān)?/p>

i 陳新民，德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論[M]，山東人民出版社，2001，368

ii 楊臨宏.行政法中的比例原則研究[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2001，（06）：42-49.

iii 周定平.論突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的比例原則[J].求索，2008，（09）：149-151.

iv 彭云業(yè)，張德新.論比例原則在我國(guó)行政法中的適用[J].山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2002，（03）：98-101.

v 王鐵崖，國(guó)際法[M]，北京法律出版社，1995，633

vi Air Service Agreement Case， UNRIAA， VOL. 18，p.417（1978）

vii Gabcifkovo-Nagyros Projec Case， ICJ Report， 1997， p. 56. para. 85

viii Portugal v. Germany， The Naulilaa Case， Judgment of 31 July 1928， Reports ofInternational Arbitral Awards， Vol.II， pp.1011-1033.

ix 簡(jiǎn)基松. 關(guān)于單邊經(jīng)濟(jì)制裁的“司法性”與“合法性”探討[J]. 法學(xué)， 2007， （1）： 80-87.