關于提升行政事業(yè)單位國有資產管理質效的思考

鐘飛霞

摘要：行政事業(yè)單位國有資產是國家資產的重要組成部分，是行政事業(yè)單位履行職能、保障和促進各項事業(yè)順利發(fā)展的重要物質基礎。隨著我國經濟的高速發(fā)展，行政事業(yè)單位國有資產規(guī)模日益龐大，但資產的管理和使用卻相對分散，如何提升行政事業(yè)單位國有資產管理質效，建立明確的產權關系，保障其安全和完整，同時推動合理配置及整合共享，提升使用效率，是國有資產管理的未來目標。本文分析了行政事業(yè)單位在國有資產管理中存在的實際問題，從建立完善國有資產管理制度、加強低效和無效資產清理、建立資產整合共享機制以及完善內外部監(jiān)督管理機制四個方面，對國有資產提質增效的途徑進行了探索。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產管理;管理制度

近年來，中國經濟發(fā)展進入新階段，從追求數量、粗放擴張轉變?yōu)樽非筚|量、提高效率，著力提高經濟增長的質量和效益。政府改革對于推動整個社會的經濟轉型發(fā)展有著重要的意義，通過改革建立一個節(jié)約高效的政府，用規(guī)范化、程序化、信息化等手段提高精細化管理程度，達到降低管理成本、提高管理效能的目的。作為政府重要組成部分的行政事業(yè)單位，在國有資產管理方面需要積極改變原有的粗放式管理思維，摒棄模糊、隨意性的管理經驗，將管理工作做精、做細，全面提升國有資產管理質效，為政府轉型和經濟轉型奠定堅實的基礎。

一、行政事業(yè)單位國有資產管理的重要性

（一）是保障資產安全完整，防范廉政風險的必然要求

縱觀國有資產侵吞舞弊及流失案例，均與單位資產管理混亂和缺乏相應的監(jiān)督機制有關，混亂的資產管理既無法準確計量資產的數量與價值，難以確保資產的完整準確，更是創(chuàng)造了投機鉆營、徇私舞弊、圖謀私利的機會，使得國有資產處于巨大的風險之中，加大了行政事業(yè)單位干部職工的廉政從業(yè)風險。因此加強行政事業(yè)單位國有資產管理、完善內外部監(jiān)督機制，有利于保障資產安全完整、防范廉政風險。

（二）是合理配置資產，建立節(jié)約型機關的必然要求

國有資產監(jiān)管部門根據宏觀調控、產業(yè)引導及民生需求等方向調配國有資源，引導各項公共事業(yè)健康有序發(fā)展，必須以準確的國有資產分布和使用現狀為基礎，才能提高國有資產使用效率，避免出現資產閑置無用、奢侈浪費等現象。因此提升行政事業(yè)單位國有資產管理水平，有利于國有資產的科學配置和合理使用，在保證順利高效履行職能職責的同時，降低財力物力消耗，推進高效節(jié)約型機關的

建設。

二、行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題

（一）管理制度與流程不明確

長期以來，行政事業(yè)單位國有資產管理制度籠統而隨意，主要依賴已形成的管理經驗，沒有形成具體、可操作的量化標準。一方面與行政事業(yè)單位重錢輕物，重采購審批、輕后期管理的思想意識有關，在這種思想的影響下，單位內控管理制度往往更加關注資金的管理和使用、費用的報銷與審批，一旦資金轉化為資產后，對實物資產的跟蹤管理就顯得十分粗獷且滯后，管理制度與流程設計跟不上;另一方面是由于行政事業(yè)單位精細化管理理念缺乏，不注重操作細化、管理細化、執(zhí)行細化，管理制度與流程不明確主要體現在以下幾方面。

第一，資產采購驗收制度不明確。行政事業(yè)單位往往未制定清晰的采購驗收及付款流程，以明確國有資產到貨驗收的責任部門、驗收流程及付款條件，造成先付款資產到貨后無驗收、后付款資產付款依據不充分、領導審批不規(guī)范等現象。

第二，資產分類及管理制度不明確。未制定資產分類管理制度，資產管理人員往往對固定資產、低值易耗品等界定模糊，不能采取恰當的方式進行有效的臺賬管理;未明確資產的調配流程，存在人事調動或變動時，資產流出本單位或重復配置的情況;報廢及處置程序不清晰，相關流程控制財務不參與審核，導致資產報廢不入賬，處置收入不入賬的情況。

第三，資產管理崗位職責不明確。行政事業(yè)單位往往沒有設置獨立的資產管理崗位，由辦公室行政人員或業(yè)務科室員工兼任，由于沒有制定清晰的崗位職責，兼任人員往往對管理要求并不明確，加上資產管理經驗缺乏、自身精力有限等原因，實物資產管理往往浮于表面且漏洞百出，即使單位制定了相關管理制度往往也難以得到有效執(zhí)行，造成賬實不符、資產流失的現象;同時由于崗位之間缺乏牽制，行政事業(yè)單位資產管理水平以及資產流失的風險往往只能取決于管理人員自身的職業(yè)道德和職業(yè)素養(yǎng)。

（二）大量低效和無效資產未及時清理

一方面，歷史遺留資產無法核實，但又核銷困難。很多行政事業(yè)單位成立時間久遠，且期間經歷過多次行政體制改革，變更、合并，造成很多歷史遺留資產無法核實確認，比如在建工程的移交及具體去向不清楚、長期股權投資的資料丟失、其他應收款無法查證等，而資產的國有性質又造成了其核銷困難，形成賬面資產龐大而實際卻無法使用、有賬無實的現狀。

另一方面，閑置、壞損和淘汰資產占用資源。行政事業(yè)單位由于職能調整、人員變動、資產更新換代等原因，會造成部分資產的閑置;同時部分資產由于年久失修、使用成本高等原因，在現有狀況下無法得到合理利用，也會形成閑置。對于這部分資產，行政事業(yè)單位既不愿意投入大量維修維護費用使其重新利用，又不能隨意清理處置，導致該部分資產占用大量資源，使用效率低下。

（三）資產整合共享力度不足

近年來，部分地區(qū)財政部門在國有資產的調配和共享方面做出了一系列行動，但從實施的效果來看，國有資產在行政事業(yè)單位間的調配和共享力度還十分有限，通過調配和整合等方式實現重新利用的資產比例比較低，部分閑置資產直至報廢也未能再次被使用，造成實質性資產浪費和損失。資產整合共享無法順利推行的原因主要有以下幾方面。

第一，資產信息平臺建設不成熟。信息共享是實現資產共享的基礎和前提，目前的資產信息平臺一方面由于資產提供方和使用方數量有限、范圍有限、類別有限而沒有形成良好的供需關系，單位之間彼此獨立而且缺乏有效的溝通，導致資產共享不能實現;另一方面由于行政事業(yè)單位對資產信息平臺的維護滯后，不能與本單位資產的實際存續(xù)和使用狀態(tài)進行同步，導致信息平臺的數據缺乏準確性、可靠性，降低了資產需求方的成交意愿。

第二，資產整合與共享意識不足，單位間存在相互攀比現象。一方面行政事業(yè)單位之間存在一定的壁壘和利益界限，共享資產特別是大型儀器設備勢必會加重設備持有方的人力物力支出、儀器設備的損耗等，造成很多單位不愿意將大型儀器設備進行共享，共享共用意識不強;另一方面部分行政事業(yè)單位存在相互攀比現象，資產購置追求高標準、高性能，對于財政部門整合調撥的閑置資產不愿接受，造成人、財、物等資源的嚴重浪費。

第三，采購審批機制不健全，缺乏整合共享激勵機制。目前對行政事業(yè)單位的采購審批主要依靠單位預算進行控制，通過調配共享等方式實現資產合理利用，解決需求單位資產需求的途徑使用并不廣泛。對于接受調配資產的單位，財政部門尚未建立合理的激勵機制進行鼓勵和引導。

（四）監(jiān)督管理機制不完善

第一，內部監(jiān)督難以落到實處。雖然很多行政事業(yè)單位按要求設立內部審計機構或配置了內部審計人員，但該機構往往設置于財務部門或綜合管理部門之下，且人員多為兼職，內部審計機構難以獨立開展審計工作。同時由于人員配置不齊全、知識結構不匹配、領導不重視等原因，對國有資產實物開展的內部監(jiān)管活動或提出的審計整改建議往往不能落到實處。

第二，財政監(jiān)管不全面。財政部門是行政事業(yè)單位國有資產管理部門，但目前財政部門的監(jiān)管方式主要集中在資產采購預算審批、報廢及處置審批一頭一尾兩個方面，即國有資產管理的“入口關”和“出口關”，對于行政事業(yè)單位執(zhí)行國有資產規(guī)章制度情況，以及實物資產存續(xù)現狀的監(jiān)管活動很少開展，或者尚未形成

常態(tài)。

第三，審計監(jiān)督主要為事后監(jiān)督。目前我國審計機構實施的審計監(jiān)督以事后審計為主，往往更關注發(fā)現的問題是否已造成實質性資產損失、相關責任人是否存在管理失職或舞弊行為等問題，而對于資產管理是否規(guī)范、制度執(zhí)行是否嚴格、國有資產的實物數量及存續(xù)現狀往往無暇顧及。

三、提升行政事業(yè)單位國有資產管理的對策和建議

（一）提高資產管理意識，完善資產管理制度

國有資產監(jiān)督部門通過充分強調和宣貫，提高行政事業(yè)單位負責人對資產管理的重視程度，并在部門年終工作考核中增加資產管理考核內容，督促各負責人落實本單位資產管理責任，做好實物資產后續(xù)管理。

第一，完善資產采購驗收制度、資產分類管理制度。確保資產采購從申請、審批、詢價、簽協議直至付款、驗收、入庫、管理、使用等各個環(huán)節(jié)均有明確的制度進行規(guī)范，且流程清晰、可操作性強，特別是賬外資產的管理與控制，可移動資產的管理控制，確保不會由于人員的調動、離職等原因造成資產臺賬丟失和資產實物流失。在制度制定過程中，一是要根據資產類別、金額和性質，分別設置不同的審批權限和管理方案，提高管理效率;二是要根據流程設計，完善審批單、驗收單、付款單、入庫單等各類表單，使得所有控制流程均有章可循;三是要設定合理的問責條款，增強各個工作崗位人員的國有資產管理意識。

第二，合理設置資產管理崗位，做好崗前培訓。根據不相容和牽制原則做好崗位設置，形成崗位間相互復核、相互監(jiān)督的形態(tài)，確保數據準確、資產安全，防范職位舞弊。例如賬外資產的臺賬管理人員必須與實物管理人員相分離、采購人員必須與驗收人員相分離。對于承擔或兼任資產管理崗位的人員，可能由于知識結構不匹配等原因無法勝任，在合理設置崗位的同時通過脫產培訓、崗位實踐、參觀學習等方式提前做好人員培訓，提高業(yè)務技能，推動國有資產管理水平的提升。

第三，明確崗位職責設置。行政事業(yè)單位資產管理崗位人員往往身兼數職，制定明確的崗位職責，一方面能細化工作內容、提供規(guī)范操作行為，提高工作效率和工作質量，減少違規(guī)行為的發(fā)生;另一方面能防止工作扯皮現象，為考核提供依據。具體到資產管理，崗位職責設置是相關制度能得以落實的基礎和保障，例如在機構整合過程中財務人員的職責是接收被合并單位的資產賬面金額和明細清單，資產管理人員的職責是查看資產實物，了解國有資產的位置和使用狀態(tài)，制作資產臺賬并與財務進行核對，從而避免機構整合過程中的資產流失。

（二）加強低效和無效資產的清理

1.加強清理力度，確保賬實一致

在行政事業(yè)單位開展全面徹底的資產清查工作，對于無法核實、有賬無實的歷史遺留資產按照相關程序報批后進行核銷處理;對于損毀變價資產，按照評估價值重新入賬;對于在合并分立過程中造成的重復入賬以及漏入賬資產，經核實后進行相應的調整，確保賬實相符。

2.集中管理閑置或壞損資產，提高資產利用率

設立資產維護中心，負責接收行政事業(yè)單位壞損資產并根據資產狀況進行維護后，再利用或直接報廢、接收行政事業(yè)單位閑置資產并進行調劑使用或統一處置。資產維護中心能降低行政事業(yè)單位管理和處理閑置壞損資產的壓力，避免該部分資產長期處于無效狀態(tài)，同時統一專業(yè)的資產維修及管理，也能降低整體資產維護成本，提高資產利用率。

（三）建立行政事業(yè)單位資產整合共享機制

第一，建立行政事業(yè)單位國有資產共享信息平臺，并適當擴大共享使用范圍，要求行政事業(yè)單位指派專人對現有資產的完好率、使用率及使用壽命等信息統一評估錄入系統，并定期進行清理，完善更新信息化數據。資產需求單位通過共享信息平臺，能在一定范圍內了解閑置共享資產的信息及分布狀態(tài)。

第二，增強資產整合共享的開放意識，通過加大對節(jié)約型機關、資產共享共用等理念的宣傳力度，將開放共享、提高國有資產使用率的要求融入日常事務中，潛移默化影響行政事業(yè)單位公職人員，在今后的辦公中更好地推動和踐行資產的共享理念，提高資產調配共享力度。

第三，加強對臨時機構資產、專項工作資產的管理和使用，遵守優(yōu)先調劑和厲行節(jié)約的原則，優(yōu)先從工作牽頭部門內部調劑解決，牽頭部門內部不能調劑解決的，再采取全區(qū)、全市范圍內調劑、租賃或購置等方式解決。

第四，財政部門在資產的購置進行審核過程中，嚴禁行政事業(yè)單位盲目購置資產，對共享信息平臺中閑置但仍有使用價值、資產維護中心修復的資產應統籌調劑或調撥，發(fā)揮閑置資源價值，提高資源配置效率。

第五，設立一定的激勵補償制度，對提供共享資產、使用調配資產的行政事業(yè)單位給予一定的獎勵或補償，鼓勵單位在盤活存量資產、提高資產利用率。

（四）完善內外部監(jiān)管機制

第一，參照企業(yè)內審機構設置原則，在行政事業(yè)單位內部設置獨立行使職能的內部審計機構，匯報對象為單位負責人，定期和不定期開展資產管理情況的專項審計，提出整改建議并督促整改，例如資產采購情況審計、賬外資產使用情況審計、資產的完好率審計等。

第二，國有資產監(jiān)督部門在資產行政審批過程中，通過大數據信息對比等分析方法，加強監(jiān)管，及時發(fā)現國有資產管理中存在的漏記資產、重復登記資產和多記資產等問題;成立專家組對行政事業(yè)單位的資產需求和資產現狀進行評估，對報廢和處置資產進行實物考察，根據專家組意見確定資產的購置及處置意見。

第三，審計部門、紀律檢查機構在對行政事業(yè)單位的各項審計和巡查過程中，除關注已形成的實質性資產損失等問題外，對資產管理中存在的不規(guī)范現象、潛在風險等也應關注并向被審計單位提出整改意見，將事后審計逐步轉向事前事中審計，防范資產管理風險、提升資產管理質效。

四、結束語

國有資產管理相較于各行政事業(yè)單位的主職主責來說，并不能引起負責人太多的關注，隨著國家機關對精細化管理要求的提升，國有資產管理也必須提質增效。盡管現有的資產管理模式距離精細化管理要求還存有差距，但隨著管理意識的提升、體制機制的完善和信息化系統的成熟，國有資產管理也必將更為完善。

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