行政事業(yè)單位政府采購存在的問題及對策研究

張逸菲

摘要：我國政府采購從1996年開始試點到現(xiàn)在，經(jīng)歷了一個快速發(fā)展的過程，雖然在改革途中遇到了不少阻礙，但是從最近相繼出臺的多項制度就可以看出國家對于政府采購工作的重視和支持。政府采購作為我國行政事業(yè)單位財政支出的重要手段，對于推動市場經(jīng)濟的發(fā)展起到了至關重要的作用。但在行政事業(yè)單位政府采購實踐過程中也暴露出一系列問題，如制度體系不健全、預算編制不準確、采購行為不規(guī)范、信息化程度不夠、專業(yè)素質(zhì)人才緊缺等。尤其是在“放管服”改革的大背景下，采購人擁有更多的自主權(quán)，行政事業(yè)單位更應該重視政府采購的內(nèi)部管理問題。行政事業(yè)單位是我國政府采購的主體，研究其可能存在的問題，對于下一步更好地修訂政府采購法，完善我國政府采購制度體系，具有重要的現(xiàn)實意義。本文通過闡述政府采購對于行政事業(yè)單位的重要性，進一步研究行政事業(yè)單位政府采購當前主要存在哪些問題，然后有針對性地提出解決對策，希望能對行政事業(yè)單位政府采購管理工作起到一些幫助。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;政府采購;問題及對策

政府采購是行政事業(yè)單位采購中必不可少的一個部分，也是政策性最強的部分，受到國家政府采購法、招投標法的約束，一旦理解偏差就有可能觸碰法律的紅線。國家雖然在近幾年陸續(xù)出臺了不少規(guī)范性文件，但是目前我國行政事業(yè)單位普遍缺少對政府采購的重視，在執(zhí)行過程中難免有和國家政策銜接不到位的地方，長此以往，可能引發(fā)較大的問題。因此，本文希望通過發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位政府采購的問題，引起行政事業(yè)單位的重視，及時改進不足，助力行政事業(yè)單位的平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位政府采購的重要性

（一）提高資金使用效益

政府采購規(guī)定了多種采購方式，例如公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、詢價等，通過這些方式可以獲得具有競爭力的價格，從而大大降低了采購成本。同時，政府采購也采用了多種評審因素加權(quán)相加的綜合評分法，保證了不同類型的采購項目，都有合理的分值權(quán)重配比，防止出現(xiàn)質(zhì)次價低的現(xiàn)象，提高了貨物和服務的質(zhì)量。

（二）落實國家經(jīng)濟政策

政府采購具有重要的宏觀調(diào)控作用，有利于推動市場經(jīng)濟的發(fā)展。例如鼓勵采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品;扶持中小企業(yè)、殘疾人福利性單位、監(jiān)獄企業(yè);采購脫貧地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興;支持本國貨物，扶持民族企業(yè);支持正版軟件，保護國家信息安全。另外，政府采購有利于資源的優(yōu)化配置，為解決社會矛盾、提供社會福利打開了新的渠道和思路。例如近些年出現(xiàn)的政府購買服務，使得社會組織、企事業(yè)單位有機會在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本領域，提供原本應由政府提供的公共服務。落后稀缺的政府資源被優(yōu)質(zhì)豐富的社會資源取而代之，既能解決社會組織、企事業(yè)單位資金短缺的問題，又能滿足人民對美好生活的追求。

（三）規(guī)范采購市場秩序

我國的政府采購是由相應的政府采購法及其規(guī)章制度來規(guī)范的，從法律層面樹立了采購的規(guī)則，引入了預算審批、意向公開、招標競價、合同公示、投訴質(zhì)疑、動態(tài)監(jiān)管等一系列流程，有效遏制了腐敗行為的發(fā)生。并且政府采購的資金使用過程，包括預算、需求、采購、執(zhí)行都是面向社會公開的，一切均在陽光下進行，保證了信息公開透明，防止暗箱操作。

二、行政事業(yè)單位政府采購存在的問題

（一）制度體系不健全

近幾年政府采購發(fā)生較大變化，不僅體現(xiàn)在品目金額的調(diào)整上，還有采購方式的轉(zhuǎn)變。由過去重貨物類采購，逐漸向服務類傾斜。例如，政府采購目錄中減少了許多貨物類品目，保留了一些經(jīng)常性品目，增加了云計算服務、互聯(lián)網(wǎng)接入等服務類品目，分散采購限額也從50萬元提高到100萬元，公開招標數(shù)額從120萬元提高到200萬元。另外，政府采購由過去全部是線下采購，轉(zhuǎn)變?yōu)橐徊糠植捎镁€上采購，國家也陸續(xù)推出了電子競價、電子競拍、電子賣場等具體采購方式。政府采購的變化帶來相應的配套制度層出不窮，而行政事業(yè)單位的制度還未及時更新，與實際相脫離。

國家推行放管服政策以來，很多單位并未按照要求修訂相應的內(nèi)部管理制度，導致現(xiàn)行的政府采購制度過于繁瑣，審批流程長，缺乏靈活性。

行政事業(yè)單位普遍不重視內(nèi)部控制，缺乏相應的制度規(guī)范，而政府采購又往往是風險控制的關鍵環(huán)節(jié)，一旦管控不嚴，會滋生嚴重的腐敗問題。

（二）預算編制不準確

行政事業(yè)單位政府采購預算沒有根據(jù)實際業(yè)務或項目任務書去編制，并且編制內(nèi)容不夠詳細，過于籠統(tǒng)寬泛，缺乏指導意義。究其原因，預算多為單位領導拍腦袋決定，全程只有財務部門參與，沒有業(yè)務部門配合，單位內(nèi)部之間沒有溝通交流，閉門造車，不切實際。

編制后的政府采購預算沒有經(jīng)過單位預算委員會的審批或?qū)徟鷺藴什粐溃瑳]有審批采購計劃的合理性，和與業(yè)務的相關性，造成預算編制與實際偏差較大，超標配置、重復購置情況普遍，更有甚者連采購類別也會混淆，缺乏充分的市場調(diào)研。

行政事業(yè)單位往往重決算輕預算，認為只要決算數(shù)據(jù)好看，就可以隨便去編預算，造成無預算、臨時追加預算情況較多。主要是由于國家過去僅考核項目整體的預算執(zhí)行率，很少單獨將政府采購的預算與執(zhí)行掛鉤，導致單位在主觀上不太重視政府采購。近幾年國家也開始關注這個問題，加強了對單位政府采購執(zhí)行率的考核，將執(zhí)行率納入單位政府采購工作的評優(yōu)體系，對于執(zhí)行率不理想的單位要求提供原因說明，使得單位慢慢開始重視預算的重要性。

（三）采購行為不規(guī)范

行政事業(yè)單位只注重政府采購的招標、采購環(huán)節(jié)，對招標前和采購后都缺少監(jiān)管。事前審批和事后驗收是兩個非常重要的環(huán)節(jié)。有些行政事業(yè)單位政府采購購置前無審批環(huán)節(jié)，導致應當政府采購的沒有采購，即使有些單位設立了購置審批，但是審批內(nèi)容缺失，審批不到位。另外，行政事業(yè)單位缺少驗收環(huán)節(jié)，到貨后應當按照合同內(nèi)容及時對采購標的進行詳細驗收，并保留相關記錄。未完成驗收，就急于報銷付款，一旦貨物出現(xiàn)問題，就會產(chǎn)生不必要的糾紛和大量的時間成本。

（四）信息化程度不夠

互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的崛起，政府采購的模式發(fā)生很大轉(zhuǎn)變?；疽呀?jīng)可以實現(xiàn)完全無紙化的采購流程，采購方式由線下搬到線上，合同實現(xiàn)了電子簽章，結(jié)算方式也可以線上支付，提高了政府采購的競爭性和公平性，節(jié)約大量的資金和時間成本。但是隨之帶來的就是行政事業(yè)單位信息化程度不夠，無法與快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟接軌的問題。

大部分行政事業(yè)單位政府采購的購置審批、合同審批、報銷審批還采用線下方式，簽字手續(xù)繁瑣，大大降低了采購效率，無法隨時查看執(zhí)行進度，不利于單位的監(jiān)督和管理。

部分單位開發(fā)的線上政府采購管理平臺雖已初見成效，但由于系統(tǒng)還處在起步階段，各個功能模塊之間相對零散，缺乏銜接，系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性、兼容性也都較差，有待提高。

（五）專業(yè)素質(zhì)人才緊缺

第一，行政事業(yè)單位人才隊伍規(guī)模不夠。單位不重視政府采購工作，沒有獨立的采購管理部門，甚至沒有配備專職的采購管理人員，大多數(shù)都是兼職，精力有限，不足以勝任這項工作。

第二，行政事業(yè)單位普遍缺乏對管理人員職業(yè)道德素質(zhì)的培養(yǎng)，尤其是政府采購這類原則性較強的崗位，需要足夠的責任心和自控力，要堅決守住法律的底線，經(jīng)得住誘惑，以集體利益為重。

第三，行政事業(yè)單位的政府采購管理人員長時間在這個崗位上容易產(chǎn)生思維定式，學習的主動性下降，而政府采購的政策性又較強，每年都會出臺很多新的制度和辦法，如果管理人員不了解最新政策，就不能很好地指導采購人員，也不能為管理層提供決策支持。

第四，目前政府采購崗位普遍缺乏復合型專業(yè)人才，因為政府采購工作涉及多方面的知識，不僅需要掌握政府采購相關的法律法規(guī)，還需要了解法律、技術(shù)、財務、談判、合同、檔案等多個領域，才能靈活運用所學知識解決實際問題。

三、改進行政事業(yè)單位政府采購問題的對策

（一）完善相關規(guī)章制度

行政事業(yè)單位完善相關制度可以分為三步走：首先，應針對政府采購近幾年的制度變化進行梳理，查漏補缺，在全面領會精神的基礎上，根據(jù)單位實際情況去制定適合自身的管理辦法，不斷去完善單位的制度體系。尤其是最新出現(xiàn)的一些管理制度，例如內(nèi)部控制、需求管理、信息化建設等等。除此之外，在制定制度時，注意明確各層級政府采購崗位管理職責，落實主體責任，針對單位可能遇到的特殊事項，要做出相應的規(guī)定，做到有法可依，依法必究。

其次，要制定詳細的實施細則，將國家的政策貫徹落實到具體業(yè)務中，規(guī)定本單位應執(zhí)行的要求，涵蓋的內(nèi)容要詳盡，流程要簡化明確、易于理解、使得制度具有可行性。例如，在“放管服”改革的大背景下，行政事業(yè)單位應優(yōu)化審批流程，適當放開審批權(quán)限，限定辦結(jié)時間，對于緊急的采購事項，優(yōu)先處理。增加關于電子簽章、數(shù)字證書、網(wǎng)上合同等等的使用規(guī)范。

最后，現(xiàn)行制度與國家政策相違背或者不再適用的地方，應及時加以修訂。例如，國家政府采購金額和方式的改變，需要行政事業(yè)單位評估是否修改當前的采購限額和采購模式。對于采購規(guī)模較大、管理水平較強的單位，可以考慮適當提高采購限額，多種方式并重，增加采購的靈活性;對于采購規(guī)模本身不大、管理水平不高的單位，可以保持當前的采購限額，選擇較為統(tǒng)一的采購方式，更加利于管理。

（二）科學合理編制預算

政府采購預算編制工作應由單位政府采購歸口管理部門統(tǒng)一負責組織，將需要編制的內(nèi)容及要求通知給各個業(yè)務部門，可以借助單位內(nèi)部預算編報系統(tǒng)或表格的形式反饋。要求業(yè)務部門在編制預算前，做好市場調(diào)研，保證預算資金的公允，還可以根據(jù)今年的采購情況大致預測明年的采購量，如果有預算書、任務書、項目申報文本等明確的要求，則按照要求去編制采購計劃，合理安排好全年的采購時間。

業(yè)務部門編制完成后，應交由單位政府采購歸口管理部門進行審核，審核時需注意兩個原則，一是預算的合理性，編制的預算要符合行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的標準，既不能超過金額標準，也不能超過數(shù)量標準。這就要求單位要清查所有的存量資產(chǎn)，掌握目前資產(chǎn)的實際情況，編制時才能做到不重復購置。二是預算的相關性，編制的預算應當是符合明年的業(yè)務需求，有合理理由和相關依據(jù)的，不能盲目編報。

審核后的預算要整理匯總，經(jīng)單位預算審核委員會同意后，才能上報給上級主管部門。在預算執(zhí)行過程中也應隨時把控執(zhí)行進度，如果出現(xiàn)偏離較大的情況，要分析原因，及時作出預算調(diào)整。還要定期復盤總結(jié)，避免下次預算出現(xiàn)同樣的問題。

（三）加大監(jiān)督管理力度

行政事業(yè)單位應建立崗位責任制，明確各個崗位的職責和權(quán)限，設立獎勵和問責條例，將責任落實到人。另外，應保證不相容崗位不兼任，例如：采購和驗收崗位、驗收和保管崗位、申請和審批崗位。定期實行崗位輪換，防止腐敗發(fā)生。

加強內(nèi)外部監(jiān)督，定期進行內(nèi)部和外部審計，內(nèi)部審計應由單位獨立的審計部門或非財務部門相關人員執(zhí)行，必要時可邀請外部專家，針對政府采購的關鍵環(huán)節(jié)應重點審計，例如：申請、招標、合同和驗收環(huán)節(jié)。外部審計有上級主管部門和會計師事務所專項審計，主要對單位采購情況發(fā)表審計意見，并給出整改建議，幫助單位及時發(fā)現(xiàn)采購中的漏洞，規(guī)避違規(guī)風險。

擴大監(jiān)督管理渠道，借助潛在政府采購供應商或其他利益相關群體監(jiān)督，將采購過程在單位網(wǎng)站進行公示，提高透明度，建立標準的公示模板，例如需求公開、招標、中標公告、合同公示、質(zhì)疑投訴處理結(jié)果公示等等。還可以通過設立監(jiān)督舉報電話、聯(lián)系郵箱等方式，接受社會公眾的監(jiān)督。

（四）加快推進信息化建設

行政事業(yè)單位應建立統(tǒng)一的政府采購管理平臺，集招標、合同、結(jié)算、公示于一身，實現(xiàn)全流程的電子采購，解決異地投標、人員集中、串標圍標等問題。平臺使用統(tǒng)一的采購流程、采購模板，用數(shù)字化驅(qū)動標準化，避免過去因投標材料不齊或不規(guī)范而廢標的低級錯誤。平臺通過每單采購記錄，自動建立供應商庫、專家?guī)臁⒉少彅?shù)據(jù)庫，方便使用查詢。

平臺在實現(xiàn)電子采購的基礎上，還可以嘗試與項目預算、購置申請、合同管理、驗收入庫等模塊對接，解決多模塊之間信息不對稱、流程重復等問題，有利于降低采購成本、運維成本、人力成本。對接過程中一定保證信息的安全，尤其是一些單位的內(nèi)部敏感信息，防止信息的泄露。

平臺應當引入監(jiān)督機制，隨時追蹤采購進度，對臨近辦理時限的訂單進行提醒，并且提供訂單評價和意見反饋功能，保證交易透明、流程規(guī)范。

（五）提高采購管理水平

采購業(yè)務量較大的行政事業(yè)單位可設立獨立的采購管理部門，匹配數(shù)量合適的采購人員，負責單位全部的采購業(yè)務，便于集中管理。采購業(yè)務量不大的單位可以設專職的管理人員，負責監(jiān)督和指導各業(yè)務部門的采購活動。

加強人才隊伍的建設，招聘專業(yè)的政府采購管理人才，定期對單位采購人員進行培訓、考核，頒發(fā)職業(yè)資格認證證書。培訓內(nèi)容應包含專業(yè)技能的培訓，定期講解國家最新的政府采購政策及規(guī)定;道德建設方面的培訓，樹立職業(yè)道德素養(yǎng);日常辦公軟件、采購系統(tǒng)方面的培訓，熟練掌握先進的信息化手段，幫助提高工作效率;還有其他相關知識的培訓，例如財務、法律、檔案等等，拓寬采購人員的視野。

還可以與其他單位老師交流學習，或者去實地參觀調(diào)研，吸取好的經(jīng)驗和做法，有必要可以邀請政府采購領域的專家來單位指導工作，有助于提高管理水平。

四、結(jié)束語

我國行政事業(yè)單位政府采購工作重任而道遠，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，無論是政府采購的方式還是程序都發(fā)生了較大變化，國家也有意在近期重新修訂政府采購法，修訂草案已向社會公開征求意見，相關配套制度也在積極研究中，相信不久的將來，我國政府采購一定會越來越規(guī)范，營造公平、公正、公開的政府采購環(huán)境，指日可待。

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