邊境旅游面臨的國家安全問題研究

摘要：作為我國邊境地區(qū)的一種開發(fā)方式，邊境旅游發(fā)展在擴(kuò)大對外開放、繁榮邊境經(jīng)濟(jì)、助力扶貧解困的同時(shí)，隱涵著諸多影響國家安全的因素。三十多年來，我國邊境旅游一直處在起伏波動(dòng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從總體國家安全觀視角看，我國邊境旅游經(jīng)歷了空間拓展期、動(dòng)態(tài)調(diào)整期、領(lǐng)域拓展期三個(gè)階段，不同時(shí)期面臨的國家安全問題呈現(xiàn)不同特征與重點(diǎn);在空間區(qū)域上，東北邊境地區(qū)、西部邊境地區(qū)、西南邊境地區(qū)分別呈現(xiàn)不同風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢;從安全風(fēng)險(xiǎn)類型上，形成了認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)、流失型安全風(fēng)險(xiǎn)、入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)三種類型安全問題。加強(qiáng)邊境旅游國家安全治理，需要建立促認(rèn)同、阻流失、防入侵相結(jié)合的邊境旅游綜合治理體系，以持續(xù)有效地管控我國邊境旅游發(fā)展面臨的國家安全問題。

關(guān)鍵詞：邊境旅游;跨境旅游合作區(qū);國家安全

中圖分類號：F5? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1004-3160（2022）02-0066-12

引言

邊境旅游（border tourism）是指在兩個(gè)國家陸地邊界口岸特定范圍內(nèi)開展的旅游活動(dòng)[1]。我國是世界上陸地邊境線最長、鄰國最多的國家，邊境旅游資源富集。[2]在過去30多年中，邊境旅游在我國與周邊國家交往中扮演著重要角色，是次區(qū)域國際合作的重要內(nèi)容，也是“興邊富民”的重要戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。[3] 在“一帶一路”倡議背景下，云南、廣西、新疆、吉林、黑龍江等省區(qū)通過加強(qiáng)與鄰國間的公路、鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展邊境貿(mào)易和邊境旅游，帶動(dòng)了邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。[4]例如，云南瑞麗、新疆霍爾果斯、內(nèi)蒙古滿洲里等已成為著名的邊境旅游城市[5]。2021年10月23日，《中華人民共和國陸地國界法》發(fā)布，作為中國第一部全國性的邊境管理法律，其中明確提出“經(jīng)與陸地鄰國協(xié)商，可在雙方接壤地區(qū)設(shè)立跨境旅游合作區(qū)”，并將旅游作為僅次于經(jīng)濟(jì)合作的重要合作領(lǐng)域，由此可見，邊境旅游在我國邊境地區(qū)發(fā)展中的重要地位。

文明沖突論（The Clash of Civilizations）認(rèn)為，文化之間的斷裂帶正在成為全球沖突的中心[6]。邊境是與國家邊界直接相連的特殊區(qū)域，既是陸地疆域的邊緣，也是走向外部的始端[7]，處于不同文化之間的斷裂帶。邊境旅游作為“橄欖枝”和“催化劑”，在推動(dòng)國家之間關(guān)系改善的同時(shí)，也會(huì)加劇不同國家之間的沖突，對國家安全造成威脅。本文在回顧我國邊境旅游發(fā)展階段、梳理各個(gè)區(qū)域存在安全問題的基礎(chǔ)上，分析邊境旅游面臨的國家安全問題類型，探討完善邊境旅游國家安全治理體系的途徑，以期持續(xù)有效地管控邊境旅游發(fā)展中的國家安全問題，推動(dòng)我國邊境地區(qū)的開發(fā)開放。

一、我國邊境旅游的三個(gè)發(fā)展階段及面臨的國家安全問題

1987年11月4日，原國家旅游局與原對外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擬同意遼寧省試辦丹東至新義州自費(fèi)旅游事》，開通了遼寧丹東市至朝鮮新義州的邊境一日游活動(dòng)，邊境旅游獲得正式許可。[3]1997年10月，國家《邊境旅游暫行管理辦法》發(fā)布，將邊境旅游定義為我國與相鄰國家之間居民跨境旅游活動(dòng)。關(guān)于邊境旅游發(fā)展階段劃分，目前主要有紀(jì)光萌（2014）的兩階段論[8]、葛全勝（2014）的四階段論[3]、明慶忠（2019）的四階段論[9]等觀點(diǎn)，但這些劃分未結(jié)合國家安全問題進(jìn)行探討。根據(jù)國家安全學(xué)創(chuàng)始人劉躍進(jìn)（2004）的解釋，國家安全是指一個(gè)國家沒有危險(xiǎn)的客觀狀態(tài)[10]，本文結(jié)合《中華人民共和國國家安全法》，可進(jìn)一步將其完善為“國家安全是指國家未受安全威脅的狀態(tài)以及保持未受安全威脅的能力”①。從國家安全觀視角，我國邊境旅游發(fā)展可劃分為三個(gè)階段。

（一）空間拓展期（1985—1996年）

我國邊境旅游從東北地區(qū)開始，逐步拓展到中國所有陸地沿邊區(qū)域，面臨的國家安全問題也由“點(diǎn)”拓展為“帶”。1985年，在中朝雙方協(xié)商下，丹東與新義州開展互訪活動(dòng)，打破了長期的封閉狀態(tài)，開始了邊境旅游試點(diǎn)。1988—1991年期間，《關(guān)于同意吉林省試辦延吉至穩(wěn)城自費(fèi)旅游的函》《關(guān)于同意延伸中朝邊境自費(fèi)旅游路線的復(fù)函》《關(guān)于中蘇邊境地區(qū)開展自費(fèi)旅游業(yè)務(wù)的暫行管理辦法》《關(guān)于擬同意黑龍江省旅游局組織少量自費(fèi)旅游實(shí)驗(yàn)團(tuán)同蘇聯(lián)進(jìn)行對等交換的請示》《關(guān)于同意黑龍江省綏芬河市與蘇聯(lián)波格拉尼奇內(nèi)區(qū)開展邊境一日游的函》《關(guān)于中蘇達(dá)成互免團(tuán)體旅游簽證協(xié)議的通知》《關(guān)于開展中蒙邊境一日游活動(dòng)的批復(fù)》《關(guān)于同意集安市與朝鮮滿浦市開展邊境三日游活動(dòng)的復(fù)函》等文件相繼發(fā)布或批復(fù)，邊境旅游從遼寧拓展到吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古等省區(qū)的部分邊境城市。[9]1992年7月，原國家旅游局發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大邊境旅游、促進(jìn)邊境繁榮的意見》，批準(zhǔn)了中俄、中朝、中蒙、中哈、中老、中緬22條邊境旅游線路，實(shí)現(xiàn)邊境旅游從東北一地試點(diǎn)拓展到整個(gè)邊境地帶。該階段我國邊境旅游人數(shù)逐年增長，但總體規(guī)模較小，面臨的國家安全問題相對較少，國家出臺(tái)的相關(guān)管理政策也較少。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整期（1997—2009年）

自1997年始，國家相繼出臺(tái)多個(gè)管理措施，邊境旅游逐步實(shí)現(xiàn)由“放”到“管”，面臨的國家安全問題經(jīng)歷了“先增再減”的變化。1997年10月，為規(guī)范邊境旅游活動(dòng)，國務(wù)院發(fā)布《邊境旅游暫行管理辦法》[8]。1998年6月，原國家旅游局等四部門聯(lián)合發(fā)布《中俄旅游暫行管理實(shí)施細(xì)則》，對中俄邊境旅游進(jìn)行規(guī)范。2002年國務(wù)院通過了《中國公民出國旅游管理辦法》，對中國公民出國旅游進(jìn)行規(guī)范。這一管理辦法對邊境旅游有一定的指導(dǎo)作用。由于邊境旅游的“過快”發(fā)展帶來了一些問題，2004年我國有關(guān)部門下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)邊境口岸、邊民通道管理控制的通知》，嚴(yán)禁各地邊境一日游異地辦證業(yè)務(wù)[11]。2005年，為整治邊境旅游亂象，原國家旅游局發(fā)布《關(guān)于出境游組團(tuán)社及時(shí)報(bào)告游客在境外發(fā)生滯留不歸問題的通知》和《關(guān)于禁止出境旅游團(tuán)隊(duì)參與境外賭博活動(dòng)的規(guī)定》，口岸陸續(xù)關(guān)閉，邊境旅游暫停。[9]直到2009年3月，公安部等三部門聯(lián)合開展邊境旅游異地辦證試點(diǎn)工作，廣西崇左市、遼寧丹東市、黑龍江黑河市和牡丹江市成為邊境旅游重啟的第一批試點(diǎn)城市。該階段我國邊境旅游得到較快發(fā)展，由于嚴(yán)重的安全問題而被迫中斷了一段時(shí)間后又逐步恢復(fù)，相關(guān)管理制度也逐步健全。

（三）領(lǐng)域拓展期（2010年至今）

自2010年開始，我國邊境旅游迎來新的發(fā)展階段，逐步從跨境旅游合作拓展到旅游地合作，面臨的國家安全問題也由“單”拓展到“多”。2010年6月，中國明確提出建設(shè)廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)[3]。2013年7月，公安部、原國家旅游局批準(zhǔn)新增18個(gè)邊境旅游異地辦證地區(qū)，使邊境旅游的地域范圍進(jìn)一步擴(kuò)大了。[11] 2015年，為推動(dòng)邊境旅游發(fā)展，中越兩國政府簽署了《關(guān)于合作保護(hù)和開發(fā)德天—板約旅游資源的協(xié)定》，設(shè)立了德天（板約）瀑布景區(qū)，實(shí)現(xiàn)了從單一的旅游者跨境到旅游地跨境的嘗試。[12] 2017年，中國首個(gè)跨國馬拉松賽——“瑞麗—緬甸木姐”國際馬拉松賽在云南省德宏景頗族傣族自治州瑞麗市姐告文化廣場舉辦，實(shí)現(xiàn)了旅游者跨境向旅游業(yè)跨境的嘗試。2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十三五”興邊富民行動(dòng)規(guī)劃（2015—2020年）》，提出加快推進(jìn)邊境旅游建設(shè)。2018年文化和旅游部等10個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)內(nèi)蒙古滿洲里、廣西防城港邊境旅游試驗(yàn)區(qū)建設(shè)實(shí)施方案的通知》，極大推動(dòng)了邊境旅游的發(fā)展。2021年6月2日，文化和旅游部發(fā)布《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，提出要在“十四五”期間建設(shè)一批邊境旅游試驗(yàn)區(qū)、跨境旅游合作區(qū)。這一階段，跨境旅游合作持續(xù)擴(kuò)大，從單一的旅游者跨境旅游合作向以旅游者、旅游業(yè)、旅游地“三位一體”的跨境合作轉(zhuǎn)變，人員交流增加，邊境旅游資源開發(fā)加速，導(dǎo)致國家安全問題也呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢。

二、我國邊境旅游面臨國家安全問題的區(qū)域劃分

中國陸地邊境地區(qū)包含遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西9個(gè)邊境省區(qū)，涉及朝鮮、俄羅斯、蒙古、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾、越南14個(gè)陸地鄰國。對于我國邊境區(qū)域劃分，現(xiàn)有研究大多按照東北、西北、西南三個(gè)邊境地區(qū)劃分[13，14]，從國家安全視角的考慮較少，在實(shí)證研究中常忽略甘肅和西藏兩省區(qū)。王朋崗等（2020）依據(jù)邊境地區(qū)自然環(huán)境、邊境省區(qū)與接壤國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、相鄰國家社會(huì)穩(wěn)定情況以及外交差異性，將我國陸地邊境地區(qū)劃分為東北、西部和西南三個(gè)邊境區(qū)域（見表1）[15]，較好與國家安全問題相結(jié)合。故結(jié)合該觀點(diǎn)，本文從東北、西部、西南三個(gè)邊境區(qū)域?qū)ξ覈吘陈糜蚊媾R的國家安全問題進(jìn)行分析。

（一）東北邊境地區(qū)

東北邊境地區(qū)歷來是中國陸地邊境地區(qū)劃分中最具爭議的地區(qū)，主要爭議點(diǎn)是內(nèi)蒙古、甘肅的歸屬問題。遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古東北部是無爭議的東北邊境地區(qū)，但由于內(nèi)蒙古區(qū)域范圍較大，內(nèi)蒙古西北部的歸屬存在一定爭議。寧志中（2014）在對邊境地區(qū)入境旅游進(jìn)行計(jì)算時(shí)，由于區(qū)域劃分難度較大，計(jì)算東北、西北片區(qū)時(shí)，均將內(nèi)蒙古的數(shù)據(jù)納入。[13] 由此可以看出，該種劃分法雖照顧到傳統(tǒng)的地區(qū)劃分，但對現(xiàn)實(shí)中的計(jì)算造成了很大困難，不利于具體考察各地區(qū)的實(shí)際情況。正因如此，游珍（2015）、王桀（2021）等再對邊境地區(qū)進(jìn)行劃分時(shí)，均將內(nèi)蒙古全部劃分為東北邊境地區(qū)[5， 14]。但該種分法仍存在一個(gè)問題，即甘肅歸屬問題。甘肅僅與蒙古相鄰，其邊境情況與內(nèi)蒙古相近，卻在具體劃分中常被劃歸西北邊境地區(qū)，造成劃分與實(shí)際不符的情況。王朋崗等（2020）將甘肅以及新疆北部與蒙古相鄰的區(qū)域均劃歸西北邊境地區(qū)，以彌補(bǔ)這一缺陷[15]。然而，該劃分又將個(gè)別省區(qū)割裂。筆者認(rèn)為，在結(jié)合我國實(shí)際情況基礎(chǔ)上，東北邊境地區(qū)應(yīng)包括遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、甘肅五省區(qū)，相鄰國家有朝鮮、俄羅斯、蒙古3個(gè)國家。

在東北邊境地區(qū)，邊境旅游面臨的國家安全問題主要是國民安全和生態(tài)安全問題。在國民安全方面，主要是朝鮮核試驗(yàn)的影響。2012年至今，朝鮮先后進(jìn)行了5次地下核試驗(yàn)。由于朝鮮地域狹小，核試驗(yàn)場地選擇有限，主要建在中朝邊境地區(qū)。[16] 其中，儲(chǔ)有大量武器級钚的寧邊距離中朝邊境110千米，豐溪里核試驗(yàn)場距中朝邊境約90多千米，建有巨大核設(shè)施的大館山區(qū)距中朝邊境不足40千米。正常核試驗(yàn)的放射性物質(zhì)泄漏都可能飄到中國境內(nèi)，而一旦試驗(yàn)不成功引發(fā)核泄露，將對中國東北境內(nèi)100千米縱深造成核輻射威脅。例如，2013年2月朝鮮第三次核試驗(yàn)引發(fā)的地震使中國延邊部分地區(qū)震感強(qiáng)烈，此類問題很可能會(huì)導(dǎo)致長白山這座休眠中的活火山重新爆發(fā)，對國民安全造成極大威脅[16]。在生態(tài)安全方面，主要是蒙古和俄羅斯的跨境生態(tài)問題。受制于資源稟賦和發(fā)展水平，蒙古和俄羅斯對中國出口均以自然資源特別是農(nóng)畜林礦產(chǎn)品為主，造成蒙古草場被破壞、水源斷絕、荒漠化嚴(yán)重，俄羅斯大量墾荒，從而對我國的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。[17] 例如，2021年3月13日，源自蒙古國的沙塵暴襲擊我國北方地區(qū)，造成內(nèi)蒙古中西部、甘肅河西、寧夏及陜西北部地區(qū)等出現(xiàn)中度或以上污染，并部分影響到京津冀以及周邊地區(qū)①。

（二）西部邊境地區(qū)

西部邊境地區(qū)常被劃分為西北邊境帶，通常包括新疆、甘肅兩省區(qū)，不包括西藏。由于甘肅在前文已做分析，故不再贅述。新疆比東北邊境地區(qū)更為復(fù)雜，與多個(gè)國家相鄰，故應(yīng)屬于西部或西北邊境地區(qū)。西藏雖在傳統(tǒng)認(rèn)知中屬于西南地區(qū)，應(yīng)歸屬西南邊境地區(qū)。然而，西藏邊境情況與新疆相似，安全情況較為復(fù)雜，與云南、廣西兩省區(qū)不相似，故在西南邊境地區(qū)中常常容易被忽略。例如，寧志中（2014）在對邊境地區(qū)入境旅游進(jìn)行計(jì)算時(shí)，就將西藏進(jìn)行忽略分析?？紤]到邊境存在的實(shí)際情況，不應(yīng)把西藏劃歸到西南邊境地區(qū)，應(yīng)與新疆劃歸在一起。因此，西部邊境地區(qū)包括新疆、西藏兩省區(qū)，相鄰國家有蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸11個(gè)國家，是中國三大邊境地區(qū)中最為復(fù)雜的地區(qū)。

在西部邊境地區(qū)，邊境旅游面臨的國家安全問題主要為國土安全和軍事安全問題。國土安全問題主要是民族分裂勢力、宗教極端主義和國際恐怖主義組成的“三股勢力”對我國的影響。其中，民族分裂勢力是由指極端民族主義者堅(jiān)持“民族自決”的原則，在多民族國家內(nèi)部開展民族分裂、獨(dú)立活動(dòng);宗教極端主義是指打著“宗教”旗號，從事極端主義活動(dòng);國際恐怖主義是指出于政治動(dòng)機(jī)對平民實(shí)施暴力、綁架及社會(huì)破壞等恐怖活動(dòng)。軍事安全主要是邊界軍事沖突帶來的安全問題。印度在1962年中印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)之后，一直對中國懷恨在心，試圖有朝一日報(bào)復(fù)中國。例如，2021年6月15日，中印在加勒萬河谷邊境爆發(fā)沖突，印方一線邊防部隊(duì)打破雙方軍長級會(huì)晤達(dá)成的共識(shí)，再次跨越實(shí)控線蓄意挑釁，甚至暴力攻擊中方前往現(xiàn)場交涉的官兵，進(jìn)而引發(fā)激烈肢體沖突，造成人員傷亡②。

（三）西南邊境地區(qū)

西南邊境地區(qū)的劃分爭議較少，主要觀點(diǎn)認(rèn)為包括西藏、云南和廣西三省區(qū)。前文已提，西藏與新疆情況相似，與云南、廣西差異較大。如將西藏與云南、廣西劃分一起，通常會(huì)導(dǎo)致西藏被忽略，與實(shí)際情況大相徑庭。此外，根據(jù)一般的中國地區(qū)劃分觀點(diǎn)，西南地區(qū)包括四川、貴州、云南、西藏、重慶五省區(qū)市，廣西屬于華南地區(qū)，不屬于西南地區(qū)。大多數(shù)學(xué)者所持的西南邊境地區(qū)劃分觀點(diǎn)并不是嚴(yán)格遵循地區(qū)劃分，而是根據(jù)邊境地區(qū)實(shí)際情況，將廣西劃歸西南邊境地區(qū)。因此，將西藏劃分為西部邊境地區(qū)而不是西南邊境地區(qū)，更符合實(shí)際情況。故本文采納王朋崗等（2020）的觀點(diǎn)，西南邊境地區(qū)僅包括云南、廣西兩省區(qū)，相鄰國家有緬甸、老撾、越南3個(gè)國家。

在西南邊境地區(qū)，邊境旅游面臨的國家安全問題主要為社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)安全問題。社會(huì)安全主要體現(xiàn)在跨境人口非法流動(dòng)、非法跨國婚姻、跨境毒品犯罪等方面。例如，中方一側(cè)的人員常常因?yàn)榭缇迟€博、跨境販毒、偷砍樹木、境內(nèi)犯罪等行為偷越邊境，而緬方一側(cè)為躲避戰(zhàn)亂、跨境務(wù)工、短暫居留進(jìn)入中方境內(nèi)[18]。經(jīng)濟(jì)安全主要體現(xiàn)在走私等違反《中華人民共和國海關(guān)法》的經(jīng)濟(jì)犯罪。例如中緬邊境走私活動(dòng)猖獗，頻繁走私一些不符合國家質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)、違反檢驗(yàn)檢疫法規(guī)或國家禁止、限制出入境的物品，涉及國家文物、翡翠原石、冷鏈?zhǔn)称?、成品油、電腦配件、大米、玉米、白糖等物品。[18]

三、我國邊境旅游涉及國家安全問題的主要類型

根據(jù)2014年4月習(xí)近平總書記提出的總體國家安全觀，國家安全可劃分為政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全11種安全。但對是否增加人民安全或國民安全，學(xué)者們存在一定爭議。針對該問題，劉躍進(jìn)（2014）指出人民安全是一種中國特殊提法，應(yīng)增加作為國際通行概念的國民安全，更為科學(xué)[19]。靳海婷（2018）在從總體國家安全觀視角分析國家情報(bào)工作時(shí)，提出從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面分析國家安全建設(shè)路徑[20]。

圖1? 我國邊境旅游面臨國家安全問題的主要類型

結(jié)合該認(rèn)識(shí)，本文從微觀、中觀、宏觀三個(gè)層面對我國邊境旅游面臨的國家安全問題類型進(jìn)行分析（如圖1所示）。

（一）認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)

微觀層面，從公民與國家關(guān)系來看，邊境旅游面臨的國家安全問題主要是認(rèn)同型風(fēng)險(xiǎn)。邊境旅游將對邊境地區(qū)居民的意識(shí)形態(tài)、民族文化、國家文化等認(rèn)同產(chǎn)生異化現(xiàn)象，主要涉及的安全問題包括政治安全、文化安全、國土安全等。

1.政治安全

政治安全是指“國家主權(quán)不受侵犯、基本政治制度穩(wěn)定、政權(quán)有效運(yùn)行的狀態(tài)”，包括主權(quán)、制度、政權(quán)三個(gè)維度[21]。邊境旅游對政治安全的影響主要通過影響政治認(rèn)同來實(shí)現(xiàn)，是認(rèn)同層面的安全，主要表現(xiàn)為政治制度安全。邊境旅游促進(jìn)了不同政治制度下的國民交流，但同時(shí)也會(huì)引起不同政治制度的碰撞，影響邊境國民、旅游者對不同政治制度的認(rèn)同程度。在政治制度認(rèn)同程度偏低情況下，由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，旅游者很容易被國外情報(bào)機(jī)構(gòu)或組織收買利用，充當(dāng)國家秘密的泄密者和外國政治制度的傳播者，甚至演化為意識(shí)形態(tài)的顛覆者，從而危及政治制度安全。例如發(fā)生在許多國家的“顏色革命”，即是在外國相關(guān)機(jī)構(gòu)的教唆和指揮下發(fā)生的政權(quán)危機(jī)。

2.文化安全

文化安全是指“文化生存和發(fā)展免于威脅或危險(xiǎn)的狀態(tài)”，包括語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念、生活方式等方面的安全[22]。邊境旅游對文化安全的影響是通過影響文化認(rèn)同來實(shí)現(xiàn)，是認(rèn)同層面的安全，主要表現(xiàn)為價(jià)值觀念安全。正如杜勒斯所言：“如果我們教會(huì)蘇聯(lián)的年輕人唱我們的歌曲并隨之舞蹈，那我們遲早將教會(huì)他們按照我們所需要他們采取的方法思考問題”[23]。由于邊境旅游發(fā)展，邊境地區(qū)傳統(tǒng)文化可能遭到破壞，從而影響對國家和民族的認(rèn)同。例如西藏、新疆的分裂分子利用傳統(tǒng)文化，通過文化滲透，強(qiáng)化民族認(rèn)同和宗教認(rèn)同，弱化國家認(rèn)同，從而產(chǎn)生文化安全問題;云南、廣西邊境地區(qū)在邊境旅游發(fā)展背景下，“黃賭毒”文化泛濫，影響國家認(rèn)同和民族認(rèn)同。

3.國土安全

國土安全通常是指“保持國家的統(tǒng)一與領(lǐng)土的完整，基于合理的條件維持與世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并嚴(yán)格控制邊界的能力”[24]，最具代表性的是國家領(lǐng)土的完整性。國家領(lǐng)土完整不僅是國家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的象征，還是國家主權(quán)權(quán)威性和尊嚴(yán)的直接體現(xiàn)[25]。邊境旅游對國土安全的影響是通過模糊我國領(lǐng)土來實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為領(lǐng)土認(rèn)同感降低。由于邊境旅游發(fā)展，邊境管理逐步放松，與我國接壤的某些國家，常常越界生產(chǎn)作業(yè)、偷挪和損壞界標(biāo)，影響國家之間的具體界限認(rèn)同。另外，由于跨境旅游合作區(qū)建設(shè)，邊境旅游景區(qū)跨越了國家之間的邊界，容易造成國家之間界限模糊，從而影響居民對領(lǐng)土的認(rèn)同感。

（二）流失型安全風(fēng)險(xiǎn)

從中觀層面來看，邊境旅游面臨的國家安全問題主要是流失型風(fēng)險(xiǎn)。邊境旅游將增加邊境地區(qū)軍事利益、經(jīng)濟(jì)利益、資源利益等的流失風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及的安全問題包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全等。

1.軍事安全

軍事安全是指“一個(gè)國家處于不受軍事威脅和侵略的狀態(tài)”[26]，包括軍事工程、軍事設(shè)施、軍事行動(dòng)等方面的安全。邊境旅游面臨的軍事安全問題主要是軍事秘密外泄，是一種流失型安全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2021年最新修訂的《中華人民共和國軍事設(shè)施保護(hù)法》，軍事設(shè)施是指國家直接用于軍事目的的建筑、場地和設(shè)備，軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)禁止非法攝影、攝像、錄音、勘察、測量、定位、描繪和記述等。為確保國界安全、捍衛(wèi)國家領(lǐng)土主權(quán)完整、警戒外來入侵或挑釁、維持邊境秩序，邊境地區(qū)通常在主要戰(zhàn)略要地建有邊防部隊(duì)，分布著一些軍事設(shè)施，存在一些軍事禁區(qū)和軍事管理區(qū)。[25] 然而，在開展邊境旅游活動(dòng)的情況下，旅游者在軍事設(shè)施附近的打卡行為會(huì)有意或無意對軍事設(shè)施、軍事秘密帶來風(fēng)險(xiǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)安全

經(jīng)濟(jì)安全是指抵御外來風(fēng)險(xiǎn)沖擊和保障經(jīng)濟(jì)在面臨外在因素沖擊時(shí)能夠繼續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行、健康發(fā)展的能力，強(qiáng)調(diào)的是“過程的經(jīng)濟(jì)安全”[27]。邊境旅游面臨的經(jīng)濟(jì)安全問題主要是經(jīng)濟(jì)利益安全，具體為邊境走私和跨境賭博，是一種流失型安全風(fēng)險(xiǎn)。在一些跨越邊界相對容易的地區(qū)，邊境走私尤為猖獗，邊境旅游業(yè)的發(fā)展，為跨境旅游者逃避關(guān)稅和邊檢提供了更為便利的條件。一方面，邊境走私會(huì)影響我國關(guān)稅收入，造成經(jīng)濟(jì)利益流失;另一方面，邊境走私也會(huì)影響正常的經(jīng)濟(jì)秩序，可能產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況。在跨境賭博方面，由于國外法律一般沒有對外國人賭博的限制，相鄰國家在中國邊境地區(qū)建立了邊境賭博帶，吸引中國游客前去賭博，造成大量資金通過賭博流失到其他國家或地區(qū)。

3.資源安全

資源安全是指“一個(gè)國家或地區(qū)可以穩(wěn)定、及時(shí)和經(jīng)濟(jì)地獲取自然資源并使自然資源基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境處于免受毀滅性破壞的狀態(tài)”[28]。邊境旅游面臨的資源安全問題主要是邊境資源流失，是一種流失型安全風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為自然資源盜竊、自然資源損壞。在沿邊地區(qū)開發(fā)開放背景下，中國與周邊國家的交流日益增加，強(qiáng)流動(dòng)性對重要資源的安全帶來隱患，存在非法占用、非法掠取的風(fēng)險(xiǎn)，例如盜挖野生植物、偷獵野生動(dòng)物。另外，邊境旅游活動(dòng)的開展也會(huì)增加邊境地區(qū)自然資源破壞風(fēng)險(xiǎn)，游客不安全行為很可能導(dǎo)致邊境地區(qū)森林資源、草原資源、水資源等的安全問題。

（三）入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)

從宏觀層面來看，邊境旅游面臨的國家安全問題主要是入侵型風(fēng)險(xiǎn)。邊境旅游將對邊境地區(qū)的人身安全、社會(huì)狀態(tài)、生態(tài)環(huán)境等產(chǎn)生入侵風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及的安全問題包括國民安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全等。

1.國民安全

國民安全是指人的安全問題。自古以來國民安全就是國家安全中不可或缺的內(nèi)容和要素[19]。邊境旅游對國民安全的影響主要是通過入侵的形式來實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)形式為流動(dòng)性安全。流動(dòng)性安全是由于人口流動(dòng)帶來的安全問題，包括公共衛(wèi)生安全、恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)等。我國陸地相鄰國家多為欠發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急管理能力普遍較弱，對公共衛(wèi)生安全、恐怖主義等突發(fā)事件應(yīng)對能力普遍較差。在公共衛(wèi)生安全方面，邊境旅游將加快疫情等公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的傳播，對我國邊境地區(qū)人民生命安全和財(cái)產(chǎn)安全造成沖擊[25]。邊境旅游可能會(huì)助推恐怖主義勢力的入侵，從而影響國民的人身安全。

2.社會(huì)安全

社會(huì)安全是指“社會(huì)系統(tǒng)保持良好運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)各個(gè)群體能夠得到安全保障的能力和機(jī)制”，是客觀的安全性、主觀的安全感和過程的安全化的統(tǒng)一。[29]邊境旅游對社會(huì)安全的影響主要通過入侵形式來實(shí)現(xiàn)，是入侵層面的安全，表現(xiàn)為社會(huì)公共安全。社會(huì)公共安全包括很多類型，邊境地區(qū)主要表現(xiàn)為非法移民等。例如，歐洲的跨境旅游合作推動(dòng)了國家之間交往的便利化，也降低了邊境跨越的難度，從而為非法移民創(chuàng)造了條件，影響社會(huì)安全。非法移民的不斷聚集形成流動(dòng)人口社區(qū)，可能會(huì)在未來向當(dāng)?shù)卣岢隼嬖V求，甚至是政治訴求[25]。亨廷頓曾經(jīng)提出深刻的警示，“當(dāng)今世界，對社會(huì)安全最大的威脅來自移民?！盵30]由于與周邊國家的經(jīng)濟(jì)差異，中國未來將會(huì)面臨一定的非法移民壓力，而邊境旅游會(huì)放大這種壓力。

3.生態(tài)安全

生態(tài)安全是指人類在生產(chǎn)、生活與健康等方面不受生態(tài)破壞與環(huán)境污染的狀態(tài)，包括生態(tài)環(huán)境、食物、空氣質(zhì)量安全等方面[31]。邊境旅游面臨的生態(tài)安全問題主要是生態(tài)入侵問題，是一種入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)，包括外部生態(tài)對內(nèi)部生態(tài)的入侵、人類對生態(tài)環(huán)境的入侵。外部生態(tài)對內(nèi)部生態(tài)的入侵是不同生態(tài)系統(tǒng)之間的安全問題，在邊境旅游發(fā)展過程中存在有意或無意將外來生物帶入國內(nèi)的情況，從而產(chǎn)生生物入侵，破壞原有的生態(tài)系統(tǒng);人類對生態(tài)環(huán)境的入侵是指由于邊境旅游的開發(fā)對邊境地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，是在外部旅游活動(dòng)的作用下產(chǎn)生的生態(tài)安全問題。

四、我國邊境旅游面臨國家安全問題的治理策略

我國邊境旅游面臨的國家安全問題需要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的多元治理體系。邊境旅游對國家安全的影響主要體現(xiàn)在認(rèn)同、流失、入侵三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，治理應(yīng)從三個(gè)方面開展：一是解決認(rèn)同問題;二是阻止流失問題;三是防止入侵問題。以此防范和化解邊境旅游安全風(fēng)險(xiǎn)，確保邊境和國家安全穩(wěn)定。[25]

（一）“育引結(jié)合”促認(rèn)同

在我國邊境地區(qū)，“認(rèn)同危機(jī)”是威脅安全的內(nèi)生性、實(shí)質(zhì)性因素[32]。邊境地區(qū)解決邊境旅游帶來的認(rèn)同問題，應(yīng)堅(jiān)持“育引結(jié)合”，在開展相關(guān)教育的同時(shí)，引導(dǎo)廣大人民群眾自覺參與，從思想、制度、政策三個(gè)層面強(qiáng)化認(rèn)同。第一，思想宣教促認(rèn)同。堅(jiān)持馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，牢牢把握住思想宣教陣地，培育邊民國民意識(shí)。邊民是國家公民中的特殊群體，不僅具有居住在邊境地區(qū)的自然屬性，還應(yīng)有守土固邊的社會(huì)屬性和政治屬性。應(yīng)強(qiáng)化邊民的國民意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到守邊的價(jià)值、責(zé)任。第二，制度宣教促認(rèn)同。嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，懲處危害國家安全的行為，并對相關(guān)案例進(jìn)行宣傳，使旅游者和邊民認(rèn)識(shí)到危害國家安全的法律風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到減少國家安全風(fēng)險(xiǎn)的目的。第三，政策引導(dǎo)促認(rèn)同。很多邊民做出危害國家安全的行為，根本原因在于邊境地區(qū)發(fā)展不充分不平衡問題：一是民族文化不能獲取經(jīng)濟(jì)利益;二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較差;三是守邊固邊沒有得到相應(yīng)回報(bào)。相關(guān)部門應(yīng)加大對抵邊村莊的產(chǎn)業(yè)、交通、物流、網(wǎng)絡(luò)等方面的建設(shè)，改善邊民生活條件。

（二）“五位一體”阻流失

邊境流失風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要多元主體共同參與。針對我國實(shí)際情況，應(yīng)建立黨政軍警民“五位一體”的邊境流失型風(fēng)險(xiǎn)治理體系。第一，“黨”應(yīng)管總。各級黨委應(yīng)在總體國家安全觀指導(dǎo)下，按照相關(guān)法律法規(guī)要求，對流失風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，及時(shí)協(xié)調(diào)各方阻止流失。第二，“政”應(yīng)主責(zé)。各級政府包括邊境省區(qū)、州市、縣域三級政府所涵蓋的人大、監(jiān)察、司法、政協(xié)等部門，應(yīng)按法律規(guī)定，嚴(yán)格履行自身職責(zé)，并及時(shí)補(bǔ)上邊境管理的漏洞。第三，“軍”應(yīng)主防。中國人民解放軍在專司邊境安全防衛(wèi)的同時(shí)，應(yīng)與警方溝通，按照法律法規(guī)對導(dǎo)致國家利益流失的人員進(jìn)行懲處。第四，“警”應(yīng)主治。邊防警察應(yīng)加強(qiáng)邊境社會(huì)治安管控、社會(huì)矛盾調(diào)處、出入境邊防檢查、邊境巡邏執(zhí)法、打擊跨境犯罪等職責(zé)，加大對犯罪分子的懲處力度。第五，“民”應(yīng)主察。由于對邊境地區(qū)及鄰國自然地理、人文風(fēng)俗、社會(huì)關(guān)系較為熟悉，邊民可為邊境治理提供有效情報(bào)，因此，應(yīng)鼓勵(lì)邊民參與邊境治理，建立由人民群眾組成的群防工程。

（三）“協(xié)作管控”防入侵

邊境安全是相互依賴的，防止入侵問題也應(yīng)該堅(jiān)持與陸地鄰國的協(xié)作管控。協(xié)作管控強(qiáng)調(diào)邊境的整體性、互利性、共生型和多元性，在關(guān)注自身利益的前提下適當(dāng)關(guān)注另一側(cè)的合理訴求，從而形成有效且聯(lián)動(dòng)的管控模式[33]。從協(xié)作防入侵角度，主要包括邊防、治安、口岸的協(xié)作。第一，邊防協(xié)作。單方面邊防不僅會(huì)增加邊防成本，同時(shí)也會(huì)降低邊防效率。應(yīng)加強(qiáng)邊界兩側(cè)的防衛(wèi)合作，推進(jìn)與陸地鄰國相關(guān)法律法規(guī)對接，在一線開放情況下，加強(qiáng)對邊界界標(biāo)的保護(hù)和管理，以確保在發(fā)展邊境旅游的同時(shí)，避免對國家安全造成威脅。第二，治安協(xié)作。邊境地區(qū)犯罪活動(dòng)通常涉及跨國執(zhí)法問題，由于國家法律不同，不同國家對犯罪的認(rèn)定和量刑各有不同，從而增大跨境執(zhí)法的困難。伴隨邊境旅游合作發(fā)展，跨境犯罪發(fā)生的可能性提升，應(yīng)推動(dòng)犯罪歸屬地認(rèn)定和跨境追蹤權(quán)的合作，給予警察跨境追蹤犯罪人員的權(quán)力，以提升執(zhí)法效率，提高對跨境犯罪的打擊力度。第三，口岸協(xié)作。在邊境地區(qū)，對過境人員、車輛、貨物的識(shí)別、篩查、防疫進(jìn)行管控，是避免邊境地區(qū)入侵的重要環(huán)節(jié)。在推動(dòng)口岸便利化的同時(shí)，應(yīng)加大對口岸邊檢的投入，加強(qiáng)人員篩查、貨物篩查、檢驗(yàn)檢疫等，避免恐怖分子、外部生物的入侵。

五、結(jié)語

我國邊境旅游面臨的國家安全問題正處于領(lǐng)域拓展期，需要針對不同的安全問題采取不同的安全對策。我國邊境旅游面臨的國家安全問題可以劃分為空間拓展期（1985—1996年）、動(dòng)態(tài)調(diào)整期（1997—2009年）、領(lǐng)域拓展期（2010年至今）三個(gè)階段，從地域看，可劃分為東北邊境地區(qū)、西部邊境地區(qū)、西南邊境地區(qū)三個(gè)區(qū)域，包含認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)、流失型安全風(fēng)險(xiǎn)、入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)三種類型風(fēng)險(xiǎn)。其中，認(rèn)同型安全風(fēng)險(xiǎn)包括政治安全、文化安全、國土安全;流失型安全風(fēng)險(xiǎn)包括軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全;入侵型安全風(fēng)險(xiǎn)包括國民安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全。為治理我國邊境旅游面臨的國家安全問題，應(yīng)采取“育引結(jié)合”促認(rèn)同、“五位一體”阻流失、“協(xié)作管控”防入侵的應(yīng)對措施。

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責(zé)任編輯：詹花秀