行政處罰權(quán)下放的法治進路
——兼論《行政處罰法》第24條

張婧飛，姚如許

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

行政處罰權(quán)下放是我國行政執(zhí)法重心下移改革的重要一環(huán)，推動著我國近些年基層執(zhí)法的整合與發(fā)展。學(xué)界對此早有關(guān)注，相關(guān)研究成果對理論的厘清和實際問題的解決大有幫助[1-2]。但以往的闡釋大多圍繞“行政執(zhí)法重心下移”這一大的命題展開，對其中的處罰權(quán)問題僅稍加提及，鮮有學(xué)者把“行政處罰權(quán)下放”作為獨立的問題來討論。2021年《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)修訂，新增第24條關(guān)于行政處罰權(quán)下放的條款，第一次在立法層面對賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)、街道辦事處(以下簡稱街道辦)行政處罰權(quán)進行積極回應(yīng)，也為單獨討論行政處罰權(quán)下放提供了一個合理的契機。立足于新的時代背景，本文以《行政處罰法》第24條的條文為出發(fā)點，重點對“行政處罰權(quán)下放”這一問題進行整體探討，為《行政處罰法》的相關(guān)條款提供一些理論和實踐上的落地思路。

一、行政處罰權(quán)下放的發(fā)展歷程

(一)行政執(zhí)法重心下移背景下的行政處罰權(quán)下放

行政執(zhí)法重心下移，指將縣級行政主管部門的部分行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)交由鄉(xiāng)級政府機關(guān)行使[1]，相關(guān)政策文件最早出現(xiàn)于2009年。由此可見，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦下放行政處罰權(quán)是包含在行政執(zhí)法重心下移中的，隨行政執(zhí)法重心下移的發(fā)展而發(fā)展。因此需要將向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦下放行政處罰權(quán)的政策和實踐放在行政執(zhí)法重心下移的背景下來考察。

在新《行政處罰法》頒布之前，歷版《行政處罰法》皆規(guī)定只有縣級以上地方人民政府才可以實施行政處罰，但在實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往才是執(zhí)法的重心。這種矛盾的現(xiàn)象意味著執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法重心不匹配，行政執(zhí)法“高高在上”，不貼近民情，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”的尷尬局面。自2009年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見〉的通知》中要求“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”之后，湖南省、陜西省等地方政府都開展了經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革試點工作。2015年之后，中央發(fā)布了一系列重要文件，包括《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》，以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，將行政執(zhí)法重心下移明確為一項重要舉措[2]。《實施意見》中要求執(zhí)法重心下移按照相對集中行政處罰權(quán)辦理[3]。相對集中行政處罰權(quán)制度雖然最接近向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦下放行政處罰權(quán)，但是根據(jù)當時的《行政處罰法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦原則上不具有行政處罰主體資格，因此《實施意見》背后的法律依據(jù)很難說得通。

修法之前向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦下放行政處罰權(quán)的實踐大致有三種模式：其一，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦為平臺的綜合執(zhí)法模式，這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦對綜合執(zhí)法的事項具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的權(quán)力(1)詳見《北京市人民政府關(guān)于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權(quán)并實行綜合執(zhí)法的決定》(2020年)的內(nèi)容。；其二，直接為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦設(shè)定處罰權(quán)的模式[4]；其三，以行政委托的方式委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦實施行政處罰(2)詳見《滁州市人民政府關(guān)于印發(fā)滁州市行政執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸試點工作方案的通知》(2015年)的內(nèi)容。。以上三種模式中比較常見的是委托的方式，但無論哪一種，都無法滿足行政處罰權(quán)責(zé)一致的要求，因為在舊《行政處罰法》中明確規(guī)定縣級以上地方人民政府才可以實施行政處罰。

(二)新《行政處罰法》的積極回應(yīng)

若要完善行政處罰權(quán)下放的法律依據(jù)，滿足行政處罰權(quán)責(zé)一致的需求，更好地實現(xiàn)基層的管理效能，需對《行政處罰法》進行修改和完善。2021年1月22日，全國人民代表大會常務(wù)委員會正式發(fā)布新修訂的《行政處罰法》，我國行政處罰法的發(fā)展進入了新的階段?！缎姓幜P法》對于行政處罰權(quán)在縱向上的重新配置給予積極回應(yīng)，為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦行政處罰權(quán)提供了明確的法律依據(jù)。《行政處罰法》第24條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估?！痹摋l款的增加為之前行政執(zhí)法重心下移制度中的爭議問題掃清了部分障礙，順應(yīng)了行政執(zhí)法體制改革的大方向，有力推動了基層治理向前邁進。

此次修改也與《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》(以下簡稱《綱要(2021—2025年)》)的目標不謀而合。該文件指出“到2025年，政府行為全面納入法治軌道……行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升”。建設(shè)法治政府，提升行政執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)范基層政府執(zhí)法權(quán)的行使是關(guān)鍵。在法律上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦行政處罰權(quán)，就是對基層執(zhí)法法律制度的補充和完善，是將執(zhí)法力量下沉的有效舉措。

二、行政處罰權(quán)下放的法律條款解讀

《行政處罰法》第24條第1款主要規(guī)定了省級單位決定將行政處罰權(quán)從縣級縱向移轉(zhuǎn)到鎮(zhèn)街級的過程，其中涉及多個權(quán)力移轉(zhuǎn)的主體，需要厘清其間的關(guān)系。權(quán)力移轉(zhuǎn)的內(nèi)容是行政處罰權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦因本條款能行使的行政處罰權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦是否因此而具有行政權(quán)能還需探討，條款內(nèi)容仍需進一步闡釋。下文從行政處罰權(quán)下放的主體和性質(zhì)兩個方面切入，對《行政處罰法》第24條第1款進行深層次的解讀，分析其在具體適用中可能存在的問題。

(一)省級單位具有處罰權(quán)下放的決定權(quán)

我國原《行政處罰法》第20條規(guī)定，縣級以上地方人民政府才可以實施行政處罰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦并沒有行政處罰權(quán)，不是行政處罰權(quán)的實施主體。新修訂的《行政處罰法》第23條延續(xù)了原《行政處罰法》第20條關(guān)于級別管轄的原則，但在第24條對第23條做了例外規(guī)定，使行政處罰權(quán)有可能延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦。值得注意的是，雖然《行政處罰法》的修改使焦點集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦，但是《行政處罰法》第24條第1款實際上并沒有直接為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦設(shè)定權(quán)力，而是直接為省、自治區(qū)、直轄市設(shè)定了是否將縣級政府工作部門的行政處罰權(quán)移交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的決定權(quán)。

行政職權(quán)的設(shè)定，是國家行政權(quán)力的形成方式。它是憲法和法律對國家行政權(quán)力的架構(gòu)和體系的設(shè)計，是人民通過國家法律對國家行政機關(guān)的首次賦權(quán)[5]，包括行政權(quán)的設(shè)置、分配、調(diào)整與取消。在我國有兩種設(shè)定行政職權(quán)的方式：一種是直接在單行法中做出規(guī)定；另一種是在組織法中做提綱挈領(lǐng)式的原則性規(guī)定，然后在單行法中進行細化。《行政處罰法》第24條明顯是使用前種方式為省、自治區(qū)、直轄市設(shè)定決定權(quán)。

值得說明的是，設(shè)定行政職權(quán)的法律一般是比較高層級的法律，為使法律規(guī)范更具概括性，不可避免地存在權(quán)力分配比較籠統(tǒng)或者不符合少部分實踐的情況，需要行政機關(guān)內(nèi)部通過行政職權(quán)的分配，使各機構(gòu)對各自行使的行政職權(quán)有明確科學(xué)的分工。因此，可將行政職權(quán)的分配看作行政職權(quán)設(shè)定機制的一種必要補充[6]。結(jié)合《行政處罰法》，第24條可以視為第23條所述的“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的情形。第24條將行政處罰權(quán)交由可以承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，可以視為對行政處罰權(quán)的再分配。從這個角度來看，《行政處罰法》間接為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦設(shè)定了行政處罰權(quán)。但是，《行政處罰法》畢竟不是將行政處罰權(quán)直接設(shè)定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，而是通過省、自治區(qū)、直轄市的決定間接使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦獲得行政處罰權(quán)，中間還需地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件的進一步規(guī)定。從嚴格意義上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦獲得行政權(quán)力需要《行政處罰法》第24條加上地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件的規(guī)定。而《行政處罰法》第23條的例外規(guī)定范圍僅僅包括法律、行政法規(guī)，沒有涵蓋地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，這就動搖了“《行政處罰法》第24條為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦設(shè)定行政處罰權(quán)”這一論點的根基。

總之，《行政處罰法》第24條為省、自治區(qū)、直轄市直接設(shè)定了是否下放行政處罰權(quán)的決定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦能否行使行政處罰權(quán)是間接的、有條件的，甚至可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦看作省、自治區(qū)、直轄市決定權(quán)的受權(quán)主體。因此，本條款修訂后，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的承接能力外，對于推進行政處罰權(quán)下放到基層這一整體性的工作，省、自治區(qū)和直轄市的統(tǒng)籌能力也是至關(guān)重要的。下放行政處罰權(quán)的決定主體具體是哪個省級單位？如何在下放前進行評估？下放的具體工作如何展開？下放的標準是什么？對這些具體問題的分析有助于進一步明晰省級單位在行政處罰權(quán)下放工作中的重要作用。

(二)處罰權(quán)下放未使鎮(zhèn)街具有處罰權(quán)能

根據(jù)《行政處罰法》第17條，行政處罰由具有處罰權(quán)的機關(guān)在法定范圍內(nèi)實施，這是職權(quán)法定原則在《行政處罰法》中的體現(xiàn)。首先體現(xiàn)在處罰主體法定，即只有通過法律法規(guī)的授予，也即行政職權(quán)的設(shè)定、授權(quán)或委托，行政機關(guān)才具有相應(yīng)的權(quán)能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦只有通過法律法規(guī)設(shè)定、授予或委托才能行使行政處罰權(quán)，具有處罰權(quán)能，因此需逐個分析《行政處罰法》第24條第1款規(guī)定的“處罰權(quán)下放”與設(shè)定、授權(quán)、委托之間的關(guān)系。如上文所述，《行政處罰法》第24條規(guī)定的權(quán)力的移轉(zhuǎn)是否是行政職權(quán)的設(shè)定仍值得探討。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦不能根據(jù)第24條就被推定具有處罰權(quán)能。

行政職權(quán)的授予，簡稱“授權(quán)”。在《行政處罰法》的語境下，授權(quán)是指通過法律設(shè)定獲得行政職權(quán)的行政機關(guān)，在法律允許的前提下，基于真實意思表示，通過法律、法規(guī)，將自己的職權(quán)授予行政機關(guān)以外的其他組織[7]。經(jīng)過授權(quán)，被授權(quán)方獲得行政主體資格，能對外獨立承擔法律責(zé)任?！缎姓幜P法》第19條規(guī)定了法律授權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，將被授權(quán)方限定在法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織中。這種組織包括行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出機構(gòu)，卻不包括行政機關(guān)和行政機關(guān)的派出機關(guān)。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層的行政機關(guān)，街道辦是區(qū)政府的派出機關(guān)。二者顯然都不在《行政處罰法》第19條提到的管理公共事務(wù)職能的組織之列，因此不能援引授權(quán)條款來解釋《行政處罰法》第24條行政處罰權(quán)的移轉(zhuǎn)。

行政職權(quán)的委托指一個行政主體雖然具有行政職權(quán)，但它由于行使職權(quán)條件上的限制或其他原因，在法律允許的前提下，委托另外的組織以委托方的名義實施該職權(quán)。行政委托只能讓受托方成為行為主體而不是行政主體，所以受托方不因行政委托而成為具有獨立資格的行政主體。根據(jù)《行政處罰法》第21條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦不符合成為受托組織的條件，所以也不能援引行政委托條款來解釋《行政處罰法》第24條行政處罰權(quán)的移轉(zhuǎn)。

因此，從條款屬性上看，《行政處罰法》第24條第1款并不是行政職權(quán)的設(shè)定、授權(quán)或委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦不能據(jù)此具有處罰權(quán)能。在行政執(zhí)法重心下移的大背景下，該條文的修改是為迎合時代背景而做出的變通，是一種例外立法或特殊條款，沒有帶來結(jié)構(gòu)性的變革。而根據(jù)權(quán)責(zé)一致的要求，應(yīng)由具有權(quán)能的主體承擔相應(yīng)的法律責(zé)任，一旦涉及由下放后行政處罰權(quán)引起的與行政相對人的糾紛，不能援引第24條使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦具有獨立承擔法律責(zé)任的資格，反映在廣泛發(fā)生的行政訴訟上，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦不具有獨立的應(yīng)訴資格。

(三)應(yīng)由組織法對處罰權(quán)下放進行回應(yīng)

從法條的關(guān)系上看，《行政處罰法》第24條可以解釋為第23條的例外規(guī)定，即絕大多數(shù)情況下行政處罰權(quán)仍舊由縣級以上人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)行使，那么例外規(guī)定是否可以成為行政處罰權(quán)普遍下放的法律依據(jù)，進而《行政處罰法》第24條是否可以成為行政執(zhí)法重心下移的法律依據(jù)，仍有待商榷。但可以確定的是，在實踐中，如果行政處罰權(quán)被普遍下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，就意味著第23條的管轄規(guī)則落空，這無疑違背了立法者確立行政處罰管轄制度的初衷。此外，雖然《行政處罰法》第四章專章設(shè)定了行政處罰的管轄和適用，但不過是對相關(guān)組織法的簡單重復(fù)，《行政處罰法》的功能在于設(shè)定權(quán)規(guī)范和程序規(guī)范，其本質(zhì)是一部行為法。綜觀行政執(zhí)法重心下移的歷程，執(zhí)法權(quán)下移是一場執(zhí)法權(quán)的縱向移轉(zhuǎn)，關(guān)系到以事權(quán)為中心的行政資源，處罰權(quán)下放雖然只是執(zhí)法重心下移的一部分，但也同樣涉及事權(quán)，這種結(jié)構(gòu)性的變遷不屬于行為法的范疇，而應(yīng)從組織法上進行回應(yīng)[8]127。

我國專門規(guī)定地方行政組織的《地方組織法》對行政處罰權(quán)下放的制度供給并不充分?！兜胤浇M織法》第76條對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)做出規(guī)定，其中第七項為“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。這里需要注意的是，行政職權(quán)是行政法主體依法享有的、對某一行政領(lǐng)域或某個方面行政事務(wù)實施行政管理活動的資格及其權(quán)能，其內(nèi)涵與事項不同，因此并不能從該項中當然推導(dǎo)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有執(zhí)法資格?！兜胤浇M織法》第85條第3款規(guī)定，“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”，自然也不能從中推導(dǎo)出街道辦具有執(zhí)法資格。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨立的行政機關(guān)，街道辦是區(qū)政府的派出機關(guān)，二者性質(zhì)本就不同，將二者作為同樣的主體使其承接行政處罰權(quán)，在當前的組織法背景下是不合適的，理應(yīng)對組織法進行變革。

三、“行政處罰權(quán)下放”條款的實現(xiàn)路徑

上文就“行政處罰權(quán)下放”條款進行解讀，并從主體和性質(zhì)兩方面提出三個亟須解決的問題：省、自治區(qū)和直轄市如何統(tǒng)籌處罰權(quán)下放的具體事項？如何確定行政處罰權(quán)下放后行政訴訟的應(yīng)訴被告？組織法如何就處罰權(quán)下放進行回應(yīng)？下文對這三個問題進行分析，并提出具體的解決路徑。

(一)充分發(fā)揮省、自治區(qū)、直轄市在行政處罰權(quán)下放中的作用

充分發(fā)揮省級單位作用，首先要確定省級單位中對行政處罰權(quán)下放做出決定的主體。根據(jù)《綱要(2021—2025年)》的精神，省、自治區(qū)原則上不再設(shè)置行政執(zhí)法隊伍，但這并不代表省級單位在行政執(zhí)法中不再發(fā)揮作用?！缎姓幜P法》第24條第1款并沒有明確指出省、自治區(qū)、直轄市的哪個機關(guān)對行政處罰權(quán)的下放具有決定權(quán)，這與《行政處罰法》的相對集中行政處罰權(quán)條款不同?！缎姓幜P法》明確規(guī)定國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市的人民政府對相對集中行政處罰具有決定權(quán)。2000年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》指出：“試點地方的省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制工作機構(gòu)和試點城市人民政府法制工作機構(gòu)要發(fā)揮在法制工作方面的參謀和助手作用，協(xié)助本級政府依法積極穩(wěn)妥地推進試點工作。”據(jù)此，是由省、自治區(qū)、直轄市政府對相對集中行政處罰工作進行統(tǒng)籌性指導(dǎo)，由政府的法制機構(gòu)進行協(xié)助。國務(wù)院頒布的系列規(guī)范性文件也皆采用此種做法。

2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》指出：“市級城市管理部門主要負責(zé)城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處?！彪m然該文件對于省級的機關(guān)沒有做出相應(yīng)規(guī)定，但該文件將市級的行政執(zhí)法重心下移的工作落實到政府機關(guān)及部門。通觀相對集中行政處罰制度和行政執(zhí)法重心下移制度的系列法規(guī)，可以合理推測出省、自治區(qū)、直轄市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦移轉(zhuǎn)縣級人民政府的行政處罰權(quán)的決定權(quán)是由政府及政府部門行使的?；谑跈?quán)的靈活性考慮，由省級政府進行統(tǒng)籌安排是較為合理的選擇。上級行政機關(guān)有對下級行政機關(guān)管理事項的處罰權(quán)限，當然也可以對下級機關(guān)的處罰權(quán)限進行分配。此外，由省級政府行使下放的決定權(quán)，能夠避免縣級政府隨意下放處罰權(quán)的局面，增強改革的規(guī)范性，有利于全省范圍內(nèi)改革的有力推進[9]。

在下放行政處罰權(quán)的過程中，要理順高層統(tǒng)籌和下移執(zhí)行的關(guān)系。一方面，省級政府要集中履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、評議考核、組織協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督職能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決行政處罰權(quán)下放的重大問題。發(fā)揮屬地管理的積極功能，將行政處罰權(quán)的行使下放到最基層。通過高層的合理調(diào)配和基層的精細執(zhí)法，貼近群眾的實際需求，切實解決“看得見的管不了，管得了的看不見”的問題[10]。另一方面，省級政府可以授權(quán)某一政府部門日常管理下放行政處罰權(quán)的事宜，做到專事專管，實現(xiàn)科學(xué)化管理。

(二)引入“行為主體”被告論

從權(quán)力移轉(zhuǎn)性質(zhì)的角度，難以合理確定行政處罰權(quán)下放后的行政訴訟應(yīng)訴被告，因此這里首先引入行政主體和行為主體的概念。所謂行政主體，是在行政管理關(guān)系中與行政相對人構(gòu)成雙方關(guān)系的主體；所謂行為主體，指做出被訴行為的主體[11]。

我國目前認定行政訴訟被告資格采用的是行政主體、行為主體、責(zé)任主體三主體合一的標準，其理論內(nèi)涵是“立法授權(quán)說”與“獨立財產(chǎn)說”?！傲⒎ㄊ跈?quán)說”的內(nèi)涵就是前文所述的職權(quán)法定原則的體現(xiàn)，職權(quán)法定原則處理的是行政行為是否有合法根據(jù)的實體問題，而被告資格確認是行政行為歸屬的程序問題，二者不可混為一談。“獨立財產(chǎn)說”則蘊含民事法人制度的特點，與行政訴訟的需求不匹配。因此三主體合一的標準反而為確定行政訴訟被告資格提出了難題，有必要引入“行為主體”被告論。

行政處罰權(quán)分配后，被分配行政處罰權(quán)的機關(guān)作為行政訴訟的被告較為合理。但從嚴格意義來說，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦下放行政處罰權(quán)的法律依據(jù)還有瑕疵，不是完整意義上的行政職權(quán)分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦不是實施行政處罰權(quán)的行政主體，只是實施行政處罰權(quán)的行為主體。為了回避這個瑕疵，一以貫之地使被分配行政處罰權(quán)的主體作為權(quán)力移轉(zhuǎn)之后的被告，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦行使行政處罰權(quán)發(fā)生的訴訟中以行為主體的標準確定被告。在行政訴訟中，適格被告和被訴行為的實施者通常是兩個機關(guān)，如“程寶田訴歷城區(qū)人民政府行政強制案”(3)該案的具體內(nèi)容詳見(2018)最高法行申1801號行政裁定書。程寶田在東楊家莊擁有的房屋于2016年11月19日上午遭到強制拆除。程寶田向一審法院起訴，一審二審均認為程寶田將歷城區(qū)政府列為被告。再審法院認為該案中，歷城區(qū)政府提交的2017年4月1日華山街道指揮部出具的情況說明等文件，可以證實區(qū)、街道兩級指揮部的設(shè)立情況以及兩級指揮部的職責(zé)分工情況。按照該文件確定的工作分工，拆遷安置協(xié)議的簽訂、地上物的清除、安置等工作均由華山街道指揮部負責(zé)具體實施。由此可知，歷城區(qū)政府在其權(quán)限范圍內(nèi)，已將案涉土地征收項目的強拆工作交由華山街道辦負責(zé)實施。而華山街道辦作為歷城區(qū)政府的派出機關(guān)，屬于依法享有行政職權(quán)、獨立對外承擔法律責(zé)任的行政主體，具有以行政訴訟被告身份參與訴訟的能力。因此，推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定被告適格，于法有據(jù)。。該案中，圍繞歷城區(qū)人民政府是否是適格被告，經(jīng)歷一審、二審、再審，最終，在再審中，最高人民法院推定華山街道辦為被訴強拆行為的實施主體，進而認定其為適格被告。在實踐中，很難做到只有適格被告才去做事實上的實施者，因此面對各種類型的行政訴訟案件，先確認行為主體，之后推定其為適格被告，這種做法雖然存在瑕疵，但卻是一個高效解決立案難問題的方法。

以行為主體的標準確定被告的原因主要有兩個方面。其一，行為主體的標準回避了《行政處罰法》第23條和第24條銜接有瑕疵的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦不會因為實體法上可能不是適格行政主體而喪失應(yīng)訴權(quán)。其二，從組織法的角度來說，行政主體往往在行為主體級別之上，行政相對人很難越過行為主體直接找到行政主體。而且行政主體和行為主體之間往往存在著錯綜復(fù)雜的授權(quán)、委托等關(guān)系，廣大缺少法律專業(yè)知識的行政相對人很難厘清其中的關(guān)系，因此采用這一標準可以使行政相對人更方便地、直接地起訴?！罢l行為，誰被告”可以說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在解決由行使行政處罰權(quán)引發(fā)的訴訟時的一種較為理想的選擇。

(三)變革組織法實現(xiàn)制度供給

《實施意見》對行政執(zhí)法重心下移做出了重要指示，也為實現(xiàn)行政處罰權(quán)下放指明了路徑。從條文表述中可以提煉出三個要素：一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在實施行政處罰中的主體地位；二是雖然行政處罰權(quán)下放的實質(zhì)接收者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，但實質(zhì)執(zhí)法者卻是基層新組建的專門執(zhí)法機構(gòu)；三是下放行政處罰權(quán)后，原執(zhí)法主體縣級人民政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的關(guān)系[8]128-131。其中第一個要素的實現(xiàn)是后兩個要素實現(xiàn)的基礎(chǔ)，因此本文著重討論如何變革組織法，下移事權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在實施行政處罰過程中具有執(zhí)法主體資格。

目前最直接的解決方式是在組織法中確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的執(zhí)法主體資格。直接重構(gòu)組織法體系雖能根治我國行政組織法體系中的諸多弊病，但在當前的社會背景和司法背景下可行性并不高，全國人大也并未將其納入立法計劃，學(xué)界對此的研究也不夠深入?；谝陨显?，筆者認為解決此問題的有效路徑是對《地方組織法》進行修改。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的性質(zhì)不同，對此應(yīng)分別討論。

《地方組織法》第76條通過列舉方式概括出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七項職權(quán)，可將第七項更改為“辦理上級人民政府交辦的執(zhí)法事項和其他事項”。其合理之處在于，直接改變了事權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為執(zhí)法主體掃清了障礙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無須再通過一法一授權(quán)來行使權(quán)力，同時可以防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的膨脹，有力地推進行政執(zhí)法重心下移。

街道辦在基層城市管理中發(fā)揮著重要作用。1954年《城市街道辦事處組織條例》(已失效)中就規(guī)定了街道辦的性質(zhì)及職能，《地方組織法》對此也有明確規(guī)定，街道辦是市或區(qū)政府的派出機關(guān)，不是一級獨立的政府機構(gòu)。但隨著行政管理體制的改革，街道辦承擔了越來越多的管理職能，尤其是在行政執(zhí)法重心下移的背景之下，街道辦的職能早已超出《城市街道辦事處組織條例》的規(guī)定。近些年發(fā)布的中央文件(4)本文提到的有關(guān)行政執(zhí)法重心下移的文件，如《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》《實施意見》。中，完全將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦作為性質(zhì)相同的單位一并提及，共同承擔基層執(zhí)法的任務(wù)。街道辦事實上已經(jīng)成為一級獨立的政府機構(gòu)，但法律上還沒有對此進行確認。因此在街道辦的問題上，不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，法律首先要厘清街道辦的性質(zhì)。筆者認為宜在《地方組織法》中對街道辦的性質(zhì)重新界定。對于街道辦職權(quán)的規(guī)定，學(xué)界目前主要存在兩種觀點，即概括式和列舉式。筆者傾向于選擇抽象概括式，可以在條文中做出類似“街道辦事處依法履行轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)、城市管理、社會治理等相應(yīng)的服務(wù)和管理職能”的規(guī)定。這種抽象式的概括既可以從中合理推斷出其具有行政執(zhí)法的職權(quán)，又可以避免《地方組織法》第76條采用列舉式易出現(xiàn)的問題——規(guī)定內(nèi)容太過具體，不能充分適應(yīng)社會變化。

四、行政處罰權(quán)下放的未來展望

下文主要在行政執(zhí)法重心下移的大背景下對行政處罰權(quán)下放制度進行展望。行政處罰權(quán)下放所涉及的職權(quán)絕不只是孤立的行政處罰權(quán)，根據(jù)《綱要(2021—2025年)》中的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦要逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”的目標，健全審批、監(jiān)管、處罰銜接機制，防止相互脫節(jié)。因此，雖然“行政處罰權(quán)下放”條款中僅僅表述了對于行政處罰權(quán)的處理，但實際上要延伸到整個行政執(zhí)法中涉及的職權(quán)。

(一)領(lǐng)會《綱要(2021—2025年)》精神規(guī)范執(zhí)法

《綱要(2021—2025年)》在推動全面深化改革、維護社會大局穩(wěn)定方面起著重要作用?！毒V要(2021—2025年)》指出：“著眼提高人民群眾滿意度，著力實現(xiàn)行政執(zhí)法水平普遍提升，努力讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。”《行政處罰法》的實施要立足于《綱要(2021—2025年)》中傳達的精神。

1.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦實現(xiàn)綜合執(zhí)法

回顧綜合執(zhí)法的發(fā)展過程，有效綜合一直是綜合執(zhí)法的重中之重，提升執(zhí)法效能是綜合執(zhí)法的核心目標。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的層級實現(xiàn)綜合執(zhí)法并不困難，將行政處罰權(quán)相應(yīng)配套的權(quán)力下放給基層，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的幾個部門整合成一支執(zhí)法隊伍，就在組織機構(gòu)的層面上達到了綜合執(zhí)法的要求。但是綜合執(zhí)法的意義，除了精減人員外，更重要的是要實現(xiàn)“一加一大于二”的執(zhí)法效果，提高執(zhí)法效能。就執(zhí)法效能來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在實現(xiàn)綜合執(zhí)法中主要涉及以下兩個方面。

其一，職能優(yōu)化改革。職能優(yōu)化中首先要思考的問題是，除行政處罰權(quán)外，還有哪些權(quán)力應(yīng)該下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，實現(xiàn)基層的綜合執(zhí)法。對于這一問題要著重考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的實際能力，要因地制宜，不搞“一刀切”，各有各的權(quán)力清單。其次要對合理配置行政資源有清晰的預(yù)判[12]。綜合執(zhí)法中處罰權(quán)是重要的一環(huán)，沒有處罰權(quán)就難以串聯(lián)起完整的綜合執(zhí)法職權(quán)。但要實現(xiàn)剛性執(zhí)法和柔性執(zhí)法的平衡，并非執(zhí)行每一種任務(wù)都需要行使處罰的職能。輕任務(wù)配重職權(quán)會讓執(zhí)法過于嚴苛，且容易造成權(quán)力的濫用；重任務(wù)配輕職權(quán)又會讓執(zhí)法“疲軟”，難以達到執(zhí)法目的。

其二，構(gòu)建協(xié)同機制。綜合執(zhí)法的執(zhí)法權(quán)不是被設(shè)定出來的，而是由其他部門的執(zhí)法權(quán)移轉(zhuǎn)而來的，因此綜合執(zhí)法部門要協(xié)調(diào)好與原執(zhí)法部門的關(guān)系，厘清哪些是需要移轉(zhuǎn)的與處罰權(quán)有關(guān)的執(zhí)法權(quán)。對于那些沒有移轉(zhuǎn)過來的執(zhí)法權(quán)，綜合執(zhí)法部門不能越權(quán)，而是要建立起與各部門的銜接，協(xié)同工作，提高效率。此外，不能忽視行業(yè)執(zhí)法的作用，要建立起政府執(zhí)法與行業(yè)執(zhí)法的有效對接，轉(zhuǎn)變政府職能。值得注意的是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦已經(jīng)承接了上級政府工作部門的執(zhí)法權(quán)，取得了執(zhí)法主體的資格，因此上級部門的派出執(zhí)法機構(gòu)理應(yīng)不再從事基層執(zhí)法，但該種做法需要僅有執(zhí)法權(quán)力、毫無執(zhí)法經(jīng)驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在短時間內(nèi)整合資源，組建一支執(zhí)法隊伍，相比之下，將派出機構(gòu)的資源移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦明顯是一種更為合適和高效的做法[13]。最后，要理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與上級主管部門之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦獲得執(zhí)法權(quán)，建立綜合執(zhí)法機構(gòu)后，縣級主管部門必須退回之前延伸到鎮(zhèn)街領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，二者的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與被監(jiān)督、協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)的關(guān)系，此后縣級主管部門不再參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦具體的執(zhí)法活動。

2.通過行政程序完善規(guī)范執(zhí)法

《綱要(2021—2025年)》指出，要按照行政執(zhí)法類型，制定完善行政執(zhí)法程序規(guī)范。目前行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在隨意執(zhí)法、執(zhí)法過程不規(guī)范等種種問題，對于規(guī)范公正文明執(zhí)法目標的實現(xiàn)起著消極作用。程序法對于實現(xiàn)行政執(zhí)法的規(guī)范化具有重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦作為最基層的單位，執(zhí)法能力相較于上級會有所欠缺，執(zhí)法過程不規(guī)范的問題會更為突出。這些問題僅通過組織法建設(shè)難以解決，還需要行政程序的完善和發(fā)展。比如行政執(zhí)法中的證據(jù)問題，除《行政處罰法》對證據(jù)進行規(guī)定外，有關(guān)行政執(zhí)法證據(jù)的法律規(guī)范較少。而在執(zhí)法過程中，處罰常以“強制措施-處罰-強制執(zhí)行”這一組合的形式出現(xiàn)，因此僅對行政處罰的證據(jù)進行規(guī)定，不能滿足行政處罰實踐的需要，更遑論解決整個行政執(zhí)法的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦逐步實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”的目標背景下，行政執(zhí)法的證據(jù)規(guī)則明顯是短板，不能適應(yīng)執(zhí)法實踐的需要，而這個問題又無法通過地方的協(xié)同立法得到根本性解決，因此需要中央的制度供給。

(二)多方面實質(zhì)化解決執(zhí)法矛盾

省級單位的工作在行政處罰權(quán)下放中仍然至關(guān)重要，因此要充分發(fā)揮省級單位的作用。省級單位在決定將縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦時，應(yīng)該進行認真的評估和調(diào)研，堅決不搞“一刀切”，應(yīng)注意如下幾個問題。

1.分別下放集中的行政處罰權(quán)與分散的行政處罰權(quán)

在相對集中行政處罰制度的背景下，又建立向基層下放行政處罰權(quán)的制度，使原來二維層面的權(quán)力移轉(zhuǎn)變化為三維層面的權(quán)力移轉(zhuǎn)，這就使行政處罰權(quán)的移轉(zhuǎn)制度變得更為復(fù)雜。要做到在縣級政府層面已經(jīng)集中的行政處罰權(quán)集中下放，還分散在各部門的處罰權(quán)分散下放。每一次決定下放行政處罰權(quán)時，都要明晰下放的標準和內(nèi)容，并確保不與之前該地下放的行政處罰權(quán)重復(fù)，使每次下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的行政處罰權(quán)不互相沖突，不會造成職權(quán)混亂。

2.平衡執(zhí)法能力與執(zhí)法主體

向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦下放行政處罰權(quán)的主要目的不是減輕縣級人民政府部門的工作壓力，而是實現(xiàn)執(zhí)法力量與執(zhí)法主體的平衡，但在追求這一目標的過程中，不能導(dǎo)致執(zhí)法能力與執(zhí)法主體新的失衡。省級單位一方面要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦提供充足的財政保障、定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和合理的獎懲制度，以提高基層執(zhí)法的專業(yè)性和積極性，另一方面要進一步探索和尋求有效的行政處罰權(quán)下放的方式。筆者認為，在行政處罰權(quán)下放的過程中最好采取彈性方式，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦執(zhí)法能力和經(jīng)驗的提高，逐步增加下移的行政處罰權(quán)。與此同時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦和縣級人民政府工作部門具體實施的行政處罰權(quán)和執(zhí)法邊界，省級單位應(yīng)當提供清晰的指導(dǎo)。對于那些直觀的、簡單易行的處罰事項，可以下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦來實施；對于一些綜合性強、比較復(fù)雜的處罰事項，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦執(zhí)法能力不足、難以達到規(guī)范執(zhí)法標準時，不應(yīng)當將執(zhí)法的重擔都交給基層，而是應(yīng)當由原本的縣級人民政府工作部門去承擔執(zhí)法責(zé)任，實施行政處罰權(quán)。即基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)一定下放，基層沒有能力承接的行政處罰權(quán)堅決不放。

3.平衡規(guī)范執(zhí)法與執(zhí)法主體

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦都是與群眾實際生活最接近的機關(guān)和機構(gòu)，給予二者一定的行政處罰權(quán)是實現(xiàn)執(zhí)法力量與執(zhí)法主體相平衡的重要舉措，但是最基層的執(zhí)法力量和能力普遍不足，現(xiàn)實中也存在執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不規(guī)范的現(xiàn)象。如果統(tǒng)籌單位對此不加以改變，放任下去，基層執(zhí)法過程中的不規(guī)范和有效監(jiān)管缺失將會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的公信力下降，使將行政處罰權(quán)下放到最基層的制度在實踐中難以達到預(yù)期。針對以上問題，迫切需要統(tǒng)籌者展開行動，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的基層執(zhí)法隊伍。最好為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦執(zhí)法隊伍的招錄設(shè)立統(tǒng)一的標準，包括公務(wù)人員的錄用與培訓(xùn)，并且這種培訓(xùn)不是一次性的，而是長期的，要時刻注意執(zhí)法實踐中遇到的新狀況，對此提供針對性的跟蹤培訓(xùn)，以全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和規(guī)范執(zhí)法能力。

4.平衡嚴格執(zhí)法與柔性執(zhí)法

相比于更高級別的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在行使行政處罰權(quán)時更要注重柔性執(zhí)法。所謂柔性執(zhí)法，是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中運用多種手段來引導(dǎo)相對人做合法行為，包括教育、提醒、勸告等。省級單位要在基層中提倡柔性執(zhí)法。與縣區(qū)級不同的是，基層執(zhí)法案件數(shù)量最多，且案件的違法程度往往比較輕微，如果對每個情節(jié)顯著輕微的案件都進行嚴格處罰，不僅會增加基層的執(zhí)法負擔，也未免不近人情。而且在新《行政處罰法》頒布之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在法律上并沒有行政處罰權(quán)，案件多是通過靈活且比較平和的柔性方式解決，比如通過調(diào)解協(xié)商、說服教育、提供服務(wù)等來解決實踐中的問題。這些處理辦法既可以有效地解決爭議糾紛，又能拉近政府與市民社會之間的距離。所以即使在新《行政處罰法》頒布之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦在處理公務(wù)的過程中也要把握好嚴格執(zhí)法與柔性執(zhí)法之間的關(guān)系。

五、結(jié) 語

《行政處罰法》把黨的十八大以來推進全面依法治國、深化行政執(zhí)法領(lǐng)域改革的重要成果落實到法律中，推動了行政處罰制度的進步。將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，解決了“看得見的管不了，管得了的看不見”這一執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法重心不匹配的問題。在行政處罰權(quán)下放過程中，省級單位要發(fā)揮好統(tǒng)籌作用，平衡各方因素，多方面實質(zhì)化解決問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦執(zhí)法真正發(fā)揮作用；要厘清責(zé)任承擔的問題，雖然“行為主體被告論”可以解釋發(fā)生行政訴訟時的應(yīng)訴被告問題，但還需要從組織法上進行變革才能理順關(guān)系，從而在根本上解決問題；要結(jié)合《綱要(2021—2025年)》的精神，將行政處罰權(quán)下放放在整個綜合執(zhí)法的背景下考量，要盡快落實與處罰權(quán)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)下放，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。