中國(guó)航運(yùn)業(yè)碳減排政策研究：基于政策網(wǎng)絡(luò)視角

陳 舜，繆春燕，章 強(qiáng)

(上海海事大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；b.交通運(yùn)輸學(xué)院，上海 200135)

隨著全球溫室效應(yīng)日益嚴(yán)重，控制溫室氣體排放已成為熱點(diǎn)話題。2018年，國(guó)際海事組織(IMO)通過了溫室氣體減排的初步戰(zhàn)略，提出到2030年，將國(guó)際航運(yùn)二氧化碳排放強(qiáng)度較2008年至少降低40%，到2050年將這一比例提升至70%；與2008年相比，到2050年將年度溫室氣體排放總量至少減少50%。與此同時(shí)，如何推動(dòng)我國(guó)航運(yùn)業(yè)綠色低碳發(fā)展也已成為我國(guó)航運(yùn)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題。近年來，我國(guó)積極推動(dòng)航運(yùn)業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)程。2021年，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要實(shí)現(xiàn)航運(yùn)業(yè)“綠色低碳發(fā)展”。

回顧我國(guó)航運(yùn)業(yè)碳減排歷程，各政策主體在不同階段扮演著不同角色，主體間的關(guān)系也隨之變化。本文基于政策網(wǎng)絡(luò)視角展開分析，旨在探究如下三個(gè)問題：(1)我國(guó)推動(dòng)航運(yùn)碳減排過程中經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段以及目前我國(guó)正處于碳減排的哪個(gè)階段？(2)在航運(yùn)碳減排不同發(fā)展階段中，我國(guó)各政策主體各自承擔(dān)著何種角色，各主體間如何互動(dòng)？(3)著眼我國(guó)“雙碳”目標(biāo)，我國(guó)各政策主體應(yīng)采取何種措施加快航運(yùn)業(yè)低碳發(fā)展？

一、政策網(wǎng)絡(luò)分析

政策網(wǎng)絡(luò)是指與政策有直接或間接利益關(guān)系的多個(gè)行動(dòng)者通過特定媒介相互聯(lián)系、共同行動(dòng)，從而影響政策制定過程。英國(guó)公共行政學(xué)家羅茨(R.A.W. Rhodes)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，將政策網(wǎng)絡(luò)定義為相互博弈、交換資源的各類組織。[1]352-359從理論角度而言，政策網(wǎng)絡(luò)是對(duì)多元主義理論和合作主義理論的延伸，全面闡釋政策制定過程中所有行動(dòng)者的參與方式，以及相互間的復(fù)雜關(guān)系；從現(xiàn)實(shí)角度而言，政策網(wǎng)絡(luò)的提出是為了解決公共部門的分割化，以及政府部門事務(wù)的民營(yíng)化。

雖然政策網(wǎng)絡(luò)作為一種相對(duì)成熟的政策分析手段得到了業(yè)界的普遍認(rèn)可，但是現(xiàn)實(shí)中政策網(wǎng)絡(luò)的形式一直是復(fù)雜多變的。Marsh[2]和羅茨[3]將政策網(wǎng)絡(luò)劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等五種類型，這些網(wǎng)絡(luò)在成員資格以及成員間的資源分配方面存在差異。

隨著對(duì)大氣污染問題的日益重視，政策網(wǎng)絡(luò)也被國(guó)內(nèi)外學(xué)者應(yīng)用于國(guó)家大氣污染及氣候政策分析中。馮貴霞[4]利用政策網(wǎng)絡(luò)分析框架研究我國(guó)大氣污染防治的四十年政策歷程，發(fā)現(xiàn)隨著大氣污染政策變遷，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也隨之改變，體現(xiàn)在政策權(quán)力主體的地位和話語(yǔ)權(quán)提升、企業(yè)與地方政府對(duì)中央政府的響應(yīng)更為主動(dòng)、公眾對(duì)環(huán)境的維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、政策工具多元化等。這些變化推動(dòng)政策網(wǎng)絡(luò)主體之間進(jìn)行不同形式的互動(dòng)，進(jìn)而對(duì)政策運(yùn)行產(chǎn)生影響。Yun等[5]利用調(diào)查問卷對(duì)韓國(guó)氣候政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行實(shí)證研究，指出政府組織是韓國(guó)氣候政策的主要參與者，并在增長(zhǎng)網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境網(wǎng)絡(luò)這兩個(gè)立場(chǎng)不同的聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行調(diào)解，并且認(rèn)為基于氣候變化問題的共識(shí)、實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放目標(biāo)以及低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略是韓國(guó)制定氣候保護(hù)政策的驅(qū)動(dòng)因素。Locatelli等[6]運(yùn)用指數(shù)隨機(jī)圖模型(exponential random graph models)研究秘魯氣候變化政策中關(guān)鍵參與者之間的信息流和合作，進(jìn)而探索氣候治理與政策網(wǎng)絡(luò)，指出國(guó)家政府機(jī)構(gòu)是秘魯氣候變化政策網(wǎng)絡(luò)的核心角色，盡管某些行為主體占主導(dǎo)地位并且在某些群體中具有同質(zhì)性，但秘魯氣候變化政策網(wǎng)絡(luò)中存在良好的多行為主體間的協(xié)調(diào)與合作潛力。Gong等[7]運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)模型對(duì)中國(guó)氣候保護(hù)政策進(jìn)行研究，認(rèn)為幾乎沒有證據(jù)表明外生因素對(duì)中國(guó)政策變化產(chǎn)生影響，相反，內(nèi)部因素在其發(fā)展和轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用，并從法律執(zhí)行框架、腐敗等方面探究了政策結(jié)果低于預(yù)期的原因。

除上述研究外，政策網(wǎng)絡(luò)還被中國(guó)學(xué)者廣泛應(yīng)用于農(nóng)村政策[8]、旅游政策[9]、醫(yī)療保險(xiǎn)[10]、新高考改革[11]、老年教育[12]等多個(gè)領(lǐng)域，表現(xiàn)出良好的應(yīng)用性和解釋力。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，政策網(wǎng)絡(luò)理論在航運(yùn)政策領(lǐng)域已有初步應(yīng)用，例如，章強(qiáng)等[13]基于政策網(wǎng)絡(luò)分析了我國(guó)LNG動(dòng)力船舶的扶持政策，但在航運(yùn)碳減排政策研究領(lǐng)域，政策網(wǎng)絡(luò)理論尚未有應(yīng)用。鑒于此，本文運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)分析我國(guó)航運(yùn)業(yè)碳減排政策，厘清我國(guó)航運(yùn)碳減排不同發(fā)展階段，明晰各政策主體承擔(dān)的角色和作用，進(jìn)而為我國(guó)航運(yùn)業(yè)低碳綠色發(fā)展提供政策建議。

二、基于政策網(wǎng)絡(luò)的中國(guó)航運(yùn)碳減排政策分析

(一)推進(jìn)中國(guó)航運(yùn)碳減排進(jìn)程的政策網(wǎng)絡(luò)類型

我國(guó)在推動(dòng)航運(yùn)碳減排過程中涉及不同的利益相關(guān)者，基于政策網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合我國(guó)航運(yùn)管理實(shí)踐，可對(duì)航運(yùn)碳減排政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行主體類別劃分，并對(duì)不同網(wǎng)絡(luò)類型中的典型行為主體及其主要特征和功能進(jìn)行闡述[1]360-371，見表1。

在推動(dòng)我國(guó)航運(yùn)碳減排的進(jìn)程中，國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家能源局構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力中心(表2)，參與了相關(guān)政策的制定和頒布，有著較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)和廣泛的影響力。政策社群的政策制定主要以宏觀方向性引導(dǎo)為主，為航運(yùn)業(yè)各相關(guān)行為主體提供必要的政策支持。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要集聚了具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的行業(yè)或團(tuán)體，行為主體間的互動(dòng)頻率較高，豐富的專業(yè)知識(shí)使其擁有特殊的話語(yǔ)權(quán)。在推動(dòng)我國(guó)航運(yùn)業(yè)低碳發(fā)展的過程中，船級(jí)社、高等院校、科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)作為擁有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的組織機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)中的知識(shí)中心(表3)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的各參與者具有不同的行為重點(diǎn)，例如，船級(jí)社主要提供技術(shù)指南，高等院校注重低碳航運(yùn)人才培養(yǎng)，科研院所進(jìn)行船舶研發(fā)設(shè)計(jì)，行業(yè)協(xié)會(huì)則積極推動(dòng)會(huì)員單位間的信息共享。

府際網(wǎng)絡(luò)主要涵蓋了制定相關(guān)政策的地方政府，代表地方政府的利益，通常受政策社群的直接領(lǐng)導(dǎo)支配。隨著分權(quán)化趨勢(shì)的增強(qiáng)，地方政府也具備了一定的政策自主權(quán)。我國(guó)主要沿海省份高度重視綠色航運(yùn)的發(fā)展，積極推進(jìn)我國(guó)航運(yùn)碳減排政策的實(shí)施。因此，府際網(wǎng)絡(luò)由主要沿海省份地方政府組成，這些地方政府構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)中的執(zhí)行中心(表4)。府際網(wǎng)絡(luò)的政策制定遵循政策社群的決策意志，主要進(jìn)行政策細(xì)化、執(zhí)行與監(jiān)督。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)即“制造者網(wǎng)絡(luò)”，一般作為政策對(duì)象，與政策落實(shí)密切相關(guān)，是進(jìn)行政策反饋的重要主體。造船企業(yè)和航運(yùn)企業(yè)分別作為以船舶生產(chǎn)制造和船舶運(yùn)輸為主營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，構(gòu)成了生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的核心主體。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中各類企業(yè)所具有的鮮明經(jīng)濟(jì)屬性，使其成為我國(guó)推動(dòng)航運(yùn)碳減排政策網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)中心。

議題網(wǎng)絡(luò)中成員數(shù)量眾多，結(jié)構(gòu)松散，對(duì)于同一政策，不同成員可能會(huì)存在不同的價(jià)值主張。議題網(wǎng)絡(luò)具有整合不同政策觀點(diǎn)的作用，并可將相關(guān)政策觀點(diǎn)及時(shí)反饋給其他政策主體，進(jìn)而影響政策過程。近年來，航運(yùn)碳減排已受到業(yè)界的廣泛關(guān)注，以專家學(xué)者、新聞媒體等為代表的議題網(wǎng)絡(luò)逐步成為我國(guó)航運(yùn)碳減排政策網(wǎng)絡(luò)的輿論中心。

(二)中國(guó)航運(yùn)碳減排的發(fā)展階段

總體來看，我國(guó)推動(dòng)航運(yùn)碳減排的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。本文分別基于標(biāo)志性政策文件出臺(tái)以及航運(yùn)業(yè)推進(jìn)碳減排標(biāo)志性事件的視角，對(duì)我國(guó)航運(yùn)碳減排發(fā)展的不同階段特征進(jìn)行歸納總結(jié)(表5)。值得指出的是，這兩種不同的研究視角在時(shí)間維度上的劃分基本一致，這是因?yàn)檎咄苿?dòng)與航運(yùn)碳減排發(fā)展二者是相輔相成的。

2005年《京都議定書》正式生效后，中國(guó)積極承擔(dān)大國(guó)職責(zé)，利用宏觀政策進(jìn)行引導(dǎo)，頒布了首部應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案——《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》[14]，引導(dǎo)各主體高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化，但是仍缺乏具體技術(shù)及規(guī)范，政策內(nèi)容較為寬泛。隨著對(duì)碳減排措施的不斷摸索，交通運(yùn)輸部頒布了首部針對(duì)水運(yùn)減排的實(shí)施方案——《“十二五”水運(yùn)節(jié)能減排總體推進(jìn)實(shí)施方案》，在此階段岸電技術(shù)、船舶減阻技術(shù)、推進(jìn)系統(tǒng)、設(shè)備性能提升等各種技術(shù)措施日趨成熟，碳減排成效顯著。同時(shí)中國(guó)也積極探索推動(dòng)碳減排的相關(guān)市場(chǎng)措施，上海成為全國(guó)首個(gè)將航運(yùn)業(yè)納入碳排放交易體系的城市[15]。隨著全球?qū)竭\(yùn)碳減排的日益重視，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《關(guān)于全面深入推進(jìn)綠色交通發(fā)展的意見》，2018年，IMO也制定了船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略和減排目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)加快出臺(tái)碳減排措施，深入推動(dòng)低碳航運(yùn)發(fā)展建設(shè)?！笆奈濉睍r(shí)期，我國(guó)加快推動(dòng)航運(yùn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了引領(lǐng)海事發(fā)展的專項(xiàng)文件——《海事系統(tǒng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》，同時(shí)為滿足EEDI(船舶能效設(shè)計(jì)指數(shù))第二、第三階段的嚴(yán)格要求，我國(guó)也在積極研發(fā)零碳燃料，鼓勵(lì)針對(duì)零碳、負(fù)碳關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)，并在政策、資金、技術(shù)方面給予支持。

三、不同碳減排階段中的政策網(wǎng)絡(luò)特征

(一)碳減排意識(shí)形成階段

在航運(yùn)碳減排意識(shí)的形成階段，政策社群對(duì)推動(dòng)航運(yùn)碳減排保持較高的積極性，成為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系的重要?jiǎng)恿υ?，同時(shí)中央政府的管制措施(即以強(qiáng)制性立法或行政工具為主)是推動(dòng)低碳發(fā)展最為行之有效的手段之一[16]，但是當(dāng)時(shí)碳減排相關(guān)技術(shù)尚不成熟且尚未形成系統(tǒng)的指導(dǎo)性政策。盡管如此，船舶設(shè)計(jì)企業(yè)、航運(yùn)公司仍然通過相互協(xié)作和技術(shù)探索，在綠色船舶探索方面取得了重要進(jìn)展。例如，2008年，上海外高橋造船有限公司推出了新一代好望角散貨船，該船的能源設(shè)計(jì)指數(shù)滿足排放基線，減排技術(shù)指標(biāo)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平。需要強(qiáng)調(diào)的是，政策社群的積極性來源于全球氣候變暖的現(xiàn)實(shí)壓力。2009年，在哥本哈根氣候峰會(huì)上各國(guó)相繼公布了減排目標(biāo)，我國(guó)積極承擔(dān)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)盡的碳減排義務(wù)，首次向世界宣布了具體的減碳目標(biāo)。

就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而言，網(wǎng)絡(luò)中的各成員內(nèi)部還未形成較為緊密的結(jié)構(gòu)，各不同成員間交流協(xié)作的頻率較低(圖1)。造成這種現(xiàn)象的主要原因是政府部門雖然開始重視航運(yùn)業(yè)的碳減排，但是由于缺乏碳減排技術(shù)的指導(dǎo)及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，因此在政策內(nèi)容中并未涉及過多相關(guān)內(nèi)容。就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的成員互動(dòng)而言，政策社群“從上而下”對(duì)府際網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行單向領(lǐng)導(dǎo)支配。值得注意的是，作為IMO的A類理事國(guó)，我國(guó)在航運(yùn)碳減排方面始終遵循IMO的政策框架，積極貫徹執(zhí)行IMO的相關(guān)政策規(guī)定。例如，為落實(shí)IMO提出的EEDI、EEOI(船舶能效營(yíng)運(yùn)指數(shù))、SEEMP(船舶能效管理計(jì)劃)，我國(guó)專門牽頭成立了IMO應(yīng)對(duì)機(jī)制辦公室。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與府際網(wǎng)絡(luò)則因缺乏政策社群的宏觀指導(dǎo)，在航運(yùn)碳減排方面未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，難以整合。與此同時(shí)，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主動(dòng)對(duì)綠色船舶發(fā)展進(jìn)行探索交流，議題網(wǎng)絡(luò)則主要對(duì)政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的減排政策進(jìn)行宣傳，呼吁各主體高度重視船舶碳減排，并把減碳技術(shù)需求與潛在問題反饋給專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

(二)碳減排措施探索階段

在航運(yùn)碳減排措施探索階段，政策社群和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)成為推動(dòng)航運(yùn)低碳化發(fā)展的主體。國(guó)際社會(huì)對(duì)于氣候變暖問題的重視以及我國(guó)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的壓力推動(dòng)政策社群制定相關(guān)政策，而其他成員對(duì)技術(shù)規(guī)范的迫切需求促使專業(yè)網(wǎng)絡(luò)制定相應(yīng)技術(shù)指南。在此階段，我國(guó)不斷研究各種碳減排技術(shù)措施、運(yùn)營(yíng)措施、可替代燃料等，并且嘗試實(shí)施基于市場(chǎng)的碳減排措施。同時(shí)，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)通過技術(shù)摸索積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。以中國(guó)船級(jí)社為代表的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)積極應(yīng)對(duì)EEDI的要求，出臺(tái)船舶能效設(shè)計(jì)指南，為推動(dòng)政策實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而言，政策社群從原先的松散結(jié)構(gòu)變成緊密結(jié)構(gòu)，各成員之間進(jìn)行了初步互動(dòng)，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)由于參與成員較多，仍然處于松散狀態(tài)(圖2)。就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的成員互動(dòng)而言，值得注意的是，政策社群加強(qiáng)了對(duì)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)航運(yùn)碳減排的關(guān)注程度，積極引導(dǎo)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)開展碳減排技術(shù)研究。例如，2011年9月，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《“十二五”水運(yùn)節(jié)能減排總體推進(jìn)實(shí)施方案》，在港口開展重點(diǎn)技術(shù)試點(diǎn)工作，建立港口減排專項(xiàng)資金。2016年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確提出在全國(guó)范圍推廣碳排放交易市場(chǎng)[17]，上港集團(tuán)、中遠(yuǎn)海運(yùn)集運(yùn)等我國(guó)主要港航企業(yè)均參與了相關(guān)的配額管理[14]。

(三)碳減排措施發(fā)展階段

在航運(yùn)碳減排措施發(fā)展階段，政策社群、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)三者成為推動(dòng)碳減排的主體。2018年，IMO通過了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰(zhàn)略》，制定了短、中、長(zhǎng)期減排措施，規(guī)定了國(guó)際航運(yùn)碳排放強(qiáng)度下降的具體目標(biāo)，即到2030年，國(guó)際航運(yùn)二氧化碳排放強(qiáng)度相比2008年至少減少40%，到2050年減少70%。這一階段政策社群推動(dòng)行業(yè)低碳發(fā)展的動(dòng)力很大程度上源于自身的管理職責(zé)，在IMO政策框架下引導(dǎo)各部門完成各階段碳減排目標(biāo)。而生產(chǎn)者加快低碳發(fā)展的動(dòng)力則源自政策壓力和社會(huì)道德責(zé)任。在這一階段，碳減排措施體系已基本形成，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)在碳減排技術(shù)方面取得了一定成效，為后期碳減排措施全面落實(shí)和碳減排技術(shù)推廣奠定了基礎(chǔ)。

就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而言，府際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)由松散變?yōu)榫o密，成員間的交流活動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)(圖3)。就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中不同成員間的互動(dòng)而言，這一階段需要關(guān)注政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)之間的雙向互動(dòng)關(guān)系。府際網(wǎng)絡(luò)積極配合政策社群的政策指引。典型實(shí)例如，2018年上海市人民政府出臺(tái)《上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020)》，明確提出推進(jìn)LNG加注碼頭建設(shè)、新能源船舶的應(yīng)用等[18]。政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)三者形成了較為穩(wěn)定的三角互動(dòng)結(jié)構(gòu)，彼此互動(dòng)協(xié)作的同時(shí)，以中國(guó)船級(jí)社為代表的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)在這一階段陸續(xù)出臺(tái)可替代燃料、天然氣加注、純電池動(dòng)力船舶等相關(guān)技術(shù)指南，為其他類型的網(wǎng)絡(luò)參與者提供技術(shù)咨詢，議題網(wǎng)絡(luò)則積極進(jìn)行政策宣傳。

(四)碳減排措施推廣應(yīng)用階段

在航運(yùn)碳減排措施推廣應(yīng)用階段，政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)三者仍作為網(wǎng)絡(luò)體系主體。近年來，國(guó)內(nèi)外對(duì)于航運(yùn)碳排放問題日益關(guān)注，全球范圍開始對(duì)船舶實(shí)施更為嚴(yán)格的碳排放限制規(guī)定。為了應(yīng)對(duì)EEDI第二、第三階段的嚴(yán)格要求，政策社群需要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行決策，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)零碳燃料，對(duì)零碳負(fù)碳技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)。議題網(wǎng)絡(luò)則依然是政策宣傳的重要力量。由于溫室氣體排放問題已成為重要的社會(huì)話題，因此航運(yùn)碳減排議題也被廣泛關(guān)注。

就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)而言，此階段的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(圖4)與第三階段相似。政策社群、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)之間仍在進(jìn)行穩(wěn)定的三角式互動(dòng)協(xié)作，值得注意的是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部結(jié)構(gòu)變得更為緊密，各航運(yùn)企業(yè)也積極采取節(jié)能減排措施(表6)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)繼續(xù)加強(qiáng)與其他成員的交流互動(dòng)。如中國(guó)船級(jí)社持續(xù)開展氫燃料及電池動(dòng)力技術(shù)的船上應(yīng)用研究，開發(fā)定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)產(chǎn)品，推動(dòng)清潔能源在水運(yùn)行業(yè)的應(yīng)用，出臺(tái)了《純電池動(dòng)力船舶檢驗(yàn)指南》《船舶應(yīng)用甲醇乙醇燃料指南2022》《船舶應(yīng)用氨燃料指南2022》等一系列技術(shù)指南。上海船舶研究院也致力于新能源船舶、油電混合動(dòng)力船舶、船舶設(shè)計(jì)、船舶智能化等新興方向的研究。與此同時(shí)，議題網(wǎng)絡(luò)與政策社群展開雙向互動(dòng)，交通運(yùn)輸部積極開展在線訪談，推動(dòng)航運(yùn)低碳發(fā)展，對(duì)《交通運(yùn)輸部關(guān)于修改〈港口和船舶岸電管理辦法〉的決定》《海事系統(tǒng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等政策進(jìn)行解讀。

四、基于理論分析的政策思考

(一)積極推動(dòng)制定航運(yùn)碳減排專項(xiàng)政策

從“十一五”到“十四五”期間，交通運(yùn)輸部為進(jìn)一步提高交通運(yùn)輸行業(yè)能源利用效率，打造清潔低碳的綠色運(yùn)輸服務(wù)體系，相繼編制了《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》《公路水路交通運(yùn)輸節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》等政策文件，并在“十三五”期間對(duì)水路交通減排情況開展了專項(xiàng)調(diào)研。然而，在現(xiàn)有綠色交通、交通節(jié)能減排專項(xiàng)政策中，車輛減排仍為政策重點(diǎn)，而對(duì)航運(yùn)碳減排的監(jiān)管程序和碳減排技術(shù)指導(dǎo)篇幅較少。航運(yùn)業(yè)作為二氧化碳排放的重要來源之一，仍缺少相關(guān)專項(xiàng)政策規(guī)范指導(dǎo)。政策社群作為網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力中心，并未加快航運(yùn)專項(xiàng)碳減排政策的出臺(tái)頻率。因此，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)“雙碳”目標(biāo)，出臺(tái)航運(yùn)碳減排相關(guān)的專項(xiàng)約束文件并加強(qiáng)碳減排監(jiān)督的相關(guān)引導(dǎo)，運(yùn)用財(cái)稅優(yōu)惠、碳積分、碳交易等多元化政策工具更好地推動(dòng)航運(yùn)碳減排進(jìn)程，顯得尤為必要。

(二)加快協(xié)作并探索規(guī)范統(tǒng)一的碳減排實(shí)施路徑

2009年12月，中國(guó)在哥本哈根聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)上首次公布了“減少排放”的具體指標(biāo)，此后我國(guó)時(shí)刻關(guān)注國(guó)際航運(yùn)碳減排舉措動(dòng)向，采取了多種措施推動(dòng)航運(yùn)低碳化發(fā)展，如積極開展港口岸電設(shè)施建設(shè)、鼓勵(lì)綠色低碳船舶生產(chǎn)制造等。但當(dāng)前在政策文件中明確鼓勵(lì)、推廣的碳減排舉措較為單一，部分措施在實(shí)施過程中仍存在技術(shù)瓶頸，尚未形成明確統(tǒng)一的碳減排實(shí)施路徑。近些年，LNG動(dòng)力船舶因其綠色低碳特點(diǎn)成為政策關(guān)注重點(diǎn)，但長(zhǎng)期而言，LNG僅可作為過渡性可替代燃料。為滿足更為嚴(yán)格的碳減排目標(biāo)，仍需積極研發(fā)零碳燃料。與此同時(shí)，基于市場(chǎng)的碳減排措施備受關(guān)注，歐盟制定了EU-ETS(歐盟碳排放交易系統(tǒng))，并于2008年開始正式實(shí)行，我國(guó)也積極響應(yīng)這項(xiàng)措施，如上海碳排放交易體系成為國(guó)內(nèi)首個(gè)把航運(yùn)業(yè)納入碳排放交易體系的體系。但碳排放測(cè)量和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等基礎(chǔ)工作難題，以及配套立法體系的缺乏，阻礙了我國(guó)全面推廣碳排放交易體系的進(jìn)程[19]。

近年來，交通運(yùn)輸部積極推動(dòng)岸電技術(shù)在港口的廣泛使用，目前該項(xiàng)技術(shù)在港口碼頭已得到普遍應(yīng)用，同時(shí)還制定了布局設(shè)計(jì)、電費(fèi)補(bǔ)貼及實(shí)施監(jiān)管等岸電相關(guān)政策，因此相較于其他措施，岸電技術(shù)的應(yīng)用更具有普適性、可行性。我國(guó)對(duì)船舶減碳技術(shù)持續(xù)進(jìn)行深度探索，航運(yùn)企業(yè)自主開展的碳減排措施也取得了一定成果，但與歐美等其他國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)碳減排技術(shù)和應(yīng)用仍有很大的提升空間。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)各政策主體間的協(xié)作，充分利用各成員的資源，建立良好的協(xié)作關(guān)系。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部成員間也需要進(jìn)行資源共享，共同探討并積累航運(yùn)碳減排的有益經(jīng)驗(yàn)，形成明確統(tǒng)一的碳減排路徑。