高速公路工程施工招投標(biāo)中的現(xiàn)狀分析及對(duì)策

袁 平 南京捷通建設(shè)工程咨詢有限公司工程師

高速公路建設(shè)工程在建設(shè)階段就能對(duì)各領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展提供有利條件，經(jīng)我國(guó)政府部門的正確引導(dǎo)與大力支持，擴(kuò)大高速公路建設(shè)及影響范疇成為推動(dòng)現(xiàn)代化社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。同時(shí)，由于項(xiàng)目的“戰(zhàn)線”較長(zhǎng)，參與單位眾多，其項(xiàng)目前期招投標(biāo)工作階段還需貫徹落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度，發(fā)揮較強(qiáng)的約束作用，保證實(shí)施成效與預(yù)期目標(biāo)一致。

1 高速公路工程施工招投標(biāo)的現(xiàn)狀分析

隨著我國(guó)高速公路建設(shè)行業(yè)的不斷發(fā)展，國(guó)家法律法規(guī)逐漸完善，高速公路招投標(biāo)工作開(kāi)展遵循規(guī)范化、嚴(yán)謹(jǐn)化原則，無(wú)論是招標(biāo)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，還是招投標(biāo)流程及作業(yè)要求等，體現(xiàn)出公開(kāi)、透明等特點(diǎn)[1]。由于行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)較激烈，在招投標(biāo)工作中實(shí)施階段也體現(xiàn)出不足之處，違規(guī)、違法現(xiàn)象依然存在。

1.1 招標(biāo)文件條件設(shè)置不合理

根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施條例》，招標(biāo)文件內(nèi)容應(yīng)滿足公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用原則。結(jié)合當(dāng)前部分招標(biāo)文件內(nèi)容分析，在編制階段就因缺乏規(guī)范性存在不合理情況。例如，某高速公路附屬工程的建安費(fèi)1 000 萬(wàn)元，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理提出了較高要求，必須具備一級(jí)注冊(cè)建造師執(zhí)業(yè)資格，而相關(guān)管理規(guī)定中投標(biāo)人資質(zhì)等級(jí)設(shè)置不合理、類似工程業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置不科學(xué)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人設(shè)置不重視等，所設(shè)置的招標(biāo)文件條件已經(jīng)超過(guò)了項(xiàng)目自身的規(guī)模和特點(diǎn)，并具有明顯的傾向性，影響工程項(xiàng)目招投標(biāo)工作的進(jìn)度與成效，未給各方提供公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，在此方面浪費(fèi)眾多資源。

1.2 評(píng)標(biāo)過(guò)程不規(guī)范

根據(jù)交通運(yùn)輸部相關(guān)文件規(guī)定，高速公路施工項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法是以雙信封技術(shù)評(píng)分最低標(biāo)價(jià)法為主，依據(jù)招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)文件第一信封（商務(wù)及技術(shù)文件）從業(yè)績(jī)、人員、施工組織設(shè)計(jì)、技術(shù)能力、信譽(yù)等方面進(jìn)行綜合評(píng)分，按照綜合得分的高低推薦投標(biāo)人進(jìn)入第二信封（報(bào)價(jià)文件）的評(píng)審（一般不少于3 名）。此方法直觀、易操作，并能規(guī)避圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象發(fā)生。

在此基礎(chǔ)上，還能對(duì)工程造價(jià)積極控制，發(fā)揮較強(qiáng)作用。但在實(shí)操階段，因評(píng)標(biāo)辦法在選擇時(shí)易忽視有利條件的合理應(yīng)用，過(guò)于重視對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的操控，導(dǎo)致部分招標(biāo)人雖然選擇了技術(shù)評(píng)分最低標(biāo)價(jià)法，但在商務(wù)技術(shù)文件評(píng)審辦法中，主觀分的分值設(shè)置比例較大，定量客觀分的分值設(shè)置比例較少。

例如，江蘇省某高速公路工程項(xiàng)目在招標(biāo)時(shí)，只設(shè)置了一項(xiàng)客觀分（15 分），其余為主觀分，是以江蘇省交通運(yùn)輸廳信用信息管理辦法要求為主，企業(yè)信用分必須是客觀分（15 ～25 分）。但主觀分較多，在評(píng)審時(shí)會(huì)出現(xiàn)尺度失衡情況，再加上分值彈性較大，使評(píng)標(biāo)過(guò)程中主觀性增大，易出現(xiàn)“人情標(biāo)”現(xiàn)象，引發(fā)評(píng)標(biāo)不公平問(wèn)題，對(duì)后續(xù)工程建設(shè)帶來(lái)不利影響，擾亂招投標(biāo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

1.3 圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象頻繁發(fā)生

高速公路建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)額較大，各標(biāo)段的建安費(fèi)超過(guò)億元，利潤(rùn)相對(duì)較高。在利益驅(qū)使下，圍標(biāo)現(xiàn)象頻繁發(fā)生，增大了招投標(biāo)工作監(jiān)管難度，影響工程建設(shè)成效的同時(shí)，還使工程建設(shè)存在安全隱患，對(duì)整個(gè)高速公路行業(yè)良好發(fā)展造成阻礙，無(wú)法保證招投標(biāo)市場(chǎng)能公平、公正地發(fā)展[2]。甚至還有部分投標(biāo)人為了利益相互合作，組成聯(lián)盟共同投標(biāo)，以他人名義投標(biāo)并取得中標(biāo)資格，相互串通后表面上是公開(kāi)招標(biāo)，但卻暗箱操作，嚴(yán)重違背了各項(xiàng)規(guī)則及規(guī)定要求。整個(gè)招投標(biāo)流程過(guò)于形式化，失去開(kāi)展招投標(biāo)工作的根本意義，所設(shè)置的一些與項(xiàng)目規(guī)模或者范圍不相匹配的條件不具備應(yīng)用價(jià)值，甚至還會(huì)在評(píng)標(biāo)過(guò)程中故意偏袒相對(duì)應(yīng)的投標(biāo)人，故意壓低其他投標(biāo)人的主觀分。不公平的招投標(biāo)行為嚴(yán)重影響工程質(zhì)量，阻礙招投標(biāo)市場(chǎng)健康、有序的發(fā)展。

1.4 監(jiān)管不到位

高速公路施工招投標(biāo)工作之所以有諸多漏洞，給很多投標(biāo)人有機(jī)可乘，主要受行業(yè)監(jiān)管工作不到位、監(jiān)督管理手段落后、監(jiān)督管理力度不夠等因素影響。部分行業(yè)監(jiān)管部門插手工程招投標(biāo)工作，施壓招標(biāo)人指定中標(biāo)單位；監(jiān)管部門不作為，對(duì)違法違規(guī)行無(wú)法及時(shí)、嚴(yán)厲地查處，違法違規(guī)行為無(wú)法一視同仁，導(dǎo)致投標(biāo)人存在僥幸心理。再加上高速公路施工招投標(biāo)工作較復(fù)雜、違法違規(guī)手段隱蔽，監(jiān)管部門很難掌握書(shū)面性質(zhì)的違法證據(jù)，給監(jiān)管工作帶來(lái)較大困擾，導(dǎo)致監(jiān)管工作不到位，使高速公路施工招投標(biāo)市場(chǎng)秩序混亂，不利于高速公路施工招投標(biāo)市場(chǎng)健康發(fā)展。

2 簡(jiǎn)述高速公路施工招投標(biāo)的優(yōu)化對(duì)策

2.1 健全法律法規(guī)制度

隨著建設(shè)發(fā)展，部分法律法規(guī)無(wú)法完全滿足高速公路市場(chǎng)招投標(biāo)需求，例如，1999 年頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，2011 年頒布的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等，還需依據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展形式進(jìn)行相應(yīng)的修訂和健全，依據(jù)法律、法規(guī)保證招投標(biāo)工作有法可依。

例如某高速公路項(xiàng)目將住建部已經(jīng)發(fā)文明確廢止的資質(zhì)條件作為招標(biāo)資格條件，強(qiáng)制要求投標(biāo)人在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分公司或者分支機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重違反了招標(biāo)投標(biāo)法中的相關(guān)原則，并會(huì)對(duì)后續(xù)工程建設(shè)造成嚴(yán)重影響，無(wú)法提升工程進(jìn)度與質(zhì)量，還會(huì)增大工程造價(jià)控制。對(duì)此情況，應(yīng)引起監(jiān)管部門重視，相關(guān)人員要依據(jù)自身工作內(nèi)容與職責(zé)，加大監(jiān)管力度，從各項(xiàng)規(guī)章制度修訂、完善方面入手，真正落實(shí)在實(shí)踐工作中，為招投標(biāo)工作有序?qū)嵤┑於己没A(chǔ)，綜合成效顯著提升，使每項(xiàng)工作都能依據(jù)實(shí)際要求標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)，有利于創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

2.2 加強(qiáng)信用信息管理體系建設(shè)

加強(qiáng)信用信息管理體制建設(shè)，主要目的是規(guī)范高速公路招投標(biāo)工作相關(guān)單位以及人員的行為，建立統(tǒng)一化的信用信息分享平臺(tái)，把所有的信息資料、工程建設(shè)單位、參與單位等資料都上網(wǎng)公開(kāi)，從項(xiàng)目立項(xiàng)開(kāi)始，到項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、實(shí)施、交竣工等環(huán)節(jié)中的信息，進(jìn)行及時(shí)錄入并公開(kāi)，保證即時(shí)性和有效性，便于全社會(huì)的共同監(jiān)督[3]。

建立誠(chéng)信檔案和相關(guān)考核制度，定期對(duì)招標(biāo)人、投標(biāo)人等相關(guān)單位進(jìn)行考核，向社會(huì)公布考核結(jié)果，并配套建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)在招標(biāo)過(guò)程中信用好、誠(chéng)信度高的單位，同等條件下可以優(yōu)先考慮其中標(biāo)，對(duì)信用差、誠(chéng)信度不高的甚至有失信行為的單位，限制其投標(biāo)，逐漸形成一個(gè)良性循環(huán)，有效提高高速公路建設(shè)進(jìn)度與質(zhì)量。

例如，某高速公路項(xiàng)目就應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，結(jié)合招投標(biāo)工作內(nèi)容創(chuàng)建智能化管理平臺(tái)，在建設(shè)階段就重點(diǎn)分析此項(xiàng)工程的招投標(biāo)工作要點(diǎn)內(nèi)容，并細(xì)化各部門工作內(nèi)容與職責(zé)，在實(shí)踐中能相互協(xié)作、相互監(jiān)督，嚴(yán)格約束招投標(biāo)行為，以各項(xiàng)考核制度為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中對(duì)常規(guī)問(wèn)題分析與解決，強(qiáng)化各部門職責(zé)意識(shí)與能力，推動(dòng)工程項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)預(yù)期管理目標(biāo)。

2.3 注重行業(yè)監(jiān)督管理

為確保高速公路施工招投標(biāo)管理工作順利進(jìn)行，需行業(yè)主管部門要積極參與，發(fā)揮自身監(jiān)督職責(zé)。

第一，尤其是在項(xiàng)目前期，要加大招標(biāo)程序的監(jiān)管力度，按照《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定及要求，待施工圖設(shè)計(jì)文件批準(zhǔn)后，方可允許招標(biāo)人開(kāi)展施工招標(biāo)，為后續(xù)工程招投標(biāo)工作的造價(jià)控制提供良好的基礎(chǔ)保障。

第二，注重過(guò)程監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件內(nèi)容的審核，避免出現(xiàn)違反公平、公正原則的條款；在開(kāi)評(píng)標(biāo)過(guò)程中，加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家抽取管理，規(guī)范專家抽取流程，注重對(duì)專家嚴(yán)謹(jǐn)考核，強(qiáng)化對(duì)評(píng)審過(guò)程監(jiān)管能力，避免受人為因素影響而出現(xiàn)違規(guī)行為，保護(hù)招投標(biāo)活動(dòng)的嚴(yán)肅性和招投標(biāo)雙方的正當(dāng)利益[4]。

第三，要加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的懲罰力度，并做到公正、公開(kāi)、公平，能對(duì)投標(biāo)人良好行為起到較強(qiáng)的約束作用，從而保證招投標(biāo)工作規(guī)范性。

2.4 強(qiáng)化不同階段的內(nèi)部管理

2.4.1 前期準(zhǔn)備階段管理

招標(biāo)人在招標(biāo)工作開(kāi)展前就需做好相關(guān)工作，辦理各種審批手續(xù)，確保招標(biāo)設(shè)計(jì)圖紙、技術(shù)資料等內(nèi)容完整；始終依據(jù)招標(biāo)文件內(nèi)部管理流程規(guī)范實(shí)施（如圖1），能為后續(xù)工作順利開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)；制定科學(xué)、可行的招標(biāo)方案，合理劃分標(biāo)段。同時(shí)選擇政治素質(zhì)過(guò)硬、專業(yè)能力較強(qiáng)的工作人員，依據(jù)工作要求組建招標(biāo)工作小組，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)工作，收集相關(guān)信息和資料[5]，開(kāi)展市場(chǎng)調(diào)查工作能全方位地了解工程投標(biāo)的潛在投標(biāo)單位情況，如企業(yè)資質(zhì)等級(jí)、注冊(cè)人員執(zhí)業(yè)資格、類似工程業(yè)績(jī)、企業(yè)信譽(yù)和技術(shù)能力等，為后期招投標(biāo)活動(dòng)的順利開(kāi)展奠定良好基礎(chǔ)。

圖1 招標(biāo)文件內(nèi)部管理流程

2017 年12 月28 日起，住建部取消招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格的審批，市場(chǎng)上招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)如雨后春筍般拔地而起，但部分代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員綜合素質(zhì)有待提升，對(duì)法律、法規(guī)理解不全面，實(shí)施階段存在不規(guī)范行為，更有甚者會(huì)與投標(biāo)人互相串通，充當(dāng)“腐敗中介”角色。對(duì)此問(wèn)題，需相關(guān)部門加大嚴(yán)懲力度，從招標(biāo)人對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇方面入手，對(duì)其進(jìn)行全面性的評(píng)價(jià)、比較，如招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)規(guī)模、專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量、招標(biāo)采購(gòu)相關(guān)政策法規(guī)理解程度、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，為項(xiàng)目后期工作順利實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.4.2 招標(biāo)文件編制階段管理

在招標(biāo)文件編制階段，招標(biāo)人應(yīng)按照項(xiàng)目的特點(diǎn)和規(guī)模設(shè)置相關(guān)條件，最大化地滿足各項(xiàng)工作需求。其中，相關(guān)資格條件的設(shè)置要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，避免存在風(fēng)險(xiǎn)或隱患，杜絕違法、歧視性等條款設(shè)置。依據(jù)交通行業(yè)主管部門制定的《公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2018 年版）標(biāo)準(zhǔn)范本編制招標(biāo)文件，按照相關(guān)法律、法規(guī)及高速公路相關(guān)計(jì)價(jià)規(guī)范要求開(kāi)展工程量清單、招標(biāo)控制價(jià)，保證招標(biāo)文件編制質(zhì)量的同時(shí)，還能為后期項(xiàng)目順利實(shí)施提供重要保障。

2.4.3 開(kāi)評(píng)標(biāo)活動(dòng)實(shí)施階段的管理

開(kāi)評(píng)標(biāo)活動(dòng)實(shí)施階段的管理工作，同樣是招投標(biāo)工作的重要內(nèi)容，招標(biāo)人應(yīng)加強(qiáng)對(duì)開(kāi)評(píng)標(biāo)活動(dòng)過(guò)程的管理與監(jiān)督力度，增強(qiáng)人員法律意識(shí)、專業(yè)素養(yǎng)等，充分尊重各投標(biāo)人的知情權(quán)，嚴(yán)厲打擊串標(biāo)、圍標(biāo)等行為，并追究其法律責(zé)任，保證整體招投標(biāo)工作順利進(jìn)行。

2.4.4 施工合同簽訂階段的管理

為保證招投標(biāo)活動(dòng)公平性，根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)在中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同，不得再另行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，始終根據(jù)施工合同簽訂流程在細(xì)節(jié)上處理常規(guī)問(wèn)題，實(shí)施成效有良好的基礎(chǔ)保障。招標(biāo)人在招標(biāo)文件編制時(shí)，就應(yīng)在第四章合同條款及格式部分對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款進(jìn)行明確約定。招標(biāo)人應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同階段相關(guān)工作的管理，杜絕出現(xiàn)“陰陽(yáng)合同”，同時(shí)避免中標(biāo)人在簽訂合同時(shí)修改不利于自己的合同條款，或?qū)χ袠?biāo)價(jià)格修改等，加強(qiáng)合同簽訂階段的管理力度，才能真正提升工程得質(zhì)量。

2.4.5 招投標(biāo)后期總結(jié)階段的管理

項(xiàng)目招投標(biāo)工作完成后，招標(biāo)人要及時(shí)組織召開(kāi)項(xiàng)目的招投標(biāo)總結(jié)會(huì)議，對(duì)招標(biāo)效果、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析、總結(jié)，避免對(duì)后續(xù)項(xiàng)目招標(biāo)工作開(kāi)展產(chǎn)生影響，規(guī)范后續(xù)招投標(biāo)工作，保證各項(xiàng)工作順利進(jìn)行，提升工程的整體效益。

2.5 推進(jìn)電子招投標(biāo)進(jìn)程

大力發(fā)展和推進(jìn)工程全流程電子化招投標(biāo)進(jìn)程，完善與電子招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、安全、穩(wěn)定和可靠的電子招投標(biāo)系統(tǒng)平臺(tái)，健全電子招標(biāo)投標(biāo)交易平臺(tái)規(guī)范運(yùn)行和安全管理制度，利用技術(shù)手段解決弄虛作假、暗箱操作、串通投標(biāo)、限制排斥潛在投標(biāo)人等招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域較突出的問(wèn)題，有助于提高招投標(biāo)工作效率，保證招投標(biāo)工作透明、公平、公正，節(jié)約招投標(biāo)工作成本，建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的招標(biāo)投標(biāo)大市場(chǎng)，推動(dòng)高速公路工程良好發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

為保證高速公路招投標(biāo)工作良好質(zhì)量，還需各部門對(duì)自身工作內(nèi)容與職責(zé)全面掌握，在實(shí)踐中積極履行職責(zé)，依據(jù)工程建設(shè)要求及標(biāo)準(zhǔn)，做好招投標(biāo)管理制度的建設(shè)，有效規(guī)范招標(biāo)文件的編制，加強(qiáng)招投標(biāo)過(guò)程的管理，嚴(yán)格按照我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督，突出招投標(biāo)管理公平公正的特點(diǎn)，從而提升高速公路工程建設(shè)的整體質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高速公路工程建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。