現(xiàn)代城市暴雨洪澇災(zāi)害對(duì)策研究

劉占勝

摘? 要：近年來，我國的城市化進(jìn)程不斷加快，但城市洪澇災(zāi)害等隱患也逐漸增多，我國許多地方出現(xiàn)了暴雨洪澇災(zāi)害和強(qiáng)對(duì)流天氣，給社會(huì)帶來了危害和損失，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文通過深入分析我國現(xiàn)代大中城市暴雨洪澇因素、特征，形成原因和對(duì)策等，探討現(xiàn)代大中城市暴雨洪澇防治對(duì)策，并就提升應(yīng)對(duì)暴雨洪澇防御能力和水平提供相應(yīng)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代城市? ? ?暴雨洪澇? ? ?對(duì)策研究

我國是世界上多暴雨的國家，特別是近年來，受全球氣候變暖的影響，強(qiáng)降雨導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害和強(qiáng)對(duì)流天氣時(shí)有發(fā)生，給國民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，暴雨洪澇災(zāi)害成為一個(gè)非常突出的社會(huì)問題。我國是發(fā)展中國家，城市防洪形勢依然嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國642座有防洪任務(wù)的城市里，只有287座城市達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍低于日本、美國。除了防洪，城市防澇標(biāo)準(zhǔn)更低，不少城市發(fā)生暴雨就積水成災(zāi)。暴雨洪澇災(zāi)害成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。本文結(jié)合近期國內(nèi)主要城市暴雨洪澇成因及其對(duì)策，分析并研究現(xiàn)代大中城市暴雨洪澇災(zāi)害產(chǎn)生的主要因素、特征、成因，探討現(xiàn)代大中城市暴雨洪澇防治經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地提出我國大中城市洪澇災(zāi)害解決對(duì)策，以進(jìn)一步提升我國大中城市特別是一線城市洪澇災(zāi)害防御能力，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

一、現(xiàn)代化城市暴雨洪澇災(zāi)害的影響因素

隨著城市化的推進(jìn)，暴雨洪澇災(zāi)害常常表現(xiàn)為多種災(zāi)害的疊加，甚至引發(fā)次生災(zāi)害，不僅給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，而且制約和影響城市現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.客觀因素。從我國地理位置和氣候特點(diǎn)來看，我國地處亞熱帶季風(fēng)區(qū)，不同的地形 、地貌和氣候特征決定了洪澇災(zāi)害發(fā)生的可能性。災(zāi)害種類多，分布廣，發(fā)生頻率高。我國是世界上臺(tái)風(fēng)登陸頻率較高的國家之一。在我國沿海地區(qū)，臺(tái)風(fēng)發(fā)生次數(shù)多，而且每次強(qiáng)度較大，突發(fā)性較強(qiáng)、損失較大。

2.人為因素。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，氣候變暖加劇了“溫室效應(yīng)”的產(chǎn)生，發(fā)生暴雨和大洪災(zāi)的概率增加。城市化改變了人類賴以生存的自然環(huán)境，原有的地質(zhì)構(gòu)造被改變，人為設(shè)障，加上嚴(yán)重的城市水土流失導(dǎo)致河道淤積，這使得大中城市抵御洪水的能力大大降低，增加了潛在的災(zāi)害隱患。

二、現(xiàn)代城市暴雨洪澇災(zāi)害主要特點(diǎn)

1.危害大。我國上海、廣洲是人口密度高、GDP發(fā)展快、群眾幸福指數(shù)相對(duì)較高的現(xiàn)代化大城市，但一旦發(fā)生暴雨洪澇災(zāi)害和強(qiáng)對(duì)流天氣，無論是群眾生命財(cái)產(chǎn)，還是城市基礎(chǔ)設(shè)施，都會(huì)受到不可估量的損失，后果是災(zāi)難性的。近年來，德國、比利時(shí)、奧地利等國和我國北京、廣州和鄭州等地均發(fā)生過暴雨洪澇災(zāi)害，給人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)造成重大損失，教訓(xùn)極為深刻，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。

2.突發(fā)性強(qiáng)。突發(fā)性強(qiáng)是現(xiàn)代大中城市暴雨洪澇的一個(gè)重要特征。由于受地埋和氣候影響，有些城市極易出現(xiàn)短時(shí)強(qiáng)降強(qiáng)雨對(duì)流天氣。這類突發(fā)性暴雨來臨前期往往征兆不明顯、預(yù)報(bào)難度大，不易引起人們的重視和高度警覺。

3.洪澇交織?，F(xiàn)代城市日新月異，加上洪澇防御設(shè)施建設(shè)滯后，一旦發(fā)生災(zāi)害，災(zāi)害發(fā)展速度極快。而現(xiàn)代城市洪澇防御系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，既包括市政排水系統(tǒng)，也包括水利排澇系統(tǒng)，往往洪、澇災(zāi)害交織在一起，加劇了災(zāi)害處置的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性。

綜上所述，現(xiàn)代城市暴雨洪澇形勢嚴(yán)峻，給現(xiàn)代城市洪澇預(yù)報(bào)、預(yù)警及治理帶來巨大挑戰(zhàn)。

三、現(xiàn)代城市暴雨洪澇災(zāi)害形成的原因

由于我國城市防洪建設(shè)起步較晚，防洪建設(shè)投入不足，城市防災(zāi)能力低，城市防洪規(guī)劃、建設(shè)和管理明顯滯后，城市防洪建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

1.超標(biāo)準(zhǔn)降雨是城市洪澇災(zāi)害的主要成因。由于城市建設(shè)與城市防洪規(guī)劃、建設(shè)滯后等問題，我國城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，防治能力不高。比如，我國武漢內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)為10年至20年一遇;鄭州大部分河道治澇標(biāo)準(zhǔn)為5年至10年一遇;廣州內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)為20年至50年一遇。

2.城市化進(jìn)程加快，城市洪澇防御能力滯后。據(jù)《中國城市發(fā)展報(bào)告（2019/2020）》顯示，我國有近40%的人口、 50%的國民收入、 70%的工業(yè)產(chǎn)值集中在城市，絕大部分科技力量和高等教育設(shè)施也集中在城市?，F(xiàn)代城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，使城市周邊原有的農(nóng)田、草原等被征占、使用。隨著城市化進(jìn)程的加快，原來標(biāo)準(zhǔn)偏低的城市洪澇防御系統(tǒng)能力不僅沒有增加和提升，反而有所下降，增加了暴雨洪澇災(zāi)害的隱患。如廣州市地鐵13號(hào)線應(yīng)按100年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防，但其在選址及工程建設(shè)時(shí)，未充分論證其洪澇設(shè)防措施，防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低。

3.城市洪澇應(yīng)急管理能力缺乏?，F(xiàn)代大中城市如雨后春筍向前發(fā)展，城市洪澇應(yīng)急管理跟不上，存在明顯短板。如鄭州市是北方缺水城市，面對(duì)極端暴雨天氣暴露出應(yīng)急救援經(jīng)驗(yàn)不足、后勤保障不足等缺點(diǎn)。這些弊端，亟待提高城市洪澇應(yīng)急管理能力，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展。

4.城市防洪基礎(chǔ)研究隊(duì)伍薄弱，人才匱乏。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的推進(jìn)，給防洪工作帶來了新挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了一些亟待解決的暴雨防洪新問題，但我國城市防洪基礎(chǔ)研究人才隊(duì)伍普遍亟待充實(shí)。

四、我國古代城市防洪排澇的歷史經(jīng)驗(yàn)

中華民族歷史文化源遠(yuǎn)流長，遠(yuǎn)古時(shí)代特別是大禹治水為我們提供了寶貴的治水經(jīng)驗(yàn)，我們不妨學(xué)習(xí)借鑒古代城市防洪排澇獨(dú)特的治水經(jīng)驗(yàn)。

1.我國古代城市規(guī)劃布局方式獨(dú)特。我國古代城市大多依山傍水環(huán)城建有壕池，與城內(nèi)的河湖、渠道，城外的自然河道相通，其外圍還建有收納污水、雨水的壕池，這樣既避免造成地面排水不暢，又合理有效地增加蓄容能力。如宋東京城城壕共長47.4km，蓄水容量1765.6萬m3，占城市河渠總蓄水容量的95%。

2.我國古代城市設(shè)有“排蓄一體化”的重要基礎(chǔ)設(shè)施。古代城市建有“排蓄一體化”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，起到將城內(nèi)廢水、雨水直接排出城外，不易造成城內(nèi)澇災(zāi)的作用。如遇特大暴雨，城內(nèi)雨水可通過溝渠排向城壕。

3.古代城市調(diào)蓄能力強(qiáng)。研究我國古代的城市，調(diào)蓄雨水的能力強(qiáng)，這對(duì)現(xiàn)代城市防洪排澇有重要的參考價(jià)值。據(jù)史料記載，明清幾百年無洪澇災(zāi)害，一個(gè)重要因素就是明清紫禁城筒子河蓄水容量大，為唐長安城的23倍，明清北京城的5.1倍，宋東京城的4.4倍，元大都城的4.1倍。

五、現(xiàn)代城市暴雨洪澇防治對(duì)策研究

現(xiàn)代城市暴雨洪澇防治，要堅(jiān)持“生命至上”的原則，建重于防，防重于搶，搶重于救，要完善城市暴雨洪澇防治體系建設(shè)，堅(jiān)持依法防控，科學(xué)防控，牢牢守住暴雨洪澇防控底線，堅(jiān)決保障國家基礎(chǔ)設(shè)施安全，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

按照國家“十四五”規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)要求，城市暴雨洪澇防治要體現(xiàn)綠色發(fā)展的理念，做到防患于未然，為此，要著力采取以下對(duì)策和措施：

1.堅(jiān)持城市防洪規(guī)劃先行。城市防洪規(guī)劃是一個(gè)長期、預(yù)先、整體性的問題。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃，城市建設(shè)布局要與城市洪澇相協(xié)調(diào)、適應(yīng)。不能因?yàn)槌鞘幸?guī)模擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防洪規(guī)劃反而跟不上，拖后腿。

2.提高應(yīng)急管理能力。要制定符合大中城市暴雨洪澇災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)分工協(xié)調(diào)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，確保應(yīng)急處置管理工作協(xié)調(diào)、高效、有序進(jìn)行，同時(shí)，成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，下設(shè)工作小組，對(duì)暴雨洪澇災(zāi)害進(jìn)行督查指導(dǎo)。加強(qiáng)對(duì)中、小學(xué)，車站，碼頭等重點(diǎn)公共場所的安全應(yīng)急管理，全面排查可能發(fā)生的隱患并予以整治落實(shí)，增強(qiáng)防災(zāi)自救能力，把防災(zāi)減災(zāi)工作落到實(shí)處。

3.提高城市防洪排澇工程體系防御能力和管理能力。我國許多城市框架較大，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)較高，但相應(yīng)的防洪排澇設(shè)施跟不上，管理跟不上，原有的防洪防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)較低，應(yīng)急保障能力不足，應(yīng)充分進(jìn)行科學(xué)論證，科學(xué)合理確定內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多維度城市洪澇防御工程體系。

4.提高重大基礎(chǔ)設(shè)施防御能力。各地在做規(guī)劃、搞建設(shè)時(shí)，要統(tǒng)籌考慮，既要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，又要考慮城市洪澇應(yīng)對(duì)能力，使城市洪澇能力與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相同步、相協(xié)調(diào)，其設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)不低于城市洪澇設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。如廣州市完善大江大河治理體系，推進(jìn)中小河流治理，建設(shè)海綿城市。

5.強(qiáng)化部門協(xié)同治理，推行洪災(zāi)保險(xiǎn)政策試點(diǎn)。有條件的城市要率先推行洪災(zāi)保險(xiǎn)政策，保險(xiǎn)公司可開展這方面的試點(diǎn)工作，為全面推行洪災(zāi)保險(xiǎn)政策探路，試點(diǎn)成功后，向全國推廣，切實(shí)減輕災(zāi)害帶來的損失。

6.把洪澇安全作為現(xiàn)代城市建設(shè)的剛性約束。暴雨洪澇安全是考驗(yàn)一個(gè)城市安全與否的重要指標(biāo)。在水資源剛性約束的前提下，強(qiáng)化洪澇管理法規(guī)建設(shè)，各地要結(jié)合實(shí)際，制定暴雨洪澇安全管理?xiàng)l例等，并強(qiáng)化落實(shí)。同時(shí)要對(duì)實(shí)施城市重要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行洪澇安全評(píng)估，有效提高城市基礎(chǔ)設(shè)施洪澇防御能力。

7.加強(qiáng)預(yù)警體系建設(shè)，有效提升超標(biāo)準(zhǔn)暴雨應(yīng)急管理能力。建設(shè)現(xiàn)代城市暴雨洪澇全過程、全要素監(jiān)測網(wǎng)，加強(qiáng)實(shí)時(shí)雨水信息監(jiān)測和實(shí)時(shí)研判，完善暴雨洪澇信息發(fā)布機(jī)制。本著對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的精神，加強(qiáng)危險(xiǎn)區(qū)動(dòng)態(tài)管理，群防群控體系建設(shè)，抓好江河湖海防汛工作，落實(shí)及時(shí)發(fā)布預(yù)警，確保預(yù)警信息到村、到社區(qū)、到戶、到人。利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)視頻等便捷方式向社會(huì)公布暴雨洪澇風(fēng)險(xiǎn)源、避險(xiǎn)常識(shí)、科普宣傳教育，加強(qiáng)對(duì)公眾的洪澇災(zāi)害應(yīng)急避險(xiǎn)培訓(xùn)，提高惡劣環(huán)境下公眾自身對(duì)洪澇災(zāi)害的適應(yīng)性。

8.加強(qiáng)氣象知識(shí)的宣傳教育。社會(huì)公眾普遍缺乏氣象特別是暴雨洪澇災(zāi)害應(yīng)急知識(shí)和應(yīng)急能力，在強(qiáng)化洪澇科普知識(shí)宣傳教育的同時(shí)，可通過手機(jī)視頻、宣傳平臺(tái)等現(xiàn)代媒體，采取寓教于樂等多種便于學(xué)習(xí)的形式，宣傳和普及相關(guān)知識(shí)，使氣象知識(shí)特別是暴雨洪澇災(zāi)害知識(shí)家喻戶曉，深入人心，讓公眾學(xué)會(huì)科學(xué)自保方式，著力提高公眾自身應(yīng)急避險(xiǎn)能力。

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（作者單位：內(nèi)蒙古錫盟民委）

責(zé)任編輯：康偉

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