城鄉(xiāng)發(fā)展新格局背景下海南省“十四五”行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化分析

林 森

引言

“十四五”時(shí)期是中國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是海南省高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港的關(guān)鍵五年。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于行政區(qū)劃工作的系列重要指示精神，積極服務(wù)于中共海南省委七屆九次全會(huì)提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和省六屆人大四次會(huì)議審議通過(guò)的《海南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，全面提升行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，支撐自由貿(mào)易港建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是做好海南行政區(qū)劃改革創(chuàng)新工作的關(guān)鍵。

英、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的城鄉(xiāng)治理體系已經(jīng)形成了相對(duì)成熟的機(jī)制體制，規(guī)劃立法、規(guī)劃編制、開(kāi)發(fā)許可、公眾參與等經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有借鑒意義 。胡鞍鋼強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的歷史來(lái)源和基本制度不同，決定了中西方治理的模式、機(jī)制和手段以及治理的基本目標(biāo)存在著巨大差異；何增科認(rèn)為中國(guó)治理體系現(xiàn)代化實(shí)際上是國(guó)家治理制度體系的民主化、法治化；竹立家則認(rèn)為中國(guó)治理體系現(xiàn)代化一個(gè)基本前提就是政府職能體系的科學(xué)化、規(guī)范化界定。 近年來(lái)，城鄉(xiāng)空間治理成為地理和公共管理領(lǐng)域探討的熱點(diǎn)，朱國(guó)偉探討了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的空間治理問(wèn)題，指出城鎮(zhèn)化本質(zhì)是要進(jìn)行空間修復(fù)，實(shí)現(xiàn)空間治理的正義；張京祥等指出治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的中國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型，必須理順規(guī)劃的事權(quán)劃分體系、尊重規(guī)劃對(duì)象的多元價(jià)值取向、構(gòu)建有效的規(guī)劃協(xié)商機(jī)制等；唐婧嫻認(rèn)為城市規(guī)劃要想有效實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展的愿景，必然需要長(zhǎng)期規(guī)劃與短期規(guī)劃的協(xié)調(diào)、多元主體利益的平衡。目前關(guān)于行政區(qū)劃研究多關(guān)注行政區(qū)劃的內(nèi)在邏輯以及主體之間的互動(dòng)，分析了鎮(zhèn)（街）行政區(qū)劃調(diào)整的政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制；提出了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)行政區(qū)劃格局演變與驅(qū)動(dòng)力。對(duì)于行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整與空間演進(jìn)也提出了對(duì)策建議。行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系也受到重視，將行政區(qū)劃與國(guó)家治理現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化和公共服務(wù)管理結(jié)合研究?？傮w而言，我國(guó)關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)城鄉(xiāng)空間治理和發(fā)展格局的優(yōu)化路徑研究剛剛起步，還需要從理論、方法、實(shí)踐方面進(jìn)行全方位的探索和總結(jié)。

“十四五”時(shí)期，在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局過(guò)程中，行政區(qū)劃調(diào)整是構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的重要抓手，具有統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的全局效應(yīng)，調(diào)整拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與融合發(fā)展，為優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局奠定基礎(chǔ)。具體而言，行政區(qū)劃在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用看，一是充分發(fā)揮行政區(qū)劃本身的資源配置作用，加快海南形成“南北兩極帶動(dòng)、東西兩翼加快發(fā)展、中部生態(tài)保育”的總體格局。二是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，可以提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，增加市轄區(qū)、街道、社區(qū)、鎮(zhèn)的數(shù)量，增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的支撐能力。三是要深刻認(rèn)識(shí)行政區(qū)劃在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一宏大系統(tǒng)工程中的地位和作用，運(yùn)用行政區(qū)劃調(diào)整手段優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，扎實(shí)推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，按照區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)，為城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)支撐?？傮w來(lái)看，關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整與構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展格局方面的研究剛剛起步，且沒(méi)有深入研究行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展新格局的路徑、效應(yīng)及作用機(jī)制?；诖?，本文著重理清海南省優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整的主要思路和政策建議，并詳細(xì)分析行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑，從而豐富海南省行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置研究，為海南省下一步的行政區(qū)劃調(diào)整和改革提供參考。

1 城鄉(xiāng)發(fā)展新格局背景下海南行政區(qū)劃設(shè)置中存在的問(wèn)題

從當(dāng)前看，海口、三亞等中心城市的輻射帶動(dòng)作用明顯不足，城市群尚未形成，面向“十四五”時(shí)期構(gòu)建“2+4+”城鄉(xiāng)發(fā)展格局，行政區(qū)劃設(shè)置方面還存在一些不容忽視的問(wèn)題。

1.1 區(qū)域中心城市缺乏活力、實(shí)力，綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

中心城市承載著聚集勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素的能力的重要作用。從海南的實(shí)際來(lái)看，海南省僅下轄?？?、三亞、三沙、儋州等4個(gè)地級(jí)市，中心城市設(shè)置還存在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不相適應(yīng)的地方。從地級(jí)市的管轄面積來(lái)看，海南省的地級(jí)市的轄區(qū)面積相較于全國(guó)293個(gè)地級(jí)市的平均轄區(qū)面積相對(duì)較小。從海南省的人口規(guī)模來(lái)看，僅?？谌丝诔偃f(wàn)，三亞、儋州人口在50萬(wàn)—100萬(wàn)，其他城市城鎮(zhèn)人口規(guī)模都在50萬(wàn)以下。從海南省人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，2020年，全國(guó)平均城市化水平為63.89%，海南省整體的城市化水平為60.27%，海南省的城市化水平低于全國(guó)平均水平。具體到各個(gè)市縣，海南省僅三亞（78.78%）、?？冢?6.26%）南北兩極城市化水平高于全國(guó)平均水平，還有近一半的市縣城市化水平低于50%（圖1）。

圖1 海南省各市縣人口和轄區(qū)面積

?？谑?、三亞市作為本島的南北兩極，在省內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居前列，但與內(nèi)地一二線城市相比，經(jīng)濟(jì)總量小，城市發(fā)展空間不足，與自貿(mào)港賦予的功能定位還不相稱(chēng)；儋州市雖然2015年升格為地級(jí)市，但至今尚未進(jìn)行次級(jí)政區(qū)建制的調(diào)整，作為西部中心城市綜合承載能力和輻射帶動(dòng)作用發(fā)揮不足；瓊海市作為東部沿海重要城市，但縣級(jí)市的格局限制了其作為東部區(qū)域中心城市的培育進(jìn)程，還難以有效承擔(dān)起東部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流平臺(tái)的職責(zé)。此外，海南省的四個(gè)地級(jí)市下轄政區(qū)不一致——海口實(shí)行“市—區(qū)—街（鎮(zhèn)）”的模式，三亞“市—區(qū)—居委/村委”的模式，儋州采取“市-鎮(zhèn)、街”模式，三沙則為軍民融合的行政區(qū)劃體系。這種行政體系的分立導(dǎo)致全省的行政區(qū)劃難以統(tǒng)籌管理。

1.2 縣城重要載體作用發(fā)揮不夠明顯，人口聚集發(fā)展和公共服務(wù)水平的短板比較突出

截至2020年末，海南省共有25個(gè)縣級(jí)行政單位，其中市轄區(qū)10個(gè)，縣級(jí)市5個(gè)，縣4個(gè)，自治縣6個(gè)，人口為1 008萬(wàn)人。通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)選擇1 000萬(wàn)—4 000萬(wàn)人的9個(gè)省份比較，其中東北1個(gè)，華北2個(gè)，東部有1個(gè)，中部1個(gè)，西部3個(gè)，南部1個(gè)，具有可比性（表1）。

表1 全國(guó)縣級(jí)區(qū)劃人口

從縣級(jí)行政區(qū)劃總量來(lái)看，海南省低于重慶市，排在全國(guó)第7位。從類(lèi)型上看，海南省市轄區(qū)數(shù)量最少，縣級(jí)市同甘肅省一樣最少，市轄區(qū)和縣級(jí)市數(shù)量在全國(guó)最少，反映了中心城市規(guī)模小、小城市數(shù)量少，難以對(duì)鄉(xiāng)村造成有效輻射，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度大。從縣級(jí)區(qū)劃的規(guī)模來(lái)看，海南省的縣級(jí)區(qū)劃平均人口規(guī)模為40.32萬(wàn)人，低于北京、天津、上海、重慶等發(fā)達(dá)省份，較少的人口規(guī)模難以形成規(guī)模效應(yīng)?？h城普遍缺少特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城動(dòng)力不足，萬(wàn)寧、樂(lè)東等8市縣十年來(lái)城鎮(zhèn)人口增加不足1.5萬(wàn)人，個(gè)別市縣甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

有別于國(guó)內(nèi)其他11個(gè)自貿(mào)區(qū)的地方是，海南是全國(guó)唯一包括農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的自貿(mào)港，2020年農(nóng)村居民人均可支配收入為16 279元/人，遠(yuǎn)低于全國(guó)水平17 131元；地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，公共服務(wù)設(shè)施不足等諸多鄉(xiāng)村振興的短板依然存在。從行政區(qū)劃的視角看，海南省縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)鄉(xiāng)村振興的掣肘主要表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，收入水平差距明顯，如2020年海南省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為37 097元/人，是農(nóng)村居民人均可支配收入的2.28倍，在基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)方面差距較大。二是受地理空間限制，縣級(jí)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)相對(duì)獨(dú)立，客觀上加大了全省在重要的招商引資、產(chǎn)業(yè)布局和項(xiàng)目建設(shè)等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度，不利于“全島一盤(pán)棋、全島同城化”的戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是部分縣域較小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，自生能力弱，內(nèi)生動(dòng)力不足，鄉(xiāng)村振興的資源較分散，難以進(jìn)行統(tǒng)一配置和管理，難以形成跨縣域的農(nóng)村市場(chǎng)。四是中小城鎮(zhèn)數(shù)量少，城鎮(zhèn)化率不高，如2020年五指山市城鎮(zhèn)化率僅為43.3%，全省平均水平相差16.97%；中心城鎮(zhèn)較少，難以吸納農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力或資源，市場(chǎng)缺乏活力，鄉(xiāng)村振興支撐點(diǎn)不夠。

1.3 中小城市和小城鎮(zhèn)培育步伐不夠快，城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)體系與空間布局有待進(jìn)一步優(yōu)化

鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道作為我國(guó)基層行政單元，是社會(huì)交流、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)的重要平臺(tái)。從2020年中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的數(shù)量來(lái)看，受幅員等因素的影響，海南省的鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量與直轄市數(shù)量持平。而街道辦的設(shè)置是城市化水平不斷提高的主要標(biāo)志和產(chǎn)物，在當(dāng)前的鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃中，街道占比排名前十的省市包括上海市（49.77%）、天津市（4 7.9 8%）、北京市（4 5.6 5%）、江蘇?。? 9.8 9%）、遼寧?。? 7.9 3%）、山東?。? 6.6 8%）、浙江?。? 5.4 4%）、吉林?。? 5.1 1%）、廣東?。? 9.9 5%）和黑龍江?。?7.26%）等（圖2）。

圖2 2020年全國(guó)各省的鎮(zhèn)域行政區(qū)劃數(shù)量與比例構(gòu)成

從海南省的情況來(lái)看，目前共有218個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，其中175個(gè)鎮(zhèn)、21個(gè)鄉(xiāng)、22個(gè)街道，鎮(zhèn)的占比高達(dá)80.28%，是全國(guó)最高占比水平；鄉(xiāng)的占比為9.63%，高于天津、上海、廣東、江蘇等發(fā)達(dá)省、市；街道的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平（21.98%），僅占10.09%，并且這些街道主要集中在?？谑校ㄑ笃纸?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)托管的三都街道），其他市縣沒(méi)有街道。這顯然與當(dāng)下海南省的城市發(fā)展水平以及自貿(mào)港建設(shè)對(duì)海南省的鎮(zhèn)域行政區(qū)劃要求存在一定的差距。因此，為適應(yīng)并助推海南省新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，落實(shí)黨中央關(guān)于推動(dòng)海南全面深化改革開(kāi)放的戰(zhàn)略部署，適應(yīng)自由貿(mào)易港建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)際需要，必須盡快組織實(shí)施建制鎮(zhèn)和街道等城市型的基層政區(qū)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)，從而推進(jìn)全省街道和建制鎮(zhèn)設(shè)置的規(guī)范化、科學(xué)化，并以此標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)海南省現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的優(yōu)化整合。

綜上，“十四五”期間，海南要打造城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，一方面要有意識(shí)地將區(qū)位條件好、綜合承載能力的潛力地區(qū)培育成中心城市，增強(qiáng)中心城市資源環(huán)境承載能力和輻射帶動(dòng)能力，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展，構(gòu)建“2+4+”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，另一方面要優(yōu)化縣城內(nèi)部行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，支持具備條件的市縣政府駐地城關(guān)鎮(zhèn)改設(shè)街道，合理引導(dǎo)常住居民及短期居住人口集聚發(fā)展，同時(shí)穩(wěn)妥有序推動(dòng)具備條件的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道工作，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系優(yōu)化和城市治理水平的提高。

2 城鄉(xiāng)發(fā)展新格局背景下海南行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化對(duì)策

中共海南省委七屆九次全會(huì)提出，“高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，打造成為引領(lǐng)我國(guó)新時(shí)代對(duì)外開(kāi)放的鮮明旗幟和重要開(kāi)放門(mén)戶(hù)”。為此，要落實(shí)中央關(guān)于構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略決策和省委部署要求，認(rèn)真研究、主動(dòng)作為、乘勢(shì)而上，積極做好“十四五”時(shí)期優(yōu)化海南行政區(qū)劃設(shè)置工作。

2.1 適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)變化，優(yōu)化中心城市和城市群行政區(qū)劃設(shè)置，服務(wù)構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)

構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局，需要進(jìn)一步充分發(fā)揮中心城市和城市群對(duì)于海南省全省和各區(qū)域發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，發(fā)揮中心城市和城市群比較優(yōu)勢(shì)、激發(fā)發(fā)展新動(dòng)能。圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，要積極加強(qiáng)與國(guó)家有關(guān)部委的溝通，爭(zhēng)取支持海南優(yōu)化中心城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)和城市管轄范圍，提升中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和人口有效有序集聚、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展增長(zhǎng)極和動(dòng)力源加快形成，充分發(fā)揮行政區(qū)劃的資源優(yōu)化配置作用，破除妨礙生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置和商品服務(wù)流通的體制機(jī)制障礙，形成海南省高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)。為此，要做大做強(qiáng)“海澄文定”一體化綜合經(jīng)濟(jì)圈，適度擴(kuò)大?？谧鳛槭?huì)城市的管轄范圍，優(yōu)化?？谂c澄邁、文昌、定安等相鄰市縣部分地區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置，推動(dòng)形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成便捷高效的通勤圈、梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈、便利共享的生活圈，打造成吸引全球高端要素和優(yōu)質(zhì)資源的自由貿(mào)易港窗口，爭(zhēng)取到“十四五”末，“海澄文定”綜合經(jīng)濟(jì)圈城鎮(zhèn)化率超過(guò)78%，城鎮(zhèn)人口占全省城鎮(zhèn)人口比重超過(guò)51%；要做優(yōu)做精“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈，適度擴(kuò)大三亞作為世界級(jí)旅游度假城市的管轄范圍，加快與相鄰市縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合，推動(dòng)“大三亞”建成區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)秀典范，打造世界級(jí)旅游度假城市帶、南繁產(chǎn)業(yè)帶、科教產(chǎn)業(yè)帶，成為海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展第二增長(zhǎng)極，爭(zhēng)取到“十四五”末，“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，城鎮(zhèn)人口占全省城鎮(zhèn)人口比重超過(guò)19%。

2.2 扭住擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)，積極穩(wěn)妥增設(shè)城鎮(zhèn)區(qū)劃建制，釋放新型城鎮(zhèn)化最大內(nèi)需潛力

城鎮(zhèn)化目標(biāo)正確、方向?qū)︻^，走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力；面向未來(lái)，要把滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。擴(kuò)大內(nèi)需是構(gòu)建發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏巨大投資和消費(fèi)需求，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力。順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，增設(shè)城鎮(zhèn)行政區(qū)劃建制，是協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化規(guī)模速度與質(zhì)量效益的有效手段，符合城鎮(zhèn)化客觀要求。圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，要遵循規(guī)律、順勢(shì)而為，積極穩(wěn)妥推進(jìn)儋州洋浦一體化發(fā)展工作，打造海南高質(zhì)量發(fā)展的“第三極”。一方面，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供城鎮(zhèn)建制載體，促進(jìn)城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、消費(fèi)潛力有效釋放；另一方面，拉動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，在需求側(cè)為構(gòu)建新發(fā)展格局提供持續(xù)動(dòng)力。同時(shí)，加快補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施等短板弱項(xiàng)，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，拓展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化空間。加強(qiáng)瓊海、萬(wàn)寧、澄邁等國(guó)家新型城鎮(zhèn)化示范縣城建設(shè)，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。

2.3 堅(jiān)持結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略方向，提升鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃設(shè)置科學(xué)性、規(guī)范性、有效性，助力形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局

城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃之間存在密切關(guān)聯(lián)，要充分重視優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置對(duì)提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量與構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局的重要支撐作用。行政區(qū)劃是大政國(guó)基，是國(guó)家實(shí)行空間治理和行政管理的基礎(chǔ)單元。通過(guò)鎮(zhèn)、街道的規(guī)范設(shè)置，可以?xún)?yōu)化城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間布局，提高城鎮(zhèn)設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的契合度，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力和水平，逐步形成區(qū)域合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互聯(lián)互通、協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)體系格局，形成以中心城市為核心、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的都市圈和城市群，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。要積極優(yōu)化東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置，提升重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)建制比例，服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口就近就地城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。要按照區(qū)位條件、資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)揮特色資源優(yōu)勢(shì)，承接城市要素溢出，發(fā)展文化旅游、商貿(mào)流通、加工制造等專(zhuān)業(yè)功能，吸引農(nóng)民進(jìn)城。一般鎮(zhèn)完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，發(fā)展成為服務(wù)鄉(xiāng)村、帶動(dòng)周邊的綜合性小城鎮(zhèn)。按照《海南省設(shè)立鎮(zhèn)、街道標(biāo)準(zhǔn)》，穩(wěn)妥有序推動(dòng)一些具備條件的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改街道工作，比如陵水黎族自治縣的提蒙鄉(xiāng)、群英鄉(xiāng)，儋州市那大鎮(zhèn)、東方市八所鎮(zhèn)、瓊海市嘉積鎮(zhèn)等，經(jīng)評(píng)估達(dá)到各項(xiàng)指標(biāo)后，可以穩(wěn)妥進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置。

2.4 行政區(qū)劃優(yōu)化效果分析

在建設(shè)海南自由貿(mào)易港背景下，海南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展都將面臨著新的機(jī)遇和重大變革。2020年，海南全省常住人口達(dá)到1 008.1萬(wàn)人，人口首次突破1 000萬(wàn)人大關(guān)；常住人口城鎮(zhèn)化率由49.7%提升至60.3%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率提高到44%。?？?、三亞等中心城市吸引力顯著提升，人口數(shù)量呈跳躍式增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要?jiǎng)恿?。根?jù)《海南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“十四五”規(guī)劃（第二輪征求意見(jiàn)稿）》，海南將在“十四五”期間順應(yīng)人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全需要，培育“海澄文定”綜合經(jīng)濟(jì)圈與“大三亞”旅游經(jīng)濟(jì)圈，支持?？诮ㄔO(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際化城市、促進(jìn)三亞向高端旅游和創(chuàng)新型城市轉(zhuǎn)型、支持儋州建設(shè)西部中心城市以及瓊海建設(shè)東部中心城市。同時(shí)，將提升縣城重要載體作用，促進(jìn)人口集聚，有序引導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展，增強(qiáng)中心城市對(duì)周邊地區(qū)輻射帶動(dòng)能力，構(gòu)建“2+4+”城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。在此背景下，以中心城市建設(shè)推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，形成“南北兩級(jí)帶動(dòng)、東西兩翼加快發(fā)展、中部山區(qū)生態(tài)保育”的發(fā)展格局顯得尤為重要。然而，由于歷史繼承性的原因，海南省的行政區(qū)劃設(shè)置存在很多不合理的地方。未來(lái)五年，通過(guò)在地級(jí)市、縣級(jí)市、市轄區(qū)、街道和鎮(zhèn)等不同層級(jí)的優(yōu)化整合，按照海南省國(guó)土空間規(guī)劃“東、西、南、北、中”五大區(qū)域發(fā)展板塊的要求，未來(lái)可增設(shè)1-2個(gè)地級(jí)市，充分發(fā)揮區(qū)域中心城市對(duì)海南省的輻射帶動(dòng)作用；通過(guò)推進(jìn)撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)，壯大中心城市規(guī)模，培育區(qū)域新的增長(zhǎng)極，充分發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的增長(zhǎng)極核作用；通過(guò)推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、街道撤并，不斷優(yōu)化基層行政區(qū)劃設(shè)置，為海南省新型城鎮(zhèn)化提供空間載體。總體來(lái)看，海南省在“十四五”期間，可以將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置作為提升空間治理能力，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展格局的重要抓手。通過(guò)不同層級(jí)、不同類(lèi)型的行政區(qū)劃調(diào)整，將不斷提升海南省行政效能，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和城鄉(xiāng)空間格局。

3 結(jié)語(yǔ)

行政區(qū)劃設(shè)置是國(guó)家治理體系的重要組成部分，對(duì)于構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展新格局具有基礎(chǔ)支撐作用?！笆奈濉睍r(shí)期是加快建設(shè)海南自由貿(mào)易港的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置提出了新要求、新任務(wù)。因此，應(yīng)該充分考慮海南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)，全方位、多視角地考慮海南省的行政區(qū)劃設(shè)置，立足于自由貿(mào)易港建設(shè)，加快中心城市的培育力度，適度增加縣級(jí)市、市轄區(qū)的設(shè)置，優(yōu)化鎮(zhèn)和街道的設(shè)置和空間布局，充分運(yùn)用行政區(qū)劃調(diào)整手段，加快構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。