大運河遺產(chǎn)區(qū)域化保護規(guī)劃探討
——以揚州為例

劉雨平

引言

中國大運河全長近3 200 km，27段河道與58個遺產(chǎn)點列入世界遺產(chǎn)名錄，這些遺產(chǎn)根據(jù)地理分布情況，又分別位于31個遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)，遺產(chǎn)和緩沖區(qū)的總面積達73 566 hm，如果加上各地相關(guān)的運河遺產(chǎn)，數(shù)量規(guī)模更加巨大。這么大的時空跨度、種類繁多的遺產(chǎn)如何保護對于我國既有的歷史文化名城保護和文物保護體制和方法形成了前所未有的挑戰(zhàn)。

早在大運河申遺之前就有學(xué)者對大運河遺產(chǎn)類型展開過討論。阮儀三等對大運河的價值和內(nèi)涵進行了比較和闡述，認為大運河遺產(chǎn)不僅包括河工遺產(chǎn)、相關(guān)設(shè)施和建筑，而且包括因河而興的歷史城鎮(zhèn)、街區(qū)，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，同時也認識到，“作為一種線路文化遺產(chǎn)，大運河具有跨區(qū)域、跨管理單位、歷史信息疊加程度高、流動性強、邊界模糊的特點，作為一種新型的遺產(chǎn)類型受到國際社會的強烈關(guān)注。由于缺乏成熟的保護經(jīng)驗，更需要各方力量一起去探索實踐”。綜合考慮遺產(chǎn)保存狀況和特點，最終申報的世界遺產(chǎn)主要包括河道、水工遺產(chǎn)，以及與河道空間相鄰的一些文保單位、街區(qū)等。大運河遺產(chǎn)保護不能簡單延續(xù)文物保護的做法，僅僅保護一個個孤立的文保單位，而是需要更加整體的保護思路。自然資源部、國家文物局在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實施中加強歷史文化遺產(chǎn)保護管理的指導(dǎo)意見》中提出“針對歷史文化資源富集、空間分布集中的地域，以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)高度依存的自然環(huán)境和歷史文化空間，明確區(qū)域整體保護和活化利用的空間管控要求”。在世界遺產(chǎn)和文物保護對象基礎(chǔ)上，將遺產(chǎn)的歷史環(huán)境、相關(guān)要素納入統(tǒng)一的管理范圍，顯然更加有利于大運河遺產(chǎn)的完整性保護。但是如何具體劃定大運河遺產(chǎn)的整體保護范圍、確定怎樣的規(guī)劃目標、制定怎樣的規(guī)劃策略需要各地結(jié)合其地域特征、遺產(chǎn)類型和空間分布特點等針對性地進行探討。

1 遺產(chǎn)區(qū)域化保護研究與實踐

所謂的遺產(chǎn)區(qū)域化保護，簡言之，是指跳出原有的以遺產(chǎn)個體為中心、隔離式的保護轉(zhuǎn)而將文化遺產(chǎn)（或者一系列遺產(chǎn)）及其歷史環(huán)境、相關(guān)要素等涉及的空間區(qū)域作為一個整體進行綜合管理的一種做法。在過去一個多世紀時間里，文化遺產(chǎn)保護的范圍已從文物建筑擴展到歷史街區(qū)、歷史城鎮(zhèn)，保護的對象、內(nèi)涵都在發(fā)生變化，自然景觀與文化遺產(chǎn)的相互遺存關(guān)系得到廣泛認知，同時以文化線路和運河遺產(chǎn)為代表的大尺度文化遺產(chǎn)在國際遺產(chǎn)保護界也受到越來越多的重視。在我國，就最近公布的幾批全國重點文物保護單位而言，群體性、跨區(qū)域的文保單位數(shù)量不斷增加，新的遺產(chǎn)類型的出現(xiàn)以及國際文化遺產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ξ幕z產(chǎn)認識的變化，對我國傳統(tǒng)的文物保護單位的保護、管理產(chǎn)生了深刻的影響。 與此同時，文化遺產(chǎn)保護與城鄉(xiāng)土地、自然環(huán)境和人工環(huán)境的關(guān)系越來越密切，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施與管理，對文化遺產(chǎn)、歷史文化名城的保護和城鄉(xiāng)傳統(tǒng)風貌的維持影響巨大，需要在實踐工作中對既有文物保護和名城保護規(guī)劃體系進一步進行完善，增加區(qū)域?qū)用娴倪z產(chǎn)保護內(nèi)容。

國內(nèi)關(guān)于遺產(chǎn)區(qū)域化保護的相關(guān)理論研究文獻近幾年逐漸增多。王志芳等最早發(fā)文介紹了美國遺產(chǎn)廊道的保護方法，提及了美國遺產(chǎn)保護向區(qū)域化發(fā)展的趨勢。隨后李偉等借鑒美國遺產(chǎn)廊道方法探討了大運河整體保護的理論框架和戰(zhàn)略對策。2007年，張松等介紹了法國的“建筑、城市和風景遺產(chǎn)保護區(qū)”、美國的遺產(chǎn)廊道以及日本“全國綜合開發(fā)計劃”等遺產(chǎn)保護的區(qū)域化策略，提出應(yīng)劃定大運河遺產(chǎn)區(qū)域，制定針對性強的專項保護條例，確保區(qū)域性保護規(guī)劃的有效實施。閆寶林認為遺產(chǎn)區(qū)域化保護是遺產(chǎn)保護從技術(shù)性向戰(zhàn)略性保護的重大轉(zhuǎn)變，認為基于整體的人地關(guān)系而非單純文物保護，是區(qū)域化保護的核心思想。張兵基于文化遺產(chǎn)區(qū)域整體保護的思路，提出了“城鄉(xiāng)歷史文化聚落”的建議，試圖將跨越行政邊界，但有著豐富多樣的、具有復(fù)合性和整體性價值的歷史文化遺產(chǎn)要素納入一個空間單元進行整體保護。武廷海等提出在國土空間規(guī)劃體系中建構(gòu)包含文態(tài)空間和文化保護控制線的“四區(qū)四線”重點管控體系，張婕等也探討了如何在國土空間規(guī)劃的體系下，構(gòu)建文化遺產(chǎn)空間保護利用的新格局的議題，建議根據(jù)文化遺產(chǎn)的重要性以及規(guī)模尺度等因素，單獨劃定歷史文化保護空間和歷史要素保護線，并提出文化遺產(chǎn)與生態(tài)、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)等其他類別專項規(guī)劃相銜接的管控要求。

就具體的實踐工作而言，全國各地陸續(xù)開展了一些嘗試，試圖突破既有的文保單位“兩線”劃定和歷史文化名城保護規(guī)劃中3個保護層次體系的不足，將大尺度的遺產(chǎn)納入一定的區(qū)域范圍實施管理。在拉薩歷史文化名城保護規(guī)劃中，探討了文化遺產(chǎn)空間體系在國土空間規(guī)劃中的建構(gòu)。在洛陽歷史文化名城保護規(guī)劃中，針對城市歷史文化遺存的特點，在一般名城保護規(guī)劃層次的基礎(chǔ)上增加了區(qū)域和洛孟偃兩個層次，分別對應(yīng)國家層面的黃河文化戰(zhàn)略和空間城址及大遺址整體保護。在咸陽歷史文化名城保護規(guī)劃中，試圖將線性文化遺產(chǎn)的保護與利用從保護單個的遺產(chǎn)點，轉(zhuǎn)變?yōu)榻⑦B續(xù)完整的線性遺產(chǎn)保護空間格局，強調(diào)對空間的整合與跨區(qū)域合作，從單體保護向整體保護，從靜態(tài)保護向活態(tài)保護轉(zhuǎn)變。規(guī)劃從核心保護區(qū)、彈性緩沖區(qū)、文化輻射區(qū)、展示服務(wù)區(qū)4個層次構(gòu)建線性文化遺產(chǎn)保護的普適性空間格局。在《蘇州歷史文化名城保護專項規(guī)劃（2035）》中，在涉及市域文化遺產(chǎn)保護內(nèi)容上，提出了“文化生態(tài)廊帶”（如大運河文化帶、江南水鄉(xiāng)文化帶等），以及“文化景觀區(qū)”（如環(huán)太湖文化景觀區(qū)）、“江南水鄉(xiāng)文化聚落”等新的概念，對文化遺產(chǎn)區(qū)域化保護進行了有益的探討。

2 遺產(chǎn)區(qū)域化保護規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)問題

雖然最近幾年相關(guān)理論研究和實踐案例不斷增加，但遺產(chǎn)區(qū)域化保護畢竟是一個相對較新的概念，它與我國文物保護和歷史文化名城保護無論在技術(shù)上還是管理體制上均存在較大差異，由此帶來了諸多技術(shù)問題，比如文化遺產(chǎn)區(qū)域化保護的適用對象有哪些，不同尺度遺產(chǎn)區(qū)域范圍劃定原則、技術(shù)難點是什么，遺產(chǎn)區(qū)域的特征分析與一般意義上的文物、建成遺產(chǎn)價值分析有哪些方面的差異，對遺產(chǎn)區(qū)域進行有效管理有哪些技術(shù)障礙，特別是與現(xiàn)有的土地用途管控、城市規(guī)劃管理、文物保護制度等存在的沖突是什么，既有的政府治理結(jié)構(gòu)對于文化遺產(chǎn)區(qū)域化保護的跨區(qū)域、跨部門的管理產(chǎn)生哪些矛盾，等等。這些均需要通過理論研究和具體實踐進行探索和總結(jié)。

2.1 關(guān)于遺產(chǎn)區(qū)邊界

遺產(chǎn)區(qū)域化保護首先要回答是否需要對遺產(chǎn)區(qū)域確定具體的邊界。就國外的案例而言，一般會有一個相對確定的范圍，而且可以覆蓋很大的地域。比如美國伊利國家遺產(chǎn)廊道覆蓋了運河沿線的 234 個市鎮(zhèn)，法國盧瓦爾河谷保護與價值重現(xiàn)規(guī)劃涉及2個大區(qū)、4個省、160多個市鎮(zhèn)。就遺產(chǎn)區(qū)邊界的劃定標準而言，美國國家公園局建議的遺產(chǎn)區(qū)設(shè)立標準主要包括兩部分，一是遺產(chǎn)的價值認定，主要體現(xiàn)在區(qū)域景觀是否是歷史、文化和自然資源的集合，這些資源組合在一起，是否可以講述一個具有國家重要意義的故事，同時還要考慮是否有延續(xù)至今的傳統(tǒng)、習(xí)俗和生活方式；第二是管理標準，比如是否有具備能力的協(xié)調(diào)機構(gòu)，公眾是否支持遺產(chǎn)區(qū)的設(shè)立以及有沒有合作伙伴參與遺產(chǎn)區(qū)的各項活動。由此可見，遺產(chǎn)區(qū)范圍的確定除了充分考慮遺產(chǎn)價值的完整性之外，同時還要充分考慮保護的可行性，便于行政管理和遺產(chǎn)區(qū)各項經(jīng)濟社會政策的協(xié)同推進。

2.2 遺產(chǎn)區(qū)的基本分析框架

遺產(chǎn)區(qū)域化保護是一種從要素到整體環(huán)境的保護方法，其關(guān)鍵在于保護一個地區(qū)的整體文化價值而非僅僅個別重要的遺產(chǎn)。因此實施遺產(chǎn)區(qū)域化保護的前提是理解和分析區(qū)域多樣化的文化景觀特征，并進行價值判斷，為遺產(chǎn)區(qū)域化保護利用策略的形成和規(guī)劃措施的制定奠定基礎(chǔ)。首先，應(yīng)根據(jù)不同尺度和類型的遺產(chǎn)區(qū)域，確定需要分析的對象和內(nèi)容，綜合自然、文化、人文價值提煉區(qū)域的文化特征。值得注意的是，在關(guān)注歷史演變和遺產(chǎn)本體價值分析的同時，應(yīng)該更加關(guān)注當下，也就是說全面了解和分析遺產(chǎn)及其歷史環(huán)境的現(xiàn)實狀態(tài)是至關(guān)重要的。與此同時，應(yīng)深入研究和識別文化遺產(chǎn)保護的壓力，比如經(jīng)濟社會發(fā)展、城市化進程、氣候變遷對遺產(chǎn)的影響，以及潛在的發(fā)展機遇，針對性地提出應(yīng)對策略。

2.3 遺產(chǎn)區(qū)規(guī)劃管理的協(xié)同

既有的管理體制對應(yīng)于文化遺產(chǎn)區(qū)域化管理涉及的部門、手段類型繁多，包括文物部門的“兩線劃定”，自規(guī)部門的土地用途管制，原有規(guī)劃管理部門的歷史文化街區(qū)、歷史建筑的“紫線”管理、控制性詳細規(guī)劃，以及環(huán)保部門的生態(tài)紅線，水利部門也在逐步推行“藍線”管理制度，這些管理手段的共同點都突出表現(xiàn)在“單向維度”上，即強調(diào)“排他性”的功能。雖然新的國土空間管控體系試圖建立“一張圖”式管理制度，但這一制度仍然建立在功能管控的基礎(chǔ)上，而遺產(chǎn)區(qū)的管理應(yīng)該采取一種更加包容和綜合的技術(shù)手段，在嚴格保護各類文化遺產(chǎn)的同時，側(cè)重對遺產(chǎn)區(qū)域的整體文化景觀特征進行管控，在管控的要素、方法上有別于傳統(tǒng)的空間管控方法。

2.4 關(guān)于遺產(chǎn)區(qū)域化保護的再認識

分析國際經(jīng)驗特別是美國的遺產(chǎn)保護政策，有兩個明顯的特點，一是遺產(chǎn)保護由注重遺產(chǎn)本體的真實性保護轉(zhuǎn)向涵蓋、整合更多相關(guān)聯(lián)的文化遺產(chǎn)以及歷史環(huán)境的完整性的保護；二是遺產(chǎn)保護由技術(shù)性保護向戰(zhàn)略性保護轉(zhuǎn)變，即由單一的技術(shù)性保護逐漸轉(zhuǎn)向遺產(chǎn)保護、區(qū)域振興、居民休閑等多贏的戰(zhàn)略性保護。將具有共同文化特質(zhì)的文化遺產(chǎn)（包括文保單位、歷史文化街區(qū)甚至歷史城區(qū)等）及其關(guān)聯(lián)的自然環(huán)境納入一個相對完整的管理區(qū)中，設(shè)定統(tǒng)一的保護目標、發(fā)展愿景以及相應(yīng)的管理措施，并非取代或拋棄既有的對遺產(chǎn)劃定保護線的技術(shù)性管理模式，而是建立遺產(chǎn)之間的相互關(guān)系，有助于通過一系列相互關(guān)聯(lián)的遺產(chǎn)講述“文化故事”，提升地區(qū)的認同感，同時也有利于遺產(chǎn)利用以及與地區(qū)發(fā)展、城市建設(shè)的有機結(jié)合?？梢哉f，遺產(chǎn)的區(qū)域化保護較好解決了遺產(chǎn)保護“真實性”和“完整性”之間的沖突，更加有利于大尺度、多樣化的遺產(chǎn)管理。

3 大運河揚州段遺產(chǎn)區(qū)域化保護規(guī)劃實踐

3.1 大運河揚州段遺產(chǎn)保護面臨的挑戰(zhàn)

大運河揚州段溝通長江與淮河兩大水系，是淮揚運河的重要組成部分。大運河揚州段自邗溝開鑿，歷經(jīng)2 500余年的動態(tài)變遷，不僅為國家政治統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展、文化交流做出了重要貢獻，而且孕育了以揚州為中心的城鎮(zhèn)體系，并且至今仍在貨物運輸、防洪和農(nóng)田灌溉中發(fā)揮重要作用，是一個活態(tài)遺產(chǎn)。

在中國大運河世界遺產(chǎn)中，淮揚運河揚州段遺產(chǎn)區(qū)共有6段河道和10個遺產(chǎn)點列入（圖1）。淮揚運河揚州段是延續(xù)使用時間最長的河段之一，見證了大運河沿線的河湖水系變遷以及運河初期借湖行運，后期與自然水系逐漸脫離的過程。在大運河揚州段遺產(chǎn)區(qū)，自北至南，由寶應(yīng)湖、高郵湖、邵伯湖等一系列天然湖泊連綴在一起，早期大運河正是充分利用了天然湖泊水域，通過人工挖掘，將這些天然湖泊連綴成一條暢通的水路。作為國家漕糧運輸?shù)闹匾贤ǖ溃筮\河揚州段不斷完善河道的渠化，形成了河湖并行的獨特景觀。在沿江地區(qū)，隨著長江北岸的不斷南移，在淮揚運河南端逐漸開鑿了瓜洲運河等段運河，將淮揚運河南端逐漸南延至瓜洲渡口。在揚州城區(qū)附近，隨著城區(qū)的發(fā)展，淮揚運河不斷擴建，通航能力不斷提高，運河主線逐漸繞開揚州城市最早發(fā)展的區(qū)域，逐漸形成了今天的淮揚運河“揚州古運河”段。除了6段河道和10個遺產(chǎn)點之外，揚州古城內(nèi)仍有大量與運河存在密切關(guān)系的歷史文化遺存。同時大運河揚州段遺產(chǎn)還包含了不同歷史時期，從城—鎮(zhèn)—村不同層次、不同類型的運河聚落遺產(chǎn)，如高郵古城、寶應(yīng)老城、邵伯古鎮(zhèn)、界首古鎮(zhèn)、灣頭古閘區(qū)、瓜洲、儀征大碼頭等運河重要聚落或歷史地段，這些運河聚落見證了其與運河一體共生共榮的關(guān)系。更為重要的是，大運河揚州段沿線地區(qū)景觀資源非常豐富，江、湖、河、濕地類型交錯， 其自然、文化景觀資源和復(fù)雜多樣的水系為大運河沿線地區(qū)之最，構(gòu)成了運河遺產(chǎn)不可或缺的組成部分。

圖1 大運河揚州段世界遺產(chǎn)分布

面對如此多類型豐富多樣、空間上分散的文化遺產(chǎn)，目前的保護方法基本沿襲了文保單位的做法，即以“線+點”要素為對象、以隔離式保護為導(dǎo)向的管理模式。國務(wù)院分別兩次將運河遺產(chǎn)列入了第六批和第七批全國重點文物保護單位，涵蓋了所有列入遺產(chǎn)名錄的河道和遺產(chǎn)點。在保護規(guī)劃中，按照世界遺產(chǎn)管理相關(guān)要求劃定保護區(qū)劃（圖2），一般河道外側(cè)5 m范圍內(nèi)為遺產(chǎn)區(qū)，再外擴40-1 000 m 作為緩沖區(qū)。在實際管理工作中，則按照從嚴管理的原則，執(zhí)行我國的文保單位管理要求。在揚州城區(qū)，一般按照河道兩側(cè)各30 m作為保護范圍，再向外50 m左右作為建控地帶。這種保護方法優(yōu)點很明顯，保護對象和范圍明確，易于行政管理。但是為了保證運河遺產(chǎn)作為完整的文保單位，一些與之相關(guān)聯(lián)的文化遺產(chǎn)因為空間上與遺產(chǎn)河道不連續(xù)未被列入遺產(chǎn)名錄。在文化部頒布的《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》第二條中，指出大運河遺產(chǎn)包括水工遺存，以及“各類伴生歷史遺存、歷史文化街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀等”，但在具體的操作中，保護的對象和范圍遠遠難以全面覆蓋相關(guān)聯(lián)的遺產(chǎn)。這恰恰反映出當前我國在管理大尺度遺產(chǎn)時所面臨的尷尬局面：為了傳統(tǒng)管理的有效性限制了更多相關(guān)聯(lián)的遺產(chǎn)列入遺產(chǎn)名錄，削弱了遺產(chǎn)的完整性。而如果為了遺產(chǎn)的完整性將更多的對象、更大的區(qū)域納入保護范圍，又會給既有的管理體制帶來巨大的挑戰(zhàn)。

圖2 大運河揚州段保護區(qū)劃（局部）

3.2 大運河沿線區(qū)域環(huán)境與文化特征分析

大運河不僅在國家層面上存在時空跨度大，沿線經(jīng)濟社會和城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異明顯，沿線每個地區(qū)同樣體現(xiàn)出豐富多樣的特點。就大運河揚州段而言，大運河揚州段長度約138 km，呈南北向穿越整個市域，沿線的區(qū)域環(huán)境同樣存在文化特征、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、自然與生態(tài)環(huán)境等的巨大差異，這就要求我們在制定保護規(guī)劃時充分考慮到這些特點，因地制宜確定合理的保護范圍和保護策略。

3.2.1 里運河段

里運河段北起寶應(yīng)里排河與大運河連接處，南至廣陵區(qū)茱萸灣，長度約110 km。東岸有寶應(yīng)、高郵、邵伯等城鎮(zhèn)，在歷史上由于運河的功能變遷以及形態(tài)變化，對沿線城鎮(zhèn)的興衰產(chǎn)生直接而深遠的影響，這種影響甚至延續(xù)到今天。以高郵城為例，高郵位于揚州和淮安之間，地處運河關(guān)鍵節(jié)點，舟車交會，歷代均為運河樞紐、漕運重鎮(zhèn)。高郵城池始筑于北宋開寶四年（971年），此后位置始終未變，高郵不僅現(xiàn)有的古城物質(zhì)遺存與運河密切關(guān)聯(lián)，其周邊環(huán)境的變遷體現(xiàn)得更加突出，高郵湖、大運河、保存良好的明清大運河故道、新老運河大堤以及新民灘這些周邊環(huán)境要素生動見證了千年以來城、河、湖關(guān)系的動態(tài)變遷。不僅如此，高郵地區(qū)的生產(chǎn)生活方式也體現(xiàn)了運河的深刻影響。以高郵等地為代表的里下河地區(qū)濕地農(nóng)業(yè)的產(chǎn)生與明清時期治淮保運密不可分，是一種非常罕見、獨特的遺產(chǎn)類型，高郵人的生活方式也體現(xiàn)了濃郁的水鄉(xiāng)特色。可以說，高郵由城、河、湖、灘構(gòu)成的獨特區(qū)域文化景觀（圖3），以及延續(xù)至今的生產(chǎn)生活方式生動體現(xiàn)了運河遺產(chǎn)的完整性。沿線的寶應(yīng)、界首、邵伯等城鎮(zhèn)同樣具有一定的城鎮(zhèn)聚落遺產(chǎn)、環(huán)境特征以及非物質(zhì)文化遺存，成為運河遺產(chǎn)保護不可分割的一個整體。

圖3 高郵“城、河、湖、灘”景觀

同樣應(yīng)該看到的是，運河與沿線地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系也隨著時代不斷發(fā)生著變化。自清末以來，隨著漕運的消失和鐵路的興起，大運河沿線地區(qū)（主要是長江以北段）一直處于經(jīng)濟發(fā)展的低谷，城鎮(zhèn)發(fā)展普遍滯后，大運河的經(jīng)濟拉動作用大大弱化，甚至消失。當今，揚州段大運河不僅承擔著淮河行洪通道的重擔，而且是國家南水北調(diào)東線工程的主要通道，因此對運河沿岸地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護有著諸多要求，產(chǎn)業(yè)門檻選擇要求較高，這些都對沿河城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了一定程度的制約，但農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)面源污染以及鄉(xiāng)村生活污水等問題沒有得到徹底改觀，沿河土地利用存在的問題還比較突出。就河道與城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)系而言，在水運交通功能削弱以后，沿河城鎮(zhèn)基本上采用背向河道、向東部扇形擴張的策略，運河因此成為沿河諸多城鎮(zhèn)雜亂的“后院”，與歷史上城鎮(zhèn)最繁華、靚麗的一面都是朝向大運河、形成城鎮(zhèn)“前庭”的格局形成了明顯的對比。

因此，大運河里運河段不僅有著眾多的城鎮(zhèn)聚落遺產(chǎn)，廣闊的自然環(huán)境特征也是長期以來河、湖關(guān)系變遷的產(chǎn)物，成為大運河遺產(chǎn)不可分割的組成部分。同時，該區(qū)域也是發(fā)展與保護矛盾較為突出的區(qū)域，如何妥善處理遺產(chǎn)保護利用與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、水環(huán)境治理、城鄉(xiāng)風貌保護之間的矛盾是做好大運河遺產(chǎn)保護和利用的關(guān)鍵所在，在制定大運河保護與利用的整體策略時必須考慮到這些復(fù)雜的因素。

3.2.2 古運河段

大運河自灣頭流向西南，經(jīng)黃金壩后向南進入揚州城區(qū)，直至高旻寺，全長約20 km。因1958年自灣頭瓦窯鋪向南開挖大運河新河道，直通長江，因此原自灣頭經(jīng)茱萸灣曲折繞城而過，通過瓜洲運河至長江的這段河道，現(xiàn)在被揚州人稱為“古運河”。古運河對揚州城的影響，不僅表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、文化等層面，在歷代城池、歷史城區(qū)、傳統(tǒng)街區(qū)等物質(zhì)遺產(chǎn)的形成與演變上也打上了深刻的烙?。▓D4）。吳國邗城本身即因運河而新建，隋煬帝復(fù)開邗溝則意義更為重大，對唐代揚州的繁榮尤為重要。中唐王播開城外新河，是揚州大運河發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)折點，直接影響了其后1 000多年揚州城市的發(fā)展。隋唐以后，古運河的主要功能由軍事向經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，城市逐漸向古運河邊發(fā)展，古運河沿岸濱水城市空間發(fā)展越來越迅速。隨著商業(yè)的發(fā)展，古運河還承擔了南北漕運、淮鹽集散中心的功能，大量鹽商靠近新城東、南開展商業(yè)和民間活動，拉動了舊城向新城擴張，同時也形成了南河下一片鹽商大宅。而鹽商集聚區(qū)的形成對于隨后相關(guān)的服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)、各類會所的形成和布局產(chǎn)生了直接的影響。直至今日，新舊城街巷體系、功能以及文保單位的分布在一定程度上仍然延續(xù)了明清時期的格局。瘦西湖則是揚州城不斷演變的副產(chǎn)品，隨著城市向古運河所在的東、南向擴展，西北則不斷湮廢，其廢棄或新建的護城河成為瘦西湖的湖體。

圖4 古運河與揚州城河

從歷史上來看，大運河與揚州城的關(guān)系不僅在空間上，而且在功能上也一直存在密切的關(guān)聯(lián)，就大運河世界遺產(chǎn)名錄而言，揚州大運河遺產(chǎn)除了河道本身之外，10個遺產(chǎn)點均位于大遺址范圍內(nèi)，這也表明了揚州城與大運河的密切關(guān)系。其中瘦西湖是由隋唐大運河水系和隋、唐、宋、元、明清等不同時代的城濠連綴而成的帶狀景觀，反映了大運河沿線經(jīng)濟的繁榮和由此而生的文化發(fā)展情況，是與大運河帶來的思想、文化、技藝的交流和匯集密不可分的運河文化景觀。天寧寺與清代揚州文化的繁榮具有密切的關(guān)聯(lián)，見證了揚州的繁華與自身的興盛。而個園、汪魯門宅、盧紹緒宅、鹽宗廟這些揚州鹽業(yè)歷史遺跡，見證了清代前期大運河沿線發(fā)達的鹽業(yè)經(jīng)濟所帶來的高度發(fā)達的商業(yè)文明和鹽商資本集團的財富集聚對社會文化振興和城市建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生的影響。正如前所述，為了管理的有效性，上述列入遺產(chǎn)名錄的主要依據(jù)是它們與運河在空間上有直接聯(lián)系。事實上，在揚州古城范圍內(nèi)，類似的遺產(chǎn)如4個歷史文化街區(qū)、眾多的文物保護單位，其實與大運河也存在不同程度的文化關(guān)聯(lián)。

到了近代，隨著城市的衰敗，揚州城與大運河的關(guān)系日漸疏遠。中華人民共和國初期，在“大躍進”的指導(dǎo)思想下，揚州城市向東部大運河方向拓展，同時沿大運河分別建設(shè)了西南工業(yè)區(qū)和東北工業(yè)區(qū)，一直到改革開放初期的20多年，大運河與城市的發(fā)展形成了唇齒相依的關(guān)系。20世紀90年代以后，隨著“西進南下”戰(zhàn)略的提出，跳出老城向西建設(shè)新區(qū)成為主導(dǎo)，城與河的關(guān)系再次疏遠。后來隨著城市的擴大，雖然大運河沿線通過“退二進三”等逐漸實施了再開發(fā)，但大多以房地產(chǎn)項目為主，具有極高價值的濱水開放空間淪為住宅區(qū)的“后花園”，大運河與古城在空間上和功能上的聯(lián)系更加薄弱。因此，重建大運河與古城之間的聯(lián)系，將大運河文化資源與古城文化資源進行有效整合，可以更好地展示大運河文化內(nèi)涵。同時對于展示城河相依的城市特色、滿足人們不斷增長的休閑娛樂需求、優(yōu)化城市旅游產(chǎn)品空間結(jié)構(gòu)都會發(fā)揮積極作用。

3.2.3 瓜洲運河段

大運河穿過揚州市區(qū)至高旻寺，形成了一個三叉形的河口。至此后，大運河一路往南，至瓜洲長江口匯入長江，形成了12 km長的瓜洲運河。它處于大運河揚州段的南端，始于唐代開元二十六年（738年）開鑿的伊婁河。沿線還有一些運河文化遺存，位于揚子津的高旻寺曾經(jīng)為清代揚州八大名剎之一、康熙皇帝行宮，是大運河上重要的文化遺產(chǎn)，目前高旻寺周邊的視覺環(huán)境保護較好。位于大運河南端、長江口的瓜洲由長江積沙而成，始于漢代，唐代由于伊婁河的開挖，瓜洲作為運河與長江的交匯點，迅速發(fā)展為江邊巨鎮(zhèn)。歷史上的瓜洲雖然在清末坍塌于江中，但江河交匯的歷史環(huán)境仍在，對于大運河遺產(chǎn)的完整性保護仍具有一定的意義。

目前瓜洲運河沿線主要為農(nóng)田，有少量居住用地和高校用地。就揚州整個沿江地區(qū)而言，100 km的城市建設(shè)空間長期以來作為揚州市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和邗江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，目前仍處于半開發(fā)狀態(tài)，城鎮(zhèn)布局零散，用地破碎化嚴重。隨著南部地區(qū)開發(fā)建設(shè)的進一步推進，位于沿江地區(qū)中部的大運河沿線用地是南部地區(qū)重要的機會空間。一方面，沿大運河兩側(cè)有大量可開發(fā)土地，具備濱水區(qū)良好的空間品質(zhì)，有條件進行整體開發(fā)。同時，大運河文化也是地區(qū)發(fā)展的重要資源。因此，沿江地區(qū)盡管在大運河遺產(chǎn)保護與濱水地區(qū)開發(fā)中會出現(xiàn)一定的矛盾，但如果妥善處理好兩者之間的關(guān)系，大運河遺產(chǎn)的合理利用將為沿江地區(qū)的發(fā)展帶來新的契機?？梢怨现?、揚子津等文化遺產(chǎn)點作為引擎，通過點軸聯(lián)動方式實施濱水區(qū)開發(fā)，形成南部地區(qū)公共服務(wù)與居住生活帶，服務(wù)整個地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，逐步實現(xiàn)沿江地區(qū)的空間優(yōu)化。

3.3 以區(qū)域化思路破解保護難題

綜上所述，大運河揚州段與大運河相關(guān)的遺產(chǎn)不僅類型十分豐富，而且市域范圍內(nèi)也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域性差異（表1）。里運河段顯著的特點是以多樣化的沿河城鎮(zhèn)、獨特的“河湖并行”歷史環(huán)境、延續(xù)至今的生產(chǎn)生活方法構(gòu)成了一個“全景式”的大運河文化景觀；古運河段顯著的特點是獨特的城河關(guān)系，揚州歷史城區(qū)與大運河構(gòu)成了不可分割的遺產(chǎn)整體；瓜洲運河段則面臨著從現(xiàn)有的鄉(xiāng)村環(huán)境向城市化地區(qū)的轉(zhuǎn)變，遺產(chǎn)保護與城市建設(shè)的矛盾突出。面對如此復(fù)雜的情形，僅僅以水工遺產(chǎn)及空間相鄰的一部分文保單位作為保護對象、以隔離式保護為主導(dǎo)的遺產(chǎn)保護模式不但難以體現(xiàn)大運河遺產(chǎn)的完整性，遺產(chǎn)自身的保護也會面臨很大的壓力，最終可能會將保護和發(fā)展導(dǎo)向相互對立的局面。結(jié)合筆者承擔的揚州市軟科學(xué)研究項目，借鑒國內(nèi)外關(guān)于遺產(chǎn)保護區(qū)域化的理念和實踐，提出大運河揚州段遺產(chǎn)區(qū)域化保護的思路，通過劃定大運河遺產(chǎn)區(qū)來實施遺產(chǎn)綜合管理，并將遺產(chǎn)保護納入經(jīng)濟社會和城市發(fā)展政策中。具體包括以下幾個關(guān)鍵問題。

表1 大運河揚州段各區(qū)段特征

3.3.1 遺產(chǎn)區(qū)邊界確定原則

保證遺產(chǎn)的完整性和管理的有效性是確定遺產(chǎn)廊道邊界的基本原則。遺產(chǎn)區(qū)的邊界劃定一方面要考慮到將具有文化關(guān)聯(lián)的一系列遺產(chǎn)以及歷史環(huán)境納入其中，同時也要考慮與城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的關(guān)系，確保在制定經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)發(fā)展政策時具有較強的針對性和可操作性。一般而言，在鄉(xiāng)村地區(qū)盡可能以完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政轄區(qū)為邊界，或者以明顯的自然地形或道路等為邊界。在中心城區(qū)以道路為邊界，便于與規(guī)劃管理相銜接。

3.3.2 遺產(chǎn)區(qū)的劃定

考慮到大運河遺產(chǎn)除了納入世界遺產(chǎn)名錄的水工遺存等，同時還包括各類伴生歷史遺存、歷史文化街區(qū)村鎮(zhèn)，以及相關(guān)聯(lián)的環(huán)境景觀，里運河段遺產(chǎn)區(qū)邊界除了沿河歷史城鎮(zhèn)外，周邊歷史環(huán)境（主要是湖泊）應(yīng)納入管理范圍內(nèi)，古運河段應(yīng)將運河和歷史城區(qū)作為一個整體進行保護，瓜洲運河段除了既有的文化遺產(chǎn)外，與未來城市建設(shè)空間的關(guān)系應(yīng)作為重點考慮的問題。基于以上原則，提出初步的遺產(chǎn)區(qū)邊界建議（圖5），總面積約1 400 km。遺產(chǎn)區(qū)不僅涵蓋了申遺文本中確定的遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，同時還涵蓋了更多的大運河相關(guān)遺產(chǎn)和歷史環(huán)境，不僅有利于大運河遺產(chǎn)的整體性保護，同時將大運河遺產(chǎn)保護與沿線歷史城鎮(zhèn)保護、舊城（鎮(zhèn)）區(qū)更新、揚州歷史城區(qū)整體保護及利用、運河濱水地區(qū)再開發(fā)等在空間上和功能上進行統(tǒng)籌安排，可以形成一個更加有利于遺產(chǎn)保護的空間環(huán)境和政策環(huán)境。

圖5 大運河揚州段遺產(chǎn)區(qū)總圖

3.3.3 主要規(guī)劃思路

一是設(shè)定總體保護目標。包括：（1）遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)的文化遺產(chǎn)真實性和完整性得到有效保護，在保護世界遺產(chǎn)、各級文保單位和歷史文化名城、歷史文化街區(qū)的同時，注重修復(fù)歷史環(huán)境，加強城鎮(zhèn)風貌控制，為文化遺產(chǎn)保護創(chuàng)造良好的視覺環(huán)境；（2）大運河沿線歷史和獨特的地方感得到廣泛地表達，強化由河、湖、城以及獨特的地方生產(chǎn)生活方式構(gòu)成的里運河沿線文化景觀和以“水、綠、古、文、秀”構(gòu)成的揚州歷史城市意象；（3）遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)的自然資源實施高標準的管理，加強區(qū)域環(huán)境治理，打造水清岸綠景美的沿線城鄉(xiāng)空間；（4）大運河沿線游憩機遇和多樣性實現(xiàn)最大化，與文化遺產(chǎn)資源的保護相協(xié)調(diào)，并成為本國及外國旅游者必經(jīng)的旅游目的地；（5）大運河沿線的經(jīng)濟增長實現(xiàn)可持續(xù)的良性發(fā)展，塑造揚州大運河區(qū)域品牌，吸引各類投資，推進寶應(yīng)、高郵縣域經(jīng)濟發(fā)展，減少南北經(jīng)濟差距。

二是分區(qū)段制定差異化策略。里運河段規(guī)劃重點在于妥善處理大運河遺產(chǎn)保護與城鄉(xiāng)發(fā)展、湖泊環(huán)境修復(fù)、既有的生產(chǎn)生活方式延續(xù)等之間的關(guān)系；古運河段重點考慮揚州古城的整體保護，以及古城文化遺產(chǎn)與大運河遺產(chǎn)的整合。在利用方面，可以通過城、河關(guān)系的重構(gòu)，優(yōu)化古城旅游空間格局，展示古城歷史演變；瓜洲運河段重點考慮城市濱水地區(qū)再開發(fā)與大運河遺產(chǎn)保護之間的關(guān)系，在保護好遺產(chǎn)本體、視覺環(huán)境的同時，發(fā)揮濱水區(qū)對城市發(fā)展的積極效應(yīng)，促進城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化完善。

三是實施分層次保護。將遺產(chǎn)區(qū)分為核心保護區(qū)、歷史環(huán)境保護區(qū)以及風貌與功能協(xié)調(diào)區(qū)3個層次，分別提出相應(yīng)保護與建設(shè)要求。其中核心保護區(qū)為文保單位及建控地帶（大運河世界遺產(chǎn)中的遺產(chǎn)區(qū)及緩沖區(qū)），嚴格按照大運河保護以及文物保護法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。歷史環(huán)境保護區(qū)包括建成環(huán)境和自然環(huán)境兩類，建成環(huán)境包括揚州歷史城區(qū)、高郵歷史城區(qū)，邵伯歷史鎮(zhèn)區(qū)、界首歷史鎮(zhèn)區(qū)，以及寶應(yīng)古城、灣頭歷史地段、瓜洲歷史地段等；自然環(huán)境包括里運河區(qū)段的高郵湖、邵伯湖、運河?xùn)|岸除城鎮(zhèn)建設(shè)用地之外的生態(tài)與農(nóng)業(yè)空間等。風貌與功能協(xié)調(diào)區(qū)為遺產(chǎn)區(qū)內(nèi)除核心保護區(qū)、歷史環(huán)境保護區(qū)之外的用地，主要為城鎮(zhèn)建成區(qū)以及規(guī)劃建設(shè)用地范圍。對以上兩個區(qū)域提出相應(yīng)的保護要求。

3.4 規(guī)劃管理思路

與中國大運河申遺文本中提出的遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)不同的是，本研究中所提出的遺產(chǎn)區(qū)更準確的表達可稱為“大運河遺產(chǎn)綜合管理區(qū)”，也就是說，在此范圍內(nèi)不僅有需要保護的文保單位或歷史文化街區(qū)（其保護方式和執(zhí)行主體按照文保單位、歷史文化街區(qū)保護要求執(zhí)行），還有許多不屬于文保單位、歷史文化街區(qū)、歷史建筑等，但與其存在空間與功能聯(lián)系的城鎮(zhèn)建成區(qū)、再開發(fā)區(qū)域以及城鄉(xiāng)環(huán)境空間等，它們的管理應(yīng)該既需要跳出文保單位的管理模式，但同時又要兼顧文保單位的管理和利用。同時應(yīng)該看到的是，僅僅依靠國土空間管控來解決地方經(jīng)濟社會發(fā)展與文化遺產(chǎn)保護之間的矛盾也不現(xiàn)實，需要改變各部門各自為政、以行政審批為核心的管理思路，樹立跨部門和跨區(qū)域協(xié)同管理的新模式，以適應(yīng)大尺度文化遺產(chǎn)保護的新要求，因此設(shè)立一個專門的保護機構(gòu)或者由多部門代表組成的委員會，統(tǒng)籌遺產(chǎn)區(qū)建設(shè)與管理非常有必要。在此前提下，可以編制遺產(chǎn)區(qū)管理規(guī)劃，統(tǒng)籌建設(shè)項目與資金安排，針對各個遺產(chǎn)區(qū)的特點形成自身的管理制度，從而實施遺產(chǎn)區(qū)的有效管理。

4 結(jié)語

習(xí)近平總書記多次就文化遺產(chǎn)保護發(fā)表重要指示，大運河遺產(chǎn)這樣的大尺度文化遺產(chǎn)，既關(guān)乎遺產(chǎn)自身的保護，同時通過遺產(chǎn)講述“中國故事”、提升民族自信，并通過遺產(chǎn)傳承利用促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展是未來更加重要的議題。就目前大運河遺產(chǎn)保護和大運河文化帶建設(shè)、大運河國家文化公園建設(shè)的情況而言，發(fā)改、住建、水利、文化、自規(guī)等各個系統(tǒng)均在編制相關(guān)的保護與建設(shè)規(guī)劃，不僅各自劃定的保護線極易產(chǎn)生沖突，而且很容易導(dǎo)致管理建設(shè)的“碎片化”。遺產(chǎn)的區(qū)域化保護不失為一種可行的方法，可以在深入研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實際劃定遺產(chǎn)區(qū)界線，在此基礎(chǔ)上，由各部門通力合作編制綜合的遺產(chǎn)區(qū)管理規(guī)劃，并制定具體的操作指南，這樣不僅有利于文化遺產(chǎn)管理，而且可以更好地統(tǒng)籌各方面資源，發(fā)揮文化遺產(chǎn)對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用?；谖覈壳耙孕姓^(qū)和各個行政機構(gòu)為主體的條塊分割式管理模式，遺產(chǎn)區(qū)的管理更需要跨行政區(qū)、跨部門的協(xié)同和更具彈性的決策。除了國家層面需要針對新的文化遺產(chǎn)的管理形成針對性的政策和技術(shù)指南，地方政府需要改變固定思維和管理模式，借鑒國外跨行政區(qū)、跨部門管理的經(jīng)驗，如美國遺產(chǎn)區(qū)管理、都市區(qū)規(guī)劃機構(gòu)（MP0s）等成功的做法，大膽創(chuàng)新，加強協(xié)同，積極探索適合中國遺產(chǎn)區(qū)管理的有效途徑。