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    健全防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的五點建議

    2022-03-13 23:23:07何雪梅
    重慶行政 2022年1期
    關(guān)鍵詞:規(guī)模性機(jī)制監(jiān)測

    何雪梅

    我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利,農(nóng)村貧困問題已經(jīng)發(fā)生根本性變化,實現(xiàn)由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)型,防止返貧成為當(dāng)前和今后亟需解決的重要問題。2020—2021年,國家先后兩次出臺關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的文件,各地相應(yīng)建立防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制,但由于機(jī)制建設(shè)尚處于起步階段,在實踐中還存在一些比較突出的矛盾和問題。課題組通過分析各地監(jiān)測和幫扶機(jī)制建立情況,采用實地調(diào)研和走訪座談等方式,論證返貧規(guī)律和共性問題,有針對性地提出對策建議。

    一、各地機(jī)制建立情況及特點

    (一)責(zé)任體系層級清晰

    截至2021年6月,各地結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H制定防止返貧的監(jiān)測和幫扶機(jī)制文件,對返貧監(jiān)測和幫扶工作進(jìn)行責(zé)任明確和制度安排,建立起由省級負(fù)總責(zé)、市級履行主體責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行第一責(zé)任、村(社區(qū))履行直接責(zé)任以及相關(guān)部門履行聯(lián)動責(zé)任的五級監(jiān)測和幫扶響應(yīng)責(zé)任體系,層級責(zé)任明確,機(jī)制運行有序。在國家層面,對健全監(jiān)測和幫扶機(jī)制進(jìn)行頂層設(shè)計,并對各地進(jìn)行定期調(diào)度;在省級層面,統(tǒng)籌監(jiān)測和幫扶資源,分層分類指導(dǎo)轄區(qū)機(jī)制建立及組織實施;在市級層面,細(xì)化監(jiān)測和幫扶工作措施,因地制宜安排部署監(jiān)測和幫扶工作,發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和解決防止返貧發(fā)生過程及誘因等共性問題;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面,具體落實防止返貧監(jiān)測和幫扶的基礎(chǔ)性工作。

    (二)監(jiān)測流程規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

    從整體情況看,各地防止返貧監(jiān)測機(jī)制對監(jiān)測對象、監(jiān)測范圍、監(jiān)測方法等全過程進(jìn)行明確界定,監(jiān)測機(jī)制建設(shè)趨于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。監(jiān)測重點均設(shè)置為脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及嚴(yán)重困難戶三大類,甘肅省制定《防止返貧監(jiān)測對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況評估核查辦法》,為規(guī)范監(jiān)測對象家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查難題提供有益借鑒;監(jiān)測范圍均設(shè)置為人均可支配收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)1.5倍左右的家庭,監(jiān)測規(guī)?;驹O(shè)置在建卡人口的5%~10%之間;監(jiān)測流程包括農(nóng)戶申報、入戶核實、村級評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審、區(qū)縣審定等環(huán)節(jié);監(jiān)測方法基本采用走訪排查、專項篩查、核查比對以及綜合預(yù)警等,多地還運用大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行實時監(jiān)測。

    (三)幫扶機(jī)制多元延續(xù)

    各地采用“延續(xù)+創(chuàng)新”方式建設(shè)幫扶機(jī)制體系。一方面,加強(qiáng)脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興的政策銜接,初步建立起產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、綜合保障、臨時救助等防止返貧幫扶政策體系;另一方面,創(chuàng)新完善幫扶政策,推進(jìn)防返貧致貧政策保障“擴(kuò)面提質(zhì)”。在扶利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)上,山西省制定《關(guān)于健全完善產(chǎn)業(yè)帶貧益貧的指導(dǎo)意見》,湖北武漢市制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧項目資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》;在防貧保險幫扶機(jī)制建設(shè)上,江西省制定《關(guān)于開展防貧保險工作的指導(dǎo)意見》,安徽省淮安市率先開創(chuàng)“經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)收入保險機(jī)制”。以上機(jī)制對防止規(guī)模性返貧具有較大啟示價值。

    二、矛盾與問題

    (一)風(fēng)險監(jiān)測的預(yù)設(shè)性與幫扶響應(yīng)的滯后性之間的矛盾

    一是監(jiān)測指標(biāo)設(shè)置局限。多地政策制定“上下一般粗”,欠缺地方風(fēng)險監(jiān)測特征,多側(cè)重于對返貧的外部災(zāi)害型、“三保障”以及飲水等保障型風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測,對發(fā)展型、結(jié)構(gòu)型返貧風(fēng)險關(guān)注不夠,監(jiān)測“貧”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)多,“困”的社會指標(biāo)少,容易導(dǎo)致在監(jiān)測過程中忽視隱性返貧風(fēng)險問題。二是部分幫扶政策銜接滯后。除脫貧不穩(wěn)定戶享有過渡期的系統(tǒng)幫扶政策外,邊緣易致貧戶、嚴(yán)重困難戶的幫扶政策特別是醫(yī)療保障健康幫扶政策不健全。隨著貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村人口老齡化加劇,返貧幫扶政策面臨扶貧內(nèi)容擴(kuò)大、貧困兜底壓力加大等新形勢,政策性返貧風(fēng)險增大。三是規(guī)模性返貧風(fēng)險預(yù)判不足。各地加強(qiáng)重點人群的定向返貧監(jiān)測,客觀上忽視返貧風(fēng)險的演變規(guī)律,規(guī)模性返貧監(jiān)測范圍、標(biāo)準(zhǔn)界定及治理研究比較滯后,對規(guī)模性返貧監(jiān)測手段不足,存在監(jiān)測反應(yīng)和幫扶不及時的風(fēng)險。

    (二)監(jiān)測機(jī)制的統(tǒng)籌性與監(jiān)測協(xié)作的機(jī)械性之間的矛盾

    一是農(nóng)村家庭配合度不高。一方面,信息采集難。由于農(nóng)村人口流動性強(qiáng),家庭個體化趨勢明顯,信息采集量多面廣,家庭成員信息口徑不統(tǒng)一,基層信息采集難度大,信息數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提高;另一方面,利益聯(lián)結(jié)難。由于產(chǎn)業(yè)扶貧項目投資大、項目同質(zhì)化嚴(yán)重等問題,導(dǎo)致在農(nóng)村“三變”改革中,多數(shù)農(nóng)村家庭對收益預(yù)期不高,產(chǎn)業(yè)幫扶項目參與度不高,客觀增大了返貧風(fēng)險監(jiān)測難度。二是社會關(guān)注度不高。社會組織、市場主體與政府的返貧風(fēng)險信息監(jiān)測協(xié)作機(jī)制尚未建立完善,市場主體、社會組織對內(nèi)部農(nóng)村職(員)工返貧風(fēng)險關(guān)注不夠,“政府+社會+家庭”返貧風(fēng)險監(jiān)測格局尚未形成。三是監(jiān)測協(xié)作機(jī)制不健全。監(jiān)測主體涉及扶貧、民政、教育等政府部門20多個,由于條塊分割式責(zé)任管理模式,導(dǎo)致部門之間監(jiān)測協(xié)作機(jī)制不夠靈活,加上統(tǒng)計口徑、測算方法不同,導(dǎo)致基礎(chǔ)信息比對不準(zhǔn)。同時,部門之間還存在返貧篩查預(yù)警壁壘、信息共享不充分、返貧問題發(fā)布機(jī)制不完善等問題,難以實現(xiàn)返貧監(jiān)測統(tǒng)籌管理。

    (三)返貧治理的系統(tǒng)性與監(jiān)測能力的局限性之間的矛盾

    一是監(jiān)測力量比較薄弱。當(dāng)前返貧風(fēng)險監(jiān)測基層力量沒有配設(shè)專職信息員,主要包括縣、鄉(xiāng)(街鎮(zhèn))、村(社區(qū))三級信息員,信息員以兼職為主,人均工作量繁重、監(jiān)測半徑較大、范圍較廣,監(jiān)測力量相對薄弱。二是監(jiān)測專業(yè)程度欠缺。由于沒有明確基層信息監(jiān)測員任職資格和準(zhǔn)入條件,加之缺乏相應(yīng)待遇保障,內(nèi)生動力不足,基層信息員素質(zhì)和能力參差不齊,難以及時監(jiān)測并處理基礎(chǔ)信息。同時,災(zāi)害信息員、群防群測員等專業(yè)人才游離在監(jiān)測隊伍外,返貧風(fēng)險專業(yè)監(jiān)測能力薄弱。三是監(jiān)測技術(shù)支撐不夠有力。部分區(qū)域大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息等新技術(shù)運用有限,難以克服返貧風(fēng)險點多、面廣、戰(zhàn)線長等問題,數(shù)據(jù)交流平臺搭建不充分而產(chǎn)生拖曳效應(yīng)。同時,部分區(qū)域防止返貧信息化監(jiān)測平臺功能模塊設(shè)計復(fù)雜,給基層干部和群眾使用帶來諸多不便。

    三、對策與建議

    (一)科學(xué)優(yōu)化監(jiān)測指標(biāo)

    以三類人群為監(jiān)測重點,注重發(fā)展型、結(jié)構(gòu)型家庭返貧風(fēng)險,細(xì)化定量和定性監(jiān)測指標(biāo)體系。建議將原有監(jiān)測指標(biāo)優(yōu)化成家庭外部環(huán)境和內(nèi)部條件兩大類:外部環(huán)境主要監(jiān)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、區(qū)位資源和優(yōu)惠政策等,內(nèi)部條件主要監(jiān)測勞動力、教育、技能、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等家庭基礎(chǔ)和生計指標(biāo),既包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo),也包括社會指標(biāo)。同時,有針對性地實施分類監(jiān)測。對于脫貧不穩(wěn)定戶,重點加強(qiáng)發(fā)展能力監(jiān)測,主要監(jiān)測勞動技能、就業(yè)情況、子女教育、生計資源等情況;對于邊緣易致貧戶,重點加強(qiáng)發(fā)展能力和基本公共服務(wù)監(jiān)測,主要監(jiān)測收入水平、收入來源及抗險能力等;對于嚴(yán)重困難戶等其他農(nóng)村家庭,重點加強(qiáng)自然災(zāi)害、突發(fā)事件、公共衛(wèi)生等監(jiān)測,主要監(jiān)測災(zāi)害損失、就業(yè)環(huán)境、崗位供給等情況,確保及時監(jiān)測到顯性和隱性返貧風(fēng)險。

    (二)探索規(guī)模性返貧標(biāo)準(zhǔn)

    建議規(guī)模性返貧以村為基本單元,以村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、村民文明素養(yǎng)為中心,重點監(jiān)測突發(fā)公共事件、自然災(zāi)害、搬遷集中區(qū)以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目等影響輻射面情況,合理確定規(guī)模性返貧衡量參考指標(biāo),制定出臺關(guān)于防止規(guī)模性返貧指導(dǎo)性文件。國家和省級層面,試點確定一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣,增強(qiáng)其鞏固脫貧成果及內(nèi)生發(fā)展動力。同時,及時研究個案返貧的共性特征,避免引起規(guī)模性返貧現(xiàn)象。尤其重視防范重要風(fēng)險,組織水利、農(nóng)業(yè)、應(yīng)急管理等部門,重點關(guān)注季節(jié)性缺水、住房損毀、農(nóng)作物歉收等風(fēng)險,及時做好“兩不愁三保障”問題的防范化解工作。

    (三)完善多元監(jiān)測體系

    突出村級黨組織的核心作用,突破依靠基層信息員采集信息的現(xiàn)狀, 健全“1+X”基層信息體系,多方引導(dǎo)社會組織、市場主體協(xié)調(diào)參與。發(fā)揮基層政府的執(zhí)行力作用,加強(qiáng)基層政府對扶貧政策變化、市場經(jīng)濟(jì)波動、自然災(zāi)害沖擊、突發(fā)公共事件等風(fēng)險預(yù)警能力建設(shè),協(xié)調(diào)動員監(jiān)測資源,及時把控風(fēng)險點。健全“政府+家庭+社會”監(jiān)測格局,引導(dǎo)社會組織、市場主體關(guān)注農(nóng)村家庭的務(wù)工調(diào)整轉(zhuǎn)換,發(fā)布社會組織扶貧信息,多方提供民生服務(wù)。建立政府和社會組織、市場主體防止返貧監(jiān)測協(xié)作機(jī)制,彌補(bǔ)政府風(fēng)險監(jiān)測不足。同時,持續(xù)教育引導(dǎo)農(nóng)村家庭增強(qiáng)風(fēng)險防范和發(fā)展意識,如實反映家庭生活生產(chǎn)情況,及時化解返貧風(fēng)險。

    (四)強(qiáng)化監(jiān)測能力建設(shè)

    在技術(shù)支撐上,對接“全國扶貧信息開發(fā)系統(tǒng)”, 各級政府適時開發(fā)完善本級信息系統(tǒng)功能、防止返貧大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺、手機(jī)APP等,注重優(yōu)化功能板塊,規(guī)范返貧監(jiān)測數(shù)據(jù)信息填報,減輕基層信息員采集工作量。在人才培養(yǎng)上,省級組織和人力社保部門制定出臺激勵機(jī)制,探索建立基層信息員任職資格和待遇保障制,并整合水利、氣象、災(zāi)害、公共衛(wèi)生等專業(yè)技術(shù)人員到返貧風(fēng)險監(jiān)測隊伍中。建立防止返貧監(jiān)測分級分類培訓(xùn)制度,定期開展政策和能力培訓(xùn),持續(xù)提升監(jiān)測能力。在機(jī)制建設(shè)上,建立風(fēng)險監(jiān)測協(xié)作制,加強(qiáng)不同監(jiān)測主體之間密切聯(lián)系、高效協(xié)作,合理分配監(jiān)測職責(zé);建立信息共享共建制,搭建信息充分交流、積極反饋和實時匯總的開放平臺,分批分級探索相關(guān)部門信息系統(tǒng)實時聯(lián)網(wǎng),定期核實比對信息,逐步突破部門信息“壁壘”;建立監(jiān)測風(fēng)險分擔(dān)制,壓緊壓實部門監(jiān)測責(zé)任,促使部門積極參與防止返貧監(jiān)測和幫扶工作。

    (五)完善政策銜接機(jī)制

    加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)+消費+就業(yè)+保障”等幫扶機(jī)制銜接。產(chǎn)業(yè)幫扶上,針對具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的貧困脆弱地區(qū)和監(jiān)測對象,集中力量發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè),推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、延伸產(chǎn)業(yè)鏈,加快扶貧產(chǎn)業(yè)向致富產(chǎn)業(yè)升級;尤其要注重產(chǎn)業(yè)組織模式創(chuàng)新,提升產(chǎn)業(yè)組織對產(chǎn)業(yè)的促活能力以及對監(jiān)測對象的帶動能力,強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)效應(yīng),激發(fā)家庭產(chǎn)業(yè)項目參與動力。消費幫扶上,針對有生產(chǎn)能力缺少銷售渠道的監(jiān)測對象,由政府發(fā)動黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等力量,對貧困地區(qū)開展有組織、有規(guī)模、可持續(xù)地定向消費幫扶。對有特色旅游資源的脫貧區(qū)域,組織發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)等方式,筑牢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。就業(yè)幫扶上,針對有勞動力但缺乏勞動技能的監(jiān)測對象,持續(xù)組織開展知識技能、勞動技能培訓(xùn)和就業(yè)技能培訓(xùn)等,特別是統(tǒng)籌當(dāng)?shù)胤鲐氻椖?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、公益項目等用人需求,針對性開展定向崗位技能培訓(xùn),優(yōu)先安置監(jiān)測對象就業(yè)。保障幫扶上,重點優(yōu)化健康幫扶政策,持續(xù)降低特殊人群住院費用個人自付比例;擴(kuò)大防貧保險作用,可借鑒江蘇淮安經(jīng)驗做法,將“防貧保”拓展到經(jīng)濟(jì)薄弱村,降低規(guī)模性返貧風(fēng)險。

    作 者:中共重慶市北碚區(qū)委黨校常務(wù)副校長

    責(zé)任編輯:張 波

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