論堅決守住防止規(guī)模性返貧底線

李玉田

（百色學(xué)院，廣西百色 533099）

防止規(guī)模性返貧是脫貧地區(qū)“十四五”期間所面臨的首要問題。2020 年12 月29 日，全國扶貧開發(fā)工作會議強(qiáng)調(diào)：“用鄉(xiāng)村振興鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決守住脫貧攻堅勝利果實，確保不出現(xiàn)規(guī)模性返貧，確保實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興有效銜接，確保鄉(xiāng)村振興有序推進(jìn)?！盵1]2021 年1 月4 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出“守住防止規(guī)模性返貧底線”[2]。2021 年3 月5日，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“堅決守住防止規(guī)模性返貧的底線”[3]。防止規(guī)模性返貧底線關(guān)乎脫貧地區(qū)脫貧成果鞏固拓展，關(guān)乎脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)，關(guān)乎脫貧地區(qū)低收入人口美好生活需要。

一、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的意義

堅決守住防止規(guī)模性返貧底線具有十分重大的意義。守住防止規(guī)模性返貧底線不是可守可不守的問題，而是必須堅決守的問題，是必須堅決守住的問題。

（一）守住我國對全球減貧事業(yè)和人類發(fā)展進(jìn)步貢獻(xiàn)的成果

我國減貧行動對全球減貧事業(yè)和人類發(fā)展進(jìn)步主要貢獻(xiàn)表現(xiàn)在：世界減貧人口中我國貢獻(xiàn)了70%的份額；我國為其他國家或地區(qū)減貧進(jìn)程提供了力所能及的幫助；全球減貧智慧和方案中我國提供了中國智慧和中國方案；在實現(xiàn)人類減貧共同理想中我國兌現(xiàn)了承諾。守不住防止規(guī)模性返貧底線，向上突破規(guī)模性返貧底線，就必然會侵蝕我國對全球減貧事業(yè)和人類發(fā)展進(jìn)步貢獻(xiàn)的成果。

（二）守住全黨全國各族人民消除絕對貧困艱辛努力的成果

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全黨全國各族人民經(jīng)過艱苦奮斗才取得了脫貧攻堅勝利。2021 年3 月22 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》指出：“這些成就的取得，歸功于以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，歸功于全黨全社會眾志成城、共同努力，歸功于廣大干部群眾辛勤工作和不懈努力，歸功于行之有效的政策體系、制度體系和工作體系?！盵4]守不住防止規(guī)模性返貧底線，向上突破規(guī)模性返貧底線，就必然會侵蝕全黨全國各族人民消除絕對貧困的成果。

（三）守住脫貧地區(qū)持續(xù)發(fā)展的未來

長期以來，貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)自然環(huán)境脆弱，公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，資源開發(fā)利用效果差，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，內(nèi)生發(fā)展動力不足，其貧困面大、貧困人口多、困程度深，區(qū)域貧困、整體貧困、個體貧困、物質(zhì)貧困、精神貧困、生態(tài)貧困、絕對貧困、相對貧困、一般貧困、深度貧困等各種貧困交叉疊加。貧困雖然不是命中注定，但要戰(zhàn)勝貧困，絕非易事。貧困地區(qū)全面建成小康社會關(guān)鍵在貧困縣、貧困村和貧困群眾能否脫貧。在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在全黨全國全社會各界的共同努力下，貧困地區(qū)脫貧攻堅取得了全面的勝利：貧困縣全部摘帽，貧困村全部出列，貧困人口歷史性脫貧，全面建成了小康社會。這些成果的取得，是脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。脫貧地區(qū)未來同全國其他地區(qū)一樣要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化。因此，守住防止規(guī)模性返貧底線，就是守住脫貧地區(qū)持續(xù)發(fā)展的未來。

（四）守住脫貧地區(qū)的民生福祉

民生福祉是脫貧地區(qū)人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。消除貧困，就是為了增進(jìn)民生福祉，使民生福祉達(dá)到新的水平。絕對貧困的消除為進(jìn)一步增進(jìn)民生福祉奠定了堅實的基礎(chǔ)。從這個意義上講，消除貧困是增進(jìn)民生福祉的基石。脫貧地區(qū)人民群眾能否過上高品質(zhì)的生活，取決于能否高質(zhì)量發(fā)展，而高質(zhì)量發(fā)展離不開脫貧攻堅成果基礎(chǔ)。守不住防止規(guī)模性返貧底線，向上突破規(guī)模性返貧底線，就必然會侵蝕脫貧地區(qū)民生福祉的基礎(chǔ)，嚴(yán)重地影響脫貧地區(qū)進(jìn)一步增進(jìn)民生福祉。

二、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的目標(biāo)

堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的目標(biāo)并不僅僅是守住防止規(guī)模性返貧底線本身，而是通過守住防止規(guī)模性返貧底線，鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（一）最低目標(biāo)是鞏固脫貧攻堅成果

第一，守住脫貧攻堅勝利成果。經(jīng)過長期艱苦奮斗，脫貧攻堅已經(jīng)取得全面勝利。這一全面勝利是歷史性的勝利、全方位的勝利和里程碑的勝利。這一全面勝利不僅“為全球減貧事業(yè)發(fā)展和人類發(fā)展進(jìn)步作出了重大的貢獻(xiàn)”，而且“根本改變了農(nóng)村貧困落后面貌，顯著提升了貧困地區(qū)基層治理能力”，同時“有效保障了特殊困難群體生存發(fā)展權(quán)力，顯著地提升了貧困人口生活水平，貧困群眾精神風(fēng)貌煥然一新”。[5]因此，鞏固脫貧攻堅成果目標(biāo)必須要守住脫貧攻堅勝利成果。第二，守住不出現(xiàn)規(guī)模性返貧。貧困地區(qū)特別是深度貧困地區(qū)部分區(qū)域、部分人群和部分領(lǐng)域雖然已經(jīng)脫貧，但是存在脫貧標(biāo)準(zhǔn)比較低，脫貧基礎(chǔ)比較弱，脫貧不穩(wěn)定性比較大，自然災(zāi)害頻繁，意外變故突發(fā)等情況。脫貧標(biāo)準(zhǔn)低戶、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣貧困戶、事故困難戶等，極易返貧。這些家庭戶的返貧，不可避免。問題的關(guān)鍵在于必須把返貧率控制在一定的比例規(guī)模以下，這實質(zhì)上是把返貧風(fēng)險降到最低，把返貧危機(jī)降到最小。因此，鞏固脫貧攻堅成果目標(biāo)必須要守住不出現(xiàn)規(guī)模性返貧。

（二）中間目標(biāo)是拓展脫貧攻堅成果

脫貧地區(qū)必須在穩(wěn)定脫貧的基礎(chǔ)上拓展脫貧攻堅成果。第一，消除尚未脫貧的貧困人口。脫貧攻堅雖然取得了全面的勝利，但是并不意味著脫貧地區(qū)所有的絕對貧困人口都脫貧了。根據(jù)國家貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)和貧困村退出標(biāo)準(zhǔn)，只要“貧困發(fā)生率降到2%或3%以下”，就可以退出貧困縣和貧困村行列。這就意味著這些已經(jīng)退出貧困縣和貧困村行列的縣和村，仍然有2%或3%的貧困發(fā)生率。這一部分貧困人口雖然數(shù)量少、規(guī)模小，但是卻是最難消除的貧困，屬于絕對貧困中的絕對貧困。消除這一類絕對貧困是區(qū)域整體性貧困得到解決之后，必須解決的貧困。第二，消除相對貧困。部分剛剛脫貧的收入比較低的人口，屬于脫貧地區(qū)低收入群體。盡管這些低收入群體沒有返絕對貧困，但還處于相對貧困狀態(tài)，相對于高收入群體屬于相對貧困群體。脫貧地區(qū)相對貧困群體人數(shù)還比較多，規(guī)模還比較大，解決起來不見得十分容易。只有解決他們的相對貧困問題，才能真正實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。

（三）最高目標(biāo)是助推鄉(xiāng)村振興

貧困縣摘帽、貧困村出列、貧困戶脫貧僅僅是起點，而不是終點。鞏固拓展脫貧攻堅成果并不是脫貧地區(qū)發(fā)展的最高目標(biāo)。鞏固拓展脫貧攻堅成果為鄉(xiāng)村振興奠定了堅實的基礎(chǔ)，只有在此基礎(chǔ)上把鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接起來，才能高質(zhì)量鞏固拓展脫貧攻堅成果，才能推進(jìn)脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，才能加快脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)脫貧地區(qū)農(nóng)村居民富裕富足。脫貧地區(qū)一方面必須在鞏固拓展脫貧攻堅成果上保持定力，5 年過渡期內(nèi)“摘帽不摘責(zé)任，摘帽不摘政策，摘帽不摘幫扶，摘帽不摘監(jiān)管”[4]；另一方面必須按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”[4]的要求，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，繁榮鄉(xiāng)村特色文化，建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，提升鄉(xiāng)村治理能力，增進(jìn)鄉(xiāng)村民生福祉。

三、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的關(guān)鍵

堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的關(guān)鍵在于守住防止規(guī)模性返貧的“底線”。中華民族消除絕對貧困千年夢想的實現(xiàn)，實屬不易。守住防止規(guī)模性返貧底線是國家大事，是民族大事，是民生大事，是政治責(zé)任，是生命線，必須敬畏。

（一）守住防止返貧底線毫無意義

守住防止返貧不是底線，守住防止規(guī)模性返貧才是底線。脫貧地區(qū)脫貧人口返貧原因具有多樣性、復(fù)雜性、疊加性和動態(tài)性特點，在任何情況下都有可能返貧，返貧不可避免。毋庸諱言，脫貧地區(qū)時刻面臨著各種各樣的返貧風(fēng)險，因而返貧底線是守不住的。脫貧地區(qū)能夠守住的，只能是防止規(guī)模性返貧風(fēng)險底線。

（二）守住防止規(guī)模性返貧底線是政治責(zé)任

脫貧攻堅是政治責(zé)任，鞏固拓展脫貧攻堅成果也是政治責(zé)任。中共中央、國務(wù)院及習(xí)近平總書記對堅決守住防止規(guī)模性返貧底線提出了明確的要求。2021 年1 月4 日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出：“健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫持機(jī)制，對易返貧人口及時發(fā)現(xiàn)、及時幫持，守住防止規(guī)模性返貧底線。以大中型集中安置區(qū)為重點，扎實做好易地搬遷后續(xù)幫扶工作，持續(xù)加大就業(yè)和產(chǎn)業(yè)扶持力度，繼續(xù)完善安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，切實提升社區(qū)治理能力。加強(qiáng)扶貧項目資產(chǎn)管理和監(jiān)督?！盵2]2021 年3 月5 日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大四次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議報告時提出：“內(nèi)蒙古地廣人稀，農(nóng)牧民生活居住比較分散，生態(tài)環(huán)境脆弱，在鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上難度大、挑戰(zhàn)多，要堅決守住防止規(guī)模性返貧的底線。要發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、品牌化，同發(fā)展文化旅游、鄉(xiāng)村旅游結(jié)合起來，增加農(nóng)牧民收入。”[3]脫貧地區(qū)時刻面臨著各種各樣的規(guī)模性返貧風(fēng)險，必須擔(dān)當(dāng)起守住防止規(guī)模性返貧底線的政治責(zé)任。只有守住防止規(guī)模性返貧底線，才能守住中華民族已經(jīng)整體消除絕對貧困的千年夢想。

（三）守住防止規(guī)模性返貧底線是生命線

脫貧攻堅深刻地改變了脫貧地區(qū)貧困落后面貌，補(bǔ)齊了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化最突出的短板。防止規(guī)模性返貧底線關(guān)乎脫貧地區(qū)脫貧成果鞏固拓展，關(guān)乎脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)，關(guān)乎脫貧地區(qū)低收入人口美好生活需要。從這個意義上說，防止規(guī)模性返貧底線是生命線，必須擔(dān)起守住防止規(guī)模性返貧底線的重任。

（四）守住防止規(guī)模性返貧底線必須敬畏底線

不論是返貧，還是規(guī)模性返貧，都是減貧行動實踐中客觀存在的，不以人的意識為轉(zhuǎn)移的，所不同的是返貧是守不住的，所能守住的是規(guī)模性返貧。只有敬畏防止規(guī)模性返貧底線，才能懂得尊重規(guī)模性返貧，懂得把握規(guī)模性返貧分寸，懂得守住防止規(guī)模性返貧底線。具體而言，一是要認(rèn)可規(guī)模性返貧客觀事實，明確規(guī)模性返貧底線界限；二是要接受規(guī)模性返貧客觀事實，遵從規(guī)模性返貧底線邊際；三是要估算規(guī)模性返貧客觀事實，評估規(guī)模性返貧底線風(fēng)險；四是要應(yīng)對規(guī)模性返貧客觀事實，防范、化解突破防止規(guī)模性返貧底線風(fēng)險。

四、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的核心

堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的核心在于“守住”防止規(guī)模性返貧底線。規(guī)模性返貧底線是防止返貧的一條警戒線，不可向上逾越，不可向上突破。一定要牢牢守住。然而，也不能囿于規(guī)模性返貧底線，必須著眼最高目標(biāo)和最高標(biāo)準(zhǔn)主動地守。

（一）守住防止規(guī)模性返貧底線是不可向上突破規(guī)模性返貧底線

脫貧難，返貧易。脫貧地區(qū)時刻面臨返貧風(fēng)險。因病可能返貧，因災(zāi)可能返貧，因失業(yè)可能返貧，因產(chǎn)業(yè)受挫可能返貧，因市場變化可能返貧，總之，返貧是常態(tài)。在面臨這些返貧風(fēng)險時，脫貧地區(qū)能夠做的是將返貧規(guī)?？刂圃谝欢ǖ哪軌虺惺艿姆秶畠?nèi)，該合理范圍就是規(guī)模性返貧底線以下的部分。守住防止規(guī)模性返貧底線，必須保證不可向上突破規(guī)模性返貧底線，一旦向上突破規(guī)模性返貧底線，就會嚴(yán)重地侵蝕已有的脫貧攻堅成果，極大地延緩鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，嚴(yán)重地影響脫貧地區(qū)低收入人口美好生活需要。只有守住防止規(guī)模性返貧底線，才能加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）守住防止規(guī)模性返貧底線是不能囿于規(guī)模性返貧底線

返貧都不是好事，都不是小事。堅決守住防止規(guī)模性返貧底線，只是要求不能向上突破規(guī)模性返貧底線，而沒有要求不能向下突破規(guī)模性返貧底線。堅決守住防止規(guī)模性返貧底線是一種低標(biāo)準(zhǔn)要求，而不是一種高標(biāo)準(zhǔn)要求。鞏固拓展脫貧攻堅成果，不僅是鞏固脫貧攻堅成果，而且更重要的是拓展脫貧攻堅成果和助推鄉(xiāng)村振興。鞏固脫貧攻堅成果是拓展脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)，拓展脫貧攻堅成果是鞏固脫貧攻堅成果和助推鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。僅限于防止規(guī)模性返貧底線，僅停留在防止規(guī)模性返貧底線上，既談不上是鞏固脫貧攻堅成果，也談不上是拓展脫貧攻堅成果，更談不上是助推鄉(xiāng)村振興。這是因為防止規(guī)模性返貧底線本身已經(jīng)侵蝕了脫貧攻堅成果，只不過還處于可接受、可承受的范圍之內(nèi)。脫貧地區(qū)已經(jīng)脫貧的低收入者的美好生活需要是一種高標(biāo)準(zhǔn)的需要。要滿足這一高標(biāo)準(zhǔn)的需要，就必須想方設(shè)法向下突破規(guī)模性返貧底線，努力爭取最好的鞏固拓展脫貧攻堅成果的結(jié)果。

（三）守住防止規(guī)模性返貧底線是主動地守，而不是被動地守

防止規(guī)模性返貧底線是防止返貧的一條警戒線，必須遵守，不得向上超越。規(guī)模性返貧底線向上突破，說明返貧事項趨向惡化；規(guī)模性返貧底線向下突破，說明返貧事項趨向好轉(zhuǎn)。返貧事項惡化、轉(zhuǎn)化極其復(fù)雜，極其不確定。有返貧事項存在，都要主動面對，積極應(yīng)對，盡可能防止返貧風(fēng)險發(fā)生，即使發(fā)生也要努力控制發(fā)生的概率，努力控制發(fā)生所帶來的負(fù)面影響，更何況必須守住的是防止規(guī)模性返貧底線。要守住防止規(guī)模性返貧底線，就必須認(rèn)真識別返貧事項的性質(zhì)和類型，全面分析返貧事項的影響因素，科學(xué)評估返貧事項發(fā)生的可能性和影響的大小，從返貧事項的源頭入手，以重要區(qū)域、重點人群、重要領(lǐng)域、關(guān)鍵時段為重點，編制詳細(xì)具體的返貧事項清單，制定適用、有效的返貧事項控制預(yù)案，立足防止規(guī)模性返貧底線，遵循不發(fā)生規(guī)模性返貧的目標(biāo)和結(jié)果，主動做好各項防止返貧工作。只有這樣，才能守住防止規(guī)模性返貧底線。

五、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的重點

堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的重點在于防范、化解規(guī)模性返貧風(fēng)險。守住防止規(guī)模性返貧底線，一方面必須防范規(guī)模性返貧風(fēng)險，另一方面必須化解規(guī)模性返貧風(fēng)險，既要“防范”，又要“化解”，爭取獲得最好的防止規(guī)模性返貧結(jié)果。

（一）防范規(guī)模性返貧風(fēng)險

第一，建立健全返貧發(fā)生監(jiān)控體系。以縣鄉(xiāng)村振興局為主要主體，以低收入人口為重點客體，以信息化為主要手段，以實時更新為主要常態(tài)，以家庭收入或開支為關(guān)鍵切入點，設(shè)置科學(xué)合理的返貧臨界值目標(biāo)值，從縣到鄉(xiāng)、從鄉(xiāng)到村、從村到屯和從屯到戶構(gòu)筑健全完善返貧發(fā)生監(jiān)控體系，及時向上傳遞返貧信息，對臨界返貧的事項提前預(yù)警。第二，建立健全一支返貧發(fā)生監(jiān)控隊伍。以行政村為網(wǎng)格，組建一支由村級兩委、村民代表、包村人員和第三方人員組成的返貧發(fā)生監(jiān)控隊伍，各司其職，各盡其責(zé)，明確返貧事項質(zhì)變的臨界點，密切關(guān)注返貧事項不確定性變化情況，準(zhǔn)確預(yù)測可能存在的返貧事項風(fēng)險，及時通過返貧發(fā)生監(jiān)控體系傳遞返貧信息。第三，重點聚焦脫貧標(biāo)準(zhǔn)低戶、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣貧困戶和事故困難戶。脫貧地區(qū)有些深度貧困戶按照現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)雖然已經(jīng)脫貧，但有的脫貧標(biāo)準(zhǔn)往往比較低，有的脫貧基礎(chǔ)非常不穩(wěn)定，一旦脫貧條件惡化，就會極易返貧。脫貧地區(qū)有些邊緣貧困戶，不符合建檔立卡貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，沒有被列入扶貧對象，一旦現(xiàn)有條件惡化，就會極易返貧。脫貧地區(qū)有相當(dāng)多的農(nóng)戶，不論家境如何殷實，總會面臨各種變故風(fēng)險，出現(xiàn)收入大幅度減少或剛性支出大幅度增多而導(dǎo)致家庭生活嚴(yán)重困難。家庭生活困難持續(xù)加劇，就會極易返貧。因此，必須重點聚焦脫貧標(biāo)準(zhǔn)低戶、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣貧困戶和事故困難戶的返貧問題。第四，繼續(xù)嚴(yán)格落實現(xiàn)有幫扶政策。脫貧地區(qū)脫貧主要依靠國家?guī)头稣咧?，國家?guī)头稣呤秦毨裘撠毜闹匾胧Ｒ乐姑撠殤舴地?，必須?yán)格落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》。第五，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，鼓勵創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)。防止返貧，更為有效的做法是：脫貧地區(qū)必須按照農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，努力探索農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路子，進(jìn)一步激發(fā)脫貧戶的內(nèi)生動力，立足區(qū)域優(yōu)勢發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，立足自身優(yōu)勢大膽創(chuàng)業(yè)，立足自身特長努力就業(yè)，全方位、多途徑、多層次提高收入水平。

（二）化解規(guī)模性返貧風(fēng)險

返貧問題具有復(fù)雜性，對已經(jīng)出現(xiàn)的各種類型返貧問題，必須采取各種措施加以化解。第一，周密排查返貧問題。對已經(jīng)出現(xiàn)的返貧問題，一縣一縣排查，一鄉(xiāng)一鄉(xiāng)排查，一村屯一村屯排查，一家一戶排查，查清返貧縣數(shù)、返貧鄉(xiāng)數(shù)、返貧村屯數(shù)和返貧戶數(shù)，查清是否是規(guī)模性返貧，是否會引起規(guī)模性返貧。第二，精準(zhǔn)識別返貧問題。對已經(jīng)出現(xiàn)的返貧問題，要弄清楚屬于哪一些類型的返貧，具體是什么原因?qū)е碌?，返貧已?jīng)到了什么程度，會帶來什么樣的影響后果。第三，分門別類應(yīng)對返貧問題。（1）對于突發(fā)性返貧，要充分利用已經(jīng)建立起來的社會返貧風(fēng)險儲備基金及時給予救助。突發(fā)性返貧的特點是突發(fā)性，主要是疾病、災(zāi)情等引起，結(jié)果是收入急劇減少或剛性支出急劇增加導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重生活困難，臨時陷入貧困狀態(tài)。（2）對于產(chǎn)業(yè)性返貧，要充分利用現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策給予特殊扶持，幫助返貧戶渡過產(chǎn)業(yè)發(fā)展受挫難關(guān)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展受挫返貧的特點是產(chǎn)業(yè)性，主要是自然、市場、技術(shù)等引起，結(jié)果是減產(chǎn)絕收、嚴(yán)重虧損、負(fù)債累累而出現(xiàn)生活嚴(yán)重困難，臨時陷入貧困狀態(tài)。（3）對于就業(yè)性返貧，要充分利用現(xiàn)有的就業(yè)扶持政策給予就業(yè)幫扶，幫助返貧戶渡過失業(yè)難關(guān)。就業(yè)性返貧的特點是失業(yè)性，主要是由就業(yè)意愿、就業(yè)崗位、就業(yè)技能、就業(yè)市場等引起，結(jié)果是失業(yè)而沒有收入導(dǎo)致出現(xiàn)生活嚴(yán)重困難，臨時陷入貧困狀態(tài)。（4）對于兜底性返貧，要強(qiáng)化現(xiàn)有的社會保障兜底政策給予應(yīng)保盡保，防止他們出現(xiàn)群體性返貧。兜底性返貧的特點是兜底性，主要由無勞動能力引起，結(jié)果是保障兜底喪失或弱化而沒有收入或收入減少導(dǎo)致出現(xiàn)生活嚴(yán)重困難，臨時陷入貧困狀態(tài)。（5）對于內(nèi)動力返貧，要充分利用現(xiàn)有的扶志政策給予扶志幫扶，強(qiáng)化思想教育幫扶，激發(fā)其內(nèi)生動力，克服等、靠、要的依賴思想，幫助返貧戶渡過依賴難關(guān)。內(nèi)動力返貧的特點是依賴性，主要由等、靠、要引起，結(jié)果是失去可等、可靠、可要而出現(xiàn)生活嚴(yán)重困難，臨時陷入貧困狀態(tài)。

六、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的難點

堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的難點在于把準(zhǔn)規(guī)模性返貧底線的標(biāo)準(zhǔn)。精準(zhǔn)把握規(guī)模性返貧底線，以規(guī)模性返貧底線為基本導(dǎo)向，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧風(fēng)險，努力爭取鞏固拓展脫貧攻堅成果的最好結(jié)果。

（一）規(guī)模性返貧底線是返貧的下限

守住防止規(guī)模性返貧底線，所要守住的不是防止返貧底線，而是防止規(guī)模性返貧底線。規(guī)模性返貧底線是返貧不可逾越的臨界點。守住規(guī)模性返貧底線則安穩(wěn)，越過規(guī)模性返貧底線則危險。規(guī)模性返貧底線的提出主要基于對返貧事項的主觀預(yù)見，準(zhǔn)確把握返貧事項質(zhì)變臨界點，目的在于將返貧風(fēng)險控制在一定的可接受的范圍之內(nèi)，防止返貧風(fēng)險向惡化方向發(fā)展，并精準(zhǔn)識別返貧風(fēng)險點，設(shè)計科學(xué)的返貧風(fēng)險控制目標(biāo)，采取一切盡可能的應(yīng)對措施，爭取最好的返貧風(fēng)險控制結(jié)果。

（二）規(guī)模性返貧本質(zhì)上完全不同于返貧

規(guī)模性返貧一定是返貧，但返貧不一定是規(guī)模性返貧。規(guī)模性返貧是指在一定的時空范圍內(nèi)，農(nóng)村人口中返回到貧困線標(biāo)準(zhǔn)以下人口達(dá)到一定比例規(guī)模的狀況。從區(qū)域角度講，在一個區(qū)域范圍之內(nèi)，返貧人數(shù)必須達(dá)到一定的返貧比例規(guī)模，才稱得上是規(guī)模性返貧或區(qū)域性返貧。從群體的角度講，在一個群體范圍之內(nèi)，返貧人數(shù)必須達(dá)到一定的返貧比例規(guī)模，才稱得上是規(guī)模性返貧，從這個意義說是群體性返貧。從領(lǐng)域的角度講，在一個領(lǐng)域范圍之內(nèi)，返貧人數(shù)必須達(dá)到一定的返貧比例規(guī)模，才稱得上是規(guī)模性返貧，從這個意義說是領(lǐng)域性返貧。從時間的角度講，在一個時間段范圍之內(nèi)，返貧人數(shù)必須達(dá)到一定的返貧比例規(guī)模，才稱得上是規(guī)模性返貧，從這個意義說是時段性返貧。

（三）規(guī)模性返貧以返貧發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)

從我國減貧實踐來看，貧困縣、貧困村的進(jìn)入以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而貧困縣、貧困村的退出也以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，實踐已經(jīng)證明該衡量標(biāo)準(zhǔn)非常有效。鑒于此，著眼于有效，便于可操作，規(guī)模性返貧以返貧發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。同貧困發(fā)生率所不同的是：返貧發(fā)生率是指返貧人口占全部脫貧人口的比例。我國貧困村的退出標(biāo)準(zhǔn)是：“原則上貧困村貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）”，貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)是：“原則上貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）”。[6]規(guī)模性返貧發(fā)生率原則上為3%以上，西部地區(qū)為2%以上。之所以如此規(guī)定，一方面由于貧困村、貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)為貧困發(fā)生率降至2%或3%以下，貧困發(fā)生率2%或3%以上是不能退出的，即還是貧困村、貧困縣。貧困發(fā)生率降至2%或3%以下，說明貧困村、貧困縣雖然已經(jīng)退出貧困村、貧困縣系列，仍然存在一定數(shù)量的貧困人口（2%或3%以下）。這部分貧困人口不存在返不返貧的問題，因其本身就是貧困人口。返貧人口就是原來已經(jīng)脫貧，因各種原因又返回到貧困線以下的貧困人口。3%或2%以上的返貧發(fā)生率，疊加貧困發(fā)生率2%或3%以下，擴(kuò)大了貧困村、貧困縣的貧困面。另一方面，西部地區(qū)相對于其他地區(qū)，脫貧基礎(chǔ)比較脆弱，脫貧標(biāo)準(zhǔn)不高，極易返貧，返貧發(fā)生率為2%以上為規(guī)模性返貧，比較符合客觀實際情況。

（四）堅決守住防止規(guī)模性返貧底線要求

脫貧地區(qū)在鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中，必須要有憂患意識、危機(jī)意識和風(fēng)險意識，要從向上突破規(guī)模性返貧底線的最可能情況及其帶來最大負(fù)面影響情況作充分準(zhǔn)備，要努力爭取鞏固拓展脫貧攻堅成果的最好結(jié)果，要科學(xué)估算向上突破規(guī)模性返貧底線的最可能情況及其帶來最大負(fù)面影響情況，并且接受向上突破規(guī)模性返貧底線的最可能情況及其帶來最大負(fù)面影響情況，全面、深入、系統(tǒng)地分析向上突破規(guī)模性返貧底線的最可能情況及其帶來最大負(fù)面影響情況，并基于向上突破規(guī)模性返貧底線的最可能情況及其帶來最大負(fù)面影響情況去建立相應(yīng)的完善的應(yīng)對機(jī)制和體制，努力防范和化解可能向上突破規(guī)模性返貧底線風(fēng)險，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧風(fēng)險底線。

七、堅決守住防止規(guī)模性返貧底線的切入點

守住防止規(guī)模性返貧底線，必須補(bǔ)齊脫貧短板，增強(qiáng)脫貧弱項，提升脫貧強(qiáng)項，從而全面提升穩(wěn)定脫貧質(zhì)量。

（一）補(bǔ)齊脫貧短板

脫貧地區(qū)盡管已經(jīng)取得了脫貧攻堅的全面勝利，消除了整體性絕對貧困，但從脫貧實踐來看，仍然存在不少的脫貧短板，這些脫貧短板決定著能否守住防止規(guī)模性返貧底線。第一，少數(shù)絕對貧困短板。脫貧地區(qū)雖然整體上已經(jīng)消除了絕對貧困，但是已經(jīng)脫貧的貧困縣和貧困村仍然有2%或3%的貧困發(fā)生率。盡管這一部分貧困發(fā)生率不高，卻是最難以解決的絕對貧困問題。這一部分絕對貧困問題是一個比較大的短板，必須想方設(shè)法補(bǔ)齊。解決的方法關(guān)鍵還是分門別類，科學(xué)決策，合理規(guī)劃，精心設(shè)計，精準(zhǔn)施策，精準(zhǔn)幫扶，不求快速，但求效果。第二，多數(shù)相對貧困短板。脫貧地區(qū)消除整體性絕對貧困之后，存在更多的貧困將是相對貧困。相對貧困較之于絕對貧困，屬于隱性貧困。相對貧困問題是一個新的需要在比較長的時間內(nèi)解決的短板。目前，從國家層面到地方層面，還沒有建立起解決相對貧困的長效機(jī)制。因此，如何識別相對貧困，如何分析相對貧困，如何評估相對貧困，如何應(yīng)對相對貧困，需要重新探索。第三，政策有效銜接短板。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)換，不僅是解決問題重點的轉(zhuǎn)換和資源支持重點的轉(zhuǎn)換，而且是政策支持的有效銜接。服務(wù)于脫貧攻堅的政策和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的政策如何實現(xiàn)有效銜接是一個新的非常重要的短板。做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，關(guān)鍵在于補(bǔ)齊鞏固拓展脫貧攻堅成果政策同鄉(xiāng)村振興政策有效銜接。目前需要重點補(bǔ)齊“四大政策”的有效銜接，即“財政投入政策銜接、金融服務(wù)政策銜接、土地支持政策銜接和人才智力支持政策銜接”[4]。至于如何補(bǔ)齊這些政策的有效銜接，需要涉及出臺這些政策的各部門通力合作、精心梳理、調(diào)整優(yōu)化，確保政策的連續(xù)性，以產(chǎn)生良好的效果。

（二）增強(qiáng)脫貧弱項

脫貧地區(qū)在脫貧攻堅過程中，建立了強(qiáng)有力脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)體制，建立了十分完善的工作體系，設(shè)計了切實可行的脫貧攻堅政策體系，制定了科學(xué)合理的脫貧攻堅發(fā)展規(guī)劃，編制了詳細(xì)的具有可操作性的脫貧攻堅計劃，采取了具有很強(qiáng)針對性的脫貧攻堅措施，促使脫貧攻堅取得了全面勝利，消除了整體性絕對貧困，但從高質(zhì)量脫貧角度來看，仍然存在不少的脫貧薄弱環(huán)節(jié)，這些薄弱環(huán)節(jié)影響著能否守住防止規(guī)模性返貧底線。第一，精神動力弱項。物質(zhì)貧困容易解決，精神貧困難以解決。扶貧先扶志，說起來容易，做起來非常難。貧困原因復(fù)雜多樣，但有相當(dāng)多的貧困與精神貧困相關(guān)。懶惰、依賴、惡勞、守舊、僵化、由命、無為、消極、好逸等是精神貧困的典型表現(xiàn)。脫貧地區(qū)雖然已經(jīng)消除了整體性絕對貧困，但仍然有相當(dāng)多的脫貧人口的等、靠、要思想根深蒂固。必須增強(qiáng)精神動力弱項，激發(fā)脫貧群眾的內(nèi)生動力，轉(zhuǎn)變脫貧群眾的思想觀念，使脫貧群眾樹立“幸福都是奮斗出來的”的理念，使脫貧群眾家家戶戶鼓足干勁，“擼起袖子加油干”。第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱項。脫貧地區(qū)脫貧群眾脫貧依賴于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固拓展脫貧成果更依賴于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策，也離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。脫貧地區(qū)已經(jīng)建立起有一定比較優(yōu)勢的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，依靠這些特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動貧困群眾脫貧致富。但不可否認(rèn)的是，有相當(dāng)多的脫貧地區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題突出，難以持續(xù)滿足市場需求結(jié)構(gòu)變化的要求，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的現(xiàn)代水平不高，市場風(fēng)險大。部分脫貧地區(qū)甚至還沒有發(fā)展起穩(wěn)定的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐度低。必須增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱項，升級傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新型特色產(chǎn)業(yè)，布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)，深化產(chǎn)業(yè)發(fā)展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。第三，就業(yè)質(zhì)量弱項。相當(dāng)部分脫貧群眾都是通過外出務(wù)工的就業(yè)方式解決脫貧致富問題的，勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)是脫貧群眾脫貧致富的主要方向。可問題的關(guān)鍵是部分脫貧群眾的就業(yè)質(zhì)量不高。主要表現(xiàn)為：短工就業(yè)多，長工就業(yè)少；地域流動大，換崗頻繁；技術(shù)含量低，工作環(huán)境差；薪資待遇低，收入增長慢；升職空間小，成長價值有限；離鄉(xiāng)不離土，兩頭都兼顧。必須增強(qiáng)就業(yè)質(zhì)量弱項，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)本土化就業(yè)，增加公益性崗位定向就業(yè)，重視現(xiàn)代鄉(xiāng)賢引領(lǐng)就業(yè)，充分利用對口幫扶就業(yè)，抓好新生勞動力教育轉(zhuǎn)移就業(yè)。

（三）提升脫貧強(qiáng)項

脫貧地區(qū)長期的脫貧攻堅實踐，積累了十分寶貴的豐富的脫貧攻堅經(jīng)驗，形成了科學(xué)有效的脫貧攻堅方略，探索出了正確有效的脫貧攻堅路徑。這些脫貧強(qiáng)項決定著能否守住防止規(guī)模性返貧底線。第一，脫貧攻堅經(jīng)驗強(qiáng)項。我國行之有效的脫貧攻堅經(jīng)驗包括：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心、全國一盤棋、中華民族共同體、集中力量辦大事、全社會共同參與、精心設(shè)計精準(zhǔn)施策等。進(jìn)一步提升這些脫貧攻堅經(jīng)驗強(qiáng)項，有利于堅決守住防止規(guī)模性返貧底線。第二，脫貧攻堅方略強(qiáng)項。我國行之有效的脫貧攻堅方略包括：扶持誰方略、誰來扶方略、怎么扶方略、如何退方略、如何穩(wěn)方略等。進(jìn)一步提升這些脫貧攻堅方略強(qiáng)項，有利于堅決守住防止規(guī)模性返貧底線。第三，脫貧攻堅路徑強(qiáng)項。我國行之有效的脫貧攻堅路徑包括：發(fā)展生產(chǎn)路徑、易地搬遷路徑、生態(tài)補(bǔ)償路徑、發(fā)展教育路徑、社會保障路徑等。進(jìn)一步提升這些脫貧攻堅路徑強(qiáng)項，有利于堅決守住防止規(guī)模性返貧底線。

綜上所述，堅決守住防止規(guī)模性返貧底線，意義在于“重大”，目標(biāo)在于“鞏拓”，關(guān)鍵在于“底線”，核心在于“守住”，重點在于“防化”，難點在于“標(biāo)準(zhǔn)”，切入點在于“補(bǔ)強(qiáng)升”。