解決當前農(nóng)村基層信訪工作面臨困境的路徑探析

摘要：信訪制度作為一項具有中國特色的權(quán)利救濟制度，在社會治理中有不可替代的作用。當前，農(nóng)村基層信訪工作中存在一些問題亟待解決。文章提出針對基層信訪工作范圍過于寬泛的問題，應該科學準確地定位基層信訪工作，完善權(quán)利救濟制度；針對信訪工作中的不規(guī)范問題，應該維護法律權(quán)威，推動涉法涉訴信訪問題回歸法治軌道；針對基層政府公信力不高的問題，應該加強政府公信力建設，動員社會力量參與信訪工作；針對農(nóng)村基層組織作用弱化問題，應該發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用，形成健全的農(nóng)村基層信訪工作長效機制。

關鍵詞：農(nóng)村基層信訪工作；權(quán)利救濟；涉法涉訴；政府公信力

作者簡介：王慧軍，中共天津市委黨校公共管理教研部副主任，教授（天津300191）。

中圖分類號：D632.8文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0069-04

信訪工作是“送上門來的群眾工作”，在維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮“安全閥”的功能。2021年9月，中共中央召開黨外人士座談會，就中共中央關于中國共產(chǎn)黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表的意見和建議，習近平在會上強調(diào)，“當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興關鍵時期”。維護社會穩(wěn)定是謀求社會發(fā)展的重要基石，信訪制度作為中國特色的權(quán)利救濟制度，在社會治理中有著不可替代的作用?；鶎有旁L工作是聯(lián)系干群的樞紐，為民解難的窗口，做好基層信訪工作能有效緩解社會矛盾，對社會的和諧穩(wěn)定起到“解壓器”“安全閥”的作用。

農(nóng)村基層信訪工作是基層信訪工作的重要組成部分，隨著社會的發(fā)展進步，農(nóng)村基層信訪也呈現(xiàn)出以下幾個方面的變化：農(nóng)村基層信訪主體越來越多元化；訴求類型復雜化，農(nóng)村基層信訪事項的涉及領域覆蓋范圍也越來越廣；上訪形式多樣化，網(wǎng)絡信訪逐漸成為常態(tài)；上訪幕后組織化，初訪群眾極易受到“老纏訪、鬧訪”人員的蠱惑，并接受相關人員邀請加入所謂的“維權(quán)組織”；上訪目的趨利化，越來越多的信訪問題都帶有明顯的趨利目的，信訪訴求大多是為了個人利益；越級上訪經(jīng)?；行┤罕姴恍湃位鶎诱?，存在“信上不信下”“青天情結(jié)”等心理，傾向于越級上訪；纏訪、鬧訪普遍化，對于一些原本應通過司法途徑或法定行政程序解決的問題，信訪人卻拒絕通過司法渠道解決，反而愿意選擇“糾纏取鬧”的信訪方式。以上諸多問題使得農(nóng)村基層信訪工作陷入一種困境，為了更好地發(fā)揮信訪的功能，必須分析問題的原因，探討走出農(nóng)村基層信訪工作困境的有效途徑。

一、科學準確地對農(nóng)村基層信訪工作加以定位，完善權(quán)利救濟制度

農(nóng)村基層信訪是農(nóng)民群眾表達自身利益訴求的一條重要途徑，農(nóng)村基層信訪工作是黨和政府了解鄉(xiāng)村民意的一個重要平臺和渠道。我國已全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，為保障人民共享改革發(fā)展成果，就要全面深化改革，突破利益固化的藩籬。在這一過程中，深層次的矛盾會逐漸暴露出來，農(nóng)民群眾對全能政府過度依賴，農(nóng)村基層信訪工作面臨的矛盾也愈演愈烈。有部分農(nóng)民群眾把不隨心、不如意都歸咎于政府失職，致使信訪訴求類型日漸復雜，集中表現(xiàn)在拆遷整合待遇、村務公開、集體土地流轉(zhuǎn)、基層干部違法違紀、違章拆除等方面。目前指導信訪部門工作的法規(guī)只有國務院在2005年修訂的《信訪條例》，然而《信訪條例》提出，縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)是本級人民政府負責信訪工作的行政機構(gòu)，其工作職責為：受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項；承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項；協(xié)調(diào)處理重要信訪事項；督促檢查信訪事項的處理；研究、分析信訪情況，開展調(diào)查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議；對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府的信訪工作進行指導。[1]然而基層信訪工作者在解決具體信訪事項時，職權(quán)卻經(jīng)常受限。首先，各級政府及農(nóng)民群眾對信訪部門解決問題的期望過高，誤把農(nóng)村基層信訪工作當成“萬能筐”，任何事情都能往里裝。但由于相關工作職能的約束，農(nóng)村基層信訪工作無法妥善解決農(nóng)民群眾一些超越信訪部門權(quán)限的問題。大多農(nóng)民群眾對政府部門的具體職能劃分并不了解，誤把信訪部門的職能范圍無限放大，有部分農(nóng)民群眾因無法及時處理矛盾而對信訪干部產(chǎn)生怨恨，導致基層干群關系緊張。其次，農(nóng)村基層信訪部門屬各級黨委政府領導，與其他職能部門屬平級單位，信訪部門只是搭建平臺，以便協(xié)調(diào)相關職能部門。但這種搭建平臺的處理方式缺乏約束力和執(zhí)行力，難以達到以信訪平臺為窗口，其他相關職能部門立即解決問題的預設結(jié)果，信訪部門交辦、承辦、督辦、協(xié)調(diào)等具體工作效果難以體現(xiàn)。再次，信訪部門對于信訪事項的處置，沒有處理權(quán)而只能提出行政建議，使得信訪工作長期處于被動局面。

目前基層信訪工作范圍過于寬泛，有沒有理、合不合法都可以去上訪，基層信訪部門承擔著各種因職能部門還不夠健全而產(chǎn)生的工作壓力；公民維權(quán)及救濟渠道不夠?qū)挿夯蛉鄙贆?quán)威，而信訪功能定位又過于寬泛，這與信訪初衷是聽取民意、監(jiān)督公權(quán)、為政府科學決策提供參考相悖。[2]因此，必須對基層信訪工作予以科學準確的定位，完善權(quán)利救濟制度。在基層信訪工作中，大量的信訪事項其實是要求社會救助。因為相對于行政程序、國家賠償?shù)确梢?guī)定的權(quán)利救濟制度而言，信訪渠道不受嚴格的條件約束，且反映問題所消耗的經(jīng)濟成本較低。但當來訪的農(nóng)民群眾所反映的問題無法簡單轉(zhuǎn)交給某一具體職能部門負責時，基層信訪部門會通過協(xié)調(diào)具體職能部門來執(zhí)行相關的權(quán)利救濟職責。因此，完善權(quán)利保障體系在徹底化解基層信訪事項中起著相當重要的作用。在全面推行依法治國的大環(huán)境下，穩(wěn)定可靠的權(quán)利保障體系如果能在立法及功能定位上更加明晰，且救濟渠道更加暢通，勢必會對解決信訪問題產(chǎn)生極大的推動作用，促進社會的穩(wěn)定、和諧發(fā)展，增加人民群眾的獲得感和幸福感。為解決好基層信訪工作中的問題，基層政府還必須堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，通過各級政府政務網(wǎng)站、微信公眾號等新媒體平臺公開職能部門“清單”，加大工作透明度。如果一味通過農(nóng)村基層信訪部門來協(xié)調(diào)各職能部門解決具體問題，會增加農(nóng)民群眾對信訪渠道的過度依賴，甚至會使上訪人群產(chǎn)生無論什么事只要找信訪部門就會有說法的錯誤印象。就目前情況來看，加大權(quán)利保障體系建設，明確職能分工，擴大救濟范圍等工作勢在必行。

二、維護法律權(quán)威，推動涉法涉訴信訪問題回歸法治軌道

司法救助是人民群眾獲取救助的法定形式，但由于一小部分基層司法機關存在公信力差、程序煩瑣、成本高、耗時長等現(xiàn)象，導致廣大農(nóng)民群眾產(chǎn)生司法維權(quán)難的印象，這是農(nóng)民群眾不愿通過司法途徑解決問題的主要原因。因此，必須推進司法體制改革，維護法律權(quán)威。加快推進法治信訪，全力推動“訴訪分離”，擴大司法的受理范圍，梳理行政和司法的關系，將一些涉法涉訴問題積極引導分流到司法渠道，充分發(fā)揮司法體制中的人民調(diào)解作用，依法將具體涉法案件分流，減輕基層信訪部門的工作壓力。出臺具體措施，嚴格保障司法體制的獨立性，劃分屬地政府界限，禁止任何行政干預。這里要求司法部門在解決涉法涉訴的信訪案件中，要明確辦理時限，針對急險情況專題研判可簡化程序，避免因程序煩瑣激化矛盾升級，最終形成不穩(wěn)定因素，進而影響社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。嚴厲打擊違法信訪問題，針對少數(shù)信訪群眾違法上訪情況，要制定有針對性且時效性強的法律法規(guī)，為打擊違法上訪、以訪牟利等行為提供具體的法律依據(jù)，對纏訪和鬧訪人員、煽動組織集體上訪人員要從嚴、從快打擊，維護依法有序的信訪環(huán)境。

為規(guī)范信訪工作和信訪活動，要積極發(fā)揮立法主導作用，以法律的形式來規(guī)范信訪行為，確定具體的信訪受理范圍，徹底將信訪工作納入法制化軌道。以問題為導向，破解涉法涉訴信訪問題的解決困境，降低法定受理門檻，依法依規(guī)及時受理信訪事項，對符合和具備條件的信訪事項依法導入司法程序，讓涉法涉訴信訪事項得到公正的法律裁決。對于冤假錯案及時糾正，還公道正義于百姓。加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系，公共法律服務體系以法律事務咨詢、矛盾糾紛調(diào)解、困難群眾維權(quán)、法律服務引導為中心，旨在通過服務平臺整合資源、科學布局，讓人民群眾隨時隨地接觸法律、了解法律，以整體的法治氛圍帶動群眾合理合法反映訴求。必須圍繞打造“陽光信訪、責任信訪、法治信訪”的建設目標，全面暢通信訪渠道，打造“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”模式，推動落實各級黨政機關及相關工作人員的“信訪工作責任”，促進信訪事項就地及時解決。強化信訪工作法治化建設，大力推進運用法治思維和法治方式解決信訪問題的工作要求，全面提升各級信訪部門業(yè)務辦理水平。以“法定途徑優(yōu)先”為基本原則，凡有明確規(guī)定可通過行政復議、仲裁、調(diào)解、法律訴訟等途徑受理、解決所反映問題事項的，不得再導入信訪程序處理。

三、加強政府公信力建設，動員社會力量參與信訪工作

當前基層信訪工作整體形勢嚴峻，各級政府職能部門的問題受理程序繁雜且時效性不強、經(jīng)濟成本高，當群眾利益受損時，缺乏合理的訴說渠道。[3]由于政府部門權(quán)責劃分不明確，在實際信訪中，任何一個信訪事項都會涉及眾多職能部門和機構(gòu)，目前的權(quán)責劃分不清，主管部門工作分工不明，在一定程度上會產(chǎn)生管理疊加、推諉扯皮、方式粗暴等不作為、不擔當?shù)默F(xiàn)象，使群眾在解決實際問題時常常碰壁，問題得不到有效解決，自身的合理利益也得不到保護。部分群眾因反映渠道不暢通而選擇信訪這個方式來維護自身權(quán)益。對于群眾反映的信訪問題，如果相關工作人員在接待過程中不能準確掌握上訪者的真實訴求則很容易激發(fā)群眾的不滿情緒，導致一些本來很小的問題越拖越大，使群眾憤而走上上訪之路。加之部分基層干部面對復雜、困難的信訪事項，不講究方式方法而是采取簡單粗暴的“一刀切”措施，致使矛盾升級，導致政府的權(quán)威性與公信力下降。長期以來有些區(qū)（縣）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級政府部門對民生問題缺乏科學的調(diào)研決策，使得有些農(nóng)民群眾明顯對屬地基層政府不信任，遇到涉法涉訴及跨地區(qū)協(xié)調(diào)等具體信訪事項，因長期得不到妥善解決逐漸成為信訪積案，而信訪人也會從正常上訪轉(zhuǎn)變?yōu)榉墙哟龍鏊显L。

目前基層政府的各職能部門要根據(jù)部門的權(quán)責清單來行使職能，以服務群眾為目標。這就要求基層政府掌握好正確的工作方式方法，引導農(nóng)民群眾正確認識政府職能?；鶎诱谌粘９ぷ髦幸訌姙槊窠鉀Q問題的能力水平，注重規(guī)范化操作，堅決杜絕“打招呼、跑關系、托人情”等現(xiàn)象發(fā)生，在處理具體事務時，要嚴格依法依規(guī)行政，避免矛盾激化，加強對農(nóng)民群眾合理訴求的及時辦理，主動公開答疑，做到群眾訴求“件件有回聲、事事有著落”。同時，加大惠民利民政策的落地實施，加強對農(nóng)民群眾關心的熱點難點問題的研判分析，真正做到以人民為中心；整合社會資源，動員社會力量，發(fā)揮黨代表、人大代表、政協(xié)委員、公職律師、社會賢達人士、專家學者等社會資源參與信訪事項解決工作，發(fā)揮智庫優(yōu)勢；聯(lián)合接待信訪人，組織聽證會等形式有效化解社會矛盾，積極探索落實“訪調(diào)對接”工作模式，做到無縫隙對接，構(gòu)建齊抓共管的、多元共治的信訪工作新格局；按照“屬地管理、分級負責、誰主管、誰負責”的原則，深化職能分工，完善訴訪分離工作機制，進一步明確屬事屬地責任分工，樹立“出現(xiàn)問題要擔責、辦理信訪問題要負責、造成嚴重后果要問責”的鮮明工作導向，提升政府公信力。

四、發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用，形成健全的基層信訪工作長效機制

村級基層組織是解決群眾問題的重要抓手和著力點，農(nóng)村基層信訪工作必須依靠村級基層組織。但就實際情況來看，很多農(nóng)村集體經(jīng)濟不發(fā)達，少數(shù)村干部工作水平不高、工作方式陳舊、服務功能較弱、宗旨意識不強，使村級基層組織非但沒有成為基層政府化解社會矛盾的重要堡壘，反而成為促使干群矛盾激化的催化劑。

搞好農(nóng)村基層信訪工作要依靠基層干部?；鶎邮侨罕娦旁L的源頭，又是解決信訪反映問題的關鍵?；鶎庸ぷ髑ь^萬緒，廣大基層干部長期處于一線工作，為人民群眾解決了大量的實際問題。在信訪工作中，基層干部應該把好第一道崗。一是抓好基層干部隊伍建設，加強對基層干部的教育培訓。提高他們駕馭農(nóng)村工作的本領，教育引導他們正確認識自己手中的權(quán)力，真心實意為群眾辦實事、辦好事，急群眾之所急，解群眾之所難。組織基層干部深入調(diào)查研究，認真聽取群眾意見，在矛盾沒有激化前就要抓住不放，堅持早發(fā)現(xiàn)、早控制、早解決。真正做到情況在一線掌握，工作在一線落實，問題在一線解決，矛盾在一線化解。二是認真落實各項惠農(nóng)政策，切實維護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。在抓好基層中心工作的同時，要注重民生工程的實施，關注群眾的需求，維護群眾的利益，扎實推進村務公開化，規(guī)范村務管理，對群眾關心的問題給予明確的答復。三是強化基層干部信訪責任，暢通信訪渠道。要樹立群眾信訪無小事的觀念，要有“五心”工作法：對待上訪群眾要熱心，對其境遇要有同情心，解決群眾難題要有誠心、決心、恒心。

在發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用的同時，形成健全的基層信訪工作長效機制，提高信訪工作水平。一是做好初信初訪化解工作。做好初信初訪工作是解決越級上訪、纏訴纏訪等信訪問題的有效措施。在信訪人初信初訪后，對信訪問題不能當場辦結(jié)答復的，相關負責人要變上訪為下訪、回訪、約訪等多種形式，定期或不定期地與信訪人溝通。按照首問責任制和“問題不查清不放過，問題不解決不放過，信訪人不停訪息訴不放過”的原則，切實把群眾信訪問題解決在基層、化解在萌芽，決不能“踢皮球”，把小事拖成大事，把小責任拖成大責任，把小賠償拖成大賠償。二是嚴格三級終結(jié)機制，積極引導群眾依法逐級反映情況，引導他們走復查、復核程序。切實把引導群眾依法逐級反映情況作為規(guī)范工作程序、推進“案結(jié)事了”、促進信訪秩序根本好轉(zhuǎn)的有力抓手。三是發(fā)揮信訪聯(lián)席會統(tǒng)籌作用，建立多方協(xié)調(diào)配合工作機制。信訪聯(lián)席會要切實履行總協(xié)調(diào)、總組織、總推動、總督導的作用，形成突出解決信訪問題的合力，針對一些需要多部門共同解決的信訪問題，建立高效協(xié)調(diào)推動機制，明確分工與責任，避免相互推諉扯皮現(xiàn)象發(fā)生。四是完善考核制度，提高村級社區(qū)對維穩(wěn)工作的認識。以區(qū)鎮(zhèn)信訪辦日常工作記錄為基礎，采取平時檢查與年終考核相結(jié)合的方法，對村（居）信訪安全工作完成情況進行綜合考證。

參考文獻：

[1]信訪條例[M].北京：中國法制出版社，2019。

[2]常蕾.論我國基層信訪存在的問題及解決對策[J].吉林師范大學學報（人文社會科學版），2013，41（5）.

[3]蔡蘭芳.基層單位信訪維穩(wěn)工作的現(xiàn)狀及對策[J].管理觀察，2014（27）.

責任編輯：周玉婷