包容性視角下流動(dòng)商販治理的路徑探析
——以N市A區(qū)為例

曾凡軍 王鵬飛

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村人口大遷移形成的城市邊緣社區(qū)正逐漸成為城市治理創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。其中，流動(dòng)商販治理是城市邊緣社區(qū)的治理難點(diǎn)。流動(dòng)商販作為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，在助力拓展就業(yè)崗位、實(shí)現(xiàn)群眾增收的同時(shí)，也造成了環(huán)境污染、占道經(jīng)營(yíng)、影響市容等問(wèn)題。在治理的過(guò)程中，城管與流動(dòng)商販之間溝通不暢、缺乏信任等，導(dǎo)致了城市秩序紊亂、城管執(zhí)法低效等合作失靈困境。因此，如何緩解城市秩序維護(hù)與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的張力成為城市“善治”的關(guān)鍵。

學(xué)界關(guān)于流動(dòng)商販的研究主要從以下三個(gè)方面展開(kāi)：第一，關(guān)注為何城市流動(dòng)商販問(wèn)題成為治理難點(diǎn)。從城鄉(xiāng)角度來(lái)看，流動(dòng)商販治理成為難點(diǎn)的深層原因在于城市規(guī)劃的滯后或不合理、城市流動(dòng)商販的利益驅(qū)動(dòng)與生存需求、執(zhí)法部門(mén)的自由裁量權(quán)濫用和執(zhí)法權(quán)限分工模糊以及績(jī)效考評(píng)機(jī)制不完善[1]。第二，聚焦如何有效治理城市流動(dòng)商販。有效的流動(dòng)商販治理要在滿(mǎn)足居民需求和市容環(huán)境有序的前提下，找到城市管理與流動(dòng)商販經(jīng)濟(jì)的平衡點(diǎn)[2]。從多元參與角度來(lái)看，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)城市治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和治理流程再造，構(gòu)建包含公民、社團(tuán)、流動(dòng)商販、社區(qū)、城管、政府等六種力量的社會(huì)協(xié)同、公眾參與的治理模式，可以促進(jìn)地?cái)偨?jīng)濟(jì)、城市面貌和居民生活之間的和諧[3]；從權(quán)利維護(hù)角度來(lái)看，政府應(yīng)該在尊重和保護(hù)流動(dòng)商販群體生存權(quán)的基礎(chǔ)上確定城市管理目標(biāo)、價(jià)值取向和具體手段[4]；從空間管控視角出發(fā)，美國(guó)通過(guò)“經(jīng)營(yíng)資質(zhì)”和“經(jīng)營(yíng)空間”兩方面治理流動(dòng)商販[5]，韓國(guó)以分區(qū)式管理來(lái)實(shí)現(xiàn)流動(dòng)商販的有效治理[6]。第三，關(guān)于流動(dòng)商販治理模式的探究。其一，流動(dòng)商販空間疏導(dǎo)模式?？臻g疏導(dǎo)模式體現(xiàn)了一種新的治理模式，即政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與、多方利益主體協(xié)調(diào)三者結(jié)合，其特點(diǎn)是具有合適的區(qū)位、成本相對(duì)低、規(guī)?；亩鄻由唐芳?、安全有序的經(jīng)營(yíng)空間以及有保障的空間使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)[7]。流動(dòng)商販空間治理模式存在正負(fù)效應(yīng)，改善流動(dòng)商販?zhǔn)鑼?dǎo)政策的核心應(yīng)是尋求流動(dòng)商販適度正規(guī)化的解決方案，使其進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)后的收益大于損失[8]。其二，社區(qū)“一照式”備案治理模式。社區(qū)“一照式”備案治理模式是指將流動(dòng)商販納入社區(qū)的管理，一個(gè)社區(qū)辦理一個(gè)社區(qū)服務(wù)中心營(yíng)業(yè)執(zhí)照，社區(qū)服務(wù)中心將社區(qū)內(nèi)無(wú)照經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)商販作為一個(gè)服務(wù)點(diǎn)予以備案，備案后準(zhǔn)許其開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其特點(diǎn)是以社區(qū)為基點(diǎn)，對(duì)流動(dòng)商販進(jìn)行分區(qū)域、分經(jīng)營(yíng)種類(lèi)的監(jiān)督式管理[9]。其三，流動(dòng)商販公司運(yùn)作治理模式。在政府的支持下，通過(guò)引入市場(chǎng)化機(jī)制組建矛盾緩沖和化解的第三方平臺(tái)——“流動(dòng)商販公司”，其主要職責(zé)是配合政府對(duì)影響市容市貌的流動(dòng)商販進(jìn)行合理疏導(dǎo)，建立不影響市容市貌和城市交通的合法經(jīng)營(yíng)點(diǎn)[10]。

整體而言，學(xué)界對(duì)流動(dòng)商販治理的研究在制度法規(guī)、空間規(guī)劃、行政許可等剛性策略方面關(guān)注較多，鮮有學(xué)者從柔性視角分析如何實(shí)現(xiàn)流動(dòng)商販有效治理。我國(guó)流動(dòng)商販治理模式主要以空間疏導(dǎo)治理為主。這一方面提高了流動(dòng)商販的安定感、改善了其經(jīng)營(yíng)環(huán)境，但另一方面，在一定程度上不利于發(fā)揮流動(dòng)商販原有的優(yōu)勢(shì)，如靠近人流、靈活流動(dòng)、無(wú)占位成本等[11]。同時(shí)，流動(dòng)商販空間疏導(dǎo)模式并未幫助流動(dòng)商販實(shí)現(xiàn)從非正規(guī)經(jīng)濟(jì)到正規(guī)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變[12]。面對(duì)日益增長(zhǎng)的治理需求，社區(qū)控制模式因其增加了邊緣社區(qū)的治理成本和困難正在退出舞臺(tái)，政府迫切需要一種柔性化、可持續(xù)的治理模式——包容性治理。包容性治理能夠有效地整合多方利益相關(guān)者的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)利益共享。基于此，本文從構(gòu)建包容性治理框架出發(fā)，以N市A區(qū)為例，通過(guò)分析城管和流動(dòng)商販合作失靈的困境，剖析二者合作失靈的原因，并針對(duì)性地提出相關(guān)對(duì)策，從而推動(dòng)流動(dòng)商販有效治理。

二、理論闡釋與分析框架

（一）包容性治理

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“包容”的釋義是寬容、容納[13]。社會(huì)治理的目標(biāo)是達(dá)成社會(huì)整體的“善治”。在社會(huì)治理中“包容”是指各利益相關(guān)方在治理主體結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程中能起到參與和影響的作用，能平等共享政策成果、治理收益和社會(huì)資源，同時(shí)他們的權(quán)益也得到尊重和保障。信息化時(shí)代，蓬勃發(fā)展的技術(shù)型治理模式提升了城市精細(xì)化治理水平，卻無(wú)法有效回應(yīng)深層次的社會(huì)問(wèn)題，缺乏社會(huì)化、人性化的治理理念[14]。區(qū)別于以物化、工具化為核心的技術(shù)性治理，包容性治理的關(guān)鍵在于技術(shù)性工具理性與制度性?xún)r(jià)值理性的平衡[15]。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市和鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了邊緣社區(qū)，其呈現(xiàn)出“兩不靠”的邊緣性困境，使得傳統(tǒng)治理模式失效[16]。邊緣社區(qū)中具有過(guò)渡性、邊界不穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)變化性的城市非正規(guī)空間逐步生成，成為弱勢(shì)居民群體生活訴求的集中體現(xiàn)形式，因此對(duì)非正規(guī)空間治理需要一種體現(xiàn)以人為本、公平正義價(jià)值取向的城市治理方式[17]。城市治理亟須一種柔性化、可持續(xù)的新型治理模式，而包容性治理恰恰可以建構(gòu)一種城市包容鄉(xiāng)村的邊緣社區(qū)有效治理機(jī)制。包容性治理的概念源自包容性發(fā)展理論中的“平等”“參與”與“共享”理念[18]，是一種強(qiáng)調(diào)保護(hù)弱勢(shì)群體利益與保障其平等獲得公共服務(wù)的公共治理模式，是一個(gè)通過(guò)制度安排維護(hù)公民平等參與政策制定并享有公平資源分配權(quán)的治理范式。包容性治理的核心是“主體的多元參與性”“過(guò)程的互動(dòng)合作性”以及“成果的利益共享性”，其邏輯框架從三個(gè)維度建構(gòu)——治理主體、治理過(guò)程、治理成果[19]。包容性治理不同于單方命令型、剛性強(qiáng)制型的傳統(tǒng)政府行政治理模式，其突出以協(xié)商對(duì)話(huà)為核心的柔性執(zhí)法，營(yíng)造尊重差異、多方參與、平等對(duì)話(huà)的氛圍，強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)平等、合作共治的原則，打造利益共同體，最終實(shí)現(xiàn)降低治理成本、提高治理效果的目標(biāo)。

（二）分析框架

圖1 包容性視角下流動(dòng)商販治理的分析框架

本文以治理維度、治理困境、治理動(dòng)力以及治理對(duì)策的科學(xué)邏輯來(lái)分析流動(dòng)商販有效治理的過(guò)程。第一，治理維度。包容性治理的研究框架主要從三個(gè)維度建構(gòu)，即治理主體、治理過(guò)程、治理成果。治理主體層面重點(diǎn)關(guān)注弱勢(shì)群體的需求和擴(kuò)大社會(huì)治理的范圍；治理過(guò)程層面提倡公眾參與、合作共治和服務(wù)型政府的建構(gòu)；治理成果層面把收入分配合理、公共政策普惠、公共管理以人為本等方面作為主要目標(biāo)。第二，治理困境。城管與流動(dòng)商販合作失靈的困境主要在于，因正規(guī)經(jīng)濟(jì)與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的張力不平衡致使主體需求錯(cuò)位，因正式組織與非正式組織結(jié)構(gòu)的分野導(dǎo)致過(guò)程合作缺失，以及因流動(dòng)商販生存權(quán)與城管秩序維護(hù)權(quán)的沖突致使二者成果目標(biāo)的分歧。第三，治理動(dòng)力。城市邊緣社區(qū)治理中有三大動(dòng)力促使城管與流動(dòng)商販合作：一是流動(dòng)商販穩(wěn)定收入與城管維護(hù)城市秩序進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主體利益契合驅(qū)動(dòng)，二是滿(mǎn)足流動(dòng)商販需求與城管執(zhí)法增加政府公信力的過(guò)程目標(biāo)融合驅(qū)動(dòng)，三是保障流動(dòng)人口就業(yè)與加強(qiáng)城市基層治理的效果目標(biāo)一致驅(qū)動(dòng)。第四，治理對(duì)策。在治理主體維度上，以尊重彼此差異的邏輯為前提，建立多方平等參與的合作網(wǎng)絡(luò)；在治理過(guò)程維度上，構(gòu)建多元利益主體良性互動(dòng)與合作共治的格局；在治理成果維度上，維護(hù)利益分配的公平性與共享性。

三、城管與流動(dòng)商販合作失靈的現(xiàn)實(shí)觀(guān)照

（一）案例選取——N市A區(qū)高校夜市

N市A區(qū)高校夜市人口流量大，周邊有省屬雙一流高校、省屬財(cái)經(jīng)學(xué)院、省屬工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院等多所高校和多個(gè)地鐵口，每日流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)者達(dá)數(shù)百位，顧客流量超千人。流動(dòng)商販主營(yíng)各類(lèi)日常用品、服裝配飾等，定價(jià)水平以中低端檔次為主，滿(mǎn)足了以學(xué)生為主的消費(fèi)群體。筆者對(duì)該街道的流動(dòng)商販、消費(fèi)者、市民、城管等進(jìn)行訪(fǎng)談，獲得了50余份訪(fǎng)談?dòng)涗洠塾?jì)約10萬(wàn)字。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)商販們有微信群，主要是用于交流城管的動(dòng)向以及協(xié)商商品的平均售賣(mài)價(jià)格，由此形成了緊密合作、利益趨同的利益共同體。一些流動(dòng)商販占道經(jīng)營(yíng)、亂丟亂扔，造成道路擁擠、安全事故和環(huán)境污染，增加了城管部門(mén)執(zhí)法的難度[20]。流動(dòng)商販的生存需求與城管的職責(zé)和績(jī)效壓力導(dǎo)致二者合作失靈。但實(shí)際上，城管可以合理使用自由裁量權(quán)與流動(dòng)商販合作，將社會(huì)矛盾化解在基層，提高基層治理的效果，使城管與流動(dòng)商販合作成為可能。

（二）城管與流動(dòng)商販合作失靈的表象

1.流動(dòng)商販內(nèi)部的利益共同體導(dǎo)致城管部門(mén)執(zhí)法效果不佳

利益共同體促使流動(dòng)商販內(nèi)部聯(lián)合，導(dǎo)致城管執(zhí)法效果不明顯。一方面，流動(dòng)商販內(nèi)部形成了利益共同體。流動(dòng)商販們通過(guò)微信群互通信息，交流城管執(zhí)法人員的動(dòng)向，避免與城管相遇而導(dǎo)致被處罰。據(jù)流動(dòng)商販描述，“城管通常在下班高峰期查得比較嚴(yán)格，我們有微信群可以互相報(bào)告城管位置，提前收攤進(jìn)城鄉(xiāng)接合部或者老舊小區(qū)”（訪(fǎng)談?dòng)涗?0220323ESF①）。城管巡查時(shí)，流動(dòng)商販們會(huì)收攤到老舊小區(qū)，等城管執(zhí)法人員離開(kāi)，流動(dòng)商販們又會(huì)在街道出攤。如此反反復(fù)復(fù)，城管執(zhí)法的效果不佳。訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，“小區(qū)門(mén)口有很多流動(dòng)商販，他們的車(chē)堵塞了小區(qū)出入口，城管來(lái)他們就走開(kāi)，城管一走流動(dòng)商販們就又回來(lái)了”（訪(fǎng)談?dòng)涗?0220324ASM）。另一方面，流動(dòng)商販擺攤產(chǎn)生的環(huán)境污染無(wú)人管理，嚴(yán)重地影響了市容市貌以及市民的生活。流動(dòng)商販們聚在一起形成一個(gè)小型的市場(chǎng)，其中油污、爛菜爛果、塑料袋、玻璃瓶等垃圾無(wú)人清掃。

2.城管與流動(dòng)商販之間的利益沖突導(dǎo)致治理失效

一方面，城管部門(mén)的部分疏導(dǎo)區(qū)劃不合理，使得占道擺攤行為屢禁不止。部分疏導(dǎo)區(qū)的人流量少，流動(dòng)商販不愿意去，而區(qū)位好的疏導(dǎo)區(qū)攤位太少，無(wú)法滿(mǎn)足眾多流動(dòng)商販的需要，這使得流動(dòng)商販為搶占利潤(rùn)而占據(jù)有利地形、占道經(jīng)營(yíng)成為常態(tài)。當(dāng)城管進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法時(shí)，流動(dòng)商販被勸說(shuō)教育后確實(shí)是中止了這種擺攤行為。但這只是暫時(shí)的，過(guò)一段時(shí)間流動(dòng)商販們又開(kāi)始占道經(jīng)營(yíng)，城管部門(mén)只能進(jìn)行重復(fù)性的教育與疏導(dǎo)工作，不能從根本上杜絕這種違法經(jīng)營(yíng)行為的存在。據(jù)了解，“小區(qū)門(mén)口經(jīng)常被流動(dòng)商販占據(jù)，出行很不方便，同時(shí)學(xué)生上學(xué)和放學(xué)時(shí)人很多，也造成學(xué)生接送的不安全”（訪(fǎng)談?dòng)涗?0220324BSM）。另一方面，一些城市管理者以政績(jī)?yōu)槟康?，運(yùn)用過(guò)激的手段和方法來(lái)達(dá)到最終的執(zhí)法效果，對(duì)流動(dòng)商販的違法行為采用比較重的處罰，而過(guò)度執(zhí)法的行為造成了不良的社會(huì)影響，這與治理流動(dòng)商販穩(wěn)民心進(jìn)而提高政府公信力的目標(biāo)背道而馳。在某種程度上，城管與流動(dòng)商販之間缺乏有效的溝通渠道。

3.非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的空間擠壓

流動(dòng)商販的違法行為導(dǎo)致非正規(guī)經(jīng)濟(jì)擠壓正規(guī)經(jīng)濟(jì)的利潤(rùn)空間，一些正規(guī)經(jīng)濟(jì)體被迫轉(zhuǎn)為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)體。一方面，流動(dòng)商販的低價(jià)優(yōu)勢(shì)吸引了大量顧客，在一定程度上破壞了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。正規(guī)商戶(hù)承擔(dān)著高額房租等費(fèi)用，成本必然高于流動(dòng)商販。訪(fǎng)談的肉店老板講道，“小區(qū)旁邊的流動(dòng)商販有很多賣(mài)菜、賣(mài)肉的，這些流動(dòng)商販幾乎搶光了我的生意，價(jià)格下調(diào)20%至30%了”（訪(fǎng)談?dòng)涗?0220327BRD）。另一方面，流動(dòng)商販的低價(jià)格策略使得社區(qū)部分正規(guī)經(jīng)營(yíng)者被迫成為流動(dòng)商販。流動(dòng)商販在菜市場(chǎng)外圍擺攤導(dǎo)致菜市場(chǎng)內(nèi)部人流減少，市場(chǎng)中依法繳租的合規(guī)商戶(hù)被迫成為流動(dòng)商販。城管進(jìn)行流動(dòng)商販治理的初衷是合理引導(dǎo)流動(dòng)商販的同時(shí)維護(hù)正規(guī)商家的利益，但流動(dòng)商販治理失靈反而導(dǎo)致更多的正規(guī)商家轉(zhuǎn)向非正規(guī)的流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)。

4.政府缺乏對(duì)城管執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)制

城管執(zhí)法自由裁量權(quán)擴(kuò)張現(xiàn)象導(dǎo)致流動(dòng)商販治理效果難以鞏固。一方面，部分城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)有一些強(qiáng)制性的執(zhí)法行為，其根本在于缺乏堅(jiān)實(shí)的限制手段與法律法規(guī)。目前，我國(guó)關(guān)于城管執(zhí)法的相關(guān)管理規(guī)定散落在各個(gè)法律法規(guī)中，沒(méi)有一個(gè)全國(guó)通行的《城市管理法》。這就使得城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中可能出現(xiàn)隨意執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象，這也是城管與流動(dòng)商販二者合作失靈的原因之一。另一方面，部分城管執(zhí)法人員欠缺相關(guān)的法律知識(shí)和基本的法律素養(yǎng)。正規(guī)的行政處罰程序是要亮明執(zhí)法身份證件，然后要求流動(dòng)商販填寫(xiě)行政處罰決定書(shū)，告知其處罰依據(jù)并當(dāng)場(chǎng)送達(dá)，同時(shí)還應(yīng)有執(zhí)法記錄儀記錄下視頻和音頻材料，最后在機(jī)關(guān)的資料庫(kù)中進(jìn)行備案。部分城管執(zhí)法人員對(duì)流動(dòng)商販進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，并沒(méi)有按照規(guī)定的程序開(kāi)展工作。此外，我國(guó)行政法規(guī)定必須堅(jiān)持處罰和教育相結(jié)合的手段，處罰是手段而不是目的。然而在現(xiàn)實(shí)中，城管的執(zhí)法行為在一定程度上有程序上的缺失[21]。

5.城管績(jī)效考核體系與流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)收入的沖突

一方面，利益獲取方式的不同使得二者產(chǎn)生沖突。在利益獲取方式上，城管為了實(shí)現(xiàn)自己的利益和“晉升”，往往遵循上級(jí)政府的壓力型考核評(píng)價(jià)機(jī)制，從而在政策執(zhí)行時(shí)注重“結(jié)果導(dǎo)向”而不是“過(guò)程導(dǎo)向”。政府的壓力型行政體制實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)管理模式和“一票否決”的績(jī)效考核機(jī)制[22]，致使城管部門(mén)將行政的處罰數(shù)和成功引導(dǎo)流動(dòng)商販的案件數(shù)作為執(zhí)法人員的工作效果指標(biāo)。而流動(dòng)商販的利益則更多地來(lái)自對(duì)顧客的招攬，來(lái)自自身的努力和一步步的積累。另一方面，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市擴(kuò)張、就業(yè)需求增加、物價(jià)水平升高，部分低收入、低技能的群體難以找到支撐家庭生存生活的工作。據(jù)了解，“流動(dòng)商販很難消失，因?yàn)橛惺杖氩?，他們?cè)趶S(chǎng)里一年五六萬(wàn)，在這里一年有十幾二十萬(wàn)，做得好的有三四十萬(wàn)，他們肯定不愿意去廠(chǎng)里干”（訪(fǎng)談?dòng)涗?0220327CCG）。流動(dòng)商販因其創(chuàng)業(yè)門(mén)檻低、失敗風(fēng)險(xiǎn)低、商品價(jià)格低等優(yōu)勢(shì)而受到眾多小微商戶(hù)的支持和偏愛(ài)，但隨之而來(lái)的就是流動(dòng)商販的治理問(wèn)題。

四、城管與流動(dòng)商販合作失靈的原因剖析

（一）主體需求錯(cuò)位：正規(guī)經(jīng)濟(jì)與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的部門(mén)張力

由于城市化和工業(yè)化之間的不平衡，部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力通過(guò)缺少管制的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)形式進(jìn)入城市發(fā)展[23]。流動(dòng)商販?zhǔn)欠钦?guī)經(jīng)濟(jì)的主要部分，特點(diǎn)是分散、靈活、多元化、市場(chǎng)化，但因其擺攤位置缺乏規(guī)則管制而帶來(lái)環(huán)境污染、占道經(jīng)營(yíng)、安全事故等一系列負(fù)面效應(yīng)。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，攤位位置的受歡迎程度不僅取決于人口流量，還與消費(fèi)者的消費(fèi)能力和需求密切相關(guān)。流動(dòng)商販在選擇擺攤時(shí)會(huì)綜合考慮區(qū)位的利潤(rùn)、成本、風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)、合作等外部和內(nèi)部因素[24]。區(qū)別于流動(dòng)商販們低經(jīng)營(yíng)成本與高度流動(dòng)性的需求，城管在管理方式上提倡非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的正規(guī)化。城管提出了流動(dòng)商販空間疏導(dǎo)模式，即通過(guò)實(shí)施一套源自正規(guī)經(jīng)濟(jì)的措施管理流動(dòng)商販的非正規(guī)性，利用城市現(xiàn)有的閑置公共空間吸收市區(qū)集聚的流動(dòng)商販。然而，政策執(zhí)行效果與預(yù)期存在偏差。一方面，因疏導(dǎo)區(qū)選址遵循不影響市容市貌、附近商戶(hù)及周邊社區(qū)日常生活的原則，大部分人流量大的地段被劃入“嚴(yán)禁擺放區(qū)”，使得人流量大的優(yōu)質(zhì)疏導(dǎo)區(qū)供給數(shù)量受限；另一方面，疏導(dǎo)區(qū)的租金、入場(chǎng)費(fèi)及押金增加了流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)成本與門(mén)檻，同時(shí)地段好、人流量大的疏導(dǎo)區(qū)成為稀缺資源?？傊?，疏導(dǎo)區(qū)的租金成本、區(qū)位限制、規(guī)模限制以及社會(huì)關(guān)系降低了其對(duì)流動(dòng)商販的吸引力，多數(shù)流動(dòng)商販仍然繼續(xù)占道經(jīng)營(yíng)。

（二）過(guò)程合作缺失：正式組織與非正式組織的結(jié)構(gòu)分野

城管是行政執(zhí)法人員屬于正式組織，其根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行執(zhí)法，保障社會(huì)秩序和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；流動(dòng)商販群體形成一種非正式組織，流動(dòng)商販之間存在共同的生存經(jīng)營(yíng)與發(fā)展需求，但不存在契約關(guān)系并且內(nèi)部成員的訴求有差異，呈現(xiàn)出非正式組織的松散性[25]。城管期望流動(dòng)商販能夠自覺(jué)遵守城市生活的規(guī)章制度，保護(hù)市容市貌且正常合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，而流動(dòng)商販則希望城管能夠柔性執(zhí)法，給予其充分的理解和支持，不濫用自由裁量權(quán)。但實(shí)際情況是，部分城管認(rèn)為流動(dòng)商販的臟、亂、吵等特征導(dǎo)致管理者的管理負(fù)擔(dān)增加，流動(dòng)商販則認(rèn)為經(jīng)營(yíng)地?cái)偸菫榱双@得基本的生計(jì)與保障，城管執(zhí)法過(guò)于嚴(yán)格，兩者利益與價(jià)值觀(guān)的差異導(dǎo)致合作失靈。這在一定程度上使得城市管理難度增加、治理情景復(fù)雜化，有必要建立一套社會(huì)利益整合機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)城市基層治理善治。

（三）成果目標(biāo)分歧：秩序維護(hù)與生存發(fā)展的權(quán)利沖突

城市管理秩序權(quán)與流動(dòng)商販生存發(fā)展權(quán)的博弈導(dǎo)致治理成果的目標(biāo)分歧。城市中的流動(dòng)商販，大多是下崗職工、城郊農(nóng)民以及進(jìn)城務(wù)工人員等社會(huì)弱勢(shì)群體，他們迫于無(wú)奈通過(guò)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)來(lái)維持自身的利益和生計(jì)。后疫情時(shí)代，就業(yè)難已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，流動(dòng)擺攤在一定意義上拓寬了人民群眾的就業(yè)之路。流動(dòng)商販們既支撐了自己的家庭和生活，也給城市居民提供了生活便利。然而，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的靈活、雜亂和無(wú)序，與市政管理部門(mén)所追求的秩序、清潔和文明相矛盾，對(duì)城市的交通和環(huán)境造成了一定的影響，從而侵害了公眾利益，有必要對(duì)其進(jìn)行治理。城管執(zhí)法人員要貫徹落實(shí)上級(jí)的指示，嚴(yán)格按照相關(guān)法律制度的規(guī)定進(jìn)行行政執(zhí)法，保障市容市貌的干凈、整潔和有序。同時(shí)，良好的治理必須以公眾利益為導(dǎo)向，城管執(zhí)法時(shí)不能“一刀切”，禁止擺攤不能成為城市管理者的唯一價(jià)值取向。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，流動(dòng)商販的產(chǎn)生是不可避免的，城管與流動(dòng)商販的沖突本質(zhì)上是因流動(dòng)商販生存發(fā)展權(quán)與城市管理秩序權(quán)的目標(biāo)分歧所導(dǎo)致的。

五、城管與流動(dòng)商販實(shí)現(xiàn)合作的動(dòng)力機(jī)制

（一）主體利益契合驅(qū)動(dòng)：穩(wěn)收入與穩(wěn)增長(zhǎng)

流動(dòng)商販穩(wěn)定收入增長(zhǎng)與城市管理者發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)一致，推動(dòng)著城管與流動(dòng)商販實(shí)現(xiàn)合作。維持城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)是城市管理者的目標(biāo)，而保障穩(wěn)定收入是流動(dòng)商販最核心的利益，穩(wěn)收入與促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)質(zhì)上成為城市管理者與流動(dòng)商販共同的目標(biāo)。當(dāng)前，消費(fèi)成為拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一動(dòng)力，要促進(jìn)城市消費(fèi)就要穩(wěn)定居民收入增長(zhǎng)，而流動(dòng)商販作為居民中的弱勢(shì)群體需要得到政府的支持。由于城管與流動(dòng)商販之間的信息不對(duì)稱(chēng)以及流動(dòng)商販正規(guī)化經(jīng)營(yíng)成本高，如果沒(méi)有城市管理者的支持與引導(dǎo)，流動(dòng)商販難以從非正規(guī)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)經(jīng)濟(jì)。城市管理者需要打通制度障礙，加大政策宣傳力度，減少流動(dòng)商販的經(jīng)營(yíng)成本，為流動(dòng)商販治理提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（二）過(guò)程目標(biāo)融合驅(qū)動(dòng)：穩(wěn)民心與增公信

穩(wěn)定民心是提升政府公信力的重要途徑，有利于促進(jìn)城管與流動(dòng)商販合作。穩(wěn)定民心，就要心系百姓，用實(shí)際行動(dòng)為人民服務(wù)、為人民謀福利，讓人民群眾有強(qiáng)烈的獲得感、幸福感、安全感。城管執(zhí)法公平公正，才能提高政府的公信力。城市管理執(zhí)法對(duì)改善城市面貌、維護(hù)城市公共秩序有著巨大的作用，是人民群眾在有序規(guī)范的城市中生活、工作所不可或缺的。推動(dòng)政府公信力提升，一方面要明確權(quán)力和責(zé)任的界限，規(guī)范城管自由裁量權(quán)處罰標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)法既公平公正又有力度和規(guī)模。另一方面，要堅(jiān)持公開(kāi)執(zhí)法信息，增強(qiáng)公開(kāi)性和透明度，加強(qiáng)源頭治理，同時(shí)建立與其他部門(mén)的溝通機(jī)制，積極運(yùn)用社區(qū)服務(wù)輔助執(zhí)法模式，將執(zhí)法理念融入街道社區(qū)管理，實(shí)現(xiàn)多方共贏(yíng)，進(jìn)而達(dá)到提升政府公信力的目標(biāo)。

（三）效果目標(biāo)一致驅(qū)動(dòng)：穩(wěn)就業(yè)與強(qiáng)治理

穩(wěn)定流動(dòng)商販的就業(yè)有利于優(yōu)化城市流動(dòng)人口治理，是城管與流動(dòng)商販合作共贏(yíng)的基礎(chǔ)。擺攤是流動(dòng)商販謀生的職業(yè)，在一定程度上解決了城市低收入人口的就業(yè)問(wèn)題。為流動(dòng)商販提供相對(duì)固定有序的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，可以有效減少城市管理成本，而“一刀切”的取締方式卻適得其反，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。在疫情時(shí)期，企業(yè)經(jīng)營(yíng)難度加大、消費(fèi)增速放緩和制造業(yè)發(fā)展不確定因素增多等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得失業(yè)率上升和崗位空缺減少，流動(dòng)商販擺攤是緩解就業(yè)壓力的重要形式。對(duì)于流動(dòng)商販而言，流動(dòng)化的非正規(guī)經(jīng)營(yíng)就是一份穩(wěn)定的職業(yè)，有效地降低了其失業(yè)率。城市管理者通過(guò)劃定部分固定化的疏導(dǎo)區(qū)、擺攤區(qū)域來(lái)管理流動(dòng)商販，要求流動(dòng)商販在做好清潔衛(wèi)生的前提下販賣(mài)經(jīng)營(yíng)，從而有效地管理與掌握人口流動(dòng)信息，利用數(shù)字政府技術(shù)優(yōu)化城市流動(dòng)人口治理水平。

六、包容性視角下流動(dòng)商販治理的路徑探析

本文認(rèn)為，需要從三維理論模型（即“治理主體—治理過(guò)程—治理成果”）出發(fā)系統(tǒng)性地探索包容性治理的實(shí)現(xiàn)路徑，為城管與流動(dòng)商販合作共贏(yíng)及實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

（一）治理主體維度：倡導(dǎo)尊重差異的多元主體平等參與理念

在治理主體層面，包容性邏輯促進(jìn)城管與流動(dòng)商販相互理解，有助于取消非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正規(guī)化的硬性指標(biāo)，緩解正規(guī)經(jīng)濟(jì)與非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的張力，形成多方平等參與合作的理念。包容性治理倡導(dǎo)“多元主體參與”與“加強(qiáng)包容性合作”，關(guān)注弱勢(shì)群體并鼓勵(lì)全體社會(huì)成員參與社會(huì)治理。這是包容性治理區(qū)別于其他社會(huì)管理模式的重要標(biāo)尺。在包容性治理邏輯下，城市管理中的流動(dòng)商販治理涉及不同主體之間的復(fù)雜博弈。一方面，流動(dòng)商販帶來(lái)的問(wèn)題是綜合性的，城管這一單一部門(mén)的執(zhí)法難以取得成效，要采取尊重差異的多元主體參與模式，強(qiáng)化社會(huì)成員多元主體參與治理的意識(shí)，進(jìn)行包容性協(xié)商治理。在政府層面，聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)督管理局、公安局、城管執(zhí)法局、稅務(wù)局等，建立一個(gè)多部門(mén)合作的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；在社會(huì)層面，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窈土鲃?dòng)商販等利益相關(guān)者參與流動(dòng)商販治理?；诠采嬉暯牵ㄟ^(guò)激勵(lì)流動(dòng)商販對(duì)生計(jì)、發(fā)展性的需求，引導(dǎo)其建立互助小組、行業(yè)組織，推動(dòng)配套社區(qū)教育、法律制度的制定與落實(shí)，將流動(dòng)商販納入治理的行動(dòng)者，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)式治理，從而促進(jìn)城市精細(xì)化治理。由此可見(jiàn)，包容性治理中的治理主體不再單一是政府，而是轉(zhuǎn)向治理主體多元化，強(qiáng)調(diào)多元主體參與的意識(shí)。另一方面，下崗職工等社會(huì)弱勢(shì)群體客觀(guān)上參與社會(huì)治理的能力比較弱，特別是在知識(shí)、資源和能力方面落后于其他主體。要制定相關(guān)政策與法律法規(guī)，擴(kuò)大社會(huì)治理主體的范圍，支持、理解與包容弱勢(shì)群體以經(jīng)營(yíng)流動(dòng)商販為生計(jì)的需求，體現(xiàn)以人為本的服務(wù)型政府理念，實(shí)現(xiàn)社會(huì)弱勢(shì)群體平等參與。

（二）治理過(guò)程維度：構(gòu)建利益主體良性互動(dòng)的合作共治格局

在治理過(guò)程層面，借鑒第三方組織參與城市治理的“老友議事會(huì)”模式，搭建協(xié)商共治服務(wù)平臺(tái)，積極推動(dòng)黨委、政府、企業(yè)、居民、流動(dòng)商販等多方參與，形成利益主體互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，避免組織結(jié)構(gòu)分野，實(shí)現(xiàn)多方合作共治的格局。城管與流動(dòng)商販之間在一定程度上缺乏信任機(jī)制和有效的溝通橋梁。城管以不影響市容市貌為出發(fā)點(diǎn)設(shè)立流動(dòng)商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)，沒(méi)有充分考慮到流動(dòng)商販對(duì)經(jīng)營(yíng)區(qū)位的需求。此外，部分執(zhí)法人員采取沒(méi)收、取締等強(qiáng)制性措施，激化了社會(huì)矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致治理效果不理想，常陷入“整治—破壞—再整治—再破壞”的怪圈。要打破這一治理困境，需要學(xué)習(xí)多地區(qū)成功實(shí)踐的社會(huì)組織介入治理過(guò)程的經(jīng)驗(yàn)，其目的是在行政部門(mén)和流動(dòng)商販之間建立溝通和對(duì)話(huà)的橋梁，加強(qiáng)兩者的包容與合作。通過(guò)第三方機(jī)制介入流動(dòng)商販治理，建構(gòu)協(xié)商議事平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)合作共治。合作的前提是了解與理解，流動(dòng)商販擺攤多是迫于生計(jì)的無(wú)奈。同時(shí)，流動(dòng)商販治理要多部門(mén)聯(lián)合協(xié)作，如劃定疏導(dǎo)區(qū)、流動(dòng)商販證照、市容善后分別需要交通部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、街道綠化部門(mén)合作共治。以居民委員會(huì)為代表的第三方組織不僅在流動(dòng)商販中具有一定的影響力、說(shuō)服力和公信力，同時(shí)也是被政府部門(mén)認(rèn)可的居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。通過(guò)居民委員會(huì)建構(gòu)多元主體協(xié)商溝通平臺(tái)，有利于獲得雙方的認(rèn)可、接受和服從，從而形成城管與流動(dòng)商販實(shí)現(xiàn)合作的重要條件。在協(xié)商議事平臺(tái)，城管與流動(dòng)商販都可以提出各自的關(guān)切并進(jìn)行包容性協(xié)商，城管可通過(guò)精準(zhǔn)定位流動(dòng)商販的實(shí)際需求對(duì)流動(dòng)商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃，流動(dòng)商販也可體會(huì)到城管為維持城市秩序、保護(hù)市容市貌所做的努力。搭建城管與流動(dòng)商販之間的協(xié)商互動(dòng)平臺(tái)，不但可以充分發(fā)揮第三方機(jī)制的協(xié)同功能，實(shí)現(xiàn)各主體之間的有效溝通和互動(dòng)，而且通過(guò)協(xié)商對(duì)話(huà)的溝通過(guò)程，能夠促進(jìn)城管與流動(dòng)商販群體之間的良性互動(dòng)，進(jìn)而健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。

（三）治理成果維度：建立公平有效共享持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

在治理成果層面，建立兼具公平性、有效性、共享性和可持續(xù)性的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是治理成果包容性的核心。一方面，要建立公平有效的利益分配機(jī)制。一要根據(jù)協(xié)商治理平臺(tái)和數(shù)字系統(tǒng)技術(shù)精準(zhǔn)獲取流動(dòng)商販關(guān)于區(qū)域的需求，擴(kuò)大相應(yīng)疏導(dǎo)區(qū)，建立專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)攤位，對(duì)流動(dòng)商販實(shí)行分類(lèi)分區(qū)管理，同時(shí)充分發(fā)揮城市社區(qū)的服務(wù)功能，由流動(dòng)商販自行選擇，并且社區(qū)與流動(dòng)商販共同管理維持經(jīng)營(yíng)攤位的環(huán)境衛(wèi)生，從而維護(hù)城市運(yùn)轉(zhuǎn)的正常秩序，進(jìn)而解決流動(dòng)商販的生存和發(fā)展問(wèn)題。二要對(duì)城管部門(mén)的績(jī)效考核體制進(jìn)行革新。城市管理部門(mén)的績(jī)效考核機(jī)制不完善、考察的內(nèi)容較為片面、考察的形式較為單一，即以城管執(zhí)法隊(duì)員所成功處理相關(guān)事件的數(shù)量和文明小區(qū)短期評(píng)比排名作為其晉升和獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致城管執(zhí)法自由裁量權(quán)擴(kuò)張。訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，“部門(mén)考核的主要內(nèi)容與市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生有關(guān)，比如垃圾亂扔、攤點(diǎn)亂擺、廣告亂貼、車(chē)輛亂停、門(mén)前五包、園林綠化等方面?？己藰?biāo)準(zhǔn)和評(píng)分細(xì)則比較模糊，主要將每月一次的社區(qū)服務(wù)示范小區(qū)、精神文明小區(qū)、衛(wèi)生優(yōu)美小區(qū)等評(píng)選排名和處理案件的數(shù)量作為工作指標(biāo)”（訪(fǎng)談?dòng)涗?0220423HCG）?？?jī)效考核體制要進(jìn)一步拓寬考察的深度和廣度，不僅要考察執(zhí)法行動(dòng)的數(shù)量，更要考察執(zhí)法人員在此過(guò)程中是否人性化執(zhí)法、是否表現(xiàn)出對(duì)于流動(dòng)商販的人文關(guān)懷、是否嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法與處罰的程序、是否尊重流動(dòng)商販等方面。三要建立健全監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)流動(dòng)商販的合法經(jīng)營(yíng)，提高人民群眾對(duì)政府的滿(mǎn)意度和增加其對(duì)城管部門(mén)的社會(huì)信任，加快推進(jìn)政府部門(mén)變革與完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建政府、居民、流動(dòng)商販、社會(huì)組織等多元化合作網(wǎng)絡(luò)。另一方面，建立兼具共享性和可持續(xù)性的利益共享機(jī)制。通過(guò)合理利用數(shù)智技術(shù)，優(yōu)化流動(dòng)商販治理行動(dòng)，使得治理行動(dòng)透明化、治理過(guò)程公平化、治理成果高效化。簡(jiǎn)言之，要利用數(shù)字政府的技術(shù)手段，建立城市流動(dòng)商販管理調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)群眾上報(bào)、流動(dòng)商販信息收集管理、疏導(dǎo)區(qū)最佳選址等多項(xiàng)功能，優(yōu)化相關(guān)資源的有效分配，防止城管與流動(dòng)商販之間溝通機(jī)制缺失，推動(dòng)城管部門(mén)在流動(dòng)商販問(wèn)題上的精細(xì)化治理。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代背景下，城市基層治理既是城市高質(zhì)量發(fā)展和增進(jìn)人民群眾福祉的重要保障，又是提升城市精細(xì)化治理水平的重要支撐。城管與流動(dòng)商販之間實(shí)現(xiàn)合作治理尤為重要，但由于城市快速發(fā)展中不同群體間存在的融合困境和權(quán)利鴻溝，導(dǎo)致合作失靈。與此同時(shí)，城市管理者推動(dòng)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正規(guī)化時(shí)沒(méi)有充分考慮流動(dòng)商販的實(shí)際需求，再加上二者間秩序維護(hù)權(quán)與生存需求權(quán)的沖突，使得流動(dòng)商販治理成效不明顯。城管與流動(dòng)商販合作共贏(yíng)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)治理主體、治理過(guò)程和治理成果三重維度的包容性治理，即多元主體合作共治平等參與、引進(jìn)第三方組織建構(gòu)協(xié)商對(duì)話(huà)平臺(tái)以及建立公平有效共享持續(xù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，進(jìn)而提高城市基層治理活力與人民生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋?zhuān)?/p>

①訪(fǎng)談對(duì)象為N市A區(qū)的城管執(zhí)法人員、流動(dòng)商販、市民、商鋪老板等，訪(fǎng)談?dòng)涗浘幋a規(guī)則為“訪(fǎng)談日期+序號(hào)+人員類(lèi)別”。