政策執(zhí)行主動(dòng)加碼：表現(xiàn)、根源及治理對(duì)策

汪 霞 張麗婷

（湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062）

在我國(guó)層級(jí)分明的壓力型體制下，政策執(zhí)行主動(dòng)加碼是政府確保政策結(jié)果能夠達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)的重要手段。在自上而下的政策推進(jìn)過(guò)程中，上級(jí)政府主動(dòng)對(duì)政策進(jìn)行加碼，再將加碼后的政策任務(wù)分配給下級(jí)政府執(zhí)行。由于政策執(zhí)行主動(dòng)加碼大多能使執(zhí)行效果達(dá)標(biāo)，層層加碼現(xiàn)象日趨普遍化。然而，政策執(zhí)行主動(dòng)加碼本質(zhì)上是一把“雙刃劍”，適度加碼有利于高質(zhì)量地完成政策目標(biāo)，但不合理的過(guò)度加碼存在不小的隱患。隨著時(shí)代的發(fā)展，政策執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)透明度不斷提高，在疫情防控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等不同領(lǐng)域的政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，政府公信力因此受到一定影響。不少學(xué)者積極關(guān)注政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題，嘗試解析政策執(zhí)行主動(dòng)加碼現(xiàn)象，并對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的根源等進(jìn)行了深入研究。本文通過(guò)探尋政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題產(chǎn)生的根源，探索解決政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題的對(duì)策，希望能夠減少政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題的出現(xiàn)，提高政策執(zhí)行的科學(xué)性。

一、政策執(zhí)行主動(dòng)加碼及其表現(xiàn)

（一）政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的含義

近年來(lái)，政策執(zhí)行主動(dòng)加碼現(xiàn)象備受學(xué)界關(guān)注，諸多學(xué)者進(jìn)行了與之相關(guān)的學(xué)術(shù)研究，但目前學(xué)界提出的關(guān)于政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的定義較少。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，本文提及的政策執(zhí)行主動(dòng)加碼主要是指某一層級(jí)的政府在政策執(zhí)行過(guò)程中主動(dòng)對(duì)政策增加超出政策預(yù)期的范圍、要求、指標(biāo)等內(nèi)容的行為。

當(dāng)政策落實(shí)到基層時(shí)，關(guān)于政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)、主要責(zé)任與行政壓力也會(huì)隨著政策推進(jìn)而轉(zhuǎn)移到基層。有時(shí)政策推進(jìn)到基層之前并未經(jīng)歷太多的層層加碼，上級(jí)政府也沒(méi)有提出更細(xì)、更嚴(yán)格的任務(wù)要求，但基層為了保證完成政策任務(wù)的同時(shí)不辜負(fù)上級(jí)期待，自主選擇了政策加碼，主動(dòng)增加了更具體、更嚴(yán)格的要求與指標(biāo)，將政策更進(jìn)一步壓緊壓實(shí)?；鶎訉?duì)政策的主動(dòng)加碼并不一定出現(xiàn)在基層政府出臺(tái)的相關(guān)政策文件中，更多的是體現(xiàn)在具體的政策執(zhí)行行為上，久而久之，可能會(huì)形成該項(xiàng)政策執(zhí)行時(shí)潛在的規(guī)則。只要政策執(zhí)行及其結(jié)果不出問(wèn)題，上級(jí)政府有時(shí)會(huì)默許這樣的“潛規(guī)則”存在。基層主動(dòng)加碼并非百害而無(wú)一利，而是一把既有利又有弊的“雙刃劍”。適當(dāng)?shù)摹爸鲃?dòng)加碼”是地方積極性的體現(xiàn)，而脫離實(shí)際的數(shù)字“加碼”則是形式主義的一種表現(xiàn)[1]。雖然主動(dòng)加碼行為能夠確保政策目標(biāo)完成，但是有些地方因此出現(xiàn)了由基層主動(dòng)加碼引發(fā)的負(fù)面事件。

（二）政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的表現(xiàn)

主動(dòng)加碼使一些政策執(zhí)行問(wèn)題具象化，表現(xiàn)為政策執(zhí)行過(guò)度化、政策執(zhí)行“一刀切”與政策執(zhí)行形式化。很多時(shí)候這三種現(xiàn)象不是單獨(dú)出現(xiàn)，而是彼此交織在一起。

1.政策執(zhí)行過(guò)度化

政策執(zhí)行過(guò)度化是指下級(jí)或基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程中，一方面在目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果上超出了政策規(guī)定或上級(jí)目標(biāo)的限度，另一方面可能違反政策規(guī)定而采取過(guò)激的、偏離正軌的手段，要么過(guò)度放寬，要么過(guò)度收緊[2]。也可稱(chēng)之為政策超額執(zhí)行，簡(jiǎn)言之，即政策執(zhí)行結(jié)果超出了政策的計(jì)劃目標(biāo)，偏離了政策預(yù)期。一些地方執(zhí)行者為了確保上級(jí)指派的政策目標(biāo)任務(wù)必定能夠完成，會(huì)從政策目標(biāo)與執(zhí)行方式兩個(gè)方面進(jìn)行加碼。在政策目標(biāo)方面，地方執(zhí)行者在主觀認(rèn)定范圍內(nèi)對(duì)上級(jí)政策目標(biāo)進(jìn)行一定程度的加碼，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政策目標(biāo)的再制定，形成相對(duì)于上一層級(jí)而言超量的新的政策目標(biāo)。在執(zhí)行方式方面，地方執(zhí)行者將新的政策目標(biāo)作為實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)付諸實(shí)施，在執(zhí)行過(guò)程中采取嚴(yán)格的過(guò)度化執(zhí)行方式，期間可能存在一些強(qiáng)制執(zhí)行手段，確保最終能夠得到超額完成上級(jí)政策目標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果。

2021年初，“就地過(guò)年”政策首次執(zhí)行，中央提倡群眾自愿“就地過(guò)年”，然而地方各層級(jí)執(zhí)行時(shí)卻主動(dòng)對(duì)政策內(nèi)容加碼，并采取了多種多樣的過(guò)度防疫手段與“一刀切”處理方式。最初的政策內(nèi)容被地方增設(shè)各種門(mén)檻，返鄉(xiāng)條件從“提供核酸陰性證明”開(kāi)始逐級(jí)提高，甚至部分地方出現(xiàn)了“省域內(nèi)低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返鄉(xiāng)人員必須居家隔離”等更嚴(yán)格但不合理的要求。直至基層執(zhí)行時(shí)，政策主要內(nèi)容已經(jīng)演變成了必須“就地過(guò)年”，“不許返鄉(xiāng)過(guò)節(jié)”的潛在要求被隱藏在五花八門(mén)的過(guò)度執(zhí)行方式中。一些地方政府甚至采取影響本地居民正常活動(dòng)的過(guò)度執(zhí)行手段，最終引發(fā)了社會(huì)輿論，引起了中央的高度重視。在國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制明確提出“六不準(zhǔn)”要求的糾偏下，“就地過(guò)年”政策正式確立適度執(zhí)行的底線(xiàn)，地方過(guò)度執(zhí)行現(xiàn)象有所收斂。在政策實(shí)施的第二年，多數(shù)地方的政策執(zhí)行狀況已大為改觀，返鄉(xiāng)過(guò)年的條件逐漸合理化，一些地方還為外來(lái)務(wù)工人員提供免費(fèi)的核酸檢測(cè)服務(wù)，以便他們順利返鄉(xiāng)。但H省D縣某工作人員使用“惡意返鄉(xiāng)”的不當(dāng)說(shuō)辭再次將“就地過(guò)年”政策執(zhí)行推上輿論的風(fēng)口浪尖，對(duì)此，國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制再度明確提出“五個(gè)不得”要求，控制了地方執(zhí)行政策時(shí)可能存在的加碼傾向，避免“就地過(guò)年”政策過(guò)度執(zhí)行的現(xiàn)象再度出現(xiàn)。

政策過(guò)度化執(zhí)行存在不小的危害。保證政策目標(biāo)完成是執(zhí)行者對(duì)政策主動(dòng)加碼的主要?jiǎng)訖C(jī)，但將政策目標(biāo)加碼控制在可掌控、可承受的范圍內(nèi)是一個(gè)理想狀態(tài)，新的政策目標(biāo)可能因脫離現(xiàn)實(shí)條件而降低科學(xué)性，同時(shí)過(guò)度化的執(zhí)行方式也面臨著失范問(wèn)題，容易使政策執(zhí)行情況走向“要么不管、一管就死”的極端局面，執(zhí)行結(jié)果由此逐漸走向失控。此外，大幅度超額完成原定的政策目標(biāo)不但對(duì)該政策的配套措施產(chǎn)生影響，容易使配套措施跟不上政策執(zhí)行并逐漸與政策脫節(jié)，而且會(huì)影響后續(xù)政策的制定，使原先制定好的長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃被迫進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整。

2.政策執(zhí)行“一刀切”

政策執(zhí)行“一刀切”是指政策執(zhí)行主體以單一標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單化處理政策內(nèi)容，導(dǎo)致政策適用對(duì)象范圍擴(kuò)大或忽視政策協(xié)同性的懶政行為[3]。政策“一刀切”執(zhí)行與標(biāo)準(zhǔn)化的政策執(zhí)行不同，與精細(xì)化的政策執(zhí)行相反，是地方執(zhí)行人員主動(dòng)忽視主客觀條件的差異，不詳細(xì)區(qū)分政策所處的不同環(huán)境，違反因時(shí)因地因事而異的執(zhí)行原則，主動(dòng)壓縮政策執(zhí)行的彈性空間，使政策內(nèi)容單一僵化、執(zhí)行方式冰冷機(jī)械，本質(zhì)上是懶政問(wèn)題。政策執(zhí)行“一刀切”不需要使用太多時(shí)間去制定多樣化、精細(xì)化的政策執(zhí)行方案，在執(zhí)行過(guò)程中也不需要花費(fèi)太多精力來(lái)實(shí)現(xiàn)人性化施策，只需要簡(jiǎn)單地按照某種單一僵硬的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行，無(wú)法應(yīng)對(duì)多樣多變的執(zhí)行環(huán)境與條件。此外，政策執(zhí)行任務(wù)能否完成與執(zhí)行時(shí)間、執(zhí)行資源相關(guān)，尤其是在政策執(zhí)行時(shí)間不充裕及資源不充分的情況下，精準(zhǔn)施策無(wú)從談起。在此情況下，基層執(zhí)行人員為了確保能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成政策任務(wù)，很可能更傾向于采用簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”執(zhí)行方式，將“可以這么做”變?yōu)椤爸荒苓@么做”，因此出現(xiàn)與中央政策或者上級(jí)政策不一致的問(wèn)題。

在我國(guó)北方地區(qū)持續(xù)推進(jìn)清潔取暖政策的過(guò)程中，雖然國(guó)家相關(guān)部門(mén)曾多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)杜絕“一刀切”行為，但是關(guān)于地方“一刀切”執(zhí)行的不良事件依然層出不窮。近年來(lái)，H省Q縣燒散煤事件、S省H縣“水泥堵?tīng)t灶”事件、S省Y市“封灶”事件、H省S區(qū)清潔取暖“一刀切”致群眾挨凍事件等多起負(fù)面事件屢屢曝光，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在多起地方清潔取暖政策“一刀切”執(zhí)行事件中，地方忽視實(shí)際情況粗放式執(zhí)行政策的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，不僅執(zhí)行方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至還出現(xiàn)了封爐堵灶等極端執(zhí)行手段。中央有關(guān)部門(mén)提出的“宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤”等因地制宜的執(zhí)行要求，到部分地方執(zhí)行時(shí)就“簡(jiǎn)化”成了不允許群眾燒柴，只允許群眾使用天然氣或電力等地方規(guī)定的取暖方式。從表面上看，取暖方式的改造標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一便于改造推廣，但實(shí)際上對(duì)選擇的取暖方式是否符合當(dāng)?shù)貤l件、群眾是否具備足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力承擔(dān)取暖費(fèi)用、取暖效果是否良好等問(wèn)題考慮不周，同時(shí)與政策相關(guān)的配套措施實(shí)施相對(duì)滯后，部分群眾的清潔取暖設(shè)備改造費(fèi)用補(bǔ)貼、取暖費(fèi)用補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放遲遲不到位。

3.政策執(zhí)行形式化

從表面上看，政策形式化執(zhí)行似乎與政策加碼關(guān)系不大，但實(shí)際上政策形式化執(zhí)行是應(yīng)對(duì)上級(jí)政策加碼的策略之一，在這種策略下執(zhí)行政策及解決社會(huì)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)效果微乎其微。在上級(jí)政策加碼的科學(xué)性不足但下級(jí)不得不執(zhí)行的情況下，下級(jí)可能采取政策形式化執(zhí)行的策略，看似積極施策，實(shí)則消極應(yīng)付。政策形式化執(zhí)行是形式主義在政策執(zhí)行過(guò)程中的具象化表現(xiàn)，執(zhí)行人員通過(guò)表現(xiàn)出表面上積極執(zhí)行政策的“表演”效果達(dá)到令上級(jí)滿(mǎn)意的目的，而實(shí)際的執(zhí)行效果必然不及“表演”效果。政策形式化執(zhí)行不僅表現(xiàn)為政策執(zhí)行不作為，還會(huì)更進(jìn)一步表現(xiàn)為政策執(zhí)行“裝作為”，有時(shí)后者的危害可能大于前者。政策執(zhí)行不作為是執(zhí)行人員直接表現(xiàn)出消極施策的行為，不認(rèn)真履行政策執(zhí)行的職責(zé)，也是最容易被發(fā)現(xiàn)的政策形式化執(zhí)行現(xiàn)象。政策執(zhí)行“裝作為”則是執(zhí)行人員“表演”式執(zhí)行政策，通過(guò)“表演”各種看似積極的執(zhí)行行為，掩蓋對(duì)相應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的冷處理行徑，形式主義隱藏于“表演”行為中，“表演”效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)質(zhì)成效。這不僅浪費(fèi)了大量時(shí)間和資源，而且無(wú)益于社會(huì)問(wèn)題的解決，甚至可能因?yàn)椤氨硌荨睍r(shí)間過(guò)久，錯(cuò)過(guò)了解決問(wèn)題的“黃金時(shí)間”，使問(wèn)題隨著時(shí)間流逝逐漸惡化，也可能衍生出新的社會(huì)問(wèn)題。從本質(zhì)上看，政策形式化執(zhí)行是政策執(zhí)行不到位，執(zhí)行人員沒(méi)有真正深入貫徹落實(shí)政策，問(wèn)題處理只浮于表面，執(zhí)行效果“注水”，因此無(wú)法在真正意義上解決政策所對(duì)應(yīng)的社會(huì)問(wèn)題。

“農(nóng)村改廁”政策屬于改善農(nóng)村人居衛(wèi)生環(huán)境的重要民生政策，然而一些基層官員的政策形式化執(zhí)行卻讓這項(xiàng)重要的惠民工程變成了“礙民”工程，使解決問(wèn)題變成了制造問(wèn)題，沒(méi)有從根本上改進(jìn)農(nóng)村居民廁所環(huán)境較差的問(wèn)題，反而影響了村民的日常生活。在2021年央視曝光的H省Y市“農(nóng)村改廁”事件中，D村一共改造了400多個(gè)廁所，卻幾乎都成了裝飾門(mén)面的擺設(shè)。該村廁所已經(jīng)改造了3年，村民反映的廁所改造問(wèn)題卻不少，不但存在廁所石棉瓦不結(jié)實(shí)、上下按壓式?jīng)_水器無(wú)法使用、廁所水量過(guò)小、蹲便器與化糞池相距較遠(yuǎn)等質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問(wèn)題，而且政府補(bǔ)貼遲遲未發(fā)放。然而，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站卻公開(kāi)發(fā)布了“Y市在‘廁所革命’已取得明顯成效，要做全省‘廁所革命’的領(lǐng)跑者”等與事實(shí)不符的內(nèi)容。D村前村支書(shū)只是拿出了Y市“廁所革命”錄入系統(tǒng)信息表，以表示D村廁所改造質(zhì)量“達(dá)標(biāo)”，但問(wèn)及改造廁所質(zhì)量驗(yàn)收及補(bǔ)貼發(fā)放等問(wèn)題時(shí)卻一無(wú)所知。除此之外，D村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出現(xiàn)了廁所改造質(zhì)量自驗(yàn)收工作敷衍了事的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象都表明了當(dāng)?shù)鼗鶎拥恼咝问交瘓?zhí)行，充分說(shuō)明當(dāng)?shù)鼗鶎印稗r(nóng)村改廁”政策執(zhí)行流于形式。

二、政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的危害

政策執(zhí)行主動(dòng)加碼存在降低政策科學(xué)性、可行性及可控性的風(fēng)險(xiǎn)，具有不可小覷的危害，容易產(chǎn)生不良后果，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）政策執(zhí)行結(jié)果失控

政策執(zhí)行主動(dòng)加碼容易對(duì)政策執(zhí)行造成難以預(yù)料的后果，使政策執(zhí)行結(jié)果逐漸走向失控。在“就地過(guò)年”政策推進(jìn)過(guò)程中，該政策被地方各層級(jí)加碼，其中還出現(xiàn)了低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返鄉(xiāng)人員強(qiáng)制居家隔離、直接勸返外地返鄉(xiāng)人員、本地居民外出行為受限等具有非理性?xún)A向的加碼內(nèi)容。在逐層加碼的累積之下，政策逐步偏離了原本倡導(dǎo)的“就地過(guò)年”目標(biāo)，改變了政策原有的倡議性，加碼“升級(jí)”成了強(qiáng)制性，部分地區(qū)甚至將政策加碼成了極其嚴(yán)格的“居家過(guò)年”。此外，“就地過(guò)年”政策執(zhí)行出現(xiàn)了執(zhí)行手段的過(guò)度化程度隨著政策推進(jìn)而逐漸提高的現(xiàn)象，雖然嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施避免了疫情擴(kuò)散外溢的結(jié)果，但是卻存在各種由于盲目無(wú)限制加碼產(chǎn)生的過(guò)度防疫亂象，產(chǎn)生了嚴(yán)重的執(zhí)行偏差，脫離了原先規(guī)劃的政策預(yù)期效果，甚至可能與政策原意發(fā)生沖突，導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果失控。

（二）政策協(xié)同效應(yīng)失調(diào)

政策執(zhí)行主動(dòng)加碼容易導(dǎo)致政策協(xié)同效應(yīng)失調(diào)。清潔取暖政策不僅是單項(xiàng)政策，還是由一系列相關(guān)政策構(gòu)成的以“清潔取暖”為中心的政策體系?！耙坏肚小眻?zhí)行將清潔取暖政策中的某項(xiàng)政策內(nèi)容簡(jiǎn)單化，擴(kuò)大了政策目標(biāo)群體的范圍，意味著該項(xiàng)政策及其配套措施的實(shí)施將花費(fèi)高于預(yù)期的資源進(jìn)行調(diào)整，對(duì)政策的協(xié)同性造成一定影響。特別是在政策執(zhí)行資源相對(duì)較少的地區(qū)，如果一味采取“一刀切”執(zhí)行，單項(xiàng)政策的“碼”的確加上去了，但政策標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)化的變更破壞了原先的執(zhí)行資源分配計(jì)劃，后續(xù)相關(guān)政策的實(shí)施在理論上也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。然而，由于執(zhí)行能力與資源并沒(méi)有得到相對(duì)應(yīng)的增長(zhǎng)，配套政策可能無(wú)法獲得足夠的資源支持，后續(xù)執(zhí)行進(jìn)展變緩，整體上表現(xiàn)出“虎頭蛇尾”的問(wèn)題，無(wú)法充分發(fā)揮相關(guān)政策間的協(xié)同作用，政策的協(xié)同效應(yīng)失調(diào)。

（三）助長(zhǎng)地方形式主義

政策形式化執(zhí)行直接標(biāo)志著形式主義的出現(xiàn)，只講“表演”效果、不講實(shí)際作用的形式化執(zhí)行一旦普遍存在，意味著形式主義的歪風(fēng)已經(jīng)盛行。在D村“農(nóng)村改廁”事件中，基層花費(fèi)大量時(shí)間與資源改造了400多個(gè)廁所，卻沒(méi)有幾個(gè)廁所能夠正常使用，基本變成了“花架子”工程。對(duì)于村民而言，形式化執(zhí)行幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性幫助，還導(dǎo)致一些村民生活不便。該事件中，不僅基層“表演”積極施策，負(fù)責(zé)驗(yàn)收改造工程質(zhì)量的相關(guān)部門(mén)還敷衍了事，“只要數(shù)量達(dá)標(biāo)，不要求質(zhì)量過(guò)硬”。這說(shuō)明該鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)為了應(yīng)付上級(jí)指標(biāo)，默許了基層形式化執(zhí)行的行為。改善農(nóng)村居民衛(wèi)生環(huán)境的政策目標(biāo)沒(méi)有在真正意義上實(shí)現(xiàn)，反而助長(zhǎng)了地方形式主義，隱藏于背后的地方懶政問(wèn)題可見(jiàn)一斑。

（四）損害群眾正當(dāng)權(quán)益

在政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的三個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)中，無(wú)論是過(guò)度化執(zhí)行，還是“一刀切”執(zhí)行，抑或是形式化執(zhí)行，都出現(xiàn)了過(guò)激執(zhí)行、簡(jiǎn)單執(zhí)行、表面執(zhí)行等不同程度損害群眾利益的執(zhí)行方式。政策經(jīng)過(guò)主動(dòng)加碼后，執(zhí)行者容易采取能在短期內(nèi)得到結(jié)果但可能失范的粗放型執(zhí)行手段：有的執(zhí)行手段過(guò)于僵化強(qiáng)硬，強(qiáng)制性較強(qiáng)，容易在無(wú)形中將人民群眾從政策的服務(wù)對(duì)象變?yōu)檎邔?shí)施的對(duì)立面；有的執(zhí)行手段只是浮于表面，百般花樣卻沒(méi)有實(shí)際用處，不把群眾利益當(dāng)回事，不急群眾所需，根本沒(méi)有解決社會(huì)問(wèn)題。這些執(zhí)行手段實(shí)際上直接忽視了人民群眾的利益，扭曲了政策初衷，損害了群眾的正當(dāng)權(quán)益，降低了群眾對(duì)政策的理解與認(rèn)同，使群眾獲得感減少、政府公信力降低。

三、政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的根源探尋

政策執(zhí)行主動(dòng)加碼必然存在能使其產(chǎn)生的根源，壓力型體制及其層層下移的行政壓力、層級(jí)間雙向的責(zé)任規(guī)避、官員晉升導(dǎo)向及其政績(jī)考核機(jī)制、相對(duì)模糊的自由裁量權(quán)邊界都是導(dǎo)致政策執(zhí)行主動(dòng)加碼得以出現(xiàn)的根源。

（一）壓力型體制及其層層下移的行政壓力

壓力型體制是政策執(zhí)行主動(dòng)加碼存在的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)與體制根源。壓力型體制指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系[4]。在壓力型體制下，下級(jí)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不可能與上級(jí)就政策的制定與執(zhí)行問(wèn)題平等地探討，只能被動(dòng)地接受并完成上級(jí)下達(dá)的政策任務(wù)。然而，上級(jí)為了下級(jí)能夠完成政策任務(wù)，會(huì)在政策內(nèi)容方面留有余地，給下級(jí)留出一定的自由裁量空間，這就為主動(dòng)加碼提供了操作的可能性。在政策任務(wù)向下指派的過(guò)程中，行政壓力伴隨著政策任務(wù)在層級(jí)分明的壓力型體制中向下推移。為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)下達(dá)的政策目標(biāo)，各層級(jí)都存在主動(dòng)加碼的可能性，行政壓力也可能隨之增加。當(dāng)行政壓力下移至基層時(shí)，基層便承受了行政組織中最大的行政壓力，同時(shí)由于基層作為實(shí)際執(zhí)行者的角色，政策執(zhí)行責(zé)任同樣由基層來(lái)承擔(dān)。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中，因加碼引發(fā)的種種問(wèn)題通常出現(xiàn)在基層，而不是出現(xiàn)在其他層級(jí)，主要責(zé)任一般也歸屬于基層。

（二）層級(jí)間雙向的責(zé)任規(guī)避

在權(quán)責(zé)不對(duì)等的行政層級(jí)制下，政策執(zhí)行主動(dòng)加碼是各層級(jí)向上級(jí)或向下級(jí)轉(zhuǎn)移政策責(zé)任的策略。按照避責(zé)的縱向方向劃分，行政組織層級(jí)之間并非只有單向的責(zé)任規(guī)避，而是存在雙向的責(zé)任規(guī)避，即除了自上向下的責(zé)任規(guī)避之外，還存在自下向上的責(zé)任規(guī)避。在權(quán)責(zé)分立的既有結(jié)構(gòu)下，基層政府權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)程度持續(xù)加深，風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、不平等性和擴(kuò)散性更為突出，基層人員面臨著不均等的機(jī)會(huì)和結(jié)果，便合乎邏輯地成了不良后果的最終承擔(dān)者[5]。也就是說(shuō)，政策在向下推進(jìn)的同時(shí)，政策執(zhí)行責(zé)任也在向下推移。如果上級(jí)對(duì)政策目標(biāo)等政策內(nèi)容進(jìn)行加碼，責(zé)任也會(huì)伴隨著加碼后的政策轉(zhuǎn)移給下級(jí)，直至政策執(zhí)行的主要責(zé)任落到基層。當(dāng)政策執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，責(zé)任也會(huì)被推卸至基層，由此完成了自上向下的責(zé)任規(guī)避。然而，在下級(jí)的政策執(zhí)行能力不足以完全承擔(dān)政策執(zhí)行責(zé)任的情況下，下級(jí)可以通過(guò)采取主動(dòng)加碼的行為實(shí)現(xiàn)自下向上的責(zé)任規(guī)避，同時(shí)上級(jí)出于確保政策完成的考慮，通常會(huì)認(rèn)可或默許下級(jí)主動(dòng)加碼的行為，從而使部分責(zé)任由下級(jí)反向上移至上級(jí)。換言之，“加碼”不僅是上級(jí)推動(dòng)下級(jí)完成政策目標(biāo)的工具，亦是下級(jí)將責(zé)任推卸給上級(jí)的工具[6]。

（三）官員晉升導(dǎo)向及其政績(jī)考核機(jī)制

層層加碼現(xiàn)象與地方官員的晉升激勵(lì)有著密切關(guān)系，相對(duì)年輕的官員更可能提出更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而任期與目標(biāo)增長(zhǎng)率之間存在一個(gè)倒U型關(guān)系，反映了官員在任期可能結(jié)束時(shí)的優(yōu)化選擇[7]?；谖覈?guó)行政層級(jí)制中對(duì)上負(fù)責(zé)的特性，上級(jí)官員的態(tài)度對(duì)下級(jí)官員的晉升具有顯著影響，同時(shí)官員選拔與政績(jī)考核表現(xiàn)掛鉤，政策執(zhí)行效果是官員政績(jī)考核的重要內(nèi)容，政策指標(biāo)的完成情況又是官員政績(jī)考核指標(biāo)體系中的一個(gè)重要指標(biāo)。因此，如果某一層級(jí)的官員完成了加碼后的政策目標(biāo)，這就意味著該官員可以通過(guò)超額完成上級(jí)政策目標(biāo)的突出表現(xiàn)，展現(xiàn)其優(yōu)秀的政策執(zhí)行能力與優(yōu)異的個(gè)人政績(jī)，在政績(jī)考核中也能夠得到更多的“加分項(xiàng)”，更容易受到上級(jí)的關(guān)注與青睞，使其在與其他同級(jí)官員的晉升競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)更明顯的優(yōu)勢(shì)，從而更容易獲得晉升機(jī)會(huì)。在官員晉升競(jìng)爭(zhēng)激烈的體制環(huán)境下，晉升機(jī)會(huì)來(lái)之不易。由于官員們可以通過(guò)政策加碼表現(xiàn)出較同級(jí)官員更優(yōu)異的政績(jī)從而提高獲取晉升機(jī)會(huì)的可能性，政策加碼漸漸成為官員們追求晉升機(jī)會(huì)的重要手段。久而久之，政策執(zhí)行主動(dòng)加碼現(xiàn)象逐漸常態(tài)化、普遍化，逐步形成了同級(jí)官員政策加碼的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（四）相對(duì)模糊的自由裁量權(quán)邊界

政策執(zhí)行主動(dòng)加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)，與地方自由裁量權(quán)及其邊界的大小密切相關(guān)。如果地方自由裁量空間較大，自由裁量權(quán)的邊界相對(duì)模糊，政策執(zhí)行主動(dòng)加碼就具有較高的可實(shí)現(xiàn)性。中央在制定與出臺(tái)政策時(shí)，出于對(duì)各地方發(fā)展的差異性較大、鼓勵(lì)發(fā)揮地方自主性與主觀能動(dòng)性、提高政策適用性的考慮，政策內(nèi)容著重于指示性?xún)?nèi)容，側(cè)重于指明政策執(zhí)行方向，內(nèi)容一般不會(huì)過(guò)細(xì)，政策指標(biāo)相較于地方而言更保守。因此，地方政府在接受中央政策任務(wù)時(shí)，往往具有很大的自由裁量空間，擁有可以根據(jù)地方具體情況對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化的自由裁量權(quán)。然而，地方政府細(xì)化政策時(shí)的自由裁量權(quán)在某種程度上可大可小，自由裁量的權(quán)力邊界也較為模糊。在政策執(zhí)行早期階段，地方政策在中央政策基礎(chǔ)上的內(nèi)容細(xì)化更多是強(qiáng)調(diào)“什么不可為”，明確規(guī)定“什么可以為”的情況相對(duì)較少，地方各層級(jí)政策執(zhí)行的自由發(fā)揮空間與選擇執(zhí)行方式的權(quán)力較大，為地方對(duì)政策加碼提供了操作空間。但政策執(zhí)行主動(dòng)加碼并非完全科學(xué)可控的，盲目加碼很可能導(dǎo)致政策執(zhí)行者為了完成政策任務(wù)而采取違規(guī)行為，地方自由裁量權(quán)的行使也可能逾越了政策執(zhí)行原則的邊界。當(dāng)政策主動(dòng)加碼引發(fā)的執(zhí)行問(wèn)題嚴(yán)重到引起了上級(jí)乃至中央的高度重視時(shí)，各項(xiàng)政策糾偏措施就會(huì)出臺(tái)，與政策執(zhí)行相關(guān)的地方自由裁量權(quán)會(huì)明顯縮小。然而，政策糾偏措施通常具有滯后性，難以預(yù)知并預(yù)防政策加碼可能導(dǎo)致的執(zhí)行問(wèn)題。

四、政策執(zhí)行主動(dòng)加碼的治理對(duì)策

鑒于政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題及其背后的根源，需要采取一系列具有針對(duì)性的措施對(duì)癥下藥。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善壓力型體制，壓實(shí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任，健全合理的政績(jī)考核制度，規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用。

（一）改革完善壓力型體制

壓力型體制是導(dǎo)致政策執(zhí)行主動(dòng)加碼產(chǎn)生的主要原因之一。探尋政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題的解決之道，無(wú)法脫離如何改進(jìn)與完善壓力型體制的問(wèn)題，因而應(yīng)當(dāng)推進(jìn)壓力型體制改革，建立上下級(jí)良性互動(dòng)機(jī)制，推行簡(jiǎn)政放權(quán)與資源精準(zhǔn)下沉。

1.建立上下級(jí)良性互動(dòng)機(jī)制

目前，壓力型體制在上下級(jí)互動(dòng)方面存在上下級(jí)之間政策信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，有時(shí)下情難以上達(dá)，基層政策執(zhí)行的困境及問(wèn)題無(wú)法完全有效地反饋給上級(jí)，上級(jí)無(wú)法確切了解基層政策執(zhí)行的真實(shí)情況，導(dǎo)致了政策非理性加碼與執(zhí)行偏差的出現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)建立上下級(jí)良性互動(dòng)機(jī)制，暢通政策信息溝通反饋渠道。上級(jí)需要積極關(guān)注下級(jí)的政策加碼行為，重視下級(jí)反饋的關(guān)于政策執(zhí)行的問(wèn)題，根據(jù)下級(jí)反饋的政策執(zhí)行情況適時(shí)調(diào)整政策目標(biāo)、政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等政策內(nèi)容，減少政策非理性加碼的產(chǎn)生，并及時(shí)糾正政策非理性加碼導(dǎo)致的執(zhí)行偏差，降低由此引發(fā)的危害，避免負(fù)面影響的擴(kuò)散。

2.推行簡(jiǎn)政放權(quán)與資源精準(zhǔn)下沉

現(xiàn)行壓力型體制存在上下級(jí)權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題，基層承受了巨大的行政壓力，卻極度缺乏與政策執(zhí)行相匹配的能力與資源，因此迫切需要上級(jí)政府繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推行資源精準(zhǔn)下沉，通過(guò)多項(xiàng)制度性措施實(shí)實(shí)在在地為基層減壓降負(fù)。一方面，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，清除制度性障礙，簡(jiǎn)化不必要的行政流程，減少形式化工作，讓基層執(zhí)行側(cè)重于實(shí)質(zhì)性工作，并繼續(xù)落實(shí)與優(yōu)化“吹哨報(bào)到”制度，為基層政策執(zhí)行 “亮綠燈”。另一方面，上級(jí)政府需要繼續(xù)堅(jiān)持資源精準(zhǔn)下沉，實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)投放，緩解基層執(zhí)行資源短缺的困境，同時(shí)避免扎堆下沉造成的資源浪費(fèi)。

（二）壓實(shí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任

層級(jí)間政策責(zé)任規(guī)避，本質(zhì)上是政策制定及執(zhí)行的具體責(zé)任難以劃清與落實(shí)的問(wèn)題，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)難以到位甚至責(zé)任缺位的問(wèn)題突出，因而需要壓實(shí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任，明確各層級(jí)具體責(zé)任，落實(shí)政策問(wèn)責(zé)制度。

1.明確各層級(jí)具體責(zé)任

在行政壓力向下傳導(dǎo)的環(huán)境下，基層以上的地方層級(jí)雖然參與了政策推進(jìn)過(guò)程中的加碼，但是由于不是實(shí)際執(zhí)行者，就能夠規(guī)避全部或者部分的責(zé)任，從而使政策執(zhí)行責(zé)任容易全壓在基層上。因此，需要進(jìn)一步劃清不同層級(jí)政策制定及執(zhí)行的責(zé)任，明確細(xì)化政策推進(jìn)過(guò)程中不同階段的各層級(jí)具體責(zé)任，制定不同層級(jí)的責(zé)任清單，重視落實(shí)地方政策細(xì)化階段存在的政策加碼行為的責(zé)任，明確政策加碼的責(zé)任主體，不能只落實(shí)最終的執(zhí)行責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題“有責(zé)可查”。

2. 落實(shí)政策問(wèn)責(zé)制度

在公共政策長(zhǎng)期持續(xù)執(zhí)行的過(guò)程中，一些由政策執(zhí)行主動(dòng)加碼引發(fā)的問(wèn)題并不會(huì)馬上出現(xiàn)，而是經(jīng)過(guò)了由小問(wèn)題逐漸積累形成大問(wèn)題的由量變到質(zhì)變的演變過(guò)程后，負(fù)面影響才顯現(xiàn)出來(lái)，此前相關(guān)政策的決策者可能因任期已到而沒(méi)能及時(shí)追責(zé)。因此，需要落實(shí)政策問(wèn)責(zé)制度，不但要完善政策加碼的事中監(jiān)督，形成對(duì)官員任期內(nèi)政策加碼行為的跟蹤式監(jiān)督，而且要建立健全針對(duì)政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題的事后追責(zé)機(jī)制，細(xì)查追究事后責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行主動(dòng)加碼問(wèn)題“有責(zé)必查”。

（三）健全合理的政績(jī)考核制度

部分官員為了個(gè)人晉升而施策，為了政績(jī)表現(xiàn)優(yōu)于同級(jí)而對(duì)政策加碼，無(wú)疑是對(duì)公共精神的背離，也異化扭曲了實(shí)現(xiàn)公共利益的政策初衷。因此，迫切需要健全合理的政績(jī)考核制度，建立公共利益導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制，完善科學(xué)的政策執(zhí)行效果評(píng)估，引導(dǎo)政策執(zhí)行主動(dòng)加碼回歸公共需要。

1.建立公共利益導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制

公共政策執(zhí)行的目的并非為了官員更容易晉升，而是為了公共利益能夠更好地實(shí)現(xiàn)。為了加強(qiáng)政績(jī)考核與公共利益的關(guān)聯(lián)性，應(yīng)當(dāng)建立以公共利益為導(dǎo)向的政績(jī)考核機(jī)制。官員政績(jī)考核不應(yīng)過(guò)度重視政績(jī)數(shù)據(jù)，要將群眾滿(mǎn)意度、社會(huì)效益、對(duì)于地方長(zhǎng)期發(fā)展的影響等重要指標(biāo)盡可能量化，納入官員政績(jī)考核的指標(biāo)范圍，同時(shí)嚴(yán)格處理政績(jī)數(shù)據(jù)注水、政績(jī)表現(xiàn)夸大等弄虛作假的行為。如此一來(lái)，引導(dǎo)官員主動(dòng)加碼政策的個(gè)人晉升導(dǎo)向回歸公共利益導(dǎo)向，避免官員執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)短視性思維。

2.完善科學(xué)的政策執(zhí)行效果評(píng)估

科學(xué)的政策執(zhí)行效果評(píng)估是衡量政策執(zhí)行主動(dòng)加碼是否合理的有效措施，也有助于及時(shí)改進(jìn)由政策非理性加碼引發(fā)的各種問(wèn)題。因此，需要完善科學(xué)的政策執(zhí)行效果評(píng)估，改進(jìn)政策執(zhí)行效果評(píng)估過(guò)程，提高政策執(zhí)行效果評(píng)估的多方參與度。在改進(jìn)政策執(zhí)行效果評(píng)估過(guò)程方面，需要綜合考察政策執(zhí)行實(shí)績(jī)，重視政策執(zhí)行效果的事前評(píng)估，實(shí)現(xiàn)事前評(píng)估與事后評(píng)估相結(jié)合，以此在事前防止政策盲目加碼的現(xiàn)象出現(xiàn)，在事后及時(shí)糾正錯(cuò)誤的政策加碼，減少由加碼產(chǎn)生的政策執(zhí)行偏差。在提高政策執(zhí)行效果評(píng)估的多方參與度方面，則需要將群眾對(duì)政策的意見(jiàn)作為重要的評(píng)估項(xiàng)目，并提倡社會(huì)多方參與政策執(zhí)行效果評(píng)估，暢通社會(huì)參與的正式渠道。

（四）規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用

政策執(zhí)行主動(dòng)加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)涉及自由裁量權(quán)的運(yùn)用，自由裁量空間的大小決定了政策加碼行為能否存在。因此，需要規(guī)范地方政策加碼中涉及的運(yùn)用自由裁量權(quán)行為，厘清自由裁量權(quán)的邊界，強(qiáng)化對(duì)自由裁量權(quán)運(yùn)用的監(jiān)督，將有助于減少政策執(zhí)行非理性加碼引發(fā)的問(wèn)題。

1.厘清自由裁量權(quán)的邊界

政策過(guò)度加碼與自由裁量權(quán)的過(guò)度運(yùn)用存在一定的聯(lián)系，規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用將有利于把政策加碼控制在合理范圍內(nèi)。一方面，應(yīng)當(dāng)厘清與政策加碼相關(guān)的自由裁量權(quán)的邊界范圍，明確規(guī)定自由裁量權(quán)的行使不可與法律法規(guī)、中央政策內(nèi)容等產(chǎn)生沖突，將其控制在合理的使用范圍內(nèi)，且邊界范圍不宜過(guò)寬也不宜過(guò)窄，以免影響地方政策合法合規(guī)、合情合理的自由裁量。另一方面，應(yīng)當(dāng)制定細(xì)化的權(quán)力規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)，制定不同層級(jí)政府的自由裁量權(quán)力清單，形成針對(duì)自由裁量權(quán)的自我約束，防范自由裁量權(quán)逾越邊界及濫用的問(wèn)題再度發(fā)生，促使政策執(zhí)行科學(xué)化、合理化。

2.強(qiáng)化自由裁量權(quán)的監(jiān)督

規(guī)范權(quán)力的使用必然繞不開(kāi)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，尤其是對(duì)于自主選擇性相對(duì)靈活的自由裁量權(quán)而言，更應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督。具體而言，應(yīng)當(dāng)建立全方位多主體的監(jiān)督機(jī)制，重視加強(qiáng)黨委、政府及其職能部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、媒體等多方監(jiān)督主體的內(nèi)外監(jiān)督力度，暢通社會(huì)監(jiān)督力量參與的監(jiān)督途徑，把自由裁量權(quán)行使及政策加碼置于公開(kāi)透明的監(jiān)督環(huán)境之下。同時(shí)，精準(zhǔn)識(shí)別政策加碼現(xiàn)象中涉及自由裁量權(quán)行使的違規(guī)行為，依法處理相關(guān)違規(guī)行為，及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策中不合時(shí)宜甚至違法違規(guī)的內(nèi)容。