工業(yè)用地出讓政策在實施中的問題與建議
——以內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)為例

■ 董璐璐/王 考/郝潤梅/徐艷紅

（1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院，呼和浩特 010010）

0 引言

有效的工業(yè)用地出讓政策有利于提高工業(yè)用地利用率，緩解工業(yè)用地供求矛盾，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供重要保障。工業(yè)用地招拍掛出讓政策實施以來，有效促進(jìn)了工業(yè)用地出讓市場的健康發(fā)展，但問題也逐漸顯現(xiàn)，如工業(yè)用地利用效率低、用地周期長而企業(yè)生命周期短之間存在矛盾等。因此，對工業(yè)用地出讓政策展開深入研究進(jìn)而探尋改革完善路徑，具有現(xiàn)實意義。

從2014年起，國家相繼出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)工業(yè)用地創(chuàng)新出讓方式，多地通過實踐探索出浙江省溫嶺市的“先租后讓”[1]、廣西壯族自治區(qū)的彈性出讓管理辦法[2]等模式。許多學(xué)者對工業(yè)用地出讓政策進(jìn)行了研究。王孟年等人研究探討了差別化工業(yè)用地供應(yīng)制度構(gòu)建問題[3]；蓋濤認(rèn)為，要通過合理制定工業(yè)用地出讓年期和推廣多樣化的工業(yè)用地出讓方式，來解決工業(yè)用地出讓年期缺乏調(diào)控和出讓方式較單一的問題[4]；李炎埔對適應(yīng)河南省實際的各彈性出讓模式下的年期及出讓金進(jìn)行了研究[5]；劉盼盼通過分析彈性出讓模式的優(yōu)劣，發(fā)現(xiàn)租讓結(jié)合的工業(yè)用地出讓方式更適合企業(yè)發(fā)展[6]；楊少敏等人將低效用地劃分為4種類型，并從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利用強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)效益、民生設(shè)施等方面進(jìn)行判定與識別[7]；駱虹蒞提出要進(jìn)行工業(yè)用地全生命周期管理[8]；劉芳認(rèn)為，建設(shè)用地批后監(jiān)管中存在缺乏系統(tǒng)有效的政策體系，以及未履行合同、用地延期開竣工等問題[9]。

內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)作為老工業(yè)區(qū)和新型能源化工產(chǎn)業(yè)分布較為集中的地區(qū)，在積極尋求工業(yè)用地出讓政策創(chuàng)新時同樣面臨著諸多問題。本研究基于實地調(diào)研，分析了研究區(qū)工業(yè)用地出讓政策實施中存在的問題與原因提出相關(guān)改革完善建議，以期為區(qū)域工業(yè)用地集約利用程度和工業(yè)產(chǎn)能的提高提供參考。

1 研究區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)基本概況

內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)包括阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市、呼和浩特市6個盟市。該區(qū)域集中了鹽化工、煤化工、精細(xì)化工、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、金屬冶煉加工、生物制藥、節(jié)能環(huán)保、云計算、新材料、新能源、裝備制造、食品、乳產(chǎn)品，煤焦化工、氯堿化工等57種產(chǎn)業(yè)，各級各類工業(yè)園區(qū)達(dá)41個，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量達(dá)1688家。

研究區(qū)2019年生產(chǎn)總值為10832.23億元，其中工業(yè)總產(chǎn)值為4013.69億元，工業(yè)總產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的37.05%。阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市、呼和浩特市2019年生產(chǎn)總值依次為295.31億元、550.95億元、875.01億元、3605.03億元、2714.47億元、2791.46億元，工業(yè)總產(chǎn)值依次為136.42億元、316.57億元、230.43億元、1901.45億元、815.48億元、613.34億元。其中工業(yè)總產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例最低的是呼和浩特市，為21.97%，研究區(qū)其他盟市該比例均高于26%，最高可達(dá)57%。由此可見，工業(yè)總產(chǎn)值占內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)生產(chǎn)總值的比例較大，工業(yè)用地對該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用。

2 實地調(diào)研與數(shù)據(jù)整理

2.1 調(diào)研方案設(shè)計

調(diào)研主要圍繞以下4個問題展開：①目前國有建設(shè)用地出讓制度存在哪些問題和不足；②目前已經(jīng)出臺哪些關(guān)于土地資源節(jié)約集約利用、低效用地盤活利用、工業(yè)用地彈性年期出讓等方面的政策，有哪些典型案例；③已經(jīng)出臺的關(guān)于工業(yè)用地退出、土地續(xù)期使用等方面的政策措施；④工業(yè)用地出讓制度改革的監(jiān)管措施。調(diào)研流程如圖1所示。

圖1 調(diào)研流程

2.2 調(diào)研數(shù)據(jù)整理

實地調(diào)研主要選取包頭國家稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、巴彥淖爾經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、阿拉善策克口岸3個工業(yè)用地集中的工業(yè)園區(qū)。調(diào)研方式為與政府和企業(yè)圍繞工業(yè)用地出讓政策與實施主題進(jìn)行座談和問卷調(diào)查。實地調(diào)研選取了研究區(qū)內(nèi)具有典型性的不同類型企業(yè)。調(diào)研共收到3份政府調(diào)研問卷和座談總結(jié)，以及25份企業(yè)調(diào)研問卷。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，3個工業(yè)園區(qū)都在積極探索國有建設(shè)用地出讓制度改革與完善：包頭國家稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)積極探索標(biāo)準(zhǔn)化廠房租賃模式，巴彥淖爾經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)積極探索低效用地的再開發(fā)，阿拉善策克口岸積極探索工業(yè)用地租賃和彈性出讓。對調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，形成如下調(diào)研成果（表1）。

表1 調(diào)研成果匯總

3 內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓存在的問題

3.1 工業(yè)用地出讓方式單一，企業(yè)拿地壓力大，亟待創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式

匯總分析內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)2011—2020年工業(yè)用地出讓方式（圖2）發(fā)現(xiàn)，此期間95.47%的工業(yè)用地出讓采取掛牌方式，其余出讓方式有協(xié)議、租賃和拍賣。從研究區(qū)各盟市具體情況來看，6個盟市掛牌出讓的工業(yè)用地占比均較高，最高可達(dá)98.43%，最低也達(dá)92.41%。原國土資源部發(fā)布實施的《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》明確工業(yè)用地必須采用招拍掛方式出讓，該標(biāo)準(zhǔn)實施后研究區(qū)的工業(yè)用地出讓基本通過掛牌方式進(jìn)行?？傮w來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓方式較單一，主要為掛牌出讓，這種出讓方式的特征是一次性收取土地出讓金。在實地調(diào)研中，多家企業(yè)表示一次性繳納土地出讓金對于企業(yè)來說負(fù)擔(dān)較大。尤其是高新技術(shù)企業(yè)，因其專業(yè)人員、技術(shù)等費(fèi)用較高，購買土地的資金就會較少，高額的土地出讓金會限制企業(yè)初期的發(fā)展。對此，包頭國家稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)探索了標(biāo)準(zhǔn)化廠房租賃模式，由政府建設(shè)集中連片的標(biāo)準(zhǔn)化廠房，企業(yè)以租賃的方式按年繳納租賃費(fèi)，解除了企業(yè)用地和建造成本壓力，使其能及時投產(chǎn)。該模式在實踐中還是比較成功的，但是這種模式投資回收期較長，會加重政府的財政負(fù)擔(dān)?？傮w來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)對創(chuàng)新工業(yè)用地出讓方式進(jìn)行了一些實踐，但出讓方式仍然不能滿足多元用地需求。

圖2 2011—2020年研究區(qū)6盟市工業(yè)用地出讓方式占比

3.2 工業(yè)用地審批程序復(fù)雜、審批時間長，不利于企業(yè)有效開工建設(shè)

根據(jù)工業(yè)用地招拍掛政策，招拍掛程序從公告到公布出讓結(jié)果至少需要40天才能完成。在招拍掛流程結(jié)束后，土地出讓信息要在土地市場交易平臺、公共資源交易平臺及其他指定平臺進(jìn)行公示。在公共資源交易平臺發(fā)布出讓結(jié)果之前，還要對政府已審批的工業(yè)用地進(jìn)行審核，而公共資源交易平臺屬于政府的職能部門，其功能是讓信息公開透明，所以決定公示出讓結(jié)果的程序可以適當(dāng)簡化。綜合來看，工業(yè)用地審批程序復(fù)雜、審批時間長，這與企業(yè)縮短建設(shè)周期要求存在矛盾。受自然條件影響，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)建設(shè)項目施工期較短，而工業(yè)用地審批程序復(fù)雜、審批時間長，不利于企業(yè)開工建設(shè)，也導(dǎo)致政府招商引資難度加大。

3.3 出讓年期過長，不利于土地的集約節(jié)約利用

工業(yè)用地的最高出讓年限為50年，這個規(guī)定實際只是限定了工業(yè)用地出讓年期的上限，但在實踐中，政府一般會按最高年限50年進(jìn)行出讓。根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)2011—2020年工業(yè)用地出讓年期（圖3）資料，91.41%的工業(yè)用地以50年為期限進(jìn)行出讓，8.59%的工業(yè)用地以小于50年為期限進(jìn)行出讓。除阿拉善盟外，研究區(qū)其余地區(qū)工業(yè)用地以50年為期出讓的數(shù)量占工業(yè)用地出讓總數(shù)的比例均較高，最高可達(dá)99.35%，最低也達(dá)87.14%。在阿拉善盟的彈性出讓實踐中，工業(yè)用地出讓年期主要是15年、20年，但這兩種出讓年期的工業(yè)用地在該盟全部工業(yè)用地中所占比例僅分別為0.73%、5.80%。總體來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)現(xiàn)行工業(yè)用地出讓年期仍以最高出讓年期為主。工業(yè)用地招拍掛政策的實施，在一定程度上促進(jìn)了工業(yè)用地出讓市場的有序發(fā)展，但隨著建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，工業(yè)用地效率低、土地供求矛盾嚴(yán)峻的問題逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，我國企業(yè)集團(tuán)的平均壽命為7～8年，中小企業(yè)的平均壽命為2.9年[10]，內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)平均壽命為6.2年[11]。由此可見，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)企業(yè)生命周期相比工業(yè)用地出讓年限短。如果用地單位已經(jīng)運(yùn)營不下去，而土地還有較長的使用期，用地單位往往會抱有資產(chǎn)性的心理不愿輕易放棄土地使用權(quán)，這時新興的工業(yè)項目落地只能使用新增建設(shè)用地，從而導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。所以這種以最高出讓年期出讓工業(yè)用地的方式已不適應(yīng)新的發(fā)展要求。

圖3 2011—2020年研究區(qū)6盟市工業(yè)用地出讓年期占比

3.4 依賴新增建設(shè)用地，現(xiàn)有低效建設(shè)用地盤活不夠

根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓來源（圖4）資料，2011—2020年該地區(qū)82.78%的工業(yè)用地來源于新增建設(shè)用地。其中，烏海市工業(yè)用地出讓利用新增建設(shè)用地的比例相對較小，為58.62%；包頭市、巴彥淖爾市的比例在77%以上；其他3個盟市比例均高于86%，最高可達(dá)到90.48%。綜合來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓的來源主要是新增建設(shè)用地。隨著土地供需矛盾的加劇，依賴新增建設(shè)用地，不斷進(jìn)行建設(shè)用地擴(kuò)張的路徑是行不通的。如何在不依賴新增建設(shè)用地的前提下滿足用地需求，積極盤活現(xiàn)有低效建設(shè)用地是一條可行路徑。對此研究區(qū)域內(nèi)也進(jìn)行了一些有益探索，如巴彥淖爾經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)根據(jù)國家政策排查園區(qū)低效建設(shè)用地，對其中一宗企業(yè)低效用地進(jìn)行回收后納入平臺進(jìn)行重新出讓。這一案例是低效工業(yè)用地盤活的有益實踐，但實施過程中仍存在諸多問題，如對低效用地的界定未形成可推廣應(yīng)用的模式，政府與企業(yè)對低效用地的認(rèn)定難以達(dá)成一致等?？傮w來看，由于對低效用地的認(rèn)定沒有形成規(guī)范，在界定低效用地方面仍存在問題。內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)現(xiàn)有低效建設(shè)用地挖潛不足，工業(yè)用地出讓仍依賴新增建設(shè)用地，這樣的發(fā)展路徑是不可持續(xù)的。

圖4 2011—2020年研究區(qū)6盟市工業(yè)用地出讓來源占比

3.5 部門聯(lián)動低效，批后監(jiān)管不足

工業(yè)用地批后監(jiān)管由兩個部門負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)建設(shè)部門對工業(yè)用地違法違規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，自然資源管理部門主要對未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的情況進(jìn)行糾正與處理。城鄉(xiāng)建設(shè)部門和自然資源管理部門均要對建設(shè)單位按合同進(jìn)行開發(fā)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，因此這兩部門在工業(yè)用地批后監(jiān)管上存在職責(zé)重疊，部門間職責(zé)不清，信息交流不暢，反而更易導(dǎo)致監(jiān)管不足。在實地調(diào)查的25家企業(yè)中，有4家企業(yè)容積率不達(dá)標(biāo)，均低于國家標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來看，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)在工業(yè)用地批后監(jiān)管方面仍存在不足。

4 內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓制度改革與完善對策

4.1 簡化工業(yè)用地審批程序，縮短審批時間

首先，隨著互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，土地出讓流程中的公告、掛牌、公示等均可在相關(guān)部門的互聯(lián)網(wǎng)平臺上進(jìn)行，因此可以在保證供地程序公開、公平、公正的基礎(chǔ)上，充分利用互聯(lián)網(wǎng)加快平臺建設(shè)，進(jìn)行網(wǎng)上出讓土地，縮短工業(yè)用地招拍掛時間。其次，簡化工業(yè)用地審批程序。在保證出讓過程公正透明的前提下，簡化工業(yè)用地審批程序，如簡化公共資源交易平臺審查交易土地公示流程。公共資源交易中心本屬于政府的職能部門，而且其設(shè)立的宗旨是確保土地出讓的公開透明，所以可以簡化其審批程序。最后，推進(jìn)工業(yè)用地出讓“一站式”窗口建設(shè)，集中統(tǒng)一辦公，可以極大地縮短審批時間。

4.2 積極探索工業(yè)用地出讓新模式在內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)的實施路徑

目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部只有小部分地區(qū)進(jìn)行了工業(yè)用地出讓新模式的探索。阿拉善盟策克口岸工業(yè)園區(qū)通過長期租賃方式供應(yīng)工業(yè)用地，年期以15年和20年為主。此外還根據(jù)工業(yè)項目土地使用區(qū)域、占用地類和前期開發(fā)情況，工業(yè)用地出讓價格按所在地土地等別相對應(yīng)《全國工業(yè)用地最低價出讓標(biāo)準(zhǔn)》的30%執(zhí)行。包頭國家稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房，以租賃的方式供企業(yè)使用。研究區(qū)雖然已有一些實踐，但在調(diào)研過程中政府對已進(jìn)行的實踐及創(chuàng)新出讓方式提出了問題及擔(dān)憂。主要是如何確定彈性出讓及先租后讓的年期、出讓金，租賃期間企業(yè)如何施工建設(shè)和抵押貸款，以及在期滿后或企業(yè)建設(shè)未達(dá)標(biāo)的情況下如何處置已建的地上附著物等問題。此外企業(yè)也提出創(chuàng)新收取出讓金的建議：企業(yè)在簽訂土地出讓合同后先繳納一定比例的土地出讓金，依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證復(fù)印件，并限制復(fù)印件使用權(quán)限，剩余土地出讓金可以延緩分期繳納，待繳納全部土地出讓金后發(fā)放土地使用權(quán)證原件。這些問題及建議都需要結(jié)合內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)企業(yè)的發(fā)展情況進(jìn)行實踐探索。具體的實施建議：可以在不突破工業(yè)用地最高使用年限和出讓金總額不低于所在地區(qū)土地等別相對應(yīng)工業(yè)用地最低限價的70%這兩條底線的基礎(chǔ)上積極探索。

4.3 加快低效用地界定，盤活存量建設(shè)用地

首先，加快低效用地的認(rèn)定。內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)應(yīng)該結(jié)合區(qū)域具體用地情況，確定適合的低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并形成規(guī)范。其次，完善低效用地退出機(jī)制。在識別低效用地之后，要逐步引導(dǎo)低效用地退出，為新的用地者騰退土地。最后，積極盤活存量建設(shè)用地，在安排供地時要優(yōu)先選擇存量建設(shè)用地。隨著土地供求矛盾的加劇，供地時應(yīng)當(dāng)把關(guān)注的重點從新增建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到存量建設(shè)用地上。一味盲目地擴(kuò)張建設(shè)用地，不僅是對寶貴土地資源的浪費(fèi)，更是可持續(xù)發(fā)展的絆腳石。加之目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)口打開，如果建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，勢必會對耕地保護(hù)造成威脅。因此，要加快低效用地認(rèn)定，并積極盤活存量建設(shè)用地。通過對存量土地進(jìn)行再利用，減少新增建設(shè)用地，從而緩解土地供求矛盾。

4.4 加快工業(yè)用地批后監(jiān)管法律體系建設(shè)

首先，盡快補(bǔ)充完善工業(yè)用地批后監(jiān)管具體實施細(xì)則，規(guī)范各部門的監(jiān)察內(nèi)容，厘清各部門監(jiān)察職責(zé)，明確違規(guī)用地處置辦法。在法律層面明確批后監(jiān)管的具體過程，促進(jìn)工業(yè)用地使用的規(guī)范化、法制化。其次，加強(qiáng)批后監(jiān)管制度執(zhí)行。重點跟蹤企業(yè)對合同的履行情況，監(jiān)察工業(yè)用地容積率、投資強(qiáng)度等是否達(dá)標(biāo)，及時發(fā)現(xiàn)違反合同規(guī)定的行為并依法處罰、追究違約責(zé)任?？梢詷?gòu)建“全年限”監(jiān)管機(jī)制，使監(jiān)察覆蓋從工業(yè)用地審批、開工建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展到用地企業(yè)生命周期的全過程。工業(yè)用地批后監(jiān)管，是防止出現(xiàn)低效用地、提高土地利用效率的重要手段，因此要加快工業(yè)用地批后監(jiān)管法律體系建設(shè)。

5 結(jié)語

實踐證明，現(xiàn)行工業(yè)用地出讓模式已無法滿足市場發(fā)展需求。通過對內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前工業(yè)用地出讓主要存在以下問題：一是出讓方式單一，不能滿足多元用地者的需求；二是工業(yè)用地審批程序復(fù)雜、時間長，不利于企業(yè)開工建設(shè)；三是工業(yè)用地出讓年期過長，不利用于土地集約利用；四是主要依賴新增建設(shè)用地，對現(xiàn)有低效建設(shè)用地盤活不足；五是部門聯(lián)動低效，批后監(jiān)管不足?；谝陨蠁栴}提出相應(yīng)對策：簡化工業(yè)用地審批程序，縮短審批時間；積極探索工業(yè)用地出讓新模式在內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)的實施路徑；加快低效用地界定，盤活存量建設(shè)用地；加快工業(yè)用地批后監(jiān)管法律體系建設(shè)。

本研究的目的是探索解決工業(yè)用地出讓政策存在問題的思路，為內(nèi)蒙古自治區(qū)中西部地區(qū)工業(yè)用地出讓政策改革奠定研究基礎(chǔ)。本研究雖未對改革創(chuàng)新的具體實施過程進(jìn)行研究，但認(rèn)為地方在探索創(chuàng)新工業(yè)用地出讓政策時，必須要從地方實際出發(fā)，探索解決地方實際問題的新方法。建議國家出臺工業(yè)用地出讓政策時，要立足地方視角，制定切實可行的政策，并為不同地區(qū)的具體實施操作留有空間。