關(guān)于國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告范圍的思考

■ 羅世興/王燕東

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

國(guó)有自然資源資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的重要組成，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體。建立完善國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況專項(xiàng)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告）制度，客觀反映保護(hù)成效和運(yùn)營(yíng)效益，是各級(jí)人民代表大會(huì)強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能的客觀要求，是維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益的重要手段。依法明確和規(guī)范報(bào)告范圍，是《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出的重要任務(wù)，也是提高報(bào)告質(zhì)量、做好報(bào)告工作的重要內(nèi)容。狹義的報(bào)告范圍僅指納入報(bào)告的自然資源資產(chǎn)種類范圍，廣義的報(bào)告范圍還應(yīng)包括報(bào)告的時(shí)間范圍、空間范圍、資產(chǎn)范圍、權(quán)屬范圍、內(nèi)容范圍、部門范圍等。本文從廣義角度進(jìn)行探討，以期為規(guī)范報(bào)告范圍，推動(dòng)報(bào)告工作提供參考。

1 文獻(xiàn)回顧

《意見》提出“逐步擴(kuò)大報(bào)告范圍、充實(shí)報(bào)告內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)全口徑、全覆蓋”，明確了國(guó)有自然資源報(bào)告重點(diǎn)及全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督和審議的九個(gè)側(cè)重方面，要求“依法明確和規(guī)范報(bào)告范圍、分類、標(biāo)準(zhǔn)”。全國(guó)人大常委會(huì)貫徹落實(shí)《意見》的五年規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）要求“積極穩(wěn)妥擴(kuò)大報(bào)告范圍，將儲(chǔ)備土地、公路……社保基金（2019年），……納入報(bào)告范圍”“逐步增加納入報(bào)告范圍的國(guó)有自然資源（資產(chǎn)）的種類”“到2022年，各類國(guó)有資產(chǎn)的報(bào)告范圍、分類和標(biāo)準(zhǔn)基本規(guī)范和健全”。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出全國(guó)人大常委會(huì)審議和監(jiān)督應(yīng)關(guān)注十方面重點(diǎn)，要求專項(xiàng)報(bào)告要反映各類國(guó)有資產(chǎn)管理情況、管理成效、相關(guān)問題和改進(jìn)工作安排?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度監(jiān)督工作計(jì)劃》增加聽取和審議重點(diǎn)，即國(guó)有自然資源資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量、結(jié)構(gòu)、分布，是對(duì)《意見》明確的報(bào)告重點(diǎn)中的“自然資源總量”的細(xì)化。

現(xiàn)有相關(guān)研究主要聚焦國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的意義、問題及建議等，對(duì)報(bào)告范圍研究較少。文宗瑜分析了國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度的理論基礎(chǔ)、法理依據(jù)、重要意義及作用，主張報(bào)告應(yīng)以國(guó)有資本價(jià)值及其變化為重點(diǎn)[1-3]，但這與國(guó)有自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)及管理并不相符。翟盼盼認(rèn)為，目前國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告范圍覆蓋不完整，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告多，資源性國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度缺失[4]，但未做進(jìn)一步分析。史耀斌認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)范圍需要進(jìn)一步明確，比如金融基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、國(guó)防資產(chǎn)等特定資產(chǎn)的性質(zhì)和歸屬[5]。張鵬越認(rèn)為，各資源管理部門在資源量統(tǒng)計(jì)中依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一核算[6]，所提問題的實(shí)質(zhì)還是分類、標(biāo)準(zhǔn)及口徑不一致。石吉金主張先報(bào)告主要傳統(tǒng)自然資源，待條件成熟后再報(bào)告非傳統(tǒng)自然資源，既報(bào)告國(guó)有情況，也報(bào)告集體所有情況[7]。侯淑濤總結(jié)問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前未明確國(guó)有自然資源種類、范圍、資產(chǎn)核算口徑、標(biāo)準(zhǔn)、方法等關(guān)鍵指標(biāo)[8]，但未進(jìn)一步提出建設(shè)性方案。羅世興認(rèn)為當(dāng)前報(bào)告邊界范圍不清，并從管理環(huán)節(jié)、部門職責(zé)、資產(chǎn)概念和產(chǎn)權(quán)歸屬等角度加以分析，進(jìn)而提出先將土地等七類自然資源資產(chǎn)納入報(bào)告及資產(chǎn)報(bào)表設(shè)計(jì)的建議[9-10]；楊戈建議分階段確定工作邊界和范圍，近期可覆蓋土地等七類自然資源及國(guó)家公園[11]。但兩者提出的種類、權(quán)屬等范圍還不能滿足現(xiàn)階段報(bào)告工作的需要。

綜上，《意見》等雖明確了報(bào)告資產(chǎn)的所有權(quán)范圍為國(guó)家所有，規(guī)定了報(bào)告重點(diǎn)，但未進(jìn)一步明確納入報(bào)告的資產(chǎn)種類、核算口徑、分類標(biāo)準(zhǔn)。已有研究集中在種類范圍，對(duì)報(bào)告的時(shí)間、空間、內(nèi)容、部門等范圍探討不夠。因此，本文將在分析有關(guān)要求和報(bào)告范圍現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從相關(guān)法律法規(guī)和概念理論出發(fā)，進(jìn)一步研究分析報(bào)告范圍并提出對(duì)策建議。

2 報(bào)告范圍現(xiàn)狀

近年來(lái)，自然資源部牽頭，會(huì)同水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局等采用“統(tǒng)計(jì)報(bào)告＋工作報(bào)告”“資源＋資產(chǎn)”“國(guó)有＋集體”模式[12]，編制了年度國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告。其中，報(bào)告涉及的資產(chǎn)種類主要集中“7+1”范圍，即土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源及國(guó)家公園。權(quán)屬范圍既包括了國(guó)有，也包括了集體所有，且報(bào)告并未嚴(yán)格區(qū)分國(guó)有自然資源與國(guó)有自然資源資產(chǎn)。報(bào)告內(nèi)容方面主要聚焦貫徹落實(shí)黨中央決策部署，推進(jìn)自然資源改革、調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、權(quán)益管理、開發(fā)利用、空間規(guī)劃、用途管制、保護(hù)修復(fù)、法治建設(shè)等方面，對(duì)《意見》《決定》提出的改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等報(bào)告重點(diǎn)和全國(guó)人大常委會(huì)審議監(jiān)督重點(diǎn)有關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)不夠。

2018年以來(lái)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）先后建立了省級(jí)人民政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度，并編制國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告。從實(shí)踐上看，由于區(qū)域自然資源稟賦、相關(guān)工作基礎(chǔ)不一，對(duì)有關(guān)要求理解不夠準(zhǔn)確，以及對(duì)報(bào)告認(rèn)識(shí)不到位等原因，各地報(bào)告范圍差異較大，亟待進(jìn)一步明確和規(guī)范。比如，河北省、吉林省、江西省、青海省在相關(guān)制度中對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行了界定，將其明確為法律規(guī)定國(guó)家所有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地等自然資源。河北省更是將無(wú)線電頻譜納入資產(chǎn)范圍。天津市雖然沒有對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行界定，但明確其包括國(guó)有土地、礦產(chǎn)、海洋、水、森林等自然資源。2017年度江蘇省國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告中，國(guó)有自然資源資產(chǎn)是按照未區(qū)分權(quán)屬的各類別自然資源總量進(jìn)行報(bào)告[13]。2018年度吉林省國(guó)有資產(chǎn)綜合報(bào)告[14]中，對(duì)于土地資源和森林資源分別報(bào)告了國(guó)有和集體所有數(shù)量，但對(duì)草原資源未區(qū)分權(quán)屬。

在報(bào)告涉及的部門范圍上，國(guó)務(wù)院構(gòu)建了由財(cái)政部牽頭，自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行、審計(jì)署、國(guó)資委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、銀保監(jiān)會(huì)、糧食和儲(chǔ)備局、林草局、文物局等部門參與的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制[15]，因尚未納入工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等涉及自然資源管理和報(bào)告重點(diǎn)的政府部門，故還需要進(jìn)一步優(yōu)化。

3 報(bào)告范圍分析

國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告涉及的資源種類多，部門廣，且內(nèi)容豐富?？茖W(xué)確定報(bào)告范圍既要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，從報(bào)告定位及需求出發(fā)，也要堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)，結(jié)合調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記及統(tǒng)計(jì)核算等工作實(shí)際。

3.1 時(shí)間范圍

《意見》要求“國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式”。作為專項(xiàng)報(bào)告之一的國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告，實(shí)質(zhì)上屬于年度報(bào)告，不論它是否被本級(jí)人大常委會(huì)聽取和審議，報(bào)告涵蓋的時(shí)間范圍原則上應(yīng)限定在一個(gè)公歷年度，比如2020年報(bào)告2019年度的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況。但對(duì)于特殊年份，比如2021年是國(guó)務(wù)院首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況，其報(bào)告名稱是2020年度報(bào)告，但由于2020年是“十三五”收官之年，因此該報(bào)告時(shí)間跨度上可擴(kuò)展至“十三五”時(shí)期，同時(shí)也需突出2020年新冠肺炎疫情防控等重要工作情況。

3.2 空間范圍

《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《產(chǎn)權(quán)改革意見》）要求各級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有自然資源資產(chǎn)情況。按照國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告“全口徑、全覆蓋”要求，從全國(guó)范圍來(lái)看，國(guó)務(wù)院國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告涵蓋的空間范圍應(yīng)包括境內(nèi)（含港澳臺(tái)地區(qū)）和境外，但由于管理體制和統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度等原因，目前報(bào)告空間范圍主要涵蓋境內(nèi)的31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），僅土地、海洋等數(shù)據(jù)涵蓋港澳臺(tái)地區(qū)。境外國(guó)有自然資源資產(chǎn)主要是企業(yè)（含金融企業(yè)）通過海外投資等方式取得，目前已納入企業(yè)（含金融企業(yè)）國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告之中。對(duì)于飛地等特殊情況，省級(jí)及以下人民政府應(yīng)在本級(jí)國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告中予以單獨(dú)說明。

隨著全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的建立健全，將來(lái)國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告還應(yīng)結(jié)合不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍，增加反映本級(jí)人民政府行使所有權(quán)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況的內(nèi)容。

3.3 資產(chǎn)范圍

不同的核算目的，決定了資產(chǎn)范圍各異。宏觀上，國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2008將資產(chǎn)定義為由某個(gè)或某些單位所擁有的實(shí)體，其所有者會(huì)因?qū)λ鼈兊某钟谢蛟谝欢螘r(shí)間內(nèi)的使用而獲取經(jīng)濟(jì)利益，不包括空氣或公海等無(wú)法有效行使所有權(quán)的自然資源，以及尚未發(fā)現(xiàn)或開采的礦藏和能源儲(chǔ)備[16]。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2016明確界定，資產(chǎn)是根據(jù)所有權(quán)原則界定的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)[17]。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的擴(kuò)展，環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系中心框架2012的自然資源資產(chǎn)實(shí)物量核算包括可能為人類提供好處的所有自然資源，但價(jià)值計(jì)量限于根據(jù)國(guó)民賬戶體系的估價(jià)原則確認(rèn)為具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的部分[18]?？梢?，宏觀核算強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)要符合權(quán)屬明確、能有效控制及帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益。微觀上，我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則將資產(chǎn)定義為企業(yè)過去的交易或者事項(xiàng)形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源[19]，其強(qiáng)調(diào)主體擁有或控制、能以貨幣計(jì)量的及帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益。十八屆三中全會(huì)決定輔導(dǎo)讀本將自然資源資產(chǎn)定義為具有稀缺性、有用性（包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益）和產(chǎn)權(quán)明確的自然資源，更加全面、客觀。

有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)自然資源資產(chǎn)的稀缺性、能帶來(lái)效益、為一定的主體擁有或控制、能以貨幣計(jì)量[20]；有的強(qiáng)調(diào)權(quán)屬性、有效性及稀缺性[21-22]；有的強(qiáng)調(diào)稀缺性、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)邊界清晰[23-24]；有的強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明確，具有可調(diào)查性和可計(jì)量性，可帶來(lái)預(yù)期效益[25]?？梢姡匀毁Y源資產(chǎn)的稀缺性、有用性、產(chǎn)權(quán)明確是研究的共同關(guān)注點(diǎn)?？捎?jì)量性作為衡量?jī)r(jià)值大小的尺度，是資產(chǎn)的內(nèi)在要求。但在效益類型、產(chǎn)權(quán)明確和可控性程度、計(jì)量方式等方面存在爭(zhēng)議。在具體實(shí)踐上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局牽頭編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表主要涉及土地、林木、水和礦產(chǎn)等資源資產(chǎn)，均按照資源即資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)物量賬戶填報(bào)。在全民所有自然資源資產(chǎn)清查和資產(chǎn)平衡表試點(diǎn)中，由于其主要探索經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算，因此礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是按照狹義資產(chǎn)即經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)進(jìn)行核算填報(bào)的，其中固體礦產(chǎn)資產(chǎn)按儲(chǔ)量①《固體礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類》（GB/T 17766—2020）中的儲(chǔ)量是指資源量和（或）控制資源量中可經(jīng)濟(jì)采出的部分。填報(bào)，油氣礦產(chǎn)按剩余探明技術(shù)經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量②《油氣礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量分類》（GB/T 19492—2020）中的剩余控制經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量是指控制經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量減去油氣累計(jì)產(chǎn)量。填報(bào)，其他類別礦產(chǎn)按照資源即資產(chǎn)思路進(jìn)行填報(bào)。

綜上，對(duì)于宏觀尺度上的資產(chǎn)核算，所有在實(shí)物量上具有稀缺性、產(chǎn)權(quán)明確為國(guó)家所有的自然資源，盡量都納入核算。價(jià)值量上優(yōu)先核算其中能帶來(lái)可計(jì)量經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)效益、社會(huì)價(jià)值的部分，其余部分待條件成熟逐步納入。按照以上條件，筆者認(rèn)為關(guān)于資產(chǎn)實(shí)物量，盡量按照資源即資產(chǎn)的原則報(bào)告。關(guān)于價(jià)值量，應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)原則，與資產(chǎn)核算、清查、統(tǒng)計(jì)和負(fù)債表編制等工作銜接，優(yōu)先報(bào)告能夠計(jì)量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值。

3.4 權(quán)屬范圍

國(guó)有自然資源資產(chǎn)是國(guó)有自然資源中的一部分，首先要依法確定國(guó)有自然資源的范圍。我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，從所有權(quán)上看，我國(guó)憲法規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！蔽覈?guó)民法典規(guī)定：礦藏、水流、海域、無(wú)居民海島、無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律法規(guī)規(guī)定：礦產(chǎn)資源、水資源、海域和無(wú)居民海島、無(wú)線電頻譜資源屬于國(guó)家所有，土地資源（含濕地）、森林資源和草原資源既有國(guó)家所有也有集體所有。

我國(guó)民法典規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有?！币吧鷦?dòng)物保護(hù)法規(guī)定“野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”，但該法將保護(hù)的野生動(dòng)物限定于“珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物”。野生植物保護(hù)條例沒有關(guān)于所有權(quán)的規(guī)定，將其保護(hù)的野生植物限定為“原生地天然生長(zhǎng)的珍貴植物和原生地天然生長(zhǎng)并具有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究、文化價(jià)值的瀕危、稀有植物”?？梢?，那些不受野生動(dòng)物保護(hù)法保護(hù)的“野生動(dòng)物資源”的權(quán)屬，在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定[26]。法律法規(guī)沒有規(guī)定野生植物的所有權(quán)一律歸國(guó)家所有[27]。我國(guó)氣象法對(duì)氣候資源的開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，但未明確其權(quán)屬。

從報(bào)告定位和名稱上看，國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告應(yīng)聚焦國(guó)家所有的自然資源資產(chǎn)情況。因此，將國(guó)有自然資源資產(chǎn)界定為具有稀缺性、有用性且法律法規(guī)規(guī)定屬于國(guó)家所有，即全民所有的自然資源。對(duì)于包含國(guó)家所有和集體所有的全部情況，可以通過國(guó)家所有的占比間接反映或者以附件補(bǔ)充說明。

3.5 種類范圍

我國(guó)國(guó)土遼闊，自然資源種類多、總量豐富。目前，自然資源分類在法律法規(guī)和管理實(shí)踐中存在差異。我國(guó)憲法、民法典提出的分類包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，但在管理實(shí)踐中主要依照土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、水法、海洋環(huán)境保護(hù)法、海域使用管理法、海島保護(hù)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、氣象法、野生植物保護(hù)條例、無(wú)線電管理?xiàng)l例、濕地保護(hù)管理規(guī)定等單門類法律法規(guī)，再結(jié)合政府部門“三定”職責(zé)和管理實(shí)踐，涉及的自然資源種類主要包括土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、濕地資源、水資源、海洋資源（海域、海島）、野生動(dòng)物資源、野生植物資源、無(wú)線電頻譜資源③無(wú)線電頻譜是電磁波的一種，我國(guó)軍事通訊百科全書無(wú)線電管理分冊(cè)將無(wú)線電頻譜定義為無(wú)線電波的全部頻率范圍內(nèi)，電磁頻譜中3000 GHz以下的部分。我國(guó)無(wú)線電頻率劃分規(guī)定和國(guó)際電聯(lián)的《無(wú)線電規(guī)則》都規(guī)定“無(wú)線電頻譜是有限的自然資源”。、氣候資源等。自然保護(hù)地作為各類自然資源集合體和自然資源保護(hù)的重要載體，是黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)以及社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，建議作為特殊主體納入報(bào)告。結(jié)合“全口徑、全覆蓋”目標(biāo)要求和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)等工作基礎(chǔ)，建議將報(bào)告涉及的資源種類擴(kuò)張至“10+1”，即上述10種（不含氣候資源）自然資源加自然保護(hù)地。并且根據(jù)《規(guī)劃》要求在國(guó)有土地資源中納入儲(chǔ)備土地。

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行自然資源分類，相關(guān)種類之間存在明顯的交叉重疊，比如土地資源與森林資源中的林地，草原資源中的草地、濕地資源之間，濕地資源與海洋資源之間等。筆者認(rèn)為在新的自然資源分類體系尚未建立時(shí)，暫按目前相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行分類，但需標(biāo)明分類依據(jù)和統(tǒng)計(jì)口徑，做好解釋說明，并在計(jì)算總量時(shí)做到不重、不漏。

3.6 內(nèi)容范圍

報(bào)告內(nèi)容范圍的確定，首先要從需求出發(fā)，聚焦《意見》《決定》提出的報(bào)告重點(diǎn)和全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督和審議重點(diǎn)，圍繞黨中央關(guān)切、全國(guó)人大關(guān)心、社會(huì)關(guān)注?！兑庖姟访鞔_國(guó)有自然資源報(bào)告重點(diǎn)包括“自然資源總量，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)情況，自然資源保護(hù)與利用等情況”，并提出全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督和審議要側(cè)重的九個(gè)方面。《決定》提出審議和監(jiān)督重點(diǎn)包括國(guó)有自然資源資產(chǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，落實(shí)自然資源保護(hù)與有效利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等約束性指標(biāo)等情況?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度監(jiān)督工作計(jì)劃》進(jìn)一步明確了聽取和審議年度專項(xiàng)報(bào)告的重點(diǎn)。此外，每年“兩會(huì)”的提案建議，人大常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)組織的相關(guān)座談會(huì)、專題調(diào)研，以及報(bào)告協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等提出的有關(guān)要求等，也應(yīng)在報(bào)告中有所體現(xiàn)或呼應(yīng)?？梢姡瑘?bào)告內(nèi)容不是僅僅限于自然資源管理，還涉及生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排等。

其次，要圍繞資產(chǎn)管理重點(diǎn)。目前，我國(guó)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理制度尚處于探索階段，因此需要從國(guó)有自然資源資產(chǎn)的概念和特點(diǎn)出發(fā)，從資產(chǎn)管理角度合理安排報(bào)告內(nèi)容，以體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)管理和價(jià)值管理?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》提出的改革主要任務(wù)，涉及資產(chǎn)委托代理機(jī)制、收益管理、使用、核算、資產(chǎn)負(fù)債表、損害賠償、特許經(jīng)營(yíng)、有償使用、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)報(bào)告、考核評(píng)價(jià)、資產(chǎn)離任審計(jì)、產(chǎn)權(quán)信息公開、督察執(zhí)法、產(chǎn)權(quán)登記及糾紛解決等方面。《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確資產(chǎn)管理主要包括產(chǎn)權(quán)界定與登記，資產(chǎn)評(píng)估、清查、統(tǒng)計(jì)，資產(chǎn)購(gòu)置、配置與處置，資產(chǎn)交易監(jiān)管、資產(chǎn)收益管理、評(píng)價(jià)考核等。結(jié)合相關(guān)部門的職責(zé)，國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理應(yīng)涵蓋基礎(chǔ)性工作（調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、糾紛解決、產(chǎn)權(quán)信息公開、資產(chǎn)核算、清查、統(tǒng)計(jì)等）、資產(chǎn)使用（使用規(guī)劃、有償使用、特許經(jīng)營(yíng)等）、資產(chǎn)配置（資產(chǎn)劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資等）、收益管理（有償使用，收益的收繳、分配及支出等）、管理監(jiān)督（督察執(zhí)法、評(píng)價(jià)考核、資產(chǎn)負(fù)債表、資產(chǎn)報(bào)告、離任審計(jì)、損害賠償?shù)龋?/p>

再次，要系統(tǒng)完整。借鑒經(jīng)審議的其他專項(xiàng)報(bào)告，報(bào)告結(jié)構(gòu)上應(yīng)包括正文和附件兩部分。其中，《規(guī)劃》《決定》對(duì)正文結(jié)構(gòu)均提出了有關(guān)要求，主要包括基本情況、管理工作情況、管理成效、存在的主要問題、下一步工作安排。為提高報(bào)告的可讀性、可審性，報(bào)告還應(yīng)以附件形式說明報(bào)告期國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)表、名詞解釋及相關(guān)重要政策文件目錄等。

3.7 部門范圍

根據(jù)我國(guó)土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、草原法、水法等法律法規(guī)和政府部門職責(zé)，全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水和海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)主要涉及自然資源主管部門；土地資源管理主要涉及自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門；礦產(chǎn)資源管理主要涉及自然資源主管部門；森林資源、草原資源和濕地資源管理主要涉及林業(yè)和草原主管部門；水資源管理主要涉及水行政主管部門；海洋資源管理主要涉及海洋行政主管部門；野生動(dòng)物管理主要涉及林業(yè)主管部門、漁業(yè)主管部門；野生植物管理主要涉及林業(yè)行政主管部門、建設(shè)行政部門、環(huán)境保護(hù)部門；無(wú)線電頻譜管理主要涉及工業(yè)與信息化主管部門（國(guó)家無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)）④我國(guó)無(wú)線電管理?xiàng)l例規(guī)定“無(wú)線電管理工作在國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分工管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，除國(guó)家無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)外，還有中國(guó)人民解放軍電磁頻譜管理機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)軍事系統(tǒng)的無(wú)線電管理工作。。自然保護(hù)地管理主要涉及林業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門。

關(guān)于報(bào)告內(nèi)容范圍涉及的部門有：發(fā)展和改革主管部門（國(guó)有自然資源資產(chǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、節(jié)能減排、生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋?、工業(yè)和信息化主管部門（無(wú)線電頻譜管理）、財(cái)政主管部門（國(guó)有自然資源資產(chǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、有償使用及資源稅費(fèi)改革等）、自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門（改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等）、建設(shè)行政部門（城市園林、風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)野生植物的監(jiān)督管理等）、水行政主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門（耕地保護(hù)、水生野生動(dòng)物保護(hù)等）、審計(jì)署（自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等）、統(tǒng)計(jì)局（自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及資產(chǎn)核算等）、林業(yè)和草原主管部門。

綜上，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告工作部際協(xié)調(diào)機(jī)制還未完全覆蓋可以納入報(bào)告的自然資源種類及報(bào)告重點(diǎn)，還不能滿足《意見》《規(guī)劃》等提出的“全口徑、全覆蓋”等有關(guān)要求，筆者建議將發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門納入。各地要根據(jù)實(shí)際，成立報(bào)告工作協(xié)調(diào)機(jī)制，盡量將自然資源管理相關(guān)的政府部門都納入。

3.8 公開范圍

《意見》提出，全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院要根據(jù)有關(guān)要求，及時(shí)將國(guó)有資產(chǎn)管理情況報(bào)告和審議意見及落實(shí)情況等向社會(huì)公開，涉密等按法律法規(guī)規(guī)定不宜公開的內(nèi)容除外。《決定》進(jìn)一步增加了所需公開的材料，并要求“國(guó)務(wù)院及其部門按照規(guī)定及時(shí)公開國(guó)家、部門、單位的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)表”，依法不予公開的除外。因此，國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告在編制等過程中要嚴(yán)格遵守保密規(guī)定，不納入涉密數(shù)據(jù)、內(nèi)容。要嚴(yán)格按照我國(guó)保密法、政府信息公開條例等要求，對(duì)于被依法確定為國(guó)家秘密的政府信息和法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危機(jī)國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，不予公開。比如，我國(guó)測(cè)繪法第34條提出了測(cè)繪成果的保密要求，海域使用管理法第14條對(duì)海洋功能區(qū)劃公開提出要求。

4 對(duì)策建議

為進(jìn)一步明確和規(guī)范報(bào)告范圍，做好國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告工作，提出以下建議。

(1)提高站位，準(zhǔn)確把握有關(guān)要求。深刻把握《意見》《決定》及全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)要求，進(jìn)一步提高站位，站在政府，而非自然資源主管部門的角度，結(jié)合工作實(shí)際，依法明確并擴(kuò)大報(bào)告范圍，統(tǒng)籌做好報(bào)告編制及整改等工作。報(bào)告可先涵蓋“10+1”種類范圍，聚焦國(guó)家所有自然資源資產(chǎn)，對(duì)黨中央關(guān)心、全國(guó)人大關(guān)注及社會(huì)關(guān)切的自然資源資產(chǎn)管理問題予以回應(yīng)，完善報(bào)告內(nèi)容體系，嚴(yán)格遵守保密規(guī)定和政府信息公開有關(guān)要求，按程序及時(shí)向社會(huì)公開國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告及報(bào)表。

(2)加強(qiáng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)核算，夯實(shí)報(bào)告數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源分類體系，完善自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)礦產(chǎn)、森林、水等專項(xiàng)調(diào)查，加強(qiáng)野生動(dòng)植物調(diào)查監(jiān)測(cè)。加快推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記及所有權(quán)委托代理機(jī)制，查清資源實(shí)物量，明確權(quán)屬及其行使主體，明確國(guó)家所有和集體所有的邊界范圍。加快自然資源分等定級(jí)及價(jià)格體系建設(shè)，制定并規(guī)范國(guó)有自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)方法，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)核算、清查、統(tǒng)計(jì)及資產(chǎn)負(fù)債表編制等工作，進(jìn)一步劃清并統(tǒng)一資產(chǎn)核算的口徑、標(biāo)準(zhǔn)，摸清資產(chǎn)價(jià)值量家底。

(3)明確部門職責(zé)分工，健全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)與全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委溝通，通過座談會(huì)、聯(lián)合調(diào)研、專題匯報(bào)等形式明確報(bào)告范圍、內(nèi)容等有關(guān)意見要求。健全國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告部門協(xié)調(diào)機(jī)制，建議由自然資源主管部門牽頭，將發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、林草、海洋等涉及自然資源管理的政府部門納入，明確職責(zé)分工，通過定期、不定期聯(lián)席會(huì)議等形式加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立報(bào)告縱向工作機(jī)制，通過聯(lián)合研究、調(diào)研、座談、專題培訓(xùn)等方式加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告工作指導(dǎo)。

(4)制定報(bào)告管理辦法，推動(dòng)報(bào)告工作規(guī)范化。根據(jù)《意見》《決定》要求，認(rèn)真總結(jié)報(bào)告編制經(jīng)驗(yàn)，充分借鑒企業(yè)、行政事業(yè)單位等國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告管理辦法和政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法，制定國(guó)有自然資源資產(chǎn)報(bào)告管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范報(bào)告范圍、內(nèi)容、分工、程序、監(jiān)督等，推動(dòng)報(bào)告工作規(guī)范化、制度化和程序化。