鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式：內(nèi)涵、機制及路徑

■ 羅文斌/楚雪蓮/雷潔瓊/丁德孝

（湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院，長沙 410081）

土地作為鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體[1]，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供重要保障，并受到其規(guī)模、結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平等方面的影響。鄉(xiāng)村旅游作為近年國家重點關(guān)注和培育的潛力產(chǎn)業(yè)，已成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要模塊，其與土地利用的耦合互動作用日益明顯，兩者關(guān)聯(lián)性早已在國內(nèi)外相關(guān)理論研究中得到充分印證[2-7]。1998年修訂的《土地管理法》提出了“國家鼓勵土地整理”，《全國土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》將“土地整理”這一術(shù)語進一步明確為“土地整治”，從此土地整治多次出現(xiàn)在國家戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃等重要文件中。近年來，土地整治在全國各地得到廣泛實踐，已成為解決我國土地利用問題的重要選擇。

“十三五”期間，鄉(xiāng)村土地整治在保護耕地資源、保障糧食安全、優(yōu)化土地利用格局、治理土地生態(tài)環(huán)境及帶動農(nóng)村發(fā)展方面取得了較大成就，但其在切實推進鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)新動能、農(nóng)戶生計多元化的中微觀效益還有待挖掘。主要存在以下幾方面問題[8]：①耕地資源雖然得到了保護，但耕地產(chǎn)出效益和附加價值還有待提升；②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件雖然得到一定改善，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益和農(nóng)業(yè)收入還有待大幅提升；③城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源得到合理配置，但城市居民的旅游休閑需要還有待進一步滿足；④田、水、路、林、村等鄉(xiāng)村景觀和鄉(xiāng)村自然生態(tài)得到保護，但有待轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品。這些問題與我國鄉(xiāng)村土地整治偏重耕地保護和城鎮(zhèn)建設(shè)用地保障，對新型產(chǎn)業(yè)培育和現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展需求重視不足的政策主導(dǎo)不無關(guān)系。解決這些問題需要探索鄉(xiāng)村土地整治發(fā)展的政策改革，創(chuàng)新土地整治與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。

鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會形態(tài)轉(zhuǎn)變和地域空間重構(gòu)的產(chǎn)業(yè)動力源，在激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展能力、提高土地利用效益、豐富土地整治內(nèi)容、促進人地關(guān)系和諧等方面發(fā)揮重要作用；而土地整治作為具有提高土地利用效率、改善基礎(chǔ)設(shè)施、保護景觀生態(tài)、增強環(huán)境治理、重構(gòu)鄉(xiāng)村空間、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源等功能的綜合工具[1,9-10]，可以成為解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展質(zhì)量問題的系統(tǒng)方案，為其質(zhì)量、效率、動力變革提供外部視角。新時代背景下，探討我國鄉(xiāng)村土地整治與鄉(xiāng)村旅游融合發(fā)展問題，構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式，既是實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村土地整治轉(zhuǎn)型發(fā)展，緩解當(dāng)前我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地瓶頸的重要途徑，也是適應(yīng)旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展、響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。

1 土地整治與鄉(xiāng)村旅游耦合共生基礎(chǔ)

耦合指多個系統(tǒng)或運動形式通過各種相互作用而彼此影響的現(xiàn)象[11]，共生則指獨立的單元相互影響，具有相似的特征和互補性[12]，耦合共生體現(xiàn)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村土地整治與鄉(xiāng)村旅游相互促進、相互影響、相互依存，其耦合共生基礎(chǔ)體現(xiàn)在社會經(jīng)濟環(huán)境耦合、目標(biāo)價值導(dǎo)向趨同、要素功能互饋聯(lián)動、融合實踐日益增多四個方面（圖1）。

圖1 土地整治與鄉(xiāng)村旅游耦合共生基礎(chǔ)

1.1 社會經(jīng)濟環(huán)境耦合

20世紀80年代至90年代，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的驅(qū)動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，建設(shè)用地迅速擴張而耕地面積大幅縮減，國家為保障糧食安全提出了以增加耕地數(shù)量為主要內(nèi)容的土地整治模式。這一時期，作為第三產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村旅游并未受到重視，主要是一家一戶分散經(jīng)營的“農(nóng)家樂”模式。早期的“農(nóng)家樂”出現(xiàn)在四川省成都市錦江區(qū)、郫縣等地。21世紀初，國家提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)方略，土地整治工作開始關(guān)注整治規(guī)模與新增耕地質(zhì)量，相繼建立國家基本農(nóng)田保護示范區(qū)，同時開展第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤政策試點，建設(shè)用地成為土地整治的重要內(nèi)容。這一時期，在日益擴大的國內(nèi)鄉(xiāng)村旅游市場和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略的推動下，破敗古村鎮(zhèn)改造、風(fēng)情民俗村建設(shè)逐漸興起，出現(xiàn)了大量特色民俗旅游村，但同時也出現(xiàn)了“大拆大建、同質(zhì)化嚴重、環(huán)境污染”等問題。十八大提出新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)方針，實行田水路林村綜合整治，以提高土地利用效率和改善“三生”空間及格局，此時鄉(xiāng)村旅游也逐漸從規(guī)模的擴張演變到品質(zhì)的提升，滿足消費者多元化需求、帶動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的鄉(xiāng)村度假旅游模式受到市場廣泛歡迎。十九大以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌及農(nóng)業(yè)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的快速推進，土地整治和鄉(xiāng)村旅游迎來了新的發(fā)展階段。土地整治開始關(guān)注生態(tài)功能，倡導(dǎo)綠色化，通過統(tǒng)籌山水林田湖草路村系統(tǒng)治理優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)；而鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村振興的重要產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展為旅游休閑、主客共享的鄉(xiāng)村旅居模式，實現(xiàn)旅游生活化、生活旅居化，這種模式成為城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵點。

不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段對土地利用和鄉(xiāng)村旅游的影響和要求不同：土地整治經(jīng)歷了補充耕地、基本農(nóng)田建設(shè)與保護、土地綜合整治、山水林田湖草路村系統(tǒng)治理四次調(diào)整，而鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式經(jīng)歷了“農(nóng)家樂”、民俗旅游村、鄉(xiāng)村度假、鄉(xiāng)村旅居的重要轉(zhuǎn)變[1,13-14]。兩者由單一到綜合、由簡單到深化的相似發(fā)展路徑與時代背景和發(fā)展要求有關(guān)，其經(jīng)濟社會環(huán)境具有明顯的耦合性。在新時代背景下，兩者耦合發(fā)展更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、解決土地利用綜合問題、落實鄉(xiāng)村旅游用地政策的必然要求。

1.2 目標(biāo)價值導(dǎo)向趨同

土地整治為解決和適應(yīng)不同時期社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的矛盾和階段性目標(biāo)，其發(fā)展方向和目標(biāo)也隨之演變：由最初保障糧食安全、為城鎮(zhèn)發(fā)展提供空間，到改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件，到提高土地利用效率和改善“三生”空間分布格局，再到實現(xiàn)生態(tài)保護，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展；由注重耕地數(shù)量拓展為綜合性治理利用不足、利用不當(dāng)和利用過度的土地；由追求單一的經(jīng)濟價值到逐步關(guān)注社會價值，再到兼顧經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值[13]。我國鄉(xiāng)村旅游自20世紀90年代在政府引導(dǎo)和政策推動下得到迅速發(fā)展，其發(fā)展目標(biāo)也不斷拓展。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展之初，主要以一種自發(fā)性的模式展開，規(guī)模較小而且影響有限，為少部分村民賺取副業(yè)收入提供途徑；到21紀初，鄉(xiāng)村旅游圍繞“三農(nóng)”問題展開，主要以提高農(nóng)民收入和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為目標(biāo)；“十一五”時期，“三農(nóng)”問題受到持續(xù)關(guān)注，在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等政策驅(qū)動下鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為重點；“十二五”時期，鄉(xiāng)村旅游在村落保護、文化傳承等方面的功能受到關(guān)注，其發(fā)展由經(jīng)濟目標(biāo)過渡到經(jīng)濟和社會雙重目標(biāo)；“十三五”時期，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略指引下，鄉(xiāng)村旅游開始轉(zhuǎn)向注重高質(zhì)量發(fā)展，以經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合目標(biāo)為導(dǎo)向[14-15]。

顯然，土地整治和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展目標(biāo)與價值導(dǎo)向均以國家戰(zhàn)略和政策為指引，雖然具體內(nèi)容各有側(cè)重，但其變遷軌跡具有相同趨向，皆是為了滿足農(nóng)村居民對美好生活的需要，促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。通過開展土地整治和發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，實現(xiàn)對土地、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素的有效配置和整合調(diào)控，進而引導(dǎo)人口的集聚和流動，實現(xiàn)“人、地、業(yè)”多元要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，助力構(gòu)建社會和諧、經(jīng)濟高效、環(huán)境友好、文化繁榮的鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興[1]。

1.3 要素功能互饋聯(lián)動

根據(jù)現(xiàn)行國家標(biāo)準《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)，農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大地類是土地整治系統(tǒng)的基本要素，而旅游資源、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)構(gòu)成了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展要素。土地整治通過改變土地的顯性和隱形屬性，促進土地利用形態(tài)和結(jié)構(gòu)變化，進而實現(xiàn)土地的生產(chǎn)、生活、生態(tài)和文化功能，鄉(xiāng)村旅游的價值功能也由最初的農(nóng)業(yè)功能拓展、經(jīng)濟效益創(chuàng)收，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化等多元功能共同發(fā)揮作用。

在要素互饋上，鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)及空間布局、旅游設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和旅游服務(wù)的全面提升都會直接影響土地利用結(jié)構(gòu)，改變農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地原有比例，進而決定土地整治的內(nèi)容和方向；土地作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要載體，以提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境為目的的農(nóng)用地整治，對農(nóng)村地區(qū)“閑散亂”和利用低效的村莊建設(shè)用地整治，以及以開發(fā)、復(fù)墾、修復(fù)等手段開展的未利用地整治，都會對旅游資源的深度開發(fā)、旅游設(shè)施的配套完善及旅游服務(wù)的提質(zhì)升級產(chǎn)生積極作用[1,16]。在價值功能上，土地整治和鄉(xiāng)村旅游共同滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的功能需求，土地整治是各功能實現(xiàn)的首要保障，鄉(xiāng)村旅游則是各功能強化和深化的重要路徑：首先，農(nóng)用地、商業(yè)用地和工礦用地整治實現(xiàn)鄉(xiāng)村基本的農(nóng)業(yè)、商業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)功能，鄉(xiāng)村旅游則通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、增加就業(yè)機會，拓展了鄉(xiāng)村的生產(chǎn)和經(jīng)濟功能；其次，生活功能作為鄉(xiāng)村土地的基本功能，通過宅基地、公共服務(wù)建設(shè)用地整治得以強化，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展則帶動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的建設(shè)與完善，改善村民生活環(huán)境和條件，使其社會功能得以強化；再次，山水林田湖等區(qū)域綜合整治改善過度污染、混亂無序的自然環(huán)境，恢復(fù)鄉(xiāng)村原有的生態(tài)功能，而發(fā)展旅游業(yè)有利于生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和綠色設(shè)施建設(shè)，增強生態(tài)景觀服務(wù)能力和多樣性，不斷提高鄉(xiāng)村的生態(tài)服務(wù)功能；最后，土地整治過程中注重對如文化遺產(chǎn)、祠堂等人文景觀的保護和修復(fù)，以發(fā)揮鄉(xiāng)村文化功能，而鄉(xiāng)村旅游通過景點修繕、主客互動、產(chǎn)品打造、文化活動等對鄉(xiāng)土文化進行傳播、傳承和創(chuàng)新，使鄉(xiāng)村文化功能得以拓展和深化[17-18]。

1.4 融合實踐日益增多

土地整治作為社會經(jīng)濟發(fā)展進程中解決土地資源問題的必然選擇，其發(fā)展歷史悠久、實踐豐富，其與鄉(xiāng)村旅游的融合實踐也隨著社會經(jīng)濟需求變化而逐漸增多，為兩者在新時代背景下的深度融合發(fā)展提供了有益啟示。

國外土地整治活動開展較早，其中德國、韓國、荷蘭、日本等國的實踐較為成功，積累了豐富的經(jīng)驗。早在16世紀中葉，德國就率先開展土地整治運動并頒布了世界上第一部《土地整理法》，并在實踐中形成了一套科學(xué)的整治理念和先進的管理方法，其注重生態(tài)和文化景觀的保護和重塑、提高農(nóng)村地區(qū)旅游和休閑功能、促進人與自然和諧共存、實現(xiàn)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展等實踐，可視為是鄉(xiāng)村旅游與土地整治融合發(fā)展的實踐先例[19]。韓國基于土地整理、環(huán)境治理、設(shè)施建設(shè)等開展的“新村運動”，有效轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村功能，將傳統(tǒng)生產(chǎn)型鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩a(chǎn)、觀光、休閑等多功能的新型鄉(xiāng)村，在提高村民生活質(zhì)量的同時也實現(xiàn)了城鄉(xiāng)旅游業(yè)的同步發(fā)展[20]。荷蘭鄉(xiāng)村資源較為匱乏，其在土地整治過程中遵循精簡集約理念，通過土地整理和地塊歸并、重劃，促進景觀優(yōu)化和生態(tài)平衡，集經(jīng)濟活力、地域文化、景觀特色于一體，為鄉(xiāng)村旅游和服務(wù)業(yè)的發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)[21-22]。日本作為亞洲土地整治的先行者，在有限的土地上聚合優(yōu)質(zhì)農(nóng)地區(qū)域、發(fā)展生態(tài)型土地整理、盤活城市郊區(qū)等，因地制宜實施土地整治，形成為各國所模仿的“一村一品”發(fā)展模式，極大地促進了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展[23]。我國臺灣地區(qū)相較于大陸更早地開展了土地整治，其在發(fā)展過程中通過土地重劃發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化“三生”空間、保護民風(fēng)民俗，引導(dǎo)土地整治向促進鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)的方向發(fā)展，兩者的聯(lián)系日益增強[24]。近年來我國土地整治與鄉(xiāng)村旅游的融合實踐逐漸興起，上海的“土地整治+郊野公園”、湖州的“安吉模式”、成都的“小組微生”模式，以及長沙的“生態(tài)整理+鄉(xiāng)村旅游”實踐，都是鄉(xiāng)村旅游與土地整治融合發(fā)展的生動詮釋，為探索鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式提供了強有力的實踐支撐。

2 鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式的內(nèi)涵

2.1 新時代鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵解讀

我國鄉(xiāng)村旅游自1989年正式拉開序幕，國家出臺了一系列支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策，歷經(jīng)從擴大國內(nèi)消費需求、提高農(nóng)民經(jīng)濟收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、社會經(jīng)濟生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段性變化[25]，其內(nèi)涵也隨著時代變遷和自身的發(fā)展不斷拓展和深化。黨的十九大報告指出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，近兩年的中央經(jīng)濟工作會議和黨的十九屆五中全會也在不斷強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，可見高質(zhì)量發(fā)展已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總指引。在高質(zhì)量發(fā)展時代語境下，鄉(xiāng)村旅游應(yīng)摒棄以往粗放經(jīng)營、供需失調(diào)、同質(zhì)模仿、效益低下的發(fā)展模式，從供給有效、對接精準、生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)升級四大方面出發(fā)，形成一種供需均衡、文旅融合、綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的良性循環(huán)。因此，新時代鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵具有以下特征：一是提供高質(zhì)量有效供給以解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不平衡、不充分問題；二是精準對接游客需求以提供高質(zhì)量精神文化體驗；三是加強生態(tài)環(huán)境保護以推動鄉(xiāng)村旅游綠色可持續(xù)發(fā)展；四是推動旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級以激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力[26]。

2.2 鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的內(nèi)涵解讀

現(xiàn)代土地整治在我國起步較晚但發(fā)展十分迅速，歷經(jīng)20多年的實踐，其內(nèi)涵越來越豐富且外延不斷拓展。傳統(tǒng)意義上的土地整治重視土地數(shù)量、空間與質(zhì)量管制，其本質(zhì)在于調(diào)整土地權(quán)屬、組織土地利用，以最大限度發(fā)揮土地功能[27]。新時代背景下，產(chǎn)業(yè)升級、文化傳承、綠色發(fā)展等深層次內(nèi)容成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要趨向，鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村振興的重要產(chǎn)業(yè)模塊，是繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟、改善農(nóng)民生活條件、保護鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、傳承振興優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的有效路徑。鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向下的土地整治能夠提高土地利用效率、強化土地功能拓展、衍生土地資源價值，加速實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的內(nèi)涵應(yīng)從以下方面解讀（圖2）：

圖2 鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式內(nèi)涵

(1)以鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向：通過土地整治重構(gòu)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，優(yōu)化鄉(xiāng)村資源環(huán)境、保護美化鄉(xiāng)土景觀、挖掘鄉(xiāng)村特色文化、注重土地生態(tài)整理、發(fā)揮土地多元功能，以提供高品質(zhì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)、滿足游客體驗性和精神性需求、實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展及現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，全面助力鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。

(2)以各級規(guī)劃和土地政策為指引：基于頂層設(shè)計和體制保障，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等綜合規(guī)劃體系和土地政策的約束下，因地制宜統(tǒng)籌村級土地整治規(guī)劃和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃，靈活運用鄉(xiāng)村旅游用地政策，實現(xiàn)村域土地資源利用和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)以鄉(xiāng)村全面振興為最終目標(biāo)：從政策制定、組織構(gòu)建、資金統(tǒng)籌、協(xié)同治理、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)建等方面，探索鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的實施路徑，促進土地資源和鄉(xiāng)村旅游深度融合發(fā)展，培育更多新型業(yè)態(tài)，形成更多新產(chǎn)品、新功能和新價值，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧、經(jīng)濟高效、環(huán)境友好和文化繁榮。

3 土地整治與鄉(xiāng)村旅游耦合互動機制

本文將土地整治與鄉(xiāng)村旅游的耦合互動機制視為一個在外源力、內(nèi)生力和交互力綜合作用下的動態(tài)交互系統(tǒng)（圖3）。

圖3 土地整治與鄉(xiāng)村旅游耦合互動機制

3.1 外源力

外源力是促進鄉(xiāng)村旅游和土地整治耦合互動發(fā)展的外部驅(qū)動力。首先，宏觀政策背景和市場需求變化是兩者耦合互動發(fā)展的政策驅(qū)動力和市場驅(qū)動力，城鄉(xiāng)要素交換則作為要素驅(qū)動力將政策和市場驅(qū)動作用落到實處，進一步推動兩者的耦合互動。

政策驅(qū)動方面，經(jīng)濟新常態(tài)要求發(fā)展提質(zhì)增效，生態(tài)文明建設(shè)新要求提倡綠色發(fā)展，城鄉(xiāng)融合新理念推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)和文化融合發(fā)展，鄉(xiāng)村振興新目標(biāo)強調(diào)培育發(fā)展新動能，國家通過一系列政策推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展，使其成為土地整治和鄉(xiāng)村旅游耦合互動的外部基礎(chǔ)動因。

市場驅(qū)動方面，旅游已成為大眾休閑時代的重要休閑方式，體驗鄉(xiāng)村生活、回歸自然生態(tài)、感知農(nóng)耕文化等休閑需求驅(qū)動鄉(xiāng)村旅游迅速發(fā)展，使得保障旅游用地成為土地整治的重要組成部分；土地資源作為城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)資源，承受著養(yǎng)活眾多人口、保障城鄉(xiāng)發(fā)展和支撐生態(tài)文明建設(shè)的巨大壓力[28]，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地整治提高土地利用效率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，以破解土地資源約束瓶頸尤為迫切；面對日益嚴重的水土流失、土地污染、土地沙化等問題，亟需通過土地整治和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展來恢復(fù)和擴充生態(tài)空間，提高鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性；人民日益增長的美好生活需要驅(qū)動鄉(xiāng)村在傳統(tǒng)價值中實現(xiàn)升級、進步和發(fā)展[18]，鄉(xiāng)村旅游作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村多元價值的有效路徑，能夠拓展土地利用帶來的鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)價值，充分響應(yīng)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡膬r值要求，全面推動鄉(xiāng)村振興[17,29]。

要素驅(qū)動方面，資本、人才、技術(shù)、土地、信息、產(chǎn)業(yè)等城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的交換和流動推動鄉(xiāng)村旅游和土地整治發(fā)展，實現(xiàn)兩者耦合互動。一方面，自由交易的土地市場能夠?qū)崿F(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營，減少土地破碎化和粗放經(jīng)營現(xiàn)象，從而提高土地整治潛力[30]；另一方面，資本、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動能夠滿足鄉(xiāng)村旅游對資源有效配置的需求[31]，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供重要保障，兩者在各自穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生耦合互動作用，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

3.2 內(nèi)生力

內(nèi)生力是指系統(tǒng)內(nèi)部生成的驅(qū)動力，即自我發(fā)展的能力[32]。鄉(xiāng)村旅游與土地整治在其各自發(fā)展過程中相輔相成，是兩者耦合互動關(guān)系的內(nèi)生驅(qū)動力。一方面，土地整治為鄉(xiāng)村旅游提供整體旅游空間、多樣旅游產(chǎn)品、建設(shè)用地支持和鄉(xiāng)土文化保護等，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展；另一方面，鄉(xiāng)村旅游因其活動范圍的鄉(xiāng)村性、體驗內(nèi)容的鄉(xiāng)土性和用地需求的復(fù)合性，在加速土地整治轉(zhuǎn)型、提升土地整治效益、豐富土地整治手段、提供土地整治資金支持等方面發(fā)揮積極作用。

在土地整治保障鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方面：首先，鄉(xiāng)村農(nóng)用地整治增加耕地數(shù)量、改善生產(chǎn)條件、美化生態(tài)景觀，在建設(shè)規(guī)?；⒓s化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的同時也為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供田園景觀產(chǎn)品和體驗項目；建設(shè)用地整治優(yōu)化鄉(xiāng)村整體布局、完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提高用地效率，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供整體性的游憩休閑空間和環(huán)境設(shè)施基礎(chǔ)，為餐飲、住宿、交通等產(chǎn)業(yè)要素建設(shè)提供用地保障；未利用地整治盤活閑置土地資源、修繕傳統(tǒng)村落建筑、改善三生環(huán)境、拓展鄉(xiāng)村發(fā)展空間，在保護鄉(xiāng)土文化的同時為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供后備資源[33]。其次，黨的十八大以來，生命共同體及系統(tǒng)治理理念的發(fā)展推動了全域土地綜合整治的開展[34]。開展全域土地整治不僅能優(yōu)化鄉(xiāng)村景觀，而且可以提升鄉(xiāng)村發(fā)展要素，激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力，促進鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展。最后，土地整治不僅可以改變土地顯性屬性，更重要的是對土地權(quán)屬、土地功能等隱形屬性變更進行了探索與創(chuàng)新。通過調(diào)整土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)等，拓展資源、景觀、生態(tài)等土地功能，協(xié)調(diào)供給、需求、環(huán)境等土地政策，創(chuàng)新規(guī)劃、征收、流轉(zhuǎn)等土地制度，激發(fā)土地資源的利用活力，實現(xiàn)土地的有效管理，從而為鄉(xiāng)村旅游的有序發(fā)展提供全方位的支持。

在鄉(xiāng)村旅游推進土地整治方面：鄉(xiāng)村旅游通過激活鄉(xiāng)村主體、盤活鄉(xiāng)村資源、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，對土地整治模式、效益、手段及資金支持產(chǎn)生積極作用。第一，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)能夠增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會，鼓勵人才返鄉(xiāng)，提升村民綜合素質(zhì)，更新村組織合作形式，擴充村民社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)，從而激活鄉(xiāng)村主體的主動性、積極性和創(chuàng)造性[35]，不斷培育新業(yè)態(tài)來尋求內(nèi)在發(fā)展動力，進而加速土地整治模式的改革創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展。第二，鄉(xiāng)村旅游通過整合閑置土地、改善生態(tài)環(huán)境、帶動景觀美化、加強文化傳承、優(yōu)化空間布局來盤活鄉(xiāng)村資源，賦予土地多元功能和價值[6]，豐富了土地整治手段并提升了土地整治的綜合效益。第三，鄉(xiāng)村旅游的綜合性、聯(lián)動性等特性決定了其發(fā)展對生產(chǎn)要素的流通、綠色發(fā)展理念的貫徹、特色產(chǎn)業(yè)的挖掘、產(chǎn)業(yè)融合，以及“三農(nóng)”發(fā)展的推進具有積極作用，從多方面促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村整體經(jīng)濟收益的提升又反作用于土地整治，為其項目建設(shè)提供充足的資金支持[7]。

3.3 交互力

交互是指各方為實現(xiàn)某一目標(biāo)而發(fā)生的交流互動行為[36]。資本、土地、技術(shù)、勞動力、產(chǎn)業(yè)、制度之間的交互作用構(gòu)成了鄉(xiāng)村旅游與土地整治耦合互動發(fā)展的交互力。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制及其結(jié)構(gòu)的影響和慣性作用下，鄉(xiāng)村資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素較為缺乏，勞動力要素外流嚴重，且要素自由流動受到約束，制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式致使土地利用類型較為單一且效率低下。改革開放以后，國家多次強調(diào)要優(yōu)先滿足“三農(nóng)”發(fā)展要素配置，破除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘，極大地推動了鄉(xiāng)村生產(chǎn)力的解放和生產(chǎn)要素的交流互動，實現(xiàn)要素的集聚和高效配置，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)和產(chǎn)業(yè)鏈延伸，催生出鄉(xiāng)村旅游等新型業(yè)態(tài)，土地經(jīng)營方式和利用結(jié)構(gòu)亟待拓展和調(diào)整[37]。

在所有生產(chǎn)要素中，勞動力要素是最活躍、最能動的要素，資本、土地要素只有通過勞動力才能被激活與運轉(zhuǎn)，而技術(shù)要素則是復(fù)雜勞動的派生產(chǎn)物，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中扮演著重要角色，這四類基本生產(chǎn)要素的集聚和互動激活了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在活力，是推動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地整治實踐的原始動力。產(chǎn)業(yè)融合和各項政策制度則為土地整治和鄉(xiāng)村旅游的耦合互動提供了長久保障：一方面，鄉(xiāng)村第一、第二產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展亟待優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、強化土地功能、提高集約利用水平等，提升了對鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治活動的需求；另一方面，農(nóng)地確權(quán)、土地“三權(quán)分置”、旅游用地政策等土地管理政策，以及利益共享、集體治理等制度，既促進了鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展，豐富了土地整治的方式和途徑，也為兩者的深度耦合發(fā)展提供了有力保障。

4 鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的實施路徑

基于鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治科學(xué)內(nèi)涵，結(jié)合土地整治和鄉(xiāng)村旅游耦合互動作用機理，本文以“土旅”深度融合發(fā)展為導(dǎo)向，從根本保障、重要前提、核心環(huán)節(jié)三個層面，以及政策制定、組織建構(gòu)、資金統(tǒng)籌、協(xié)同治理、技術(shù)創(chuàng)新、模式建構(gòu)六個具體方面，探索鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的實施路徑（圖4）。

圖4 鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的實施路徑

4.1 根本保障：制定融合發(fā)展政策，成立合作組織機構(gòu)

近年來，國家相繼出臺了《促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案（2018年—2020年）》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》等關(guān)于鄉(xiāng)村土地資源利用的政策，為土地整治工作指明了方向，同時在“十三五”規(guī)劃中提出了通過農(nóng)村土地整治推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保護鄉(xiāng)村自然環(huán)境和人文景觀的目標(biāo)，但關(guān)于鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型的土地整治尚無明確的政策指引。因此，需要首先從國家和地方層面制定專門的旅游導(dǎo)向型鄉(xiāng)村土地整治發(fā)展政策，為兩者融合發(fā)展提供制度保障：一要明確政策功能分工。圍繞鄉(xiāng)村旅游主題對土地整治政策體系職能進行分工細化，國家對全國范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治工作進行統(tǒng)籌安排和全面指導(dǎo)，地方政府則要結(jié)合上級政策和本地規(guī)劃，制定更加具體和精細化的地方政策，使兩者融合發(fā)展真正落到實處。二要鼓勵地方政策創(chuàng)新。各鄉(xiāng)村旅游區(qū)位、旅游資源和發(fā)展目標(biāo)的差異性，以及土地資源利用格局和方式的不同，決定了鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治實踐工作會存在一定差別，進而產(chǎn)生差異化政策需求。因此，基層地方政府要考慮本地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和土地資源利用實際，積極開展政策創(chuàng)新，因地制宜推進本地鄉(xiāng)村旅游與土地整治融合發(fā)展。

此外，需要加快成立鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治的合作組織機構(gòu)，為兩者融合發(fā)展提供組織保障。通過建立組織機構(gòu)，加強土地整治部門與旅游部門之間的聯(lián)合互動，發(fā)揮土地整治部門在鄉(xiāng)村旅游建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，構(gòu)建全新的鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治管理機制，整合兩大部門技術(shù)、管理隊伍力量，共同推動兩者之間的跨界融合。一方面，要建立部門間溝通機制，促進部門間信息共享、資源共用、目標(biāo)共融，為部門間合作打下基礎(chǔ)；另一方面，要明確雙方職能，基于前期充分調(diào)研，做出鄉(xiāng)村旅游和土地整治融合規(guī)劃，據(jù)此確定雙方各自的職責(zé)與任務(wù)，并在組織整體目標(biāo)的指引下，在工作中互相支持與配合，保障鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治工作的有效、有序開展。

4.2 重要前提：統(tǒng)籌項目建設(shè)資金，多元主體協(xié)同治理

當(dāng)前土地整治項目資金來源主要是政府財政投資，存在項目資金需求量大但投資不足的矛盾，導(dǎo)致土地整治項目進展緩慢甚至無從開展，亟需通過統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和土地整治項目資金來解決這一問題。一方面，早在2016年，《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案》就提出每年對旅游扶貧項目的支持不少于3000億元，同時鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展和可觀前景吸引了大量的本地資本和外來資本，建立起多元化的融資渠道。因此，鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治項目通過資金整合和統(tǒng)籌安排能夠有效解決傳統(tǒng)土地整治項目的資金瓶頸，推動項目的有序開展。另一方面，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村旅游發(fā)展和土地整治項目的資金，科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游用地項目建設(shè)，可以減少資源浪費、杜絕重復(fù)建設(shè)，提高資金投入的精準度和使用效益。因此，要結(jié)合鄉(xiāng)村實際設(shè)計資金整合實施方案，建立統(tǒng)籌使用資金的運行機制，制定嚴格的資金管理制度，保證資金使用的良性運作，為推進鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治項目建設(shè)提供穩(wěn)定的資金保障。

鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治工作將面臨監(jiān)督管理、利益分配、權(quán)益保障等多重挑戰(zhàn)，構(gòu)建發(fā)揮監(jiān)管功能、兼顧各方利益、保障農(nóng)民權(quán)益的科學(xué)治理機制尤為必要。鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治要改變以往政府主導(dǎo)的單一治理模式，形成“政府引導(dǎo)、市場推動、企業(yè)實施、村民參與”的多元主體協(xié)同治理格局：政府主要負責(zé)鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治項目的立項審查和監(jiān)管服務(wù)，授權(quán)鄉(xiāng)村旅游與土地整治合作組織機構(gòu)規(guī)劃、運行、監(jiān)管等相關(guān)權(quán)利，引導(dǎo)項目正確有序開展；旅游市場和土地市場發(fā)揮信息傳遞和價值實現(xiàn)作用，使鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治項目順應(yīng)游客、土地市場交易者等的實際需求，確保項目獲取收益、發(fā)揮應(yīng)有價值；建設(shè)單位、企業(yè)等私營部門接受政府監(jiān)管，負責(zé)項目建設(shè)和運營，保證項目落地實施；村委會、鄉(xiāng)村社區(qū)組織等代表廣大村民利益的團體則參與方案設(shè)計、項目決策、過程監(jiān)督和利益分享，決定土地權(quán)屬調(diào)整，保障項目的長久發(fā)展和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)。通過各治理主體的合作互動、理性溝通、相互制約、協(xié)同共治，促進鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治工作的穩(wěn)定、持續(xù)開展。

4.3 核心環(huán)節(jié)：創(chuàng)新土地整治技術(shù)，建構(gòu)穩(wěn)定有效模式

我國農(nóng)村土地整治技術(shù)規(guī)范體系已基本形成，《土地整治項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范（TD/T 1012—2016）》已在2016年頒布實施，《土地整治術(shù)語（TD/T 1054—2018）》行業(yè)標(biāo)準也于2018年5月正式實施，為我國農(nóng)村土地整治標(biāo)準化管理奠定了良好技術(shù)基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向下，土地整治技術(shù)應(yīng)充分結(jié)合鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新背景、新需求，在已有規(guī)劃設(shè)計規(guī)范和工程建設(shè)技術(shù)規(guī)范基礎(chǔ)上，融入鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃、游憩景觀設(shè)計、旅游生態(tài)工程、智慧旅游等技術(shù)，編制鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型鄉(xiāng)村土地整治技術(shù)規(guī)范，這是強化鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型鄉(xiāng)村土地整治模式，推動兩者深度融合的技術(shù)保障。

目前，我國鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治尚未形成成熟模式，僅在部分地區(qū)進行了一些有益的實踐探索。結(jié)合國外鄉(xiāng)村旅游與土地整治融合發(fā)展成功經(jīng)驗及國內(nèi)的初步探索實踐，嘗試從以下幾個方面構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式：一是實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；途坝^化，整理零散破碎農(nóng)田使其集中連片，根據(jù)不同農(nóng)田如菜地、水田等的各自特征設(shè)計不同的景觀類型，豐富景觀層次。根據(jù)功能設(shè)計核心觀賞區(qū)、學(xué)習(xí)體驗區(qū)、共享菜園區(qū)、產(chǎn)品銷售區(qū)等，集生產(chǎn)、觀賞、教育、體驗、經(jīng)濟功能為一體，充分發(fā)揮農(nóng)田的旅游價值。二是加強林地生態(tài)撫育和保護，通過林地整理復(fù)墾，提高林地生態(tài)涵養(yǎng)功能，同時優(yōu)化植被結(jié)構(gòu)、種植觀賞性植物，建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施開展森林觀光、森林康養(yǎng)、叢林探險等，豐富旅游活動內(nèi)容。三是整理利用閑散宅基地，對閑置房屋和分散居民點進行全面整理，通過保留、改造、拆除和新建等手段，改善鄉(xiāng)村環(huán)境，重塑鄉(xiāng)村風(fēng)貌，傳承鄉(xiāng)土文化，同時可根據(jù)游憩需求將部分房屋打造為特色主題民宿、療養(yǎng)空間或餐飲購物場所等，強化游客鄉(xiāng)村旅游體驗。四是整治低效工礦用地，鼓勵工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中，提高建設(shè)用地集約利用水平，將節(jié)余用地指標(biāo)用于商業(yè)服務(wù)，完善旅游基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、游憩服務(wù)設(shè)施和管理服務(wù)設(shè)施等，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供服務(wù)與支持。五是以旅游為導(dǎo)向綜合整治“水、湖、草、路”等，優(yōu)化水體形態(tài)和布局，美化鄉(xiāng)村湖泊水面，生態(tài)化處理河道景觀，復(fù)墾整理草地、葦?shù)?，建設(shè)水上游覽項目，修繕、設(shè)計村莊道路，打造多層次旅游慢行交通，從而與“山、水、林、草、田、湖”共同構(gòu)成鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的整體空間和良好環(huán)境。通過以上基本整治手段，進一步結(jié)合鄉(xiāng)村旅游資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理條件及文化風(fēng)俗等本地實際，因地制宜發(fā)展本村特色鄉(xiāng)村旅游導(dǎo)向型土地整治模式，不斷探索鄉(xiāng)村旅游高質(zhì)量發(fā)展和土地資源持續(xù)高效利用融合的路徑，以“土旅”融合發(fā)展推動鄉(xiāng)村旅游多重價值的實現(xiàn)，激活鄉(xiāng)村土地多元功能，培育鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村多樣化發(fā)展，加速鄉(xiāng)村全面振興的前進步伐。